Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет имени академика Зулхарнай Алдамжар

Факультет «Экономики, права и управления»

Кафедра Юридических дисциплин

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

По дисциплине: «Юриспруденция»

На тему: «Государственная должность в отрасли административного права»

Выполнил: Шуншалинов Т.А.

Руководитель: Кайжакпаров Р.А.

Костанай, 2009

Содержание

Введение

1.Понятие и особенности института государственной службы

1.1 История возникновения и развития современной государственной службы

1.2 Общие и специфические принципы государственной службы

2. Сравнительная характеристика института государственной службы зарубежных стран

2.1 Особенности государственной службы во Франции

2.2 Государственная служба Германии

2.3 Общая оценка современного состояния государственной службы в Великобритании

3. Специфика института государственной службы в Республике Казахстан: теория и практика

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

Актуальность изучения истории и сравнительного анализа института государственной службы в разных странах обусловлена его огромной важностью для функционирования государственного механизма. Без системы управления не обходится ни один народ, какому бы строю он ни отдавал предпочтение. В любой стране государственные служащие призваны советовать, предостерегать и содействовать лицам, ответственным за государственную политику, а после принятия решения - воплощать его в жизнь.Государственная служба организуется по стандартной иерархической линии с вырастанием командной структуры в виде пирамиды: от низших должностей - к высшим. Это предполагает повиновение законным распоряжениям старших должностных лиц, а для поддержания системы устанавливается должностная иерархия, предусматривающая фиксированные положения с определенными обязанностями, полномочиями и денежным содержанием.

На пути развития государственного управления у Казахстана не единожды может возникнуть потребность во взаимном обмене опытом и извлечением уроков из ошибок и просчетов других зарубежных стран.

Для того чтобы в Казахстане проводить конструктивные рыночные реформы и подымать уровень жизни народа, нужен политический поворот на такой курс. И в этом аспекте для нас интересен опыт зарубежных стран.

В настоящее время не только политика социологическая наука, но даже юриспруденция однозначно не определились в категориальном аппарате понятие «государственная служба» и использует его в весьма разветвленных концептуальных областях и наполняют многочисленными значениями.

Для одних это - профессиональная деятельность и специальные аппаратные структуры, для других - различные учреждения и организации, образующие государственный механизм, для третьих - юридическая система и даже своеобразный миф, создающий образ великодушного и доброжелательного государства [4, с. 10].

Видимо, не случайно в мировой практике не существует единого стандарта государственной службы, отсутствует универсальный критерий, определяющий принадлежность работника к государственной службе.

В большинстве цивилизованных стран, как правило, не встречается пренебрежительно - снисходительного отношения к чиновничеству и государственной службе в целом. Наоборот, государственная служба - один из самых престижных видов трудовой деятельности. Считается, что на государственных служащих возложена особая миссия по реализации государственной власти, что чиновник - это не просто работник, а представитель государства и общества, защитник их интересов, выразитель их идей и авторитета, носитель должной морали. Тем самым в реальной повседневной жизни реализуются вековые народные традиции верности государству и долга перед отечеством, воспитания людей в духе идеалов демократии и культуры, профессионально-добросовестного отношения к служебным обязанностям. Не случайно практически повсеместно служебные отношения и статус служащего определяются не только и не столько общим трудовым законодательством, сколько специальными законами и нормативными актами о государственной службе, дисциплинарными уставами, кодексами об оплате труда государственных служащих, положениями о продвижении по службе.

Избрание данной темы исследования обусловлено тем, что:

- институт государственной службы, имея свои глубокие корни, является довольно таки новым правовым институтом. Государственная служба в Республике Казахстан и зарубежных стран имеет свои специфические особенности. Если говорить о системах государственной службы в странах бывшего СССР, то в этих странах идет поиск путей совершенствования государственной службы в целях построения эффективной государственной службы. Зарубежный опыт развитых стран в части государственной службы не может быть полностью перенят Казахстаном, так как для Казахстана характерны свой менталитет и своя модель эффективного развития и совершенствования.

В Казахстане с апреля до конца 2009 года вводится мораторий на занятие вакантных должностей на государственной службе.

Степень исследования и новизна. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, в которых исследуются проблемы и вопросы, затрагивающие институт государственной службы зарубежных стран.

В нашем распоряжении были работы казахстанских и российских ученых таких как: Байменов А., Оболонский А.В., Уваров В.Н., Дуйсенов Э.Э., Тулегулов А.К. и другие. Проблемы и вопросы, затрагивающие институт государственной службы зарубежных стран активно изучаются исследователями политологами, социологами и др. Можно привести труды работ казахстанских и российских ученых таких как: Байменов А., Оболонский А.В., Уваров В.Н., Дуйсенов Э.Э., Тулегулов А.К. и другие, а также многочисленные учебные пособия. При анализе конкретных сравнительных характеристик были использованы монографии, статьи Колодкина Л.М., Тулегелова А.К., Атаманчук Г.В. и других.

Теоретическую основу составляют, исследования в области государственной службы в Республике Казахстан, социологические исследования в регионах Костанайской области, прикреплены к дипломной работе в виде Приложения .

Методологическую основу дипломной работы составляют, официальные нормативные документы, государственных органов власти, включая Конституцию РК, Закон РК «О государственной службе» от 23.07.99 г., Послание Президента народу Казахстан «Казахстан 2030».

Одной из ключевых задач, определяющих судьбу и исход проводимых реформ, является эффективное развитие государственной службы.

Нужна согласованная, упорная и кропотливая работа по преобразованию государственной службы, переориентации общественного менталитета на базе тех принципов, на которых только может работать цивилизованная рыночная система. Вообще проблема эффективности государственной службы, качество предоставляемых ею услуг обществу актуальна для большинства стран мира. Недаром еще в XIX в. канцлер Германии Отто фон Бисмарк говорил: «С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы». [6, с.10]

Именно поэтому объектами данной дипломной работы стали государственная служба, государственные служащие и их правовой статус.

Основной целью нашего исследования является сравнительно - правовой анализ института государственной службы в Республике Казахстан и зарубежных стран в прошлом и настоящем, путем выявления общих и отличительных черт современной службы в разных странах, выявить дальнейшие тенденции его развития и, по мере возможности, внести свои предложения для дальнейшего совершенствования государственной службы в Республике Казахстана

Поставленная цель предлагает решение следующих ряда задач:

- раскрыть понятие и особенности института государственной службы;

- выявить общие и специфические принципы государственной службы;

- дать анализ и обобщить индивидуальные особенности государственной службы Франции, Германии и Великобритании;

- проанализировать основные тенденции и перспективы реформирования института государственной службы в Республике Казахстан.

Практическая значимость данного исследования предполагается нами в том, что все её положения и материалы, дополняющие основное содержание могут быть использованы как в практике преподавания основ административного права в части государственной службы, в практической деятельности юриста, так и для дальнейшей разработки исследуемой проблемы.

Структура. Дипломная работа состоит из введения, 3-х глав и 5 параграфов, заключения и списка использованных источников.

1.1 История возникновения и развития современной государственной службы в Республике Казахстан и зарубежных стран

Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Ее история идет рука об руку с историей государства и права и в некотором смысле неотделима от нее.

Подобие первых государственных служб были знакомы древним египтянам и грекам, которые имели специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния. Древние римляне развили иерархические начала на государственной службе - у них появились департаменты по вертикали всей империи в областях юстиции, армии, финансов и налогов, иностранных и внутренних дел. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них, они специально шифровались цифрами [5, с. 147].

В средние века государственная служба складывалась под влиянием феодального устройства общества. Слуги феодала, а затем и короля превращались в чиновников. Должностные обязанности были плохо определены, по мере усиления центральной власти должности продавались. В целом в духе времени сложилась ярко выраженная патронажная система государственной службы.

Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале восемнадцатого века. На протяжении нескольких столетий развилась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии (системы заслуг).

Начиная обзор современных систем государственной службы в зарубежных странах можно с уверенностью сказать, что сколько существует стран, столько же существует и систем государственных служб. Такие факторы, как правовая система страны, традиции, культурное наследие и история конкретного государства наряду с теократическими представлениями являются определяющими при формировании и функционировании системы государственной службы. Несомненно, ключевым фактором является готовность лидеров стран преодолевать сопротивление, внедрять прозрачные процедуры, систему меритократии.

Важно отметить, что принадлежность страны к определенной правовой семье играет важную роль в аспекте юридической организации государственной службы. Сравнительный анализ показывает, что страны с романо-германской правовой системой всегда тяготели к рассматриваемой ниже карьерной системе, в то время как страны англосаксонской или системы общего права к системе позиционной. В то же время, как будет показано ниже, эта традиционная тенденция снижается, и многие страны имеют смешанные системы, перенимая друг у друга определенные черты.

При всем многообразии и уникальности государственных служб стран мира выделяются две основные системы: карьерная и позиционная. Необходимо с самого начала отметить, что данное деление направлено на описание характеристик различных моделей функционирования систем и в большей части имеет методологическую направленность, так как в чистом виде встретить ту или иную систему практически невозможно. В тоже время такое деление позволяет систематизировать, выделить отличительные и схожие черты государственных служб в различных странах и имеет целью улучшить понимание правовой основы, принципов и правил функционирования конкретной системы.

Карьерная система в основном характеризуется тем, что поступление на государственную службу возможно только на самые низшие должности в системе управления после прохождения длительного испытательного срока и обучения в специализированном учебном заведении. Государственный служащий поступает на службу, начиная свою карьеру по определенной специальности и осуществляя карьерный рост с соответствующим увеличением заработной платы. Этот процесс осуществляется в строгом соответствии с законодательными актами. Юридически установлен порог минимального образования, требуемого для поступления на государственную службу. Пребывание на государственной службе является практически пожизненным, один раз заключив договор с государством, гражданин до достижения пенсионного возраста остается на государственной службе, и может быть уволен только после совершения тяжелого дисциплинарного проступка. В дополнение, рабочие условия, оплата и пенсия установлены законом и регулируются соответствующими нормативно правовыми актами. Эта система строго иерархична [6, с.259].

Основной характеристикой позиционной системы является то, что государственный служащий принимается не в соответствии с той или иной специальностью, а на определенную должность в соответствии с требованиями, установленными государственным органом и уполномоченным органом по вопросам государственной службы. Постоянного пребывания в должности не предоставляется, и государственный служащий не продвигается по службе, как это происходит внутри карьерной системы. Условия труда, заработная плата и пенсия зависят, в основном, от коллективного соглашения. Условия трудового контракта довольно гибки и учитывают личные интересы работника, а нужды, как нанимающего государственного органа, так и работника, разрешаются в рамках коллективного соглашения. Правовой режим пребывания на государственной службе сравним с режимом в частном секторе.

Обзор государственных служб зарубежных стран показывает, что существует тенденция комбинировать типичные элементы обеих систем.

Перед развитыми индустриальными странами Запада, которые определили принципы функционирования своих государственных служб на системе меритократии, стоят проблемы улучшения систем без их радикального изменения. В развитых странах вдет интенсивный процесс внедрения новых инструментов менеджмента на государственную службу и сближения стандартов предоставления услуг с частным сектором. В то время как, например, для стран бывшего СССР актуальны совсем другие проблемы, главным образом вопросы реформы государственной службы на принципах наиболее адекватно отвечающим требованиям переходного периода, с учетом накопленного международного опыта [7, с.24].

Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает исходные, основополагающие требования к организации государственной службы. Их детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 543-1 «О государственной службе» [2]. Закон определяет основы организации государственной службы, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы.

В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор, расстановку и эффективное использование управленческих кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера: установлением требований к поступающим на государственные должности, регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условий труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы. Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы).

Как известно, государственное управление осуществляется людьми в отношении других людей. Поэтому к государственному управлению причастны практически все граждане.

Однако статус человека в управлении обществом различается в зависимости от того, в качестве кого он представлен -- субъекта или объекта управления. К субъекту государственного управления относятся люди, осуществляющие на профессиональной основе от имени государства управленческие функции в обществе. Данные функции реализуются в отношении других людей, составляющих объект управления в разнообразных организационно-правовых формах. При этом в системе управления обществом наблюдается взаимозависимость и взаимный переход одного статуса человека в другой. Поэтому кадровое обеспечение государственного управления, качественный состав управленческого персонала во многом зависит от уровня развития общества, от состояния его трудовых ресурсов.

Государственная служба является разновидностью трудовой деятельности граждан, а потому основывается на общих принципах общественной организации труда. Специализация управления также связана с действием законов общественного разделения труда. В историческом аспекте мы видим закономерный рост масштабов производства и обобществления труда. Это неизбежно привело к выделению управления в качестве общественно необходимой функции независимо от уровня и степени объединения людей в процессе совместной деятельности. Общество порождает известные общие функции, без которых оно не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри общества.

Кадры государственного аппарата не производят материальные и духовные блага. В то же время их роль в организации производства и иных сфер общества чрезвычайно важна. Управленческая деятельность направлена прежде всего на создание организационных и правовых условий развития всех сфер жизнедеятельности общества (экономических, социальных и др.). В связи с этим одним из важных направлений становления и развития государственной службы в Республике Казахстан является специализированная подготовка управленческих кадров нового поколения, обладающих научно-практическим подходом к решению современных проблем развития общества, способных успешно решать задачи и выполнять функции государства в переходный к рыночной экономике период, преодолевать негативное наследие прошлого.

Государственная служба есть целесообразная, социально-полезная, объективно необходимая и организационно оформленная деятельность управленческого персонала, имеет свой предмет труда. В государственных органах сложились определенные способы подбора управленческих кадров, имеют место кооперация и разделение управленческого труда, распределение управленческих функций и полномочий между должностными лицами, разработан механизм обеспечения государственной и трудовой дисциплины, управления процессом совместного труда, установления необходимых условий для управленческой деятельности, обеспечивающих нормальное функционирование государственных органов. В этом аспекте государственная служба основывается на общих нормах трудового права.

Профессиональная деятельность государственных служащих обладает определенными характерными признаками. Одним из таких признаков является специфичность предмета труда (служебная функция) [9, с. 19]. Государственная служба предполагает выполнение работы, относящейся к определенному роду деятельности, то есть профессии, специальности, квалификации, должности. Профессия -- это широкая область трудовой деятельности, в которой человек может применить свою трудовую специальность в соответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями. Специальность - более узкая область трудовой деятельности в пределах указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние познания и навыки, позволяющие ему наиболее эффективно трудиться. Квалификация показывает, какого уровня сложности работы способен выполнять данный работник. В сфере государственной службы указанные понятия наполняются своим содержанием. Так, работа на государственных должностях требует различных знаний (экономических, юридических и т.д.) и опыта в зависимости от квалификационных требований. Квалификация административных государственных служащих определяется квалификационными категориями.

Другим признаком государственной службы является личное трудовое участие государственного служащего в деятельности государственного органа. Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат) государственного органа и включение его в управленческую деятельность. Поскольку на данной должности реализуются личные способности государственного служащего к труду, замена этого должностного лица другим работником без согласия вышестоящего органа или должностного лица не допускается [10, с. 5].

Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и регламенту государственного органа является следующим признаком государственной службы. Содержание внутреннего трудового распорядок (регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы государственных органов, который обеспечивает четкую и слаженную работу коллектива, совместную управленческую деятельность должностных лиц и других работников. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами, подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка (регламента) государственного органа является система субординации, то есть подчинение нижестоящего по должности государственного служащего вышестоящему должностному лицу. Подчинение в этом случае выступает необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и полномочий должностных лиц; координации (согласования) персональной служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами государственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой распорядок (регламент) государственного органа является юридической обязанностью каждого должностного лица и других работников.

Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой признак, как заработная плата должностных лиц. Заработная плата имеет следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады); производится по заранее установленным нормам; основная часть выплат (должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного органа, а дополнительная зависит от Уровня квалификации государственного служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может быть ниже минимального размера установленного законодательством; производится в денежной форме.

Наряду с общими признаками, выработанными наукой трудового права, государственная служба характеризуется своими специфическими особенностями (связь с задачами и функциями государства, осуществление управленческих функций, государственно-властные полномочия и др.). Все эти вопросы регулируются нормами других отраслей права (конституционного административного, уголовного и т.д.) В законодательстве сформулировано понятие и раскрывается содержание государственной службы. Это дает возможность выделить признаки (критерии) государственной службы и провести разграничение данного вида профессиональной деятельности от других.

Государственная служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Приведенное определение позволяет выделить следующие сущностные признаки государственной службы как особого рода профессиональной деятельности:

а) государственная служба связана с реализацией задач и функций государства как внутри, так и вне страны;

б) задачи и функции государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства реализуются через государственное управление, профессиональную деятельность государственных служащих. Эта деятельность многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций. В государственном управлении выражаются интересы и потребности всего общества и государства. Деятельность государственных служащих в этом аспекте непосредственно направлена на удовлетворение этих интересов и потребностей, реализацию социальных задач и функций государства;

в) государственная служба осуществляется в рамках создаваемого специального аппарата, обеспечивающего реализацию управленческих функций в обществе. Объективно обойтись без такого аппарата нельзя, ибо любая отрасль государственного управления нуждается в таком аппарате. Деятельность государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства осуществляется при помощи системы органов. Задачи, стоящие перед этими органами, определяют содержание их деятельности и соответственно функции государственных служащих;

г) специфика государственной службы связана с осуществлением управленческих функций. Последние выступают в качестве объективно необходимых направлений практической работы государственных служащих по реализации задач и функций государств. Именно в аппарате управления происходит соединение функций государства с функциями управления и формирование конкретных функций государственных служащих. Причем задачи и функции государственных органов должны строго соответствовать задачам и функциям государства;

д) государственные служащие выступают от имени государства, а потому они наделены государственно-властными полномочиями, необходимыми для осуществления возложенных на них функций управления;

е) государственная служба строго основывается на нормах Конституции, законов, указов Президента Республики Казахстан и других нормативных правовых актах. Иначе говоря, управленческая деятельность государственных служащих должна соответствовать требованиям принципа законности в государственном управлении;

ж) государственная служба - деятельность практическая, организаторская, носит исполнительный характер. Речь идет о практическом претворении в жизнь норм Конституции и основанной на ней действующего законодательства в соответствующей сфере (отрасли) государственного управления. Весь смысл государственной службы состоит в том, чтобы практически организовать государственное управление социальными процессами, обеспечить реализацию функций и полномочий соответствующих государственных органов;

з) государственная служба есть деятельность распорядительного характера. Это означает, что государственные служащие при осуществлении возложенных на них функций управления в порученной им области вправе применять юридически-властные предписания. Распорядительная деятельность предполагает издание в необходимых случаях актов управления (в том числе нормативно-правовых), при помощи которых обеспечивается целенаправленное воздействие на подведомственные объекты и направление их основной деятельности;

и) государственная служба носит деполитизированный характер. Это означает, что государственные служащие при исполнении своих должностных функций и полномочий обязаны руководствоваться только требованиями законодательства и не связывать себя решениями политических партий, общественных объединений и их органов. В связи с этим в государственных органах не допускается создание организаций политических партий. Государственные служащие в своей управленческой деятельности руководствуются исключительно интересами и политикой государства, получившими отражение в действующем законодательстве [11, с. 53].

Приведенные признаки (критерии) в своей совокупности характеризуют государственную службу как сложную по своему социальному назначению и содержанию вид профессиональной деятельности. Специфические особенности государственной службы в конечном счете обусловлены задачами и функциями государства.

1.2 Общие и специфические принципы государственной службы

Вопрос о принципах государственной службы как отправных научных и правовых категориях, выражающих сущность и особенности управленческих процессов в различных сферах жизни общества, имеет важное теоретическое и практическое значение. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030» подчеркивается: «Мы заложили основы нашего независимого суверенного государства. Все необходимые государственные институты уже имеются и с каждым месяцем нарабатывают опыт и знания. Но строительство нашего государства еще далеко до завершения» [12, с.277]. В этих условиях формирование и соблюдение принципов управления выступают фундаментальной основой правильного функционирования всей системы государственного управления, реформирования структуры и деятельности государственного аппарата, успешного решения приоритетных задач, стоящих перед органами государства в современных условиях социально-экономических и политических преобразований в республике.

Рассмотрим сущность и классификацию принципов государственной службы, характер связи и формы проявления принципов в управленческом процессе с учетом общих и специфических особенностей отдельных отраслей и сфер государственной практики.

Понятие «принцип» (от лат. - начало, основа) означает первоначало, руководящую идею, основное правило поведения людей. Применительно к государственному управлению принцип выступает центральным понятием, ибо он положен в основу всей управленческой системы. В обобщенном виде принцип вбирает в себя сущностные свойства государственного управления, из которого он выведен. В соответствии с этим принцип государственного управления есть основополагающее, руководящее начало, выражающее сущность и внутреннюю согласованность структурных элементов системы государственного управления.

Сущность и классификация принципов государственного управления основываются, с одной стороны, на общих закономерностях социально-экономического и политического развития Республики Казахстан, а с другой - на объективных процессах в государственно-управленческой сфере. «Принципы управления не привнесены в наше общество извне, - отмечает Уваров в работе известного ученого в области социального управления В.Г. Афанасьева. - Они вытекают из самой его сущности, из природы присущих ему объективных закономерностей... из свойственных ему социально-политической структуры и уровня духовного развития» [13, с.24].

Принципы как основополагающие элементы системы государственной службы непременно должны быть выражены и закреплены в законодательстве. В этом случае они приобретают юридически обязательное значение для управленческой практики. Отказ от нормативного закрепления принципов управления неизбежно связан с переводом их в сферу правосознания или научных категорий. Как известно, правосознание содержит лишь оценочный элемент суждения людей (например, оценка эффективности того или иного законодательного акта о реформировании центральных государственных органов), а как научные категории принципы управления остаются на уровне теоретического воплощения идей, взглядов. И в том, и в другом случаях принципы управления утрачивают свое назначение, ибо практически не реализуются.

Вместе с тем принципы нельзя отождествлять с основными правами граждан в области государственного управления, ибо они находятся в разных плоскостях государственно-правовой системы. Формулирование принципов управления в виде основных прав граждан неизбежно ведет к стиранию грани между ними. Конкретное субъективное право на участие гражданина в управлении делами государства не может быть одновременно руководящим положением (принципом управления), например, государственно-служебных отношений. Если принципы выражают сущностные свойства и внутреннюю согласованность системы государственного управления или отдельных ее подсистем, то основные права граждан на участие в государственном управлении и нормативные правовые акты, в которых они закреплены, выступают внешней формой выражения этой сущности.

Служебную роль принципов государственной службы можно выразить в следующих основных позициях:

1) принципы выступают в качестве официальных ориентиров для управленческой практики, ибо они закреплены в законодательных актах и направляют поведение участников управленческих отношений в соответствии с руководящими идеями государственного строительства, реформирования государственного аппарата и организации государственной службы;

2) принципы являются исходными установками (первоосновами) для правового регулирования управленческих отношений. В этом качестве принципы выражают сущность и содержание государственного управления в правовой форме, а также ориентируют законодателя на то, чтобы при разработке и принятии новых нормативных правовых актов по вопросам совершенствования государственного управления предусматривался механизм реализации этих руководящих идей;

3) принципы придают стабильность правовым устоям государственного управления. Это особенно важно в условиях становления рыночных отношений в Республике Казахстан. Закрепляя в законодательстве руководящие идеи в области управления общественными процессами, государство, таким образом, обеспечивает создание фундаментальной правовой основы как для всего механизма государственного управления в целом, так и управления отдельными сферами жизни общества (отраслями экономики, социальной сферы и административно-политического строительства);

4) принципы управления оказывают воспитательное воздействие на государственных служащих, других должностных лиц государственного аппарата, граждан и коллективы предприятий, учреждений, организаций. В управленческих отношениях стороны следуют предписаниям правовых норм, добровольно подчиняются предъявляемым к ним правилам поведения, уясняя, таким образом, смысл действующего законодательства и усваивая заложенные в нормативных правовых актах принципы государственного управления [14, с.31-32].

Принципы государственной службы неоднозначны по своему содержанию, сфере действия, целевой направленности, характеру связи и форм проявления в управленческой практике. Принципы, имеющие основополагающее значение для всего общества, получили закрепление в Конституции Республики Казахстан. Они определяют социально-политическую сущность государственного управления в целом. В то же время имеются принципы с ограниченной сферой действия, и они важны лишь для управления отдельными отраслями и сферами жизни общества и государства. В зависимости от этого принципы государственной службы делятся на конституционные (основные) и отраслевые. Данные две группы принципов составляют единую систему, они тесно взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, как в целом, так и внутри указанных групп.

Таким образом, в качестве принципов выступают такие феномены управленческой реальности, которые закреплены в законодательных актах, а на уровне основных принципов зафиксированы в Конституции Республики Казахстан. Как основополагающие, руководящие начала принципы выражают определенные требования к работе государственного аппарата, отражают наиболее существенные стороны (проявления) структуры и функционирования системы государственного управления в целом либо отдельных отраслей управления, являются официальными ориентирами в управленческой практике.

Конституционными (основными) принципами государственной службы являются: единство государственной власти и управления; законность; приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства; равноправие граждан на участие в государственном управлении; учет общественного мнения и гласность в государственном управлении; территориально-отраслевой; оптимальное сочетание централизации и децентрализации в государственном управлении; международное сотрудничество. Данные принципы в отдельных отраслях государственного управления наполняются конкретным содержанием.

Единство государственной власти и управления - принцип, выражающий организационно-политическую сущность государства и его властное воздействие на общественную систему. Для государственного управления характерным является организационное воздействие на общественные процессы для достижения общих, публичных целей и интересов. Оно выражается в официальной форме с применением необходимых средств (принуждения) со стороны соответствующих государственных органов. В этом случае власть проявляет себя как государственное управление, как неотъемлемый компонент характеристики государства. Политическая сущность государственной власти выражается в ее способности и возможности оказывать определяющее воздействие на все стороны жизни общества, поведение людей и коллективов. Все это указывает на органическое единство государственной власти и управления в обществе [15, с.26].

Следует особо подчеркнуть, что государственная власть едина. Она осуществляется на основе Конституции и законов. Это нашло закрепление в Конституции Республики Казахстан (п. 4 ст. 3). Единство государственной власти логически переводит понятие государственного управления в категорию объективную и безотносительную к тому, кто, в каком объеме и форме осуществляет государственную власть. Дело в том, что действует конституционный принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Последние взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов, установленных законодательством. Государственное управление как универсальное понятие является функционированием государственной власти; оно несет в себе все свойства государства как ядра политической системы общества и выражает его сущность и социальное назначение. И независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви специфические свойства государственного управления имеют место и в его видовых проявлениях.

Принцип законности выражается в виде требований к государственным органам, общественным объединениям и гражданам соблюдать Конституцию и действующее законодательство Республики Казахстан, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц. Все равны перед законом и судом. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам (ст. 14 Конституции Республики Казахстан).

В сфере государственного управления соблюдение принципа законности обеспечивается соответствующими юридическими гарантиями, на которых основываются вся государственная практика и общественная жизнь в целом. Требования данного принципа реализуются как при издании актов управления, так и при их применении.

Приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства - принцип, выражающий преимущественное положение граждан при реализации своих прав, свобод и законных интересов по отношению к государственным органам и их должностным лицам. В соответствии с Конституцией Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Государство признает и гарантирует конституционные права и свободы человека, которые принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.

В целях защиты своих прав и законных интересов, а также защиты законных интересов других физических и юридических лиц, общества и государства граждане вправе обращаться в органы и к их должностным лицам. Последние в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть поставленные в обращениях граждан вопросы, принять к ним необходимые меры и дать заявителям ответы в установленные сроки. Данное право граждан обеспечивается системой юридических гарантий, включая право на судебную защиту от неправомерных действий должностных лиц.

Равноправие граждан на участие в государственном управлении. Согласно Конституции Республики Казахстан (ст. 33) граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Граждане имеют также равное право на доступ к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой [1]. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности государственных служащих, обуславливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом.

Учет общественного мнения и гласность в государственном управлении - принцип, выражающий требование обязательного учета в практической деятельности органов управления, их должностных лиц общественного мнения, выраженного в любой форме (например, в печати в виде критических материалов о деятельности органов управления, предложений или научных рекомендаций, направленных непосредственно в органы управления, и др.). В Конституции Республики Казахстан (ст. 5) определены общие основы отношений между государством и общественностью. В частности, не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов, а также государственное финансирование деятельности общественных объединений [1].

Гласность означает регулярное информирование общественности о деятельности государственных органов в печати и других средствах массовой информации. Примером гласности может служить практика объявлений конкурсов в печати на вакантные административные должности государственной службы. В то же время принцип гласности может иметь определенные ограничения с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов. В частности, гласность в деятельности органов прокуратуры допускается в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, защите государственных секретов (п.5 ст.3 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 “О прокуратуре”).

Международное сотрудничество -- принцип, вытекающий из деятельности Республики Казахстан по решению внешнеполитических задач. В соответствии с Конституцией (ст. 8) Республика Казахстан признает и уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и не вмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров, отказывается от применения первой вооруженной силы.

Непосредственным участником международных отношений выступает государство как носитель суверенитета республики. Президент Республики Казахстан как глава государства представляет республику как внутри страны, так и в международных отношениях. Что касается Правительства, то в соответствии с его компетенцией оно разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности и безопасности, организует их осуществление; вырабатывает меры по проведению внешней политики республики. От имени государства практической работой по развитию международных отношений руководит Министерство иностранных дел Республики Казахстан. Оно же осуществляет в установленном порядке международные связи с зарубежными странами и обеспечивает выполнение относящихся к данной области обязательств республики, вытекающих из договоров и соглашений, заключаемых с иностранными государствами.

В соответствии с принципом международного сотрудничества расширяются внешнеполитические, экономические и культурные связи Республики Казахстан с другими государствами.

Конституционные (основные) принципы государственного управления дополняются отраслевыми. Служебная роль отраслевых принципов состоит в том, что они составляют основу для отграничения одной отрасли управления от другой. Известно научное положение о том, что основной структурной закономерностью управления является определяющая роль объекта по отношению к цели, субъектам и принципам управления. В связи с этим формирование системы отраслевых принципов находится в зависимости от качественных особенностей отраслей как объектов управления [13, с.319].

В отличие от конституционных принципов, имеющих всеобщий характер и широкое применение, отраслевые отражают специфические особенности государственного управления в отдельных отраслях экономики, социальной сферы и административно-политического строительства. Отраслевые принципы управления фиксируются в законодательных актах, регулирующих соответствующие области общественных отношений.

Отраслевые принципы государственного управления в сфере экономики формируются под воздействием закономерностей становления и развития рыночных отношений в республике. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030» определены основные принципы, на которых строится стратегия экономического роста, базирующегося на сильной рыночной экономике, активной роли государства и привлечении значительных иностранных инвестиций. Речь идет о таких основополагающих, имеющих принципиальное значение, положениях, как ограниченное вмешательство государства в экономику при его активной роли, в контроле за соблюдением рыночных правил, оказание помощи и стимулирование активности частного сектора и национального капитала; изменение роли государства как гаранта свободной экономики путем установления рыночных правил и обеспечения их соблюдения, либерализации цен, укрепления института частной собственности; создание юридической системы, защищающей право собственности и выполнение контрактов; усиление активной индустриальной политики диверсификации производства и т.д. [3]. государственный служба институт казахстан

Таким образом, можно отметить, что государственная служба как специфическая профессиональная деятельность особого слоя людей, связанная с выполнением управленческих функций в обществе, основывается на определенных принципах. Последние выражаются в виде требований, соблюдение которых гарантирует функционирование института государственной службы в целом. При этом организация государственной службы основывается как на общих принципах государственного управления, так и специфических, выражающих содержание профессиональной деятельности должностных лиц.

2. Сравнительная характеристика института государственной службы зарубежных стран

2.1 Особенности государственной службы во Франции

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в национальной почве бюрократическ системы, корни которой уходят во времена абсолютизма, а в определенном смысле и гораздо дальше. Ведь во французской концепции государства прежде всего как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффекивное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя, принципы организации которой были восприняты и развиты средневековыми французскими легистами. На практике традиция сильного центрального правительства восходит к XVII веку -- временам Ришелье, а затем -- правлению Людовика XIV. Революция, как отмечал А. де Токвилль, дала новый толчок развитию централистских начал. Наполеон же довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну разделили на департаменты, которые возглавляли назначенные из центра префекты, а во главе коммунальных округов поставили супрефектов. «Это подчинение усугубляется в эпоху империи. В то же время возрастает престиж административных чиновников как представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти. В провинциях и коммунах исчезает всякая независимость. Защищенные против всякого протеста... агенты правительства становятся всемогущими». Лишь к концу прошлого века абсолютному доминированию центра были поставлены некоторые пределы. Но общий вектор на централизацию, не говоря о традиции, сохранился, во всяком случае, вплоть до самых недавних времен [17, с.58].

Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже «Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946 г. - в период максимального влияния в стране левых сил, - в сущности не так много изменил. А Конституция 1958 г. отразила классические для Франции взгляды Шарля Де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959 г. Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946 г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность - усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.

Концепция карьеры или закрытой госслужбы в ее современном варианте, разумеется, не означает ее сословной или какой-либо иной изолированности от общества. Во-первых, в отличие от системы найма или открытой госслужбы (действующей, например, в США), правовой статус французского карьерного чиновника в большей мере учитывает специфику его работодателя - государства - и потому регулируется нормами не трудового, а административного права, в частности, права государственной службы, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную, так и материальную. Во-вторых, система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, как правило, остается на ней всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной «лестницы» [18, с.26-27].