Основы организации и функционирования местного самоуправления

Принципы должны определять общие организационные моменты, правовые основы местного самоуправления, финансовые и экономические основы деятельности, основные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления. Все эти вопросы нашли отражение в рассматриваемом проекте. Но единой формулировки и систематизации общих принципов нет, в том числе не выдерживается единая схема законодательного акта. Отсутствует специальная статья, которая бы определяла принципы и функциональные нормы местного самоуправления.

В законопроекте так же не определены такие важные формы и методы, позволяющие активно решать вопросы местного значения, как: отзыв члена органа местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива и др. Причем, данные формы и методы имеют право на существование, так как они, скорее всего, будут присутствовать в уставах местных сообществ. Соответственно, чем шире инструментарий и формы местного самоуправления, тем эффективней его реализация.

Так же важным условием реализации местного самоуправления является и институт гарантий, как правовых, так и экономических. В качестве первых можно рекомендовать закрепление принципа судебной защиты местного самоуправления, а при конкретизации экономических гарантий, необходимо законодательно четко определить понятие "муниципальная собственность" и ее объекты. При этом, в законопроекте такого понятия пока нет.

С появлением местных сообществ, появится и муниципальная собственность, которая будет иметь право на существование наравне с государственной и частной.

Более того, законодательством должен быть определен порядок выделения объектов под муниципальную собственность, круг операций с ней, ответственность за ее использование и контроль за этим. Возникает вопрос, кто будет определять объекты собственности местного сообщества - Правительство или аким? То есть, кем и на какие средства будет выделено имущество?

В свою очередь в законопроекте также не уточнена структура организации местного самоуправления. Так существующие функции отнесены к ведению Торага, основными функциями которого являются: руководство аппаратом и решение организационных вопросов. Избрание и освобождение от должности Торага осуществляется Кенесом, что определяется п.5 ст. 10 законопроекта. Однако, здесь отсутствуют механизмы избрания и освобождения от должности. А эти процедуры должны быть общими для всех местных сообществ.

Следующий пробел законопроекта, в том, что инициативная группа граждан будет формироваться акимом, то есть именно аким будет воздействовать на органы местного самоуправления. Граждане сами могут формировать инициативные группы для обеспечения некоторой самостоятельности и независимости.

В законопроекте следует предусмотреть создание механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и местными представительными и исполнительными органами.

Самоуправления необходимо решить такие важные вопросы как:

Какие законы и нормативные акты должны быть приняты для создания местного самоуправления? К каким действующим законам и нормативным актам должны быть приняты поправки? Какие органы должны заниматься реализацией данной политики? Какова их роль?

Какие обучающие программы должны быть реализованы для: служащих органов местного самоуправления?

Каковы источники финансирования всех предложенных мер?

Какие последовательные шаги должны быть предприняты по реализации этих мер? Таким образом, местное самоуправление во

всем мире является фундаментом регионального развития.

Для решения проблемы резкой дифференциации уровня развития регионов в Казахстане необходимо задействовать все механизмы, включая и "право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Как показывает мировой опыт, только активизация самих граждан, создание механизмов подконтрольности и подотчетности власти перед населением могут улучшить общественных услуг.

Следует признать, что темпы политических реформ в обществе отстают от социально-экономических преобразований. Это вполне объяснимо: если бы в начале 90-х годов было упущено управление страной, то в годы тяжелого кризиса и в условиях многонациональной страны мы могли бы потерять государство, но не решить задачи реформирования экономики. Достижения в области экономики и государственного строительства позволят сосредоточиться более углубленно на вопросах дальнейшей либерализации политической системы.

В Послании народу Казахстана на 2003 год Президент отметил, что "мы и впредь будем настойчиво и энергично проводить работу по совершенствованию государственного строительства, развитию местного государственного управления и самоуправления, улучшению судебной и избирательной системы". В этой связи решение проблемы местного государственного управления и самоуправления, безусловно, приобретает особую актуальность.

Взаимоотношения местного государственного управления и самоуправления регулируются 8-м разделом Конституции Республики Казахстан. Так, согласно ст. 89 Конституции, в Казахстане признается местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Полномочия распространяются на вопросы местного значения, имеющие отношение к управлению коммунальным хозяйством, жилым фондом территории, местными дорогами, благоустройством территории, санитарным состоянием и др.

Безусловно, со времени принятия Конституции Республики Казахстан Парламентом страны была проделана колоссальная законотворческая работа.

Вместе с тем совершенно очевидно, что должны быть закреплены законодательно принципы местного самоуправления, включая многообразие его организационных форм, перечень предметов ведения местного самоуправления, распределение полномочий его органов, а также структура, порядок формирования и характер деятельности органов местного самоуправления.

Учитывая, что данный законопроект затрагивает интересы всех граждан Казахстана, а также то, что сегодня назрела реальная необходимость решения проблемы местного самоуправления в контексте вопросов "возрождения аула", полагаем необходимым вынести его на всенародное обсуждение и провести республиканский референдум по этой проблеме.

Определяя же область функционирования местного самоуправления, мы должны, прежде всего, опираться на собственный опыт и тщательно изучить опыт других стран в части организации местного самоуправления.

Мировая практика показывает, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, поскольку представляется весьма проблематичным четко выделить собственно вопросы местного значения, отличные от общегосударственных. Один из критериев разграничения вопросов государственного и местного значения можно сформулировать так: государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями. Таким образом, местное самоуправление представляет собой уровень, наиболее приближенный к населению. Можно утверждать, что гражданин является, прежде всего жителем, а уж потом участником политических отношений.

Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что должно найти отражение в современной трактовке этого понятия, поскольку функции местного самоуправления носят не только частноправовой, но и публичный характер. В этой связи местное самоуправление - это, прежде всего, право граждан, местных сообществ, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения, на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вместе с тем это принцип организации власти, в соответствии с которым наряду с горизонтальным разделением властей должна формироваться и вертикальная система управления.

Поэтому необходимо, чтобы два института организации власти на местах функционировали по принципу взаимодействия, так как известно, что унитарные государства функционируют по принципу централизации или децентрализации власти. Отличие их в том, что в централизованных государствах функции администрации выполняют назначенные лица, соответственно в децентрализованных государствах функции власти выполняют избираемые населением территориальной единицы лица.

Кроме того, в отличие от государственного на уровне местного самоуправления законодательно впрямую не может действовать принцип разделения властей.

Поэтому законодательство о местном самоуправлении должно быть направлено на рациональное сочетание организационных форм, разграничивающих компетенцию представительной и исполнительной властей, полное и четкое правовое регулирование деятельности местного самоуправления. При этом должна поддерживаться инициатива местного самоуправления с учетом экономических интересов.

Кроме того, в целях избежания дублирования функций различных органов в законодательстве о местном самоуправлении должны быть обозначены границы разделения компетенции между различными органами местного самоуправления, которые могут быть достаточно подвижными.

В этом отношении законопроект о местном самоуправлении будет отвечать требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении отражение в современной трактовке этого понятия, поскольку функции местного самоуправления носят не только частноправовой, но и публичный характер. В этой связи местное самоуправление - это, прежде всего, право граждан, местных сообществ, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения, на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вместе с тем это принцип организации власти, в соответствии с которым наряду с горизонтальным разделением властей должна формироваться и вертикальная система управления.

Поэтому необходимо, чтобы два института организации власти на местах функционировали по принципу взаимодействия, так как известно, что унитарные государства функционируют по принципу централизации или децентрализации власти. Отличие их в том, что в централизованных государствах функции администрации выполняют назначенные лица, соответственно в децентрализованных государствах функции власти выполняют избираемые населением территориальной единицы лица.

Кроме того, в отличие от государственного на уровне местного самоуправления законодательно впрямую не может действовать принцип разделения властей.

Поэтому законодательство о местном самоуправлении должно быть направлено на рациональное сочетание организационных форм, разграничивающих компетенцию представительной и исполнительной властей, полное и четкое правовое регулирование деятельности местного самоуправления. При этом должна поддерживаться инициатива местного самоуправления с учетом экономических интересов.

Кроме того, в целях избежания дублирования функций различных органов в законодательстве о местном самоуправлении должны быть обозначены границы разделения компетенции между различными органами местного самоуправления, которые могут быть достаточно подвижными.

Достаточно сложным будет, вероятно, вопрос о правовом статусе главы органа местного самоуправления, механизме его избрания и взаимоотношениях с другими органами местного государственного управления и самоуправления.

Глава органа местного самоуправления должен быть наделен собственной компетенцией при решении вопросов местного значения в соответствии с уставом. Вполне возможно также, что главы местных исполнительных органов и органов местного самоуправления соответствующей территории могут быть представлены одним лицом при условии введения механизма выборности глав местных администраций.

Вместе с тем выборность глав местной администрации является генератором повышения правосознания и ответственности граждан за избранных должностных лиц. Повышение правосознания и введение выборности должностей глав местных администраций выступит положительным фактором развития общества и государства, атакже будет способствовать росту заинтересованности общества в противодействии коррупции.

При внедрении механизма выборности районных акимов выборщики будут представлять несколько кандидатур на должность глав местных исполнительных органов. Подобный метод в практике именуется деконцентрацией, который состоит в том, что во главе каждого административного округа находится представитель центральной власти, за которым признается право принятия собственных решений с тем, чтобы непосредственно на местах решать некоторые дела, элементы которых ему лучше известны. Таким образом, деконцентрация центральной власти будет осуществлена в рамках построения гражданского общества и в свете реализации основных приоритетов внутренней политики государства. Возможно также на уровне каждого аула или села создание "аймака" - так называемого объединения, которое возглавит избираемый населением "тореага". При аймаке могут создаваться различные консультативно-совещательные органы (совет аксакалов, суд биев и т.д.). Правовой статус аймака будет регламентироваться уставом, который подлежит государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции Республики Казахстан.

Общеизвестно, что оценка деятельности государственных органов зависит от уровня удовлетворенности граждан качеством предоставляемых государственных услуг, степени их доверия к государству и реальной возможности участвовать в разработке и принятии решений.

В этой связи при установлении принципов, которые должны лечь в основу деятельности органов местного государственного управления и самоуправления по предоставлению услуг населению, необходимо внедрять новые технологии повышения качества этих услуг. К числу таких принципов можно отнести, к примеру, определение четких стандартов услуг, обеспечение прозрачности и доступности информации о деятельности этих органов, возможность выбора населением услуг, их полезность и эффективность и т.п.

Следует усилить также эффективность общественного контроля над злоупотреблением властью со стороны работников органов местного управления и самоуправления. В этих целях можно предусмотреть введение механизма инспектирования работы государственных учреждений, предоставляющих услуги населению, составление так называемых карт выполнения услуг, которые могут быть использованы при проведении контроля.

Понятно, что вышеупомянутые меры могут быть реализованы только после четкого разграничения полномочий между уровнями государственного управления, которое возможно после построения эффективной модели межбюджетных отношений.

В главном стратегическом документе "Казахстан-2030" глава государства отмечает: "Децентрализация власти и передача полномочий на более низкие уровни, непосредственно соприкасающиеся с объектами их усилий, столь очевидны, что центральные и иные государственные органы в последующем будут вынуждены постоянно доказывать на деле свою нужность и полезность".

Что касается построения эффективной модели межбюджетных отношений, необходимо выполнить ряд последовательных шагов: распределить ответственность за расходы, закрепить доходы между уровнями бюджетов, обеспечивая при этом выравнивание уровня развития территорий.

Согласно теории, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями.

Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с областью (зоной) их применения. Услуги, которыми в основном пользуются местные жители, традиционно оставляют в ведении местных властей, а расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, являются сферой деятельности центрального правительства.

Считается, что наибольшая эффективность в осуществлении расходных функций будет в случае ее закрепления за низшим из тех уровней власти, который может ее выполнить надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

Реальная же структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, поэтому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.

Местные бюджеты не должны быть зависимыми от доходов, поступающих из бюджетов вышестоящих уровней для финансирования текущих расходов. Осуществление передачи не обеспеченных доходами расходных полномочий местным бюджетам так же, как и неоправданное изъятие части их доходов в республиканский бюджет, лишь на определенное время скрывает либо сглаживает проблемы, связанные с финансовой и социальной стабилизацией нашего общества, но не решает их.

В целях же сглаживания экономического развития разных регионов финансовое выравнивание должно происходить путем реализации принципа справедливого распределения доходов, исходя из недопустимости явных различий в уровне жизни жителей разных областей. Исходя из вышесказанного, необходимо в рамках работы комиссии по разграничению полномочий между уровнями государственного управления уточнить итоги функционального анализа государственных органов, поскольку мы сталкиваемся сегодня с тем, что имеющееся дублирование государственных функций на уровне районов (городов областного значения) и областей порождает определенные проблемы. В этой связи необходима унификация государственных функций местных исполнительных органов, которая должна сопровождаться определением ответственности местных государственных органов за расходы, что следует отразить в Законе "О местном государственном управлении в Республике Казахстан".

Кроме того, в части разграничения функций следует спуститься вплоть до уровня сельских округов, законодательно закрепив ответственность (унифицировать) их и местных исполнительных органов (районных, городских и областных), не допуская возможности дублирования государственных функций на различных уровнях государственной власти. При этом ответственность также должна содержать исчерпывающий перечень.

Заключение

государственный самоуправление власть

Таким образом, в данной дипломной работе отражены возможные пути совершенствования местного самоуправления с учетом специфики нашего государства, что предполагает теоретическую и практическую основу для дальнейшего его совершенствования. Стоит отметить, что при совершенствовании местного самоуправления государству необходимо учитывать зарубежный опыт и как отметил Президент необходимо брать с зарубежного опыта приемлемые для нашей системы компоненты, а не дублировать ее полностью.

Демократии, как инструменту социального существования, необходимо учиться, для нее нужны соответствующие условия, общественные институты и главное - люди, принимающие демократические "правила", умеющие и желающие ими пользоваться. Только так - эволюционным путем, без рывков и разрушительных "больших скачков", демократия может стать органичным элементом управления в такой огромной стране, как Казахстан. То, что местное самоуправление, повышение ответственности местной власти за результаты реформ, должны обязательно быть в нашей стране, никем в Казахстане не ставится под сомнение. Но темпы, последовательность шагов - насчет этого мнения расходятся. В ходе многочисленных совещаний, дискуссий, конференций, посвященных проблемам местного самоуправления, порой высказываются и достаточно крайние точки зрения. Например, что местное самоуправление, как общественный институт, возможно лишь в развитых обществах, а в период серьезных и глубоких социально-экономических реформ, который переживает Казахстан, оно будет только мешать, ставя местные интересы в приоритетное положение перед общегосударственными целями и задачами. Но такие крайние взгляды предельно упрощают само понятие и суть проводящихся реформ, которые должны дойти до каждого населенного пункта и буквально - до каждого человека. Без широкой массовой поддержки населения на местах не обойтись, а наиболее полно его жизненные интересы, желания и чаяния могут быть удовлетворены именно на уровне местной власти, впрямую подотчетной ему. Эту принципиальную позицию руководство страны проводит в своей политике. Для нее есть весомые объективные исторические и социальные причины. Перспективы выживания и процветания любой страны в современном мире зависят от ее конкурентоспособности на международной арене.

О конкурентоспособности страны и нации, как о важнейшей задаче для Казахстана, говорил и Президент. А суть конкурентности - в обладании определенными конкурентными преимуществами, которые страна или индивидуум могут реализовать в своей жизненной практике. Конкурентными факторами может быть все - от обилия природных ресурсов, до благоприятного климата и даже - до черт национального характера (немцы - педанты в работе и трудолюбивы, а, к примеру, корейцы - прекрасно адаптируют чужие технологии и неприхотливы в быту…).

Примеры, естественно, достаточны условны, но в целом понятно - каждый народ, страна и человек обладают набором факторов, которыми они отличается от других.

Но есть определенный набор факторов, без которых в современном мире реализовать свои преимущества невозможно. Он включает в себя совокупность общественных и государственных институтов, создающих "базис", основание конкурентоспособности страны в современном мире.

Местное самоуправление принадлежит к числу самых незаменимых конкурентных преимуществ современного государства. Если посмотреть на любую страну, добившуюся успехов в экономике и росте благосостояния ее граждан - не везде мы увидим развитые демократические институты, но везде - развитую систему местного самоуправления.

Чили времен Пиночета или Южная Корея времен руководства страной военными - даже там большинство элементов местного самоуправления были сохранены.

Причем не только демократического. Даже там, где модернизация страны проходит "сверху", даже в авторитарных системах, самоуправление всячески поддерживают и развивают, поскольку нет иного механизма, чтобы освободить государственную бюрократию от неподъемного для нее бремени местных забот. Нельзя все и вся планировать и осуществлять из "центра", это чудовищно неэффективно - поэтому и в СССР политика военного коммунизма продержалась лишь краткое время. А в свободном рыночном обществе именно самоуправление, свобода решений и выбора, позволяют мобилизовать огромный творческий потенциал, реализуемый в инициативах населения страны. Реализация новых инициатив Президента позволит поставить предел все более неэффективной в новых условиях бюрократической вертикали, лишенной обратной связи с населением и реализующей себя зачастую в усилении произвола чиновников, факты которого множатся из года в год. Сегодня перед руководством Казахстана и местными властями стоят несколько важнейших задач. Одна из них - создание реальных финансовых основ для местного самоуправления. В настоящее время аулы, поселки и села, то есть главные звенья этой системы, бюджета не имеют. Проектом Закона "О местном самоуправлении" еще в 2000 году предполагалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего активно возражал Минфин (как возражает и до сих пор). Ссылались чиновники на то, что по Закону "О бюджетной системе" субвенции могут выделяться из областных бюджетов только в бюджеты районов или городов областного значения, а бюджетов ниже районного уровня не существует. Это положение практически полностью "обескровило" самоуправление аулов и сел и сегодня является большим препятствием для его реального возрождения. Необходимо также внести важнейшие изменения в законодательство, прежде всего - в порядок образования местных органов управления на уровне села или аула. Сегодня там нет власти - и это не фигура речи. Есть назначенный аким, однако даже создание местных представительных органов - маслихатов, на уровне сельских округов - не предусмотрено законодательством. Не предусмотрено также и создание в этих территориальных образованиях и акиматов.

Список использованных источников

1. Барабашев Г.В., Шермет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 1991 г.

2. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М.,1990 г.

3. Васильева Т. А. Правовое положение областей с обычным статусом в Итальянской Республике // Советское государство и право, 1989 г., №5.

4. Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М.: Изд. МГУ, 1996 г.

5. Григорьев С. Местное управление в Великобритании. // Вопросы экономики, 1991 г., № 5.

6. Европейская хартия о местном самоуправлении.//Материалы Общественного форума "Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан: выбор приоритетов". 18 февраля 2002. Центр анализа общественных проблем, Ал маты.

7. Жанузакова Л .Т. Правовые проблемы местного самоуправления // Право и государство, 1997 г., № 6.

8. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. // Законодательная база "ЮРИСТЪ"

9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.; Юристъ, 1997.

10. Стратегия развития казахстанского общества "Казахстан-2030" // Казахстанская правда. - 1997. - 11 октября. - С. 58.

11. Мамонтов А. ТКС - вся власть народу // Деловой мир Казахстана, 1997 г., № 3.

12. Материалы международной конференции "Процесс децентрализации", - Берн, 1993. - С. 105-195. Материалы Общественного форума "Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан; выбор приоритетов", 18 февраля 2002. Центр анализа общественных проблем, Алматы. Закарьянова А. Пресс служба посольства РК и РФ. 13.09.2005 Д. Байдельдинов, З.Кенжалиео "Каким быть закону о местном самоуправлении" Юр.газета, 16.02.2007г.

13. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М., 1994 г.

14. Конституция Республики Казахстан

15. Закон РК "О местном государственном управлении в Республики Казахстан" от 23 января 2001г.

16. Закон "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республики Казахстан" от 9 февраля 2009г.

Размещено на Allbest.ru