Основы организации и функционирования местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы организации и функционирования местного самоуправления

1.1 Становление и развитие системы государственного управления в Казахстане

1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления

1.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления

2. Современное состояние и развитие местного самоуправления в Республике Казахстан

2.1 Специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане

2.2 Оценка финансовой и экономической основы местного самоуправления

2.3 Проблемы взаимодействия и координации местных органов власти

Заключение

Список использованных источников

Введение

Во всем мире задачи повышения эффективности государственного управления приобретают все большую значимость. Однако универсальных путей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабатывать собственный путь, наиболее подходящий на определенном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления национального, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. На его основе необходимо создать новую модель территориального управления Казахстана, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития государства. Возрастающее внимание органов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повышения эффективности вертикали государственной власти. К сожалению, отсутствие системного подхода при их разработке обусловило слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.

Важным достижением мировой науки за последние десятилетия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению, определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от привычных схем.

Особенностями положения Казахстана являются его большие размеры территории, которое расположение в середине Азии на стыке разных культурных миров и цивилизаций. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные районы, многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.

Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности Казахстана сохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы.

В большинстве индустриально развитых стран идет процесс реструктуризации компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденция роста числа соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций, осуществлении единых промышленных проектов большого масштаба. В то же время во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском пространстве решающее значение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящимися с учетом краткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные, стратегические экономические связи должного развития, к сожалению, пока не получили.

1. Теоретические основы организации и функционирования местного самоуправления

1.1 Становление и развитие системы государственного управления

Становление и развитие системы государственного управления берут свое начало в работах французского публициста А. Токвиля (1835г.) и германских ученых Гнейста, Штейна, Ла-банда, которые заключались в том, что генерирующим положением выступала теория свободной общины[30,65]. В частности, А. Токвиль отмечал, что "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет" [30,65]. Эти идеи сыграли конструктивную роль в формировании представлений о местном самоуправлении и закреплении их в конституции Бельгии (1831 г.) и актах других государств. Впервые были выделены положения о собственных общинных делах и возможности передачи отдельных государственных дел в ведение органов местного самоуправления.

Но и в те времена, начиная с середины XIX века, государства отдавали себе отчет в том, что необходимо находить разумное соотношение между центральной и местной властями в рамках законодательных положений. Что местная власть может быть эффективной, если она:

1) самостоятельна и действует в пределах закона;

2) компетентна в решении вопросов компактно проживающего населения;

3) способна решать текущие местные проблемы с учетом интересов государства.

Процесс реформирования власти на местах, начавшийся на территории бывшего СССР в 1990-1991 гг., привел к появлению Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который и явился основой формирования местного управления в стране. В Республике Казахстан был принят Закон "О местном самоуправлении и местных советах народных депутатов Республики Казахстан" от 15 февраля 1991 г., который, впрочем, действовал непродолжительное время, содержал старые подходы советизации местной жизни и не проводил различий между государственными и общественными началами. В действительности представительные органы местной власти и их исполнительные органы территориального общественного самоуправления относились к местному самоуправлению.

В своей деятельности местное самоуправление руководствовалось следующими принципами:

- взаимодействие органов местного государственного управления и самоуправления;

- признание государством институциональных параметров развития самоуправления;

- права и свободы человека и гражданина, широкое участие граждан в самоуправлении;

- полную свободу действий в пределах, установленных законом для осуществления своих собственных инициатив.

Принципы взаимодействия местных органов государственного управления и самоуправления в Казахстане представляют особый интерес. Это обусловлено следующими факторами: Европейская Хартия местного самоуправления (1985г.) обязывает закрепить принцип местного самоуправления в законодательстве как одно из условий деконцентрации и децентрализации государственной власти.

Конституция Республики Казахстан (статья 89) признает местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Конституции Республики Казахстан закрепляется идея о том, что народ является единственным источником государственной власти (п. I статья 3). Логический анализ конституционных положений дает возможность сделать вывод о том, что наряду с государственными институтами власти сохраняется власть народа, которая может проявляться как в системе государственной власти, так и вне ее.

Правительство и центральные исполнительные органы Казахстана осознают свои ограниченные возможности управлять всеми процессами на всех уровнях управления и в соответствии с Концепцией региональной политики (одобрена Кабинетом Министров Республики Казахстан, 1996 г.) готовы передать часть дел местным органам.

На сегодняшний день только аким сельского округа, один на несколько населенных пунктов, решает проблемы села без бюджета и финансов, без должных прав, но с большими обязанностями, один на один с сельским населением, наиболее экономически обездоленным, потерявшим веру в способность властей решать их проблемы. Поэтому быстрейшее принятие закона о местном самоуправлении сегодня востребовано не только теоретически как неисполнение буквы закона, но и практически как важный инструмент организации власти на самом низовом уровне.

В прошедшие годы сильная централизация власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны и, как следствие, законодательное закрепление централизации государственной системы управления, и эта задача успешно выполнена. В кратчайшие сроки были приняты законы "О Президенте", "О Парламенте", "О Правительстве", "О Конституционном совете", "О судебной системе" и т.д. Но на нынешнем этапе излишняя централизация власти может сдерживать развитие страны.

Поэтому не случайно в своей Стратегии развития "Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев" Президент страны Н.А. Назарбаев одним из основных принципов формирования системы государственного управления определил децентрализацию государственных функций.

В связи с этим остро стояла задача разработки целостной концепции децентрализации государственных функций в нашей стране. В целях реализации задачи модернизации государственного управления была принята постановлением Правительства от 10 февраля 2003 года № 147 "Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений". В ней были определены основные задачи и направления работ по совершенствованию системы государственного управления, в частности, определения оптимального перечня государственных функций и его систематизация, проведение четкого разграничения функций и полномочий между уровнями госуправления, формирование эффективной модели межбюджетных отношений, институциональное и функциональное укрепление сельского, поселкового уровня государственного управления.

На основе данной концепции необходимо разработать закон о местном самоуправлении в республике. Правительство уже четыре раза вносило законы в Парламент, а затем их отзывало. Вновь вносимые проекты менялись не только по форме, но и по содержанию. Это наглядно показывает, что при написании законов менялись подходы к статусу и компетенции и местных представительных и исполнительных органов, и органов самоуправления, что недопустимо.

Все хорошо помнят, что был первый вариант закона, в котором предполагалось вертикаль местного государственного управления ограничить районным уровнем, а местное самоуправление образовывать на уровне ниже районного звена и охватывать все население сельских регионов, как говорится, в обязательном порядке. Таким образом, кроме задач управления на местном уровне, местному самоуправлению предлагалось брать ответственность за решение всех проблем местного населения, которые сейчас находятся в ведении государства. Однако местное государственное управление и местное самоуправление - не одно и то же. Одно дополняет другое, но никак не замещает.

Кроме того, в соответствии со ст. 89 Конституции РК создание органов самоуправления - это право граждан, а не их обязанность, и, соответственно, Закон "О местном самоуправлении в Республике Казахстан" должен носить разрешающий, позволяющий характер, но никак не обязывающий. Это во-первых. А во-вторых, создание органов местного самоуправления только в сельской местности ущемляет права граждан, проживающих в городах. Ведь в Конституции четко записано: в республике "признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения" независимо от места проживания - в селе или в городе.

После критики в Парламенте этот закон Правительство отозвало и внесло новый вариант, в котором вертикаль местного самоуправления опустили уже до аула, села, поселка. Но возникла новая коллизия, а как будут на низовом уровне взаимодействовать "маленький аким" и местное самоуправление. И хотя конституционные основы у местного госуправления и местного самоуправления различны, отличаются также функции и полномочия, но все равно дублирование этих двух органов местной власти исключить нельзя. Были и другие сложные вопросы по данному законопроекту, на которые при обсуждении в Мажилисе Правительство не могло дать исчерпывающих ответов. Поэтому и данный вариант законопроекта был отозван. С тех пор прошло 2 года, но. Правительство молчит, похоже, что новый вариант закона "О местном самоуправлении" прочно застрял в его недрах. И это вполне обоснованно. Прежде чем писать закон, надо иметь четкую и ясную концепцию децентрализации государственных функций от центра к регионам, надо определить модель местного самоуправления, которую бы мы могли вложить в основу разрабатываемого проекта закона "О местном самоуправлении".

После критики в Парламенте этот закон Правительство отозвало и внесло новый вариант, в котором вертикаль местного самоуправления опустили уже до аула, села, поселка. Но возникла новая коллизия, а как будут на низовом уровне взаимодействовать "маленький аким" и местное самоуправление? И хотя конституционные основы у местного госуправления и местного самоуправления различны, отличаются также функции и полномочия, но все равно дублирование этих двух органов местной власти исключить нельзя. Были и другие сложные вопросы по данному законопроекту, на которые при обсуждении в Мажилисе Правительство не могло дать исчерпывающих ответов. Поэтому и данный вариант законопроекта был отозван. С тех пор прошло 2 года, но. Правительство молчит, похоже, что новый вариант закона "О местном самоуправлении" прочно застрял в его недрах. И это вполне обоснованно. Прежде чем писать закон, надо иметь четкую и ясную концепцию децентрализации государственных функций от центра к регионам, надо определить модель местного самоуправления, которую бы мы могли вложить в основу разрабатываемого проекта закона "О местном самоуправлении".

Потребность в развитии местных представительных и исполнительных органов назрела давно, но его следует проводить руководствуясь конструктивными положениями.

1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления

Действующее законодательство к органам местного самоуправления относит: выборные (представительные) органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Конституционного закона, "О выборах в Республике Казахстан"[31,14].

Принципиальной особенностью выборных органов является:

- наличие данных органов обязательно;

- наименование выборных органов устанавливается с учетом национальных, исторических и иных местных традиций;

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

- представительные органы местного самоуправления обладают исключительными полномочиями, реализуемыми на заседаниях выборного органа.

Выборный орган местного самоуправления состоит из членов данного органа, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[31,17].

Численный состав выборного органа определяется Уставом (городского или сельского) муниципального образования.

К исключительным полномочиям выборных органов местного самоуправления относятся:

- утверждение муниципального бюджета и отчета о его исполнении;

- утверждение планов и программ развития муниципального образования;

- установление местных (муниципальных) налогов и сборов;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления;

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения, установленных Уставом муниципального образования.

Полномочия выборного органа местного самоуправления определяются законами Республики Казахстан и Уставом муниципального образования.

Выборный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Уставом городского или сельского местного самоуправления может быть предусмотрена должность главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Глава местного самоуправления может быть избран либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном законами Республики Казахстан.

Что касается выборности всех акимов всех уровней, то, в принципе, возражая против тезиса, что выборность - это основной атрибут демократии здесь необходимо соблюдать этапность и последовательность, а главное, востребованность.

Сейчас положение дел изменилось к лучшему. Но, тем не менее, здесь надо исходить из пословицы "Семь раз отмерь, один раз отрежь". Поэтому совершенно правильно в Послании Президента отмечено, что надо провести детальный анализ эксперимента по выборам акимов сельских округов и на его основе принять решение о целесообразности выборов этой категории руководителей населением.

В основе деятельности любого регионального органа находятся объективные условия, ограничивающие пределы полномочий местных органов самоуправления. В качестве такого условия выступает территория местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству об административно-территориальном устройстве территория Республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты. К регионам относится часть территории Республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах Республики.

Теоретически провести разграничение между функциями государства и функциями местного самоуправления не сложно: правительство страны и находящиеся в его подчинении государственные административные службы действуют в пределах выполнения в основном политических задач (оборона, внешние сношения, национальные финансы, определение национальных приоритетов), а все повседневные управленческие функции (образование, здравоохранение, поддержание порядка, социальная помощь, содержание дорог, муниципального жилья и т. д.) переданы местным властям. Кроме того, правительство не властно прямо контролировать местные органы, ибо последние выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных.

Таким образом, региональные границы, как правило, проводятся с целью обеспечения управляемости территорией со стороны органов государства.

В целом, учитывая специфику отдельных стран, можно выделить пять организационных форм местного самоуправления в городах, которые отличаются друг от друга тремя основными моментами: а) номенклатурой органов местного управления; б) способом их назначения или отбора; в) способами ответственности и принципами взаимоотношений в процессе управления.

1. "Сильный совет - слабый мэр". Эта форма характеризуется ограниченностью прав мэра по координации и контролю деятельности исполнительных органов управления. За мэром обычно закрепляются представительские (церемониальные) и оперативно-исполнительские функции. Совет наделяется большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах кадровой политики. К преимуществам данной модели можно отнести: высокую степень участия членов совета в местном управлении; представление и учет в решениях разных точек зрения, в том числе оппозиционных; возможность более эффективного контроля за муниципальными чиновниками; близость к избирателям. Среди недостатков можно назвать следующие: излишняя вовлеченность совета в повседневные детали функционирования исполнительной власти за счет пренебрежения главными политическими функциями - представительства интересов жителей и определения основных направлений политики; слабость позиций мэра во взаимоотношениях с советом.

2. "Сильный мэр - слабый совет". Для данной формы характерно избрание главы исполнительного органа самоуправления (мэра) непосредственно населением, что во многом предопределяет его позицию в отношениях с представительным органом (советом). В этом случае мэр самостоятельно решает большинство текущих вопросов и наделяется правом отлагательного вето на решения совета, которое, в свою очередь, может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов представительного органа. К преимуществам данной модели можно отнести: концентрацию исполнительной власти, ответственности и функций координации, что обеспечивает оперативность принятия решений; ярко выраженное политическое лидерство. Среди недостатков -крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером, потенциальная опасность конфликта между мэром и советом по проблемам разделения власти.

3. "Совет - управляющий". Эта форма отражает стремление к "оздоровлению" местной политики, к устранению коррупции, к преодолению неэффективного и недемократического управления. Управляющий - это наемный служащий, политически нейтральная фигура и профессионал в сфере общественного управления. Он назначается на должность и может быть уволен только советом, который, в свою очередь, избирается населением. Будучи эффективной с точки зрения управления, данная модель имеет большой недостаток, поскольку лишает население возможности прямо влиять на политику, проводимую профессиональным менеджером.

4. "Совет - система комитетов". В этом случае городское управление преимущественно осуществляется не советом, а комиссиями, образуемыми из выборных уполномоченных, каждый из которых руководит каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предусмотрено избрание высшего должностного лица. Ее достоинствами можно считать отсутствие системы разделения власти, которая, как известно, приводит к замедлению процесса принятия решений, а также возможность более жесткого контроля за чиновниками и др. Однако есть и недостатки: а) бесконтрольность деятельности комиссии; б) нехватка управленческого опыта у выборных уполномоченных; в) отстаивание членами комиссии интересов своих отделов в ущерб другим; г) отсутствие эффективного сотрудничества между отделами и, как возможное следствие, дестабилизация процесса управления.

5. "Смешанные формы". Существует достаточно много их вариантов. Например, управляющий или главный администратор подчиняется не совету, а мэру. В этом случае наличие специалиста - менеджера обеспечивает профессионализм управления, а избиратели получают возможность влияния на городскую политику, поскольку, голосуя на выборах за или против мэра (который назначает и снимает администратора), они тем самым голосуют за сохранение или замену всей администрации. Главный недостаток этой модели - ограничение роли советов в определении политики местного самоуправления.

Рассмотренные формы организации органов местного самоуправления представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты, свойственные, прежде всего, группе индустриально развитых стран Запада.

Резюмируя все сказанное в этом разделе, хочу еще раз подчеркнуть, что на современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра реформ на низшие уровни местного самоуправления.

Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права и обязанности должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов. И это должно стать базовой предпосылкой для последующего внедрения на этом уровне управления институтов местного самоуправления.

1.3 Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления

Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления включает в себя несколько моделей развития местного самоуправления в зарубежных государствах.

Первая из них, это англосаксонская модель, хотя сегодня она используется и в некоторых государствах континентальной Европы. Использование данной модели предполагает избрание во всех административно-территориальных единицах (округах, графствах и др.) советов обычно на срок не более трех лет. В малых административно-территориальных образованиях в этот совет входят 3-5 человек, в крупных -до 50, но не более. Никаких назначенных "сверху" представителей государства не предусматривается. Поэтому выборы и подготовка к ним - постоянное состояние американского, британского и некоторых других обществ (в США, например, выборными являются свыше 18 тыс. должностей)[13,58].

Помимо совета, население избирает непосредственно некоторых должностных лиц (например, в США население выбирает шерифа, являющегося начальником полиции графства; атторнея, представляющего интересы графства в суде; в некоторых штатах - мирового судью и т.д.). В городах советами либо непосредственно населением избираются мэры (исполнительный орган местного самоуправления). В первом случае деятельность мэра жестко контролируется советами ("слабый" мэр), во втором - он наделяется гораздо более широким кругом полномочий ("сильный" мэр). Все чаще применяется следующая система: советом выбирается номинальный глава администрации, выполняющий только представительские (церемониальные) функции. Фактически же главой администрации становится наемный работник, специалист по управлению - менеджер, назначаемый на должность советом. Однако менеджер может контролироваться и мэром (Великобритания, США, ряд земель ФРГ и др.). В самых мелких приходах (до 200 чел.) также могут избираться советы, однако они не рассматриваются в качестве органов местного самоуправления и не имеют прав юридического лица.

Типичным примером этой системы является шведская модель местного самоуправления, о которой я хочу рассказать более подробно. Мне посчастливилось в составе делегации Республики Казахстан побывать в этой стране. Поэтому в основу будут положены и мои личные впечатления.

Местное самоуправление в Швеции имеет давние традиции. Первой кодификацией данной области права считается королевский указ о местном управлении, изданный в 1862 году. Принцип местного самоуправления зафиксирован конституцией страны в качестве неотъемлемой части демократической системы управления. Распределение полномочий и обязанностей между государственными органами и местным самоуправлением изложено в законе "О местном управлении", новая редакция которого была принята риксдагом весной 1991 года и вступила в действие с 1 января 1992 года. Закон представляет собой концепцию деятельности органов местного самоуправления, главный принцип которой - "от имени народа, через народ и для народа". Поэтому не случайно более 50 тысяч "руководящих кресел" в органах самоуправления занято прямо или косвенно избираемыми представителями народа.

Шведские органы местного управления делятся на два типа: самоуправляющиеся города или коммуны в качестве местного, муниципального органа и окружные советы или ландстинги как органы регионального уровня. Число самоуправляющихся городов - 289, число окружных советов - 21. Причем между ландстингами и коммунами нет вертикальной подчиненности. Обязанности между ними делятся по следующему принципу - задачи, требующие вовлечения большого числа жителей или территорий, решаются окружными советами. Приблизительное распределение функций и полномочий между ними на примере города Нишопинга выглядят следующим образом. Коммуна (муниципалитет): уход за престарелыми и инвалидами - 26 %, среднее образование - 25 %, детские дошкольные учреждения -12 %, забота о семье и личности - 7 %, жилищно-коммунальная деятельность - 14 %, охрана окружающей среды - 6 %, культура и досуг - 5 %, прочие виды деятельности - 5 %. Ландстинг: здравоохранение - 74 %, высшее и среднеспециальное образование - 8 %, управление и строительство дорог - 7 %, коммуникации и транспорт - 6 %, прочие виды деятельности - 5 %.

Государственные органы не вправе напрямую вмешиваться в деятельность коммун (муниципалитетов) и ландстингов, нет в шведской системе управления места и делегированию отдельных функций и полномочий государственных органов местному самоуправлению. Вертикаль государственной власти выглядит следующим образом: правительство - министерство и государственные управления -государственные органы ленов - государственные учреждения в городах. Например, сбор налогов и управление полицией являются государственными функциями, они исполняются соответствующими государственными службами на региональном и местном уровне, и органы местного самоуправления также не вправе вмешиваться в их работу.

Но сказать, что местные органы власти полностью свободны в своих решениях, было бы неправильно. Государство активно влияет на деятельность местных органов управления, но не через своих чиновников, а через законы. Например, когда коммуны стали увлекаться увеличением платы за детские дошкольные учреждения, правительство через риксдаг тут же провело закон, устанавливающий верхний предел родительских взносов.

У англосаксонской модели самоуправления есть как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, местные дела полностью передаются в руки населения административно-территориальных единиц и избранных ими органов. С другой стороны, она ведет к максимальной децентрализации в управлении государством, что создает трудности в согласовании решений на различных уровнях системы управления и снижает эффективность ее функционирования, благоприятствует разного рода злоупотреблениям. Постоянно проводящиеся выборы ведут к "пресыщению" избирателей, резко снижается их политическая активность. В результате в США в выборах местных органов власти обычно принимает участие не более четверти избирателей. Конечно, в рамках данной модели существуют ныне определенные формы контроля и координации деятельности местного самоуправления из центра. Это периодические инспекционные поездки на места представителей министерств местного самоуправления или охраны окружающей среды и др. (т.е. речь идет о внедрении элементов административной опеки сверху), финансовый контроль (например, выделение государственных субсидий, размеры которых весьма существенны и достигают половины финансовых средств местных коллективов, что позволяет осуществлять косвенный контроль за их деятельностью), принятие законодательной властью государства адаптивных законов, регламентирующих структуру органов местного самоуправления и др. Важную роль в англосаксонских странах играет судебный контроль, поскольку представители центральных государственных органов имеют возможность обжаловать в суде любые акты местного самоуправления. Таким образом, на практике полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует континентальная (французская) система местного самоуправления. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, роспуск и др.), но имевшая единственную цель - жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов[4,115].

В целом континентальная система основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного самоуправления и, с другой - назначении из "центра" на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, префектов и т. д.), государство в данном случае передает административно-территориальным образованиям значительную часть своих полномочий в области социально-экономического развития и обустройства территории. Они будут разрабатывать согласованные, программы в тесном взаимодействии с государством в рамках национального плана, 11 декабря 2002 года сенат Франции принял законопроект, завершив тем самым его рассмотрение в палатах парламента. 17 марта 2003 года в Версале проведено заседание конгресса с участием депутатов сената и Национального собрания, на котором законопроект утвержден и вступит в законную силу после утверждения его президентом.

Третья модель условно может быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный нормотворческой орган, алькальды - как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице.

С 1 января 1999 года в Польше функционирует территориальное устройство государства, административными единицами которого являются гимны, повяты и воеводства. Действует 2500 гмин, входящих в состав 315 повятов, и 16 воеводств, в состав которых входят повяты и гмины.

Польская система самоуправления построена на принципе разделения полномочий между уровнями территориального самоуправления. Между гминами, повятами и воеводствами нет иерархической зависимости. Гмины не подчиняются воеводствам. Полномочия гмин, повятов, воеводств не дублируются, а взаимодополняются.

Гмина в Польше - это минимальное сообщество жителей, имеющее юридический статус, охраняемую законом независимость, а также имущество и доходы, которыми оно может распоряжаться по собственному усмотрению и на свою ответственность в целях удовлетворения нужд всего сообщества и его отдельных членов. В ее ведении находятся полномочия, которые законом не закреплены за другими органами публичной власти. Если положениями законов четко не определены функции и полномочия других единиц территориального самоуправления или государственной администрации, то эти функции имеет право и обязанность выполнять гмина. В общественной сфере гмина отвечает за образование (до уровня средней школы), коммунальное хозяйство, основное медицинское обслуживание, социальную помощь, библиотеки, культурные центры. В области технической инфраструктуры в полномочия гмины входят строительство и обслуживание дорог, водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и отопление, канализация, вывоз мусора, содержание свалок, общественный транспорт. В сфере правопорядка и общественной безопасности - поддержание

К полномочиям воеводства относятся также содержание специализированных подразделений службы здравоохранения, обслуживание дорог регионального значения, региональных центров культуры, междугородний общественный транспорт (таблица 1).

Таблица 1 - Дороги с твердым покрытием (в тыс. км)

Подводя некоторый итог обзору моделей местного самоуправления в мире, необходимо прежде всего отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:

- в законодательном порядке четко определены полномочия всех органов управления;

- в пределах своих полномочий местные органы власти автономны;

- их функционирование опирается на твердую финансовую базу, за каждым уровнем власти закреплены четко определенные источники поступлений в бюджет, и тем самым устранены основания для возникновения конфликтов из-за их дележа;

- местное самоуправление опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, являясь в то же время инструментом развития

такого рода связей;

- местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия.

Причем в государствах с разным конституционным строем и даже в одних и тех же государствах на различных этапах их развития местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразны его организационные формы, компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов.

Но в целом, с небольшими вариациями местное самоуправление имеет общие предпосылки складывания и закономерности функционирования, важнейшими среди которых являются демократическое государственное устройство, развитость гражданского общества, вытекающие отсюда децентрализация и деконцентрация власти.

Очевидно, что каждое государство должно выбрать и разработать собственный план, модель децентрализации управления. Практика посткоммунистических стран показала, что единого для всех плана, рецепта децентрализации государственного управления не существует. Прежде чем приступать к децентрализации, необходимо провести тщательный анализ характерных для страны исторических, политических, культурных, экономических и иных условий. Без глубокого научного фундамента политика децентрализации не сможет достигнуть успеха между всеми уровнями власти, переноса центра реформ на низшие уровни местного самоуправления.

Рассмотрение опыта местного самоуправления в различных странах позволяет сделать следующие выводы:

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует вживлению местной публичной власти в систему государственного организма, их сращиванию и взаимному обогащению.

- существует реальная необходимость разработать необходимые дальнейшие шаги для развития системы местного самоуправления и закрепить их законодательно.

- учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплексность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.

- необходимо обеспечить представительство наиболее значимых общественных и других структур, действующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления путем делегирования в них представителей от соответствующих структур.

2. Современное состояние и развитие местного самоуправления в Республике Казахстан

2.1 Специфика развития государственного управления и его децентрализации в Казахстане

Характерной чертой современного этапа развития Казахстана является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий регионов и органов местного управления - акиматов и маслихатов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.

Поэтому главной целью проводимой сейчас в стране реформы государственного управления является создание именно такой модели политического и государственного устройства, которая бы основывалась, как сказал в своем Послании наш Президент, "на сочетании общепризнанных закономерностей демократического развития и традиций нашего общества".

Одним из важнейших условий решения этой задачи является повышение эффективности работы местных органов власти, чего невозможно добиться без децентрализации государственных функций.

В целом децентрализация - это сложнейший процесс, требующий продуманности и взвешенности действий, так как он затрагивает практически все аспекты жизнедеятельности общества: политические, правовые, социальные, административные, экономические, и потому в этой работе необходимо рациональное сочетание зарубежного опыта с традициями и ментальностью нашего общества.

Имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, поскольку тогда приоритетными задачами были строительство государства, укрепление суверенитета страны, сохранение конституционного порядка. Но затем излишняя централизация власти стала сдерживать развитие страны. И уже в 1997 году в Послании народу Казахстана Президент одним из основных приоритетов реформирования системы государственного управления назвал децентрализацию: "Децентрализация внутри министерств, от центра к регионам и от государства - в частный сектор". Конечно, это положило начало активному процессу совершенствования местного государственного управления с передачей функций и полномочий от центра на места. Так, в 2002 году Президентом была утверждена Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. На основании этой Концепции были внесены изменения и дополнения в более чем 150 законов нашей страны и порядка 2,5 тыс. функций от центра перешли на местный уровень. И еще одна задача была решена в рамках Концепции: это формирована по эффективной по тем временам новой модели межбюджетных отношений. С 1 января 200 5 года был введен в действие новый Бюджетный кодекс, а затем Закон "Об официальных трансфертах общего характера на 2005-2007 годы", которые установили единые механизмы бюджетного регулирования на среднесрочный период.

Приоритетным направлением проведения административной реформы стала также организация эффективного управления на уровне сельских округов, поселков и сел, когда на правах юридических лиц были созданы аппараты акимов сельских округов, значительно увеличена их численность. Отныне акимы стали администраторами бюджетных программ, их функции и полномочия значительно расширились. Тем самым был подготовлен фундамент для создания местного самоуправления на низовом уровне. Можно привести еще много позитивных примеров преобразований, которые были проведены на законодательном уровне в ходе реализации Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. В целом проведенная в рамках этой концепции административно-бюджетная реформа была направлена на деконцентрацию государственного управления, как первый этап работ по децентрализации государственных функций.

Следующий этап - дальнейшее решение таких проблем, как исключение дублирования Функций между центральными и местными исполнительными органами госуправления, разграничение предметов ведения и полномочий, а также коммунальной собственности - по уровням местного государственного управления. Наличие этих и других временных проблем в повышении эффективности работы органов власти, как в центре, так и на местах, потребовали дальнейших шагов в реформировании государственного и местного управления. Встала необходимость проведения административной реформы, направленной на дальнейшую децентрализацию функций. Но, чтобы ее осуществить, нужно было внести некоторые изменения в Конституцию, которые позволили бы произвести перераспределение ряда функций от исполнительных органов к представительным. Поэтому по инициативе Президента страны была осуществлена конституционная реформа в рамках децентрализации управления, что позволяет нам говорить о становлении президентско-парламентской республики. Можно сказать, впервые в современном мире действующий Президент добровольно поделился полномочиями с Парламентом.

Изменения и дополнения в Конституцию Казахстана, направленные на повышение роли Парламента и местных представительных органов, связаны с перераспределением властных полномочий и ответственности, повышением роли Парламента и маслихатов, что нашло отражение в увеличении численности обеих палат Парламента, усилении полномочий Парламента по эффективному контролю за деятельностью Правительства, упрощении процедуры выражения Парламентом недоверия отдельно взятому министру, назначении Премьер-Министра Президентом после консультаций с фракциями политических партий и с согласия большинства депутатов Ма-жилиса, в изменении схемы формирования Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета. Две трети состава этих центральных органов будут теперь формироваться Парламентом. Что касается повышения роли маслихатов, то предусмотрено увеличение сроков их полномочий до 5 лет, назначение акимов областей, городов республиканского значения и столицы с согласия соответствующих маслихатов, упрощение процедуры выражения маслиха-том недоверия акиму и другим руководителям местного исполнительного органа, получение права отзыва депутата Сената, избранного от этой территории.

Чрезвычайно важна поправка в статью 89 Конституции Республики Казахстан, внесенная по инициативе Главы государства, предложившего эффективную и ясную модель местного самоуправления (далее - МСУ), основой которой должны стать маслихаты как представительные органы, избираемые населением для решения местных задач. "Самый простой и понятный всем путь: маслихаты - это и есть органы местного самоуправления"3, - так сказал Президент в своем Послании "Новый Казахстан в новом мире", поставив точку в долгом споре по вопросу, каким должно быть самоуправление в Казахстане. В рамках конституционной реформы успешно решена еще одна проблема, которая также была тормозом на пути создания модели самоуправления. А именно, в статью 89 внесена еще одна поправка, устранившая принцип жесткого отделения местного самоуправления от государственного управления. Взамен был установлен принцип "сообщающихся сосудов", позволяющий делегировать МСУ осуществление отдельных государственных функций.

Основной задачей демократического государства является создание условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. Однако, для того, чтобы решать поставленные задачи необходимо обеспечить правовые и экономические основы для деятельности органов местного самоуправления.

В современных условиях государство объективно играет значительную роль в развитии института местного самоуправления. Местное самоуправление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений в его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество.

Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы. Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полноценном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.

Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции[4,69]. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. "Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее". Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная). Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Моль Р., Васильчиков А.) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшую популярность данная теория получила в 60-х годах XIX века.