Государственная должность в отрасли административного права

Концепция карьеры имеет во Франции достаточно серьезное идеологическое обоснование. Прежде всего она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Далее, она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие -- некоторыми привилегиями. Помимо всего прочего считается, что стабильный госаппарат - единственный надежный балансир, обеспечивающий устойчивость государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения.

Однако, с другой стороны, очевидно, что такая система имеет и ряд недостатков. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенению аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и технологических перемен. Кроме того, система гарантирован-ной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность и нерассуждающее послушание, препятствуя выдвижению инициативных и динамичных людей.

Перейдем теперь к понятию и статусу чиновников и других категорий служащих госаппарата. Чиновником по француз-скому праву является лицо, назначенное на постоянную долж-ность, включенное в штат и получившее ранг в администра-тивной иерархии. Государственный служащий - понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники - госслужащие, но не все госслужащие - чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие ка-тегории госслужащих рассматриваются как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные в систему, не полностью «свои».

К таким категориям относятся:

1) почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц;

2) работники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, ли возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частно-правовой;

3) помощники - служащие, нанятые без контракта, т.е. односторонним решением администрации для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права госслужбы (например, конкурс-ность, размер оплаты, дисциплину, возможность найма иностранцев); помощник не пользуется защитой ни статута госслужбы, ни трудового права;

4) чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус стажера может быть продлен. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы «второго сорта», которые хотя и работают в госаппарате, но не имеют гарантий и привилегий, предусмотренных статутом чиновника [19, с.11-12].

Согласно французскому праву, понятия чиновника и работника по контракту являются взаимоисключающими. Чиновник даже теоретически не может вести переговоры об условиях своей работы, и все, что он может, это отказаться от должности. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему не может быть навязано что-либо, не предусмотренное статутом. При конфликте с нанимателем, дело рассматривает не обычный, а специальный административный суд. Кроме того, права чиновника защищают профсоюзы. Так, с 1968 г. ежегодные соглашения о размерах зарплат подписываются совместно правительственным ведомством по делам госслужбы и профсоюзом чиновников. Изменения в особых статутах также в основном являются результатом соглашений между кадровой службой и соответствующим профсоюзом. Эта практика отчасти компенсирует очевидное правовое неравенство чиновника и его работодателя - государства. Но формально подчиненный статутам и регламентам чиновник не имеет права на сохранение отдельных элементов своего статуса.

Принцип равного доступа, закрепленный в Конституции, предполагает запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает несовместимые с должностью, на которую он претендует, взгляды (например, резко критикует политику правительства, на службу к которому нанимается), это служит основанием для отклонения его кандидатуры. В целом же Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом, и поэтому на практике, кроме кандидатов, не удовлетворяющих требованиям законов и статутов, отсеиваются лишь умственно отсталые либо явно безнравственные лица.

Конкурс считается наиболее демократичной процедурой, обеспечивающей соблюдение принципа равного доступа на государственную службу.

Закон определяет конкурс как способ распределения ограниченного числа госдолжностей посредством испытаний позволяющих независимому коллегиальному органу - жюри - классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть по его усмотрению объявлен либо исключительно «внешним», т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо «внутренним» или «конкурсом чиновников», т.е. для продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и делают. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой опре-деляет Административный суд.

Жюри образует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающиеся должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с полученными оценками. Оно вправе вообще не одобрить ни одного кандидата либо представить их меньше, чем число вакантных должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются. Его положительная рекомендация дает лишь возможность, а не право получить должность.

Само назначение производится органом или лицом, объявившим конкурс. Организатор конкурса должен учитывать рекомендации жюри: придерживаться представленного жюри списка, а также установленной им ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность чиновника-стажера либо ученика на срок и на условиях, о которых говорилось выше.

Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право обжаловать его результаты или проведенное по его итогам назначение по мотивам превышения власти. Если жалоба признана правильной, то итоги конкурса аннулируются и он проводится заново. Правда, на практике это случается редко.

Приобретая после всех изложенных процедур статус так называемого карьерного чиновника, человек входит в своего рода «касту». Теперь он, как правило, будет работать на госслужбе, постепенно поднимаясь по ступеням классов и рангов. Открывающиеся перед чиновником перспективы карьеры - один из главных с точки зрения привлекательности атрибутов системы закрытой госслужбы. Чиновник может быть откомандирован в другое учреждение, международную или даже частную организацию на срок до 5 лет, но при этом он не теряет права на продвижение и пенсию. Другое дело, если его выводят из штата после истечения срока откомандирования либо переводят в так называемый резерв. Этот последний статус обычно связан с болезнью либо иными личными обстоятельствами и может быть предоставлен по просьбе чиновника. Если же после истечения срока перевода в резерв он трижды отказался от предложенных должностей, то с согласия паритетной администра-тивной комиссии он может быть уволен с госслужбы [20, с.32].

Чиновник может быть снят с работы в качестве высшей дисциплинарной санкции и по соответствующей процедуре. Эта «высшая мера» автоматически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритетной комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении (по существу сокращении) кадров. В этом последнем случае он получает право на пособие.

Даже после прекращения карьеры чиновник обязан сохранять по отношению к государству обязательства сдержанности и беспристрастности. Это выражается в запрете на занятие некоторыми видами частной деятельности.

Исторически на чиновника как на служителя общественным интересам, т.е. лицо, несущее перед обществом особые обязательства, налагались повышенные обязанности, компенсируемые рассмотренными выше привилегиями. Современная тенденция состоит в приближении статуса чиновника к статусу обычного гражданина. Однако некоторая специфика сохранилась. Поскольку статус чиновника носит тройственный характер - гражданина, наемного работника и служителя общества, - рассмотрим его права в этой последовательности.

Обязанности чиновника носят в общем стандартный характер: обязанность посвятить себя службе и только ей; запрет, за некоторыми исключениями, на параллельную частную профессиональную деятельность с ограничением доходности последней; обязанность отстраненности от частных интересов; обязанности лояльности, соблюдения достоинства. Но некоторые конструкции носят нетривиальный характер и заслуживают более подробного рассмотрения. Так, обязанность иерархического подчинения балансируется принципом разумного управления, автономией чиновника и правом на его участие в обсуждении, о чём говорилось выше, а в крайних случаях и так называемым долгом неповиновения. Это означает, что если приказ одновременно и незаконен, и наносит серьезный ущерб интересам государства, то чиновник обязан его не исполнять. В противном случае он подлежит дисциплинарному взысканию. Факт наличия приказа его не оправдывает. Но если приказ просто незаконен, то он должен быть исполнен.

Другая группа специфических обязанностей чиновника связана с информацией. Помимо соблюдения служебной тайны (освободить от этой обязанности чиновника не может даже суд, а лишь парламент) на него возложена обязанность профессиональной сдержанности, запрещающая ему сообщать любому постороннему лицу, даже чиновнику другого ведомства или департамента, информацию, полученную им при исполнении служебных обязанностей. Последняя должна использоваться только в служебных интересах. Иногда эту группу обязанностей называют «обязанностью молчать» [21, с.20].

Таким образом, определенные перемены происходят, хотя пока в основном в рамках столь знакомой нам по собственному опыту модели борьбы с бюрократией посредством создания новых бюрократических структур. Нелегко (и не всегда безопасно) отказываться от веками складывавшихся административных традиций, даже когда жизнь подталкивает к этому.

2.2 Государственная служба Германии

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими (в хорошем смысле этого слова) традициями. Родиной германского чиновничества считается Пруссия. Ставший нарицательным образом тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 г. При нем чиновники набирались чаще всего из числа офицеров. Это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Собственно, принцип личной преданности и верности и был в то время основой отбора на государственную службу. Следует также отметить, что помимо преданности и исполнительности прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности. Не случайно уже в XX столетии и даже после второй мировой войны патриотически настроенные немецкие аналитики были склонны рассматривать дух прусского офицерского корпуса как одну из основ могущества страны. Вот, например, отрывки из рассуждений одного из авторов: «Суровость, аскетизм и духовное единообразие людей и сами географические особенности страны, лежащей восточнее Эльбы, создали основные отличи-тельные признаки профессиональной морали, в которую вошел весь набор качеств, считающихся с тех пор «прусскими». Тут и дух порядка, и чувство долга, и приверженность к организации, и пунктуальность, и деловитость. Таким образом, потребность в надежном инструменте власти превратилась в реальную моральную силу» [22, с.16-17].

Достаточно глубоко в историю уходит и другой институт, ха-рактерный для немецкой бюрократии, - так называемые политические чиновники. Официально это понятие было введено в 1899 г., когда был дан полный перечень входящих в эту категорию должностей, охватывавший группу близких сотрудников правительства и отдельных министров, т.е. тех, кто по сути своей служебной позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. В дальнейшем сам перечень, конечно, менялся, но его идея сохранялась: после смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Тем самым расчищается место для новых людей и обеспечивается общая политическая лояльность аппарата. Таким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а затем назначают временную пенсию. В случае же возвращения партии к власти лица этой категории могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности.

Институт почетных чиновников - специфическое немецкое изобретение. К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность, которая не предполагает ни оплаты, ни каких-либо специальных льгот. Тем не менее само звание почетного чиновника является в глазах германских сограждан статусным отличием получившего его человека, что, учитывая в целом высокий престиж чиновника в немецком обществе, дает ему определенные моральные преимущества. Обычно такого рода должности предполагают участие в каких-либо комитетах или комиссиях и представляют грубый аналог некоторых видов нашей работы «на общественных началах».

Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике. Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на ос-тающихся после его смерти иждивенцев [23, с.24-25].

Становление современной государственной службы Германии отсчитывается от вступления в силу Основного закона Федеративной Республики Германии 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ положила конец поддерживаемой оккупационными властями тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой, как уже говорилось, приходится на первую половину XVIII века [24, с.8-9].

Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. Они-то и составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе ФРГ.

Статьи Конституции ФРГ (1-19), предусматривающие основные права, несомненно, признаются непосредственно действуюшими в системе государственно-служебных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 1 Конституции, «...основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Однако их осуществление может быть и ограничено, если это потребуется для того, чтобы сохранить функции профессиональной государственной службы. Основанием ограничения конституционных прав является закрепленный в ч. 4 и 5 ст. 33 Конституции принцип профессиональной государственной службы. Если Конституция гарантирует институт государственной службы, то это означает, что государственно-служебные отношения с их особой структурой обязанностей являются такой же составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права [25, с.7].

Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона. Часть 2 этой статьи устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией». Таким образом, претендент, пусть даже он и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, может рассчитывать на компетентную, а главное - объективную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.

В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение им при замещении должностей. В ч. 3 ст. 33 установлен принцип равенства на государстенной службе. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Это касается и принадлежности к политическим партиям.

Часть 4 ст. 33 Основного закона гарантирует сохранение профессиональной государственной службы в Германии. Согласно ч. 4, «осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности». Часть 4 ст. 33 содержит также положения о преемственности функций потому что решение государственно-правовых задач в обычных условиях должно оставаться функцией государственных служащих.

В соответствии с ч. 5 законодательство о государственной службе должно создаваться с учетом традиционных принципов профессионализма в этой сфере. При этом акцент делается на требовании учета «...традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников».

К важнейшим общепризнанным (традиционным) принципам, касающимся правового статуса чиновников в ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет, право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям, запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Среди прочих важных норм Конституции ФРГ следует назвать ст. 34, согласно которой: если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои служебные обязанности перед третьими лицами, то в принципе ответственность несет государство или ведомство, на службе которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой небрежности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается обычное судебное рассмотрение.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими вопросы государственной службы Германии, являются:

- Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями;

- Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополне-ниями;

- Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г. [26, с.51].

Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права, подчиненных ей. Принятие таких законов требует одобрения Бундесрата.

Согласно Закону о федеральных служащих в редакции 1985 г., федеральным служащим является лицо, находящееся в «публично-правовых отношениях службы и верности» (служебные отношения) с Федерацией либо с непосредственно подчиненной Федерации «корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Служащий, подчиняющийся Федерации, считается непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную Федерации корпорацию, учреждение или организацию публичного права, считается косвенным федеральным служащим.

Государственные служащие могут назначаться: пожизненно; на определенный срок, если требуются временные услуги; на испытательный срок, если служащий, например, поступает на госслужбу впервые; для прохождения подготовительной службы.

Положение о порядке прохождения государственной службы («служебная карьера») дает классификацию государственных служащих по их принадлежности к определенной должности. В целом «служебная карьера» охватывает все должности одного и того же профессионального направления. К ней относятся также подготовительная служба и испытательный срок.

При принятии на государственную службу действует правило равных возможностей, которое состоит в том, что назначение производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем претендента. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповвдания, а также по религиозным или политическим мотивам.

Государственным служащим в ФРГ может стать только тот, кто:

* является немцем по смыслу ст. 116 Конституция;

* дает гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного закона;

* обладает специальным уровнем подготовки и т.д.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.

Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность только после успешного прохождения испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который в целом не может превышать 5 лет. Назначение на государственную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летнего возраста.

Получение соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий в зависимости от ранга. Для прохождения службы нижнего уровня требуются: успешное окончание основной общеобразовательной школы или признанный равноценным уровень образования; подготовительная практика по будущей специализации. Для среднего уровня требуются по меньшей мере: окончание реального училища; подгото-вительная практика в течение одного года; сдача экзамена. Для прохождения службы повышенного уровня необходимы: школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная практика к занятию должности в течение 3 лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Наконец, для прохождения службы высшего уровня требуются: окончание высшей школы; подготовительная практика к занятию должности в течение минимум 2 лет; сдача экзамена на право прохождения службы.

Независимо от специализации госслужащий обязан выполнять свои задачи беспристрастно и справедливо и руководствоваться благом всего общества.

Госслужащий всем своим поведением должен демонстрировать приверженность демократическому общественному строю в духе Основного закона (Конституции) ФРГ и выступать за его выполнение. В политической деятельности он обязан соблюдать ту степень умеренности и сдержанности, которая диктуется его служебным положением по отношению к обществу и обязанностями его ведомства.

Госслужащий должен самоотверженно выполнять свой профессиональный долг. Он должен исполнять свои служебные обязанности бескорыстно и добросовестно. Его поведение на службе и вне ее должно быть таково, чтобы оно не наносило ущерба тому уважению и доверию, которых требует его профессия. Он обязан выполнять изданные начальниками распоряжения и общие директивы, за исключениеім случаев, когда он в соответствии с особым законодательным предписанием не связан указаниями начальников и подчиняется только закону.

Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О своих сомнениях относительно законности служебных указаний он должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, то госслужащий, если его сомнения относительно их правомерности не развеяны, должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он подтверждает распоряжение, то его следует исполнить, но только в случаях, когда такое исполнение не кажется ему наказуемым, противоречащим установленному порядку, не нарушает человеческое достоинство. Такое исполнение освобождает его от ответственности. Подтверждение распоряжения может быть по его просьбе дано в письменном виде.

Госслужащему для всякой иной работы помимо основной требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для принятия опекунства, ухода за больным или немощным, обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Постановление определяет предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления. Отметим, что если по прекращении служебных правоотношений работа госслужащего связана с его служебной деятельностью в последние пять лет перед окончанием служебных правоотношений, он должен заявить об этом своей последней высшей инстанции. Его занятия или трудовая деятельность подлежат запрету, если есть опасения, что в результате их наносится ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего; он теряет силу не позднее чем по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Государственный служащий обязан в связи со служебной необходимостью выполнять сверхурочную работу. Если сверхурочная работа превышает 5 часов в месяц, он получает отгул.

Для государственно-служебных отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служа-щих.

Государственный служащий имеет право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период деятельности.

Все вопросы по оплате регулируются на единой правовой основе, причем данные правовые нормы действительны и для Федерации, и для земель, и для муниципалитетов, муниципальных объединений, органов, учреждений и фондов, являющихся субъектами публичного права. Особенности, характерные для отдельных земель, могут учитываться лишь в случаях, допускаемых законом.

Конституционной основой оплаты государственных служащих является «принцип содержания», который является одним из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать государственному служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии - ведь только независимый с экономической точки зрения государственный служащий способен выполнять задачи, поставленные перед ним Конституцией.

К оплате государственного служащего относятся: основной оклад, доплаты к окладу для профессоров вузов, местная доплата, надбавки, премии, оплата за работу за границей.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь, обеспечение семьи после смерти государственного служащего, выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев, переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях. Возрастной границей для выхода государственных служащих на пенсию является 65 лет.

Государственным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое.

Каждый государственный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Существуют особые документы, регулирующие отпуска для федеральных государственных служащих, а также для государственных служащих, проходящих службу за границей.

Инструкция об особых отпусках для федеральных государственных служащих регулирует предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и прочих признаваемых важными государственно-политических целей.

Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, если там имеют-ся те же условия прохождения службы и тот же основной оклад. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего.

При ликвидации учреждения или изменении его структуры, слиянии учреждений государственные служащие могут быть переведены и без их согласия на другую работу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних.

В законодательстве Германии подробно оговорены последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственными служащими своих обязанностей. Они изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Государственный служащий, виновный в нарушении своих обязанностей, считается совершившим служебный проступок.

При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает «принцип благоприятствования», т.е. непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры наказания в связи с проступком. При этом учитываются не только сам проступок и поведение чиновника при этом, но и его личность, деятельность, поведение на службе и вне ее как в положительном, так и в отрицательном отношении. В случае мелких проступков, за которые может назначаться только денежный штраф, срок давности определяется в 2 года, при более серьезных - 3 года.

Если против государственного служащего одновременно возбуждается уголовное дело, то уголовный процесс всегда имеет приоритет. Возбужденное по тому же делу дисциплинарное преследование откладывается, как правило, до завершения уголовного процесса. В случае оправдания в ходе уголовного процесса дисциплинарное расследование допускается впоследствии, если, несмотря на отсутствие состава преступления, имеется дисциплинарный проступок.

Согласно законодательству, общее руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках действующих законов и неся за нее полную ответственность [27, с.4].

2.3 Общая оценка современного состояния государственной службы в Великобритании

В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие государственной службы, в Англии действует понятие гражданская служба. Это имеет исторические корни: чиновник рассматривается в английском праве как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг». Сам термин сложился в британской колониальной администрации в Индии. Однако Англия не была бы Англией, если бы отличия ограничивались только названием.

Особый «английский путь» развития состоял и в том, что Соединенное Королевство гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова. Министерства, правда, существовали еще с XVII века, но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции, единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало слишком уж больших злоупотреблений по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус, «премиальный», т.е. нерегулярный, характер материального вознаграждения. Служба, таким образом, была как бы «почетной обязанностью благородных людей», знаком доверия к ним со стороны Короны и общества осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Ведь Великобритания, несмотря на унитарную форму правления, - административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугами Короны», а представителями местных сообществ, выполняющими как бы «общественную работу» и не подчиненными к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности. Этими же качествами английская аристократия обладала, как отмечалось многими авторами, в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Австрии, Пруссии России...

Другая причина, по которой подобная «странная» с точки зрения привычных нам стандартов система существовала (и работала) в течение столетий достаточно удовлетворительно, связана со спецификой англо-саксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра «идеальной рациональной бюрократки» французского образца. Такой «антикомандный» характер системы - следствие господства обычного права [28, с.17].

В этой системе соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов, не «сверху вниз», а «снизу», т.е. на основе прецедентов -индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам. Вот как трактует эту проблему Г. Питерс, выводя тип правоприменения из характера и типа администрации через культурные характеристики: "Рационалистической культуре может быть противопоставлена культура прагматическая, или эмпирическая, характерная для Соединенного Королевства и значительной части Северной Европы. В такой культуре общие положения являются производными от серий индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение. Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают там персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе... Она склонна быть менее жесткой и безличной в этой индуктивной культуре, чем в более дедуктивной континентальной системе. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу бюрократа более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела... По сравнению с другими индустриально развитыми странами Европы культура Соединенного Королевства более личностная и менее бюрократическая, чем у других наций, находящихся на сходном уровне развития.

Как обычно бывает в политике, критиковали британскую госслужбу с разных флангов за разное. Левые - за ее закрытый классовый характер и за сопротивление политике радикальных лейбористских министров во время двух премьерств Г. Вильсона. Правые - за ее расточительность и стремление к максимизации бюджета различных ведомств. Более аналитическая и политически нейтральная критика имела мишенями ее структуру, характер комплектования и недостаточный профессионализм.

Стоит особо выделить критику так называемой школы общественного выбора, базирующейся на работах современного американского исследователя проблем бюрократии с экономических позиций У. Нисканена. Эта школа возникла как экономический вариант опровержения классической западной государствоведческой конструкции, трактующей служащих как беспристрастных выразителей «общественного духа». Однако, в отличие от идеологических нападок на бюрократию «слева», сторонники названной школы рассматривают госслужащих не как «защитников классовых интересов буржуазии», а как защитников собственных групповых интересов. В сущности идеи Нисканена и его последователей просты: они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организаиии или подразделения, поскольку это:

а) обеспечивая больше работы для чиновников, улучшает перспективы их служебной карьеры;

б) увеличивая спрос на услуги бюрократов, создает благоприятную «карьерную ситуацию»;

в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство;

г) дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также для использования их в частных целях.

Разумеется, существуют и объективные ограничения, и иные мотивации поведения служащих, в том числе - бескорыстное стремление улучшить положение дел, повысить эффективность использования ресурсов и т.п. Но все они, по мнению Нисканена, не меняют общего вектора бюрократического поведения. Видимо, популярность именно такого концептуального взгляда на бюрократию среди английских ученых не случайна: в сущности он во многом лишь воспроизводит в более научной форме - с анализом переменных, графиками и математическими выкладками - идеи знаменитого не столь давно англичанина Н. Паркинсона [29, с.171].

Вся эта критика, а вернее, стоявшие за ней реальные недостатки британской государственной службы и породили Фултонский доклад и последующий длительный период реформ, по существу продолжающихся по сей день. Не случайно теоретики государственного управления склонны сейчас говорить о перманентном характере изменений.

Комиссия Фултона работала два года и в 1968 г. представила свой доклад. Как и доклад Норткота-Тревельяна, он базировался на тезисе о неадекватности застывшей системы госслужбы изменившимся социальным и технологическим условиям. Вновь был поднят вопрос о ее «любительском» характере, о необходимости создания механизмов для укомплектования ее на всех уровнях экономистами и другими специалистами с научной подготовкой, предпочтительно с академической степенью. Было обращено внимание на «кастовый», «оксбриджский» характер комплектования госслужбы, т.е. на непомерно высокий процент в ее составе выпускников Оксфорда и Кембриджа.

Отсюда вытекали и рекомендации Фултона. Так, предлагалось применить американскую модель структуры госслужбы, упразднив разделение служащих на классы, почти непроходимой стеной отделявшее специалистов от «профессиональных администраторов». В частности, намечалось создать таким образом возможности для привлечения талантливых людей со стороны - скажем, из бизнеса или науки - сразу на высокие посты в административной иерархии через «боковой вход» т.е. без прохождения ими ступеней бюрократической лестницы, и тем самым сделать госслужбу менее замкнутой сферой В целом центральной идеей доклада была профессионализация. Рекомендовалось, например, открыть колледж гражданской службы для повышения квалификации администраторов прежде всего в области технологии управления [30, с.21].

Однако, если рекомендации, даже самые обоснованные, ущемляют чьи-либо групповые интересы, между ними и их воплощением возникает барьер. Если же ущемляются интересы достаточно организованных и влиятельных групп (таких, как бюрократия), то преодоление этого барьера становится весьма проблематичным. Словом, Фултонский доклад не привел к радикальным изменениям. Он был встречен аппаратом весьма враждебно и критически, тем более что формальные основания для его критики существовали: он был слишком длинен, написан недостаточно ясно и не свободен от внутренних противоречий. В частности, идея «бокового входа» в аппарат ученых и бизнесменов не согласовывалась с установкой на повышение профессионализации госслужбы. К тому же проведение положений доклада в жизнь отдавалось в руки той самой корпорации, которую и предлагалось реформировать. В итоге после длительных дискуссий и «торговли» были приняты лишь некоторые из рекомендаций, к тому же с корректировками, во многом выхолостившими их смысл. Так, различия между классами были формально упразднены с заменой их единой семиступенчатой «административной группой», а также образованием так называемой открытой структуры тоже из семи ступеней. Однако при этом перспектива достижения высоких ступеней на служебной лестнице открылась лишь для лиц, прошедших через одну из низших ее ступеней - «административного стажера». Таким образом, возможность освежения госслужбы не бюрократами через «боковой вход» по-прежнему оставалась закрытой.

Не прошла и рекомендация о предпочтении людей с академической степенью. Колледж гражданской службы был, правда, образован, но не приобрел особой популярности, и переподготовка служащих по-прежнему оставалась в руках ведомств. Единая должностная шкала по американскому образцу тоже в реальности не работала. «Оксбриджский» кадровый перекос остался, хотя и стал меньше. Короче говоря, попытка фултона реформировать госслужбу в главных своих компонентах потерпела неудачу. Прежняя система в основном сохранилась допустив лишь косметические изменения. В сущности это был негативный опыт, от которого оттолкнулась М. Тэтчер в собственной попытке реформ.

Когда она в 1979 г. впервые стала премьер-министром, то не имела какой-либо особой концепции реформ госслужбы. Ее взгляды в данном вопросе не выходили за рамки стандартных либеральных представлений о государственной бюрократии как расточительном и неэффективном управляющем делами нации. Поэтому она начала с методичного анализа расходов отдельных ведомств и их постатейного сокращения. Для контроля и координации этой работы была образована группа из шести человек непосредственно при аппарате премьера. Всем ведомствам было поручено в трехмесячный срок проанализировать свои расходы и представить предложения по их сокращению. После утверждения сокращений премьером по представлению руководителя упомянутой группы ответственность за их осуществление возлагалась на постоянных секретарей министерств. Спустя два года проверялось, проведены ли сокращения на самом деле.

В целом эта операция не отличается особой оригинальностью и ассоциируется с дежурными кампаниями советских времен по сокращению аппарата. Однако благодаря последовательности и упорству в ее осуществлении она в итоге, т.е. к 1986 г., принесла около 950 миллионов фунтов стерлингов ежегодной экономии (правда, некоторые эксперты подвергают сомнению названную официальную цифру) [31, с.14].

Но Тэтчер не ограничилась этим. Она постепенно пришла к заключению о необходимости значительно более широкого подхода к проблеме. Ни много ни мало она решилась изменить саму административную культуру аппарата, сделав ее более похожей на рыночную культуру отношений. Вначале она поручила работу по такой «перестройке» самим министерствам и благодаря своей настойчивости добилась некоторых успехов. Но, конечно (равно как и у нас в сходных обстоятельствах), сколько-нибудь серьезных изменений господствующей административной культуры это за собой не повлекло.

Тогда были использованы принятые в бизнесе методики финансовой оценки тех или иных административных действий, особенно материального поошрения служащих за нововведения. Если раньше служащие рассматривались как «винтики» правительственной машины, призванные обеспечить прежде всего ее плавную, равномерную, соответствующую заданному режиму работу, то к концу первой половины 80-х годов была создана система стимулов, призванная ориентировать их на поиск новых, пусть даже рискованных, решений. Таким образом Тэтчер пыталась сформировать новый тип государственного служащего, сходного по своим деловым ориентациям с бизнесменом. Однако и это не привело к существенным изменениям в сложившейся за столетие административной культуре.

Поэтому после 1985 г. изменился сам подход к проблеме. Обознав, что невозможно внедрить рыночную модель поведения в нерыночный по своему базисному типу деятельности государственный аппарат, правительство Тэтчер начало энергичные попытки хотя бы частично изменить структуру и характер функционирования госслужбы в направлении рыночных принципов. Эта программа, кратко называемая «Следующие шаги», до сих пор находится в стадии реализации, и оценивать ее последствия, по мнению британских специалистов, пока преждевременно.

Таким образом, в Англии фактически более не существует единой госслужбы с унифицированными нормами ее прохождения, отставки, оплаты труда и т.п. Ее заменило многообразие структур, условий трудовых отношений и гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения, возможностей перехода в частный сектор и т.д. Разумеется, нельзя сказать, что госслужба превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получшш возможности для маневра, сходные с возможностями менеджеров в бизнесе. Заработали механизмы конкуренции. В результате функциональная эффективность работы традиционных государственных ведомств стала повышаться: начала сокращаться стоимость выполнения тех или иных государственных функций и оказания услуг. В этом смысле программа «Следующие шаги», несомненно, оказалась успешной.

Однако она имеет и негативные последствия. Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования, в частности упразднение прежней единои тарифной сетки и пенсионной схемы, нанесло ущерб репутации государства как идеального работодателя и тем самым - репутации государства вообще. Далее, британская госслужба всегда отличалась высокой корпоративной этикой, строгим следованием кодексу административной морали. Нынешние ее коммерциализация и дифференциация условий трудовых отношений работников с правительством работают на размывание этического кодекса поведения служащих.

Размер заработной платы на госслужбе традиционно всегда был меньше, чем в бизнесе. Считалось, что это компенсируется обеспеченной карьерной перспективой, относительной защищенностью от увольнения, пенсионными привилегиями, а также не имеющим явного материального выражения, но весьма привлекательным для многих ощущением своей причастности к власти. Теперь эти компенсации для значительной части служащих исчезли, а заработная плата и по традиции, и в силу менеджерского характера поведения руководителей не имеет тенденции к повышению. В итоге, как опасаются некоторые аналитики, если размеры оплаты труда госслужащих не поднимутся до конкурентоспособного с бизнесом уровня, в государственных структурах соберутся худшие специалисты из всех профессий.

Нетрудно представить себе, что программа «Следующие шаги» не вызвала особого энтузиазма у основной массы служащих. Однако впрямую возражать против «нового менеджеризма» было нелегко, ибо он действительно повысил эффективность работы аппарата. Более удобным направлением для атак оказалась угроза разрушения устоев корпоративной этики служащих, что в контексте британской политической культуры звучит особенно устрашающе. Ведь прежняя структура госслужбы была хотя и строго иерархична, но все же в принципе едина (как едина лестница). Теперь же ее как бы распилили на две части, причем обитатели верхней части сохранили прежние привилегии, а все прочие оказались под угрозой их лишиться. Иными словами, аппарат разделился на «манда-ринов» и «пролетариев». Под предлогом противодействия этим негативным последствиям реформы бюрократы Уайтхолла всячески старались затормозить ее вообще, что облегчалось поэтапным планом ее проведения. Эта деятельность особенно активизировалась после ухода со своего поста властной "железной леди" - М. Тэтчер - и ожидания (в итоге сбывшегося) возможной смены правящей партии. В частности, удалось отправить в отставку идеолога всей программы и энергичного руководителя работы по ее осуществлению, постоянного секретаря Питера Кемпа. С его уходом «Следующие шаги» затормозились, хотя попятных шагов тоже пока нет.

3. Специфика института государственной службы в Республике Казахстан: теория и практика

Действующее законодательство о государственной службе заложило основы казахстанской модели государственной службы, основанной на принципах меритократии. Однако еще многое предстоит сделать. Патронажная система имеет глубокие корни. А идеология того, что государственный аппарат существует на средства налогоплательщиков и должен предоставлять гражданам удовлетворительного качества услуги только начинает утверждаться в обществе. В своем послании народу Казахстана 2003 года Президент Назарбаев Н.А. отмечал: «Говорил о негативных чертах нынешнего развития, надо отметить, что многие из них носят временный и преходящий характер, является скорее следствием советского наследия и сложностей переходного периода. Наш менталитет, сформирован несколькими поколениями людей, которые воспитывались в духе коммунистических принципов некоторые с энтузиазмом воспользовались недавними изменениями, но очень многие нет. На людей влияют субъективные и объективные факторы, они медленно привыкают к происходящим переменам, по-прежнему ожидая помощи государства в решении своих проблем. Такая философия и взгляд на вещи мешают им справляться с новыми трудностями, лишают энергии и желания действовать самим» [3].