Основы организации и функционирования местного самоуправления

Большое распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Еллинек Г., Мейер Е., Коркунов Н., Чичерин Б.), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Штейном Л., Гнейстом Р. и более подробно развиты в России Лазаревским Н., Градовским А., Безобразовым Б. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов XIX столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.

В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и повлекших за собой, в ходе дальнейших событий, т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима практически во всех странах Союза становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"[15,36], который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, стал серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

За короткий период союзным законодательным органом было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с центральным правительством за право самостоятельного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов. В Казахстане 15 февраля 1991 года был принят Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов".

Институт местного самоуправления является демократичным, т.к. вовлекает граждан в управление делами общества. Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран членов Совета Европы[6,12]. Конституции государств, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в соответствующих странах. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах федераций или регионах с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Принципы местного самоуправления - это основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления.

Среди них можно выделить следующие:

а) самостоятельность населения в принятии решений всех вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления. Реализация данного принципа лежит в основе обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

б) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закрепляется следующие положения:

1) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

2) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

3) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

4) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Вместе с тем муниципальное законодательство не только должно обеспечить защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливать основы их тесного взаимодействия. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом, а так же осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

в) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Для развитых демократических государств характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин [68]. Во-первых, на организацию местного самоуправления в государстве оказывает влияние административно-территориальное (федеративное либо унитарное) устройство государства. Соответственно ему будет распределяться порядок установления общих принципов организации местного самоуправления, а также более детальная регламентация организации местного самоуправления. Во-вторых, современные государства часто представляют собой многонациональные общества, многие регионы которых отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы организации и осуществления местного самоуправления. Особенности организации местного самоуправления в различных странах и в различных муниципальных образованиях обусловлены также разнообразием основных и специальных типов поселений.

Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избирать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Как правило, законодательно предусматривается право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименования и полномочия выборных и других органов местного самоуправления. Также в нормативных актах должны найти отражение вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, с учетом исторических и иных местных традиций, и другие вопросы организации местного самоуправления.

г) соразмерность полномочий местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления отчислений от общегосударственных и иных налогов в доходы местных бюджетов. Важной гарантией реализации данного принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом. Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципальных образований выборных органов обычно представляется необходимым. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Данный принцип ответственности призван обеспечить:

1) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

2) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

3) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит, прежде всего, от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому, в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни, претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а так же к себе, ибо население самостоятельно как формирует муниципальные органы, так и непосредственно решает вопросы местного значения в соответствии с Законом.

Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а так же используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Значение этого принципа в муниципальной деятельности обусловлено тем, что конституции демократических государств признают человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления. Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления. Осуществление принципа соблюдения прав и свобод человека обеспечивается:

1) муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образования, здравоохранения, землепользования, жилищно-коммунального, торгового, культурного, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных

социально-экономических прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.

2) осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, общегосударственных референдумов, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне.

3) организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия граждан, которые признаны обеспечить реализацию закрепляемого законодательно права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а так же через создание выборных и других органов местного самоуправления.

ж) государственная гарантия местного самоуправления. Осуществление данного принципа означает, прежде всего, создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:

1) Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2) Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности конституционных принципов".

з) принцип гласности в деятельности местного самоуправления. Гласность важный элемент демократической системы управления обществом и государством. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а так же возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

и) принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления. Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия данными органами решений: это, прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а так же кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность органов местного самоуправления, допускает возможность использования и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью.

Краеугольным положением среди принципов организации местного самоуправления является то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образовании. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Именно выделение этих перечисленных видов территорий, отличающихся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призвано способствовать в решении многообразных вопросов местного значения. Как правило, законодательно устанавливается, что к таким вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и вне пределов этих территорий, но в сложившихся муниципальных образованиях.

Под функциями местного самоуправления понимается характеристика основных направлений муниципальной деятельности. Эти функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

Перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие его основные функции:

- обеспечение участия населения в решении местных дел. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. Важное значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления;

- управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой местного самоуправления;

- обеспечение развития соответствующей территории. Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

- функция обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населению услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами;

- охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. Основные задачи по обеспечению данной функции возлагаются на органы охраны общественной безопасности (органы правопорядка). При осуществлении этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов;

- защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией государства и иными законами. Органам государственной власти различных уровней запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и законодательством. Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Таким образом, местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Насущная потребность демократического государства заключается в создании условий для инициативы, активного и ответственного отношения населения к общественным делам местного значения, а определение методов и форм реализации этой деятельности должно исходить из нужд и интересов населения, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей конкретного муниципального образования.

2.2 Оценка финансовой и экономической основы местного самоуправления

Опыт государственного и муниципального строительства многих государств показывает, что сложились определенные источники формирования экономической основы органов местного самоуправления. Эти же источники сложились и в Республике Казахстан и нуждаются в более подробном и взвешенном закреплении в законах и других нормативных правовых актах[24,47].

Экономическую основу местного самоуправления образуют:

а) собственность местного самоуправляемого сообщества;

б) имущество, находившееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

в) иная собственность, в соответствии с действующим законодательством способная удовлетворять потребности местного сообщества;

г) местные финансы.

В изучении экономической основы самоуправления важно знать не только те структурные компоненты, которые и составляют данную основу, но и юридические аспекты. Действующее законодательство использует ряд ключевых понятий: право собственности, собственность, имущество, вещные права.

Принимая во внимание, что к местному муниципальному образованию может иметь непосредственное отношение коммунальная собственность, которая состоит из местной казны и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами, следует определиться с правилами передачи государственной собственности муниципальным органам. Уже, например, сегодня приняты правила передачи неиспользуемых государственных объектов субъектам малого предпринимательства.

Коммунальная собственность закрепляется за местными (коммунальными) лицами на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. Следовательно, если местные предприятия получили права владения, пользования и распоряжения коммунальным имуществом, то они становятся реальными собственниками. Констатация этих прав необходима уже по той причине, что для обслуживания муниципального образования необходимы не только предприятия, но и земли, природные ресурсы, муниципальные финансово-кредитные учреждения, местные исторические и культурные памятники, т.е. все то, что может составлять местный имущественный фонд.

Органы местного самоуправления могут управлять муниципальной собственностью, что означает, что права собственника в отношении имущества, входящего в состав коммунальной собственности.

При этом органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты коммунальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке и совершать с имуществом сделки.

Отдельные государства в установленном законами порядке допускают случаи, когда права собственника осуществляет непосредственно население муниципального округа[33,14].

При создании организации местного сообщества, функционирующей на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, органы местного самоуправления могут:

- регулировать цены и тарифы на продукцию (услуги);

- утверждать их уставы;

- назначать руководителей организаций;

- размещать местные заказы;

- координировать участие организаций, расположенных на территории муниципального округа, в комплексном социально-экономическом развитии территории;

- осуществлять в установленном законом порядке внешнеэкономическую деятельность.

Финансовые ресурсы местных сообществ должны быть соразмерны полномочиям, предусмотренным Конституцией и законами. Как показывает опыт формирования местного самоуправления в России, реформирование всей системы местной жизни на принципах самоуправления предполагает активную работу по расширению сферы финансирования, поиску новых источников финансовой поддержки программ и планов на местном уровне. Бюджет был и остается финансовой базой местного самоуправления[17,68].

Финансовая основа местного самоуправления образуется за счет:

- средств местного бюджета;

- средств внебюджетных, валютных и иных фондов;

- кредитных ресурсов местных (муниципальных) банков.

Если рассматривать структуру доходов в местный бюджет, то можно выделить следующие поступления:

- поступления от местных налогов;

- отчисления от республиканских налогов;

- поступления от местных сборов, штрафов и иных платежей;

- платежи за право пользования недрами на территории района;

- арендная плата за землю, недвижимое и иное коммунальное имущество;

- квартплата за наем жилых помещений, принадлежащих муниципальному образованию на праве собственности;

- доходы от местных ценных бумаг, паев в акционерных обществах и товариществах, от процентных платежей за предоставление местными финансовыми организациями займа;

- доходы от муниципальных предприятий и других источников.

Важным условием финансовой основы местного самоуправления, учитывая различные источники поступления является прежде всего достаточность финансовых средств. Именно по данной причине Европейская Хартия местного самоуправления предлагает руководствоваться следующими положениями:

- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией и законом полномочиям.

По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом.

Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания и эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов.

Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

Предоставление местным органам местного самоуправления субсидий, по мере возможности, не должно предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала[6,21].

Практика бюджетного регулирования (перераспределения средств), дает основание с определенной условностью утверждать, что существуют собственные доходы местных бюджетов. Если исходить из версии А.И. Худякова, то основу самостоятельности бюджетов обеспечивают собственные и закрепленные законодательством источники доходов у всех звеньев бюджетной системы и право использовать эти средства в соответствии с утвержденным бюджетом [39,41]. Но при этом не следует забывать, что органы местного самоуправления не обладают бюджетным правом, позволяющим самостоятельно определять не только источники доходов, но и самостоятельно их использовать.

Так, по Закону Республики Казахстан "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" от 15 февраля 1991г. финансовую основу местного самоуправления составляли:

- финансовые ресурсы местного Совета народных депутатов, состоявшие из бюджетных и внебюджетный средств (размеры бюджета определялись на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, утвержденных вышестоящим Советом народных депутатов);

- финансовые ресурсы территориального общественного самоуправления (образовались за счет добровольных взносов организаций, граждан, доходов от созданных его органами предприятий и проводимых мероприятий).

Если обратиться к характеристике источников наполнения местного бюджета, то на районном уровне это были следующие доходы:

- налог на прибыль и доходы предприятий, организаций, учреждений, относящихся к коммунальной собственности района;

- налог на прибыль предприятий и организаций потребительской кооперации;

- налог на прибыль коллективных хозяйств сельскохозяйственного профиля (колхозы, совхозы);

- государственная пошлина, районные налоги и сборы;

- дотации и субвенции из бюджета вышестоящего Совета;

- дополнительные доходы и сэкономленные финансовые ресурсы, полученные за счет осуществления организованных Советом мероприятий по решению экономических и социальных проблем.

В районный бюджет по стабильным долговременным нормативам, утверждаемым вышестоящим Советом, поступали следующие доходы:

- подоходный налог с физических лиц (не менее 25 % общей суммы этого налога);

- налог на прибыль и доходы предприятий, организаций и учреждений, независимо от формы собственности (за исключением коммунальной), в том числе иностранных и совместных;

- земельный налог;

- налог с оборота;

- налог на транспортные средства.

Кроме бюджетных поступлений активно использовались внебюджетные фонды, которые находились на специальных счетах. Внебюджетные фонды пополнялись за счет:

- штрафов, взимающихся за получение организациями необоснованной прибыли (доходов) в связи с завышением цен (штрафов) на продукцию (работы, услуги);

- штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов, и другие нарушения природ о-охранного законодательства, санитарных норм и правил;

- 50 процентов от суммы объема выявленных проверками скрытых и заниженных доходов предприятий и организаций, расположенных на территории района;

-доходов от реализации бесхозного и конфискованного имущества;

- добровольных взносов и пожертвований граждан, организаций;

- доходов от районных займов, районных денежно-вещевых лотерей и аукционов;

- иных внебюджетных средств.

Как и в прошлом, бюджетные и иные средства составляют финансовую основу органов местной власти.

В реальной практике более активно используются регулирующие доходы местных бюджетов, образуемые за счет установленных республиканскими органами государственного управления нормативов отчислений в местные бюджеты.

К регулируемым средствам следует отнести дотации местным бюджетам (средства, выделяемые местным бюджетам в абсолютной сумме из республиканского бюджета без целевого назначения). К соответствующим методам бюджетного регулирования относят:

а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;

б) установление постоянно закрепленных доходов отдельных видов бюджетов;

в) установление регулирующих доходов отдельных видов бюджетов;

г) межбюджетная дотация;

д) межбюджетное кредитование[39,58].

Основную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Принято считать, что каждое местное самоуправление имеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетного регулирования средств из республиканского бюджета. Однако опыт учреждений муниципальных образований в Средней Азии и России свидетельствует о целом ряде проблем, которые связаны с разграничением финансовых полномочий государства, его органов и органов местного самоуправления.

Если придерживаться практики бюджетного регулирования (перераспределения средств), то можно с известной категоричностью утверждать, что собственных доходов местных бюджетов у органов местного самоуправления пока нет. Но имеются регулирующие доходы местных бюджетов.

- 50 процентов от суммы объема выявленных проверками скрытых и заниженных доходов предприятий и организаций, расположенных на территории района;

- доходов от реализации бесхозного и конфискованного имущества;

- добровольных взносов и пожертвований граждан, организаций;

- доходов от районных займов, районных денежно-вещевых лотерей и аукционов;

- иных внебюджетных средств.

Как и в прошлом, бюджетные и иные средства составляют финансовую основу органов местной власти.

В реальной практике более активно используются регулирующие доходы местных бюджетов, образуемые за счет установленных республиканскими органами государственного управления нормативов отчислений в местные бюджеты.

К регулируемым средствам следует отнести дотации местным бюджетам (средства, выделяемые местным бюджетам в абсолютной сумме из республиканского бюджета без целевого назначения).

К соответствующим методам бюджетного регулирования относят:

а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;

б) установление постоянно закрепленных доходов отдельных

видов бюджетов;

в) установление регулирующих доходов отдельных видов бюджетов;

г) межбюджетная дотация;

д) межбюджетное кредитование[40,98].

Основную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Принято считать, что каждое местное самоуправление имеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетного регулирования средств из республиканского бюджета. Однако опыт учреждений муниципальных образований в Средней Азии и России свидетельствует о целом ряде проблем, которые связаны с разграничением финансовых полномочий государства, его органов и органов местного самоуправления.

Если придерживаться практики бюджетного регулирования (перераспределения средств), то можно с известной категоричностью утверждать, что собственных доходов местных бюджетов у органов местного самоуправления пока нет. Но имеются регулирующие доходы местных бюджетов. В литературе высказывается суждение, которое вопреки распространенному мнению, субъектом установления налога выступает не определенный орган государства (например, Парламент), а государство в целом. Орган, чьим правовым актом вводится налог, лишь представляет собой государство. Поэтому субъектом налоговых отношений всегда выступает государство в целом, представленное в этом отношении своим уполномоченным на то органом [36,19]. Данная точка зрения основана на административной модели отношений в этой сфере, где налог - одностороннее установление государства. В качестве аргументов выступает сама практика, которая убедительно демонстрирует, что Парламент или Президент фактически выступают от имени государства. Но возникает единственное "но" в отношении местных (муниципальных) налогов и сборов - могут ли они (местные образования) выступать субъектами налогового права? Конституция Республики Казахстан не дает ответа на данный вопрос. Будет ли муниципальная власть находиться вне государственной власти - ответ на это будет содержаться в законах, но увы не в Конституции Республики Казахстан.

К местным налогам и сборам относят;

- земельный налог;

- налог на имущество юридических и физических лиц;

- налог на транспортные средства;

-сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и юридических лиц;

- сборы за право занятия отдельными видами деятельности;

- сбор с аукционных продаж;

- другие сборы, установленные законом, являющиеся доходными источниками местных бюджетов[14,25].

Таким образом, доходная часть местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе законом, указом, имеющим силу закона. Данное юридическое положение имеет

чрезвычайно важное значение, особенно в тех случаях, когда муниципальное образование образуется на соответствующей административно-территориальной единице, т.е. муниципальные и административные границы (района, микрорайона) совпадают.

2.3 Проблемы взаимодействия местных органов власти

Согласно нормам Конституции, Республика Казахстан провозглашена демократическим, светским, правовым и социальным государством. Несомненно, это является очень важным фактором, и будет выступать ориентиром для дальнейшего развития страны и создания свободного гражданского общества.

Укрепление государственности и независимости страны требует налаживания конструктивного политического диалога государства и общества, создания механизмов подлинной реализации и защиты прав и свобод каждого человека. Вместе с тем утверждение демократического, правового и социального государства в Казахстане, вероятно, займет немало времени, что связано с множеством как внутренних, так и внешних факторов. Создание гражданского общества, основанного на принципах демократии и рыночной экономики, с развитым средним классом процесс непростой, длительный и весьма напряженный.

Местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. Причем, в государствах с разным конституционным строем, и даже в одних и тех же государствах на различных этапах их развития, местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразны его организационные формы, компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов.

Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути. Суть же его согласно Европейской Хартии Местного Самоуправления - "право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять, в рамках закона и под собственную ответственность, важной частью публичных дел в интересах своего населения". Главная "опорная" черта местного самоуправления самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов.

О необходимости местного самоуправления говорят почти все, но при этом каждый подразумевает под ним что-то свое: от "общественной организации" до "волонтерского движения".

Есть мнение, что институт местного самоуправления во многом будет дублировать существующую систему представительных органов местного государственного управления -маслихатов, основным назначением которых является решение вопросов местного значения.

Однако, с другой стороны именно органы местного самоуправления могут объективно определить приоритетные потребности населения, мобилизовать местные финансовые и человеческие ресурсы для улучшения состояния местной социальной инфраструктуры.

Безусловно, для государственных органов был важен спектр мнений, высказываемых относительно развития и, в целом, судьбы местного самоуправления, но в тоже время их нельзя рассматривать без увязки с построением гражданского общества, с выходом страны на траекторию устойчивого демократического развития.

Во всем мире местное самоуправление рассматривается как один из институтов управления обществом, обеспечивающий связь граждан с государством и их возможность прямого участия в управлении. Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий. В этой связи самоуправление осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями.

С самого начала, когда в обществе начал муссироваться вопрос о введении местного самоуправления, было очевидно, что прямое заимствование Казахстаном чужого опыта не может рассматриваться, как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных с этническим фактором, многонациональным составом населения республики, обширностью территории, разными природно-климатическими и социально-экономическими условиями.

Существующую систему местного государственного управления порой называют "системой местного государственного самоуправления". Отдельные депутаты Парламента берутся доказывать, что вся существующая президентская система управления и является системой самоуправления, аргументируя это тем, что согласно Конституции источником власти является народ.

В ходе обсуждений высказываются также отдельные мнения, что и так все хорошо, зачем же тогда нам вообще нужно местное самоуправление. Попробуем выяснить, все ли так хорошо в действующей системе местного государственного управления и, соответственно, какие возможности дает создание и развитие местного самоуправления.

В аналитической записке "Совершенствование государственного управления и системы межбюджетных отношений в Республике Казахстан", подготовленной к парламентским слушаниям (автор не обозначен), говорится: "Второй проблемой является принятие принципиального решения о признании всех местных уровней государственной власти либо как местного государственного управления, либо как местного самоуправления, так как в концептуальном плане они не отличаются друг от друга". Можно ли согласиться с этим? Можно ли, просто переименовав органы местного государственного управления в органы местного самоуправления, получить в результате местное самоуправление? Думаем, нет. Существующая система местного государственного управления пытается решать вопросы местного значения. но главной проблемой остается отчуждение власти и народа.

Акимы иерархически подчинены снизу вверх, и это является важной составной частью менталитета государственных служащих. Это обусловливает их независимость от потребностей граждан, проживающих на той или иной территории. Акимы не знают, как и зачем нужно завоевывать поддержку общественности. Открытость и прозрачность не являются определяющей характеристикой работы акимов -власть не привыкла информировать граждан, учитывать их мнение и пожелания. Нет практики сотрудничества местных властей с общественными организациями - первые не видят в этом необходимости и относятся ко вторым настороженно.

Система местного государственного управления, к сожалению, не несет никакой ответственности перед населением за уровень и качество предоставляемых общественных услуг. Местные представительные органы (маслихаты), хотя законодательно и обладают широкими полномочиями, занимают подчиненное акиматам положение и также оторваны от повседневных нужд избирателей. Местные органы власти должны приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем и при этом должны быть подотчетны населению соответствующих административно-территориальных единиц.

Часто как местное самоуправление подается деятельность сельских сходов, советов аксакалов, КСК и других добровольных объединений,

созданных по инициативе жителей. Но эти объединения являются только формами самоорганизации граждан, отдельными элементами гражданского общества, развитие и становление которого является предпосылкой создания местного самоуправления.

В отдельных регионах, например в г. г. Алматы, Усть-Каменогорске, в порядке эксперимента на основании решений маслихатов были созданы комитеты местного самоуправления. Конечно, при отсутствии всех других условий (бюджет, собственность и т.д.) эти комитеты никогда не смогут стать органами публичной власти. Но эти попытки показывают, насколько актуально законодательное обеспечение развития полноценного МСУ.

В связи с чем, местное самоуправление необходимо рассматривать на основе общего правового акта о местном самоуправлении, которым является Европейская хартия о местном самоуправлении.

Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия, - это "право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Казалось бы, есть и местные исполнительные, и местные представительные органы. Тем не менее, самым слабым местом всей системы местного управления является то, что она никак не отвечает перед населением за эффективность предоставления общественных услуг. В условиях рыночных отношений деятельность местных органов должна приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем. Однако при этом они должны быть подотчетны населению соответствующих административно-территориальных единиц.

Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволяет в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать.

Несмотря на то, что местное самоуправление является необходимым институтом в демократическом и правовом государстве, на данный момент в Казахстане местное самоуправление фактически отсутствует. Более того, отсутствует и правовая база для организации местного самоуправления, несмотря на тот факт, что в заключительных положениях Конституции РК было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с Конституцией; для этого необходимо принять законы "О местном государственном управлении " и "О местном самоуправлении". В результате правовой пробел в законодательном регулированиивопросовместного государственного управления и местного самоуправления был отчасти восполнен принятием в январе 2001 г. Закона Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан".

При этом, осуществлялись неоднократные попытки по внедрению в действие закона "о местном самоуправлении в РК", разработано несколько проектов закона, которые находятся на обсуждении. Однако, на данный момент данного закона так и не существует. В связи с чем, попытаемся выяснить проблемные моменты организации местного самоуправления, которые зафиксированы в последнем проекте закона "о местном самоуправлении".

Проект закона о местном самоуправлении уже дважды принимался рассматривался Мажилисом Парламента Республики Казахстан. Однако, как показывает существующие положение, данный законопроект так и не готов для практического применения в реальной жизни. Это связано,

прежде всего, как определенными противоречиями между положениями законопроекта, так и с отсутствием конкретных, норм и положений, необходимых для урегулированияотношенийместного самоуправления.

При этом, в последнем законопроекте учтены все замечания и рекомендации, которые были высказаны на первоначальных стадиях разработки законопроекта. В проекте рассматриваются правовые и финансовые вопросы деятельности местных органов самоуправления, а так же порядок введения и закрепления территориальных основ.

Несмотря на это, существуют отдельные положения законопроекта, которые противоречат нормам действующей Конституции и соответственно не могут быть приняты в том виде, в котором они зафиксированы на данный момент.

Так, например, п. 2 ст. 9 законопроекта говорит об имеющих непогашенную или неснятую в установленном законом порядке судимость. Данный пункт противоречит п. 3 ст. 33 Конституции, где ограничивается избирательное право граждан, которые признаны судом недееспособными, а так же содержатся в местах лишения свободы по приговору суда.

В данном случае, авторы законопроекта самостоятельно расширили круг лиц, у которых ограничены избирательные права.

Соответственноданноеограничение противоречит Конституции, и не может быть принято в таком варианте.

Другимпроблемныммоментом законопроекта является отсутствие каких-либо принципов (базовых основ) деятельности всех местных сообществ.

Так, каждое местное сообщество будет иметь сой устав. Данный устав определит критерии деятельностиместногосообщества.

Соответственно у каждого общества будут свои уставы и свои отдельные положения, на основании которых сообщества будут осуществлять свою деятельность. Учитывая вышеизложенное, в законопроекте следовало бы закрепить основные принципы работы всех сообществ и тем более местных органов самоуправления. Эти принципы должны быть общими для того, чтобы избежать разногласий и различных подходов к деятельности и организации местного самоуправления, а так же взаимного сотрудничества с государственными органами.

...