Экономическая база местного самоуправления

67

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

местный экономический самоуправление

За период независимости в Республике Казахстан были проведены масштабные реформы по становлению экономики на рыночный путь развития и демократизации общества. В первые годы существования Республики Казахстан как суверенного государства приоритетное внимание уделялось укреплению государственности, выявлению позиций на международной арене, проведению реформ в социально-экономической сфере. На данном этапе развития, когда общенациональные основы суверенитета в основном сконструированы, одной из приоритетных задач является реформирование системы местного государственного управления и самоуправления, т.е. децентрализации государственного управления.

Местное самоуправления - необходимое условие функционирования демократического государства. В основе концепции местного самоуправления лежит провозглашение и обеспечение прав человека на участие в управлении государством, в решении ответственных для его жизни общественных вопросов. Никто лучше самого человека не может выразить его интересы. Поэтому чем ближе к человеку будет уровень власти, на котором его интересы превращаются в конкретные решения, тем эффективнее её деятельность. На практике это означает самое широкое развитие местного самоуправления, передачу в его ведение как можно большего числа вопросов, затрагивающих непосредственно жизненные интересы людей.

Местное самоуправление - право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под ответственность и в интересах местного населения.

Самоуправление - это относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся её жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации

разрыва между субъектом и объектом управления.

Таким образом, местное самоуправление - это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляемая на основе самодеятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учёта общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов.

В соответствии с законодательством на местном уровне предусмотрено функционирование органов местного государственного управления, территориальных подразделений центральных исполнительных органов, а также признаётся местное самоуправление. Актуальность избранной темы исследования очевидна и обусловлена тем, что деятельность местного самоуправления в соответствии с Конституцией должна бы регулироваться отдельным законом «О местном самоуправлении», который пока не принят. Кроме этого, действующим законодательством не предусмотрена возможность формирования бюджета местного самоуправления за счёт налогов и иных платежей, установленных Налоговым кодексом. Фактически в Казахстане даже на законодательном уровне не созданы условия для организации и деятельности местного самоуправления. Местная власть представлена лишь в виде местных представительных и исполнительных органов, входящих в систему местного государственного управления. При этом следует отметить, что местная исполнительная власть, занимающая доминирующее положение, входит в систему исполнительной власти в РК, которая представляет собой жёсткую вертикаль с подчинением нижестоящих органов вышестоящим.

Цель работы. Непосредственным предметом нашего исследования является современное местное самоуправление: его теоретические, организационно-правовые и финансово-экономические аспекты. Исследование противоречивых процессов создания местного самоуправления в Республике Казахстан - одна из задач данной работы. Анализ проблем законодательного обеспечения создания местного самоуправления, определение альтернатив для решения проблем реформирования местного управления также является задачей исследования.

Цель работы - предпринять попытку исследовать особенности ситуации и перспективы развития местного самоуправления в Казахстане. Эта цель определяет постановку следующих задач:

1. проанализировать предпосылки создания местного самоуправления в Казахстане;

2. рассмотреть особенности становления местного самоуправления в Республике Казахстан;

3. сформулировать предложения к модели местного самоуправления для Казахстана.

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятие и основные теории местного самоуправления

В настоящее время Республика Казахстан идёт по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создаёт необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан.

Между тем в науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия «местное самоуправление». Современные авторы подходят к анализу содержания данного социального явления с нескольких различных позиций.

В частности, некоторые учёные рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Не менее распространённым в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права.

Довольно часто местное самоуправление представляют и в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур в решении вопросов местной жизни.

Помимо этого местное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества, характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Многообразие позиций в трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества различных его определений.

Например, в статье 3 пункте 1 Европейкой хартии о местном самоуправлении 1985 г. местное самоуправление трактуется как «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения».

Статья 89 Конституции РК определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение вопросов местного значения».

Данные определения позволяют сформировать чёткое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования).

Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Из данного определения логически вытекает следующее:

во-первых, местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местный коллектив;

во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что муниципальные органы могут игнорировать задачи, имеющие государственное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законодательством или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является непосредственная ответственность за принимаемые решения;

в-четвёртых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

При такой трактовке понятия закономерно встаёт вопрос об альтернативных схемах организации управленческого процесса в местных поселениях. Возможны ли иные, отличные от местного самоуправления, формы управления на местах? Практика свидетельствует о том, что такие формы существуют, и они весьма распространены.

Во многих странах местные коллективы испытывают на себе прямое воздействие со стороны государства. Система местного самоуправления в них либо полностью отсутствует, либо существует параллельно с государственными структурами и попадает под их контроль. Речь идёт о так называемом государственном управлении на местном уровне, или местном государственном управлении. Это антипод местного самоуправления. Данная форма представляет собой управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. В отличие от государственного управления на местном уровне, местное самоуправление осуществляется самим населением местной территориальной единицы, т.е. местным коллективом и его выборными органами.

Различные страны в процессе формирования эффективного механизма осуществления власти на местах пытаются прийти к наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить общественные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Причём во многих странах государственнические тенденции в организации власти на местах являются довольно сильными (Франция, Германия, Швеция и др.). Однако, несмотря на это, местное самоуправление даже в таких странах продолжает оставаться обязательным атрибутом системы территориального управления.

Широкому мировому признанию местного самоуправления способствует многосторонняя полезность его применения, проявляющаяся в следующем:

во-первых, в условиях местного самоуправления локальные территориальные образования получают полную свободу в решении всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории и особенностей её развития. При этом местные коллективы и образуемые ими органы местного самоуправления наделяются полномочиями (совокупность прав и обязанностей), затрагивающими практически все стороны жизни поселений. В числе основных из них: формирование и исполнение местного бюджета, планирование местного социально-экономического развития, ведение коммунального хозяйства, дорожное строительство, благоустройство территории, развитие транспорта. В перечне полномочий в социальной сфере - строительство муниципального жилья, школ, больниц, библиотек. Органы местного самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую безопасность, санитарное состояние на подведомственных им территориях. Столь обширный комплекс полномочий предоставляет муниципалитетам возможность более качественно и оперативно удовлетворять все наиболее важные потребности местных коллективов;

во-вторых, муниципальные образования становятся полноценными субъектами хозяйственных отношений, приобретают реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия проведения приватизации на местах, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях. Осуществление органами местного самоуправления самостоятельной хозяйственной деятельности способствует укреплению их экономической основы, от состояния которой на прямую зависят условия и уровень жизни населения конкретной муниципальной территории и страны в целом;

в-третьих, в условиях местного самоуправления расширяется бюджетная самостоятельность городских и сельских поселений. Органы местного самоуправления получают право на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Более чёткими и защищёнными законодательством становятся межбюджетные и налоговые отношения между вышестоящими и нижестоящими территориальными образованиями. Наличие у органов местного самоуправления реального, полноценного бюджета укрепляет их финансовый потенциал, повышает уровень социальной защищённости населения, способствует активизации хозяйственной деятельности, развитию производства и сферы услуг на соответствующей территории.

в-четвёртых, функционирование системы местного самоуправления создаёт благоприятные условия для развития подлинного народовластия. Население приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний жителей, референдумов и т.п.). Через систему муниципальных выборов формируются местные представительные органы, в своей деятельности, опирающиеся на мнение избирателей. Реальное участие населения территорий в решении вопросов местного значения повышает уровень его политического образования, максимально приближает граждан к процессу государственного управления.

Говоря о факторах, предопределяющих широкое применение местного самоуправления в различных странах мира, не следует, однако, упускать из виду тот факт, что само местное самоуправление, особенно в своих классических вариантах, известных как общественное, негосударственное управление местными делами, может эффективно функционировать только в

рыночной экономической среде.

Действительно, и это подтверждает исторический опыт нашей страны, местное самоуправление и всеобъемлющее государственное финансирование местных социально-экономических, экологических, культурных и других программ, являющееся неотъемлемым атрибутом административно-командной экономической системы, - явления принципиально несовместимые. Не имея возможности осуществлять широкомасштабную финансово-хозяйственную деятельность, местное самоуправление неизбежно становится политической фикцией, превращается в сугубо номинальный институт народовластия, лишённый действенных инструментов воздействия на ход социально-экономических процессов в территориальных образованиях муниципального уровня.

Исходя из этого, без всякого преувеличения можно утверждать, что только система рыночных отношений, предоставляющая местным органам власти возможность самостоятельно формировать и развивать свою экономическую базу и тем самым сохранять определённую экономическую независимость от государства, является наиболее подходящей средой для развития муниципальной демократии в любой стране мира.

Вместе с тем следует заметить, что даже в странах с рыночной экономикой на местном уровне (охватывающем все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъектов федерации в федеративных государствах) помимо местного самоуправления могут действовать и другие виды территориального управления, например, государственное управление на местном уровне. С учётом этого представляется целесообразным выделить ряд признаков (критериев) местного самоуправления, применение которых позволит отличать его от любых других видов территориального управления.

Основные признаки местного самоуправления:

- возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законодательством, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

- наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

- возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц,

- выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимыми при проведении муниципальной политики. Кроме того, выборы, как правило, обеспечивают выдвижение в органы местного самоуправления лучших представителей населения, знающих все нюансы проблем своей территории, дают право населению муниципального образования оценивать деятельность местных органов власти, определять пути и способы улучшения их работы;

- ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут троякую ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны, и поэтому сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решений.

Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным требованиям, то говорить всерьёз о наличии местного самоуправления преждевременно.

Современное местное самоуправление является результатом осмысления богатых исторических традиций в этой области и концентрирует в себе элементы многих научных концепций, отражающих различные подходы к трактовке природы и сущности этого социального явления.

Историческими корнями местного самоуправления можно считать существовавший практически у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские интересы, «всем миром» (на сходе, вече, круге, курултае и т.п.).

В своём современном виде местное самоуправление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессом перехода феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии стали города, которые ещё в средние века «мечом и золотом» добились для себя определённой самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства центральных властей. Местное самоуправление того периода формировалось на базе купеческих гильдий и ремесленных цеховых организаций, руководители которых, становясь магистратами городских коммун, наделялись правом решения многих вопросов административного, финансового и даже судебного порядка. Ограничение прерогатив государственной власти со временем позволило городам приобрести определённую независимость и в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что предоставляло городским властям возможность самостоятельно распоряжаться общинным имуществом. Большое влияние на формирование концепции местного самоуправления оказала Великая французская революция XVIII в., явившаяся предвестницей широкого распространения в обществе либеральных воззрений на экономику и государство. Идеи либерализма существенным образом ограничивали степень влияния государства на сферы общественной жизни, оставляя за ним исключительное право лишь на осуществление охранительных функций. В рамках данного подхода независимость местных органов власти от государства казалась вполне естественной. Поэтому не случайно в научной литературе местное самоуправление иногда определяется «как продукт либерально-демократического государства XIX в.». Широкое распространение в обществе либеральных тенденций способствовало бурному расцвету научной мысли. Именно в данный период проблемы организации местного самоуправления становятся предметом пристального внимания научной общественности.

Первая попытка теоретического обоснования идей об организации местной власти на принципах самоуправления была сделана в 1790 г. французским политическим деятелем Турэ. В своём докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления во Франции Турэ сформулировал две основные проблемы учения о самоуправляемых общинах, которые впоследствии получили своё развитие в различных теориях местного самоуправления:

- понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

- понятие о делах государственных, переданных для выполнения на местный уровень.

Активная разработка теоретических основ учения о местном (общинном) самоуправлении началась во второй четверти XIX в. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский историк, социолог и политический деятель А. Де Токвиль. Он отмечал, что «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод оно так и не приобретёт». Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Подобные взгляды легли в основу так называемой теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине - середине XIX в. Суть теории свободной общины сводилась к следующему: общины по своей сути самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и поэтому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

- управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;

- избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины;

- невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.

Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим. Они рассматривали государство и самоуправление как два не пересекающихся понятия, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой.

Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской конституции 1831 г., которая содержала отдельную статью, посвящённую общинному управлению и, самое главное, признавала муниципальную власть в качестве четвёртой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной), отстаивая тезис: община старше государства; закон её находит, а не создаёт.

Однако теория свободной общины имела один серьёзный недостаток. Она выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, провинции, регионы и т.п.). Отстаивать самостоятельность этих самоуправляющихся территориальных единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно. А считать сельские и городские общины единственно возможным видом самоуправления значило бы оторваться от действительности и поддерживать теорию, положения которой изначально противоречат основному критерию истинности - общественной практике.

Поэтому вскоре на смену теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, приходит общественная (или хозяйственная) теория местного самоуправления. В её разработке ведущая роль принадлежит немецким учёным Гирке и Шеффнеру. Общественная теория местного самоуправления так же, как и теория свободной общины, исходила из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление согласно общественной теории - это заведование делами местного хозяйства. Дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами». В связи с этим сторонники общественной теории предпринимали неоднократные попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления.

Однако на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование здравоохранением, образованием, культурой и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государственным. Очевидно, что данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства в целом. Этот факт, ставший «ахиллесовой пятой» общественной концепции местного самоуправления, вскоре подорвал основы её господства в науке и заставил многих учёных взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций.

На основе подобных взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления. Её основные положения были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Н.М. Коркунов по этому поводу пишет: «Государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».

Возникновение «государственной» теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные образования более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не просто будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмёт на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определённых разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж.М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

Таким образом, важнейшие различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как:

- способ формирования органов местной власти;

- характер их взаимоотношений с центральной властью;

- объём и содержание дел, подведомственных муниципальным структурам.

1.2 Модели организации местного самоуправления

В политической практике, учитывающей культурно-цивилизационную специфику отдельных стран, сложились две модели организации местного самоуправления: англо-американская (англосаксонская) и европейская (континентальная). Для англо-американской модели, на сегодняшний день утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерно законодательное закрепление децентрализации и деконцентрации власти, т.е. функционирование местного самоуправления на всех уровнях ниже государственного (штатов, провинций и пр.). Сущность этой модели состоит в том, что государство сознательно, в силу сложившихся исторических и правовых традиций, сознательно ограничивает сферы своего властного влияния и переуступает органам местного самоуправления (муниципалитетам) самостоятельно решать все вопросы, имеющие региональное и местное значение. Для этой модели характерны следующие черты.

Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления здесь самостоятельны; ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство. Во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община - это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам.

Хотя и в соответствии с общегосударственными правовыми установлениями.

В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. Именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населённом пункте новую школу и принимать ли постоянное жительство иммигрантов.

Приведу несколько примеров. В США муниципальные сообщества самостоятельны в выборе модели муниципального самоуправления. Можно с уверенностью сказать, что таких моделей около 50. И, тем не менее, принято выделять шесть видов органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы (виллиджи имеются в 17 штатах, тауны - в 30, бороу - в 13 штатах, на Северо-западе - тауншипы). Муниципалитеты, как правило, традиционно придерживаются трёх схем организации управления:

- «комиссионная», которая впервые была применена в 1901 г. (штат Техас). По этой схеме население избирает на 3 - 5 лет муниципальный совет, но при этом каждый член совета является руководителем одного из департаментов исполнительного аппарата муниципалитета;

- муниципальный совет назначает менеджера (совет - менеджер), последний работает на основании контракта и возглавляет исполнительный аппарат. В целях облегчения поиска кандидатуры менеджера Национальная ассоциация менеджеров имеет не только банк данных о кандидатах, но и сведения о вакансиях;

- избираемый муниципальный совет из своего состава избирает мэра (совет - мэр). Эта схема управления имеет два варианта: а) мэр (слабый мэр) избирается на 3 - 5 лет, который подотчётен совету и выполняет церемониальные, представительские функции и обладает правом вето; б) сильный мэр (назначаемый) самостоятельно руководит исполнительным аппаратом и проводит свои решения в пределах муниципального округа.

Местное самоуправления в Великобритании возникло как следствие привилегий отдельных городов и территорий, полученных от королевской власти. Например, Хартия Лондона, изданная Генрихом I в 1129 г., провозглашала: «Граждане … должны назначать из своей среды по своему усмотрению судью для рассмотрения исков…». Далее Хартия устанавливала, что «никто не будет прислан на постой в стенах города ни королём, ни кем-либо ещё. И пусть все жители Лондона и их собственность будут свободны от дорожных сборов во всей Англии и в морских портах».

В настоящее время британское местное самоуправления характеризуется: наличием у органов местного самоуправления статуса юридических лиц; обладанием административными полномочиями на соответствующих территориях; известной финансовой самостоятельностью, в том числе правам на установление местных налогов; выборностью руководителей местных органов. С 1985 г. законодательство о местном самоуправлении обновлено и имеет свободные тенденции в развитии и совершенствовании.

В соответствии с законами о местном самоуправлении в редакции законов от 1972 и 1985 гг. Англия разделена на графства (39) и городские округа (36). Но в свою очередь графства делятся на округа, а округа на общины, приходы.

На территории графств, городских округов, округов формируются представительные органы (советы), которые обладают правом юридического лица. Данные выборные органы функционируют 4 года и обновляются первые 3 года ежегодно на одну треть.

Советы графств правомочны курировать работу: полиции, пожарной охраны, землепользования, мелких акционерных компаний, дорожных (местных), социальных служб, образовательных и культурных учреждений, организаций по трудоустройству молодёжи, по развитию продовольственных, медицинских услуг.

Советы округов и городских округов компетентны в вопросах: налогообложения, городского и сельского землепользования, развития предпринимательства и жилищного строительства, местных дорог, организаций в сфере досуга и отдыха.

Приходы и общины, как правило, занимаются вопросами распределения земельных участков, развития промыслов, туризма, обустройства пешеходных дорог, автомобильных стоянок, наблюдения за состоянием и предоставлением ритуальных услуг.

Характерными особенностями обладает местное самоуправление в Лондоне. Столица, за исключением административно-финансового центра, разделена на 32 района, которые возглавляются советами. Лондонский центр - Сити обладает особым статусом с правом юридического лица. Управляющими органами лондонского центра являются три палаты. В состав основной палаты, именуемой общим Советом, входят лорд-мэр, советники, шерифы, другие лица. Анализ их полномочий даёт основание для выводов об усилении роли административных (управленческих) приоритетов по ряду вопросов над самоуправлением. Об этом свидетельствует и контролирующая роль столичных министерств и ведомств над органами самоуправления. Но как бы мы не акцентировали возрастающую роль административных ведомств, нельзя не видеть, что местное самоуправление является крупным работодателем. Например, в центральной гражданской службе занято в три раза меньше наёмных работников, чем в местном самоуправлении.

Классическими принципами в организации муниципального исполнительного аппарата является его отраслевая и функциональная специализация. Соответствующие департаменты создаются для управления отдельными отраслями или группами отдельных отраслей муниципального хозяйства. Муниципалитеты графств и городов-графств имеют по 16 департаментов. И тот факт, что соответствующие департаменты местных органов самоуправления совпадают по профилю деятельности с центральными исполнительными органами, является вполне закономерным. Местные органы имеют право решать эти же вопросы в пределах своих полномочий и в интересах населения, хотя это и не исключает административно-координирующую роль министерств.

Для европейской (континентальной) модели самоуправления, утвердившейся в странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке присущ дуалистический принцип, смысл которого заключается в сочетании высокой степени централизации местного государственного управления и наличия самоуправления. Эта модель имеет следующие особенности.

Во-первых, при европейской модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронут государственный интерес.

Во-вторых, в рамках европейской модели обычно сохраняется соподчинённость органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые входящими в них провинциями, коммунами и прочими территориальными единицами, не противоречили действующему законодательству. Они же определяют основные направления развития данных территорий и распределяют между ними деньги, поступающие из столицы.

В-третьих, в отличие от стран с англо-американской моделью, в государствах с европейской системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.

Во Франции в системе местного государственного управления, ключевая роль перешла от префекта к председателю генерального совета. Основой же местного самоуправления являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. Каждая коммуна имеет свой совет, который, в свою очередь, избирает мэра.

Но подобная модель сформировалась в ходе проведения реформ по децентрализации, деконцентрации центральной власти. Во-первых, децентрализация явилась реакцией на постоянное влияние государства на сферы жизни общества. Во-вторых, сохранялась опасность, что в решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются местные интересы населения. В-третьих, назрела и сохраняется потребность в признании права гражданина на самовыражение.

Более подробно рассмотреть европейскую модель организации местного самоуправления можно на примере Германии. Исторические корни формирования муниципальных институтов в Германии уходят в XI и XII столетия. Мотивационным фактором стало городское право. Подъём и развитие городов, торговых отношений потребовали в условиях земельной «разобщённости» создания органов муниципального управления.

В литературе отмечаются спорные моменты, характеризующие происхождение муниципального управления в отдельных городах. Было ли это - движение за мир, революционная коммуна, территориальное сообщество или купеческая гильдия? Достоверно известно, что г. Кёльн был исключением из традиционных способов создания городов, так как характеризовался патрицианским управлением, и единственным, кто ограничивал власть всесильных аристократов, был архиепископ.

Многие города получали Хартию, дарованную герцогами и другими знатными лицами, что, в конечном счете, решало многие проблемы (г. Фрайбург - «свободный город»): снималось социальное недовольство местной знати и купцов, уменьшались налоги и сборы и освобождались, например, от расходов на содержание двора герцога.

Несмотря на такую мозаику в правовом оформлении местного самоуправления, в Германии впечатляющими были примеры роста законотворческого процесса и их систематизация в рамках городского права. Известны факты широкого распространения законов г. Любека, Гамбурга, Магдебурга.

Например, магдебургское право проводило различие между правом в широком смысле и правом в конкретном смысле (правового предписания или обычая), т.е. различались гражданский закон и право выбора (города, граждан).

Институты местного самоуправления Германии, безусловно, менялись и совершенствовались с учётом особенностей управления, в соответствии с которыми специалисты различают: этап управления периода абсолютизма в условиях полицейского государства; управление периода либерального «правового государства»; управление периода «общего потребления», «государства планируемой экономики».

Кроме того, федеральное устройство государства, при котором Конституция ФРГ предоставляет государственным органам отдельных земель широкие права в сфере самоуправления, а также длительный исторический период государственной раздробленности, повлиявший на многообразие форм местного самоуправления, оказали существенное влияние на коммунальную модель ФРГ.

Чтобы представить место и роль коммунального управления, стоит обратиться к территориальному устройству страны. Земли Германии делятся на территориальные правительственные округа (общая численность их составляет около 50). Каждый правительственный округ контролируется уполномоченным правительства земли.

В свою очередь территориальные правительственные округа включают в себя административно-территориальные единицы (районы, численность которых достигает 460) и города-районы, наделённые правовым статусом районов (их около 180). После районов следующей административно-территориальной единицей является община. Как правило, численность населения, проживающего на территории общины, не превышает 30 тыс. жителей. Именно община в традиционном понимании и есть территория местного самоуправления.

Специалисты отмечают, что коммунальное управление имеет ряд особенностей. Во-первых, по глубокому убеждению немецких административистов (Эрнест Форстхоф, Динго фон Мюнх) коммунальное управление или община традиционно развиваются как институты публичного управления. Например, Конституция земли Баден-Вюртенберг содержит положения о том, что община в целях выполнения своих задач имеет право взимать собственные налоги и сборы в установленном законном порядке.

Во-вторых, коммунальное управление имеет 4 типа муниципальной администрации:

- «южно-германский совет» (Баден-Вюртенберг, Бавария) - бургомистр является главой администрации и одновременно председателем общинного совета, избирается непосредственно населением;

- «неправильный магистрат» (Шлезвиг-Гольштейн, Гессен, Бремен) - функционируют два коллегиальных органа: представительный в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распорядительный в лице магистрата;

- «бургомистр» (Рейнланд-Пфальц, Саар) - глава исполнительно-распорядительного органа бургомистр избирается советом и одновременно председательствует на его сессиях;

- «северогерманский совет» (Северная Рейн-Вестфалия) - глава местной администрации, избранный населением общины - директор - исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления.

С учётом указанных типов муниципальной администрации и характера её взаимоотношений с представительным органом выделяют 4 разновидности коммунальной модели:

- «(обер) бургомистр - совет»;

- «совет - магистрат»;

- «совет - общинный директор - комитет по управлению»;

- «собрание жителей общины».

Характеризуя данные разновидности коммунальной модели Германия в той последовательности, как они обозначены, необходимо выделить следующие положения.

«Бургомистр - совет» - данная разновидность модели, как не трудно заметить, предполагает более сильные позиции бургомистра. Во-первых, он возглавляет муниципальный совет. Во-вторых, он представляет интересы общины (если число жителей более 2 тыс., он является штатным чиновником, в ином случае свои обязанности он выполняет на общественных началах). В-третьих, бургомистр самостоятельно формирует состав администрации, распоряжается финансовыми ресурсами общины, правомочен приостанавливать исполнение решений совета и выполнять иные действия в интересах управления общиной.

В контексте характеристики данной и других разновидностей моделей, важно подчеркнуть, что законодательство Германии не содержит исчерпывающего перечня прав и обязанностей муниципальных органов. Но специалисты обращают внимание на то, что все задачи муниципального управления классифицируются на: 1) добровольные (по усмотрению общины и её органов могут строиться, реставрироваться объекты социального назначения - театры, музеи, спортивные площадки и т.д.); 2) обязательные (например, пожарная, санитарная, экологическая безопасность); 3) порученные (полицейские функции, дорожная безопасность, строительный надзор).

«Совет-магистрат» представляет одну из традиционных разновидностей коммунальной модели самоуправления. В целом она мало чем отличается от предыдущей, т.к. и здесь сохраняются сильные позиции бургомистра за счёт:

а) избирательного механизма; б) наличия квалифицированного аппарата и внештатных советников. Если совет избирается на 4 года, то бургомистр - на 6 и он имеет влияние на Совет. В аппарате бургомистра работают штатные и внештатные советники, которые и создают профессиональный «перевес» в пользу бургомистра. Ситуация напоминает взаимоотношения совета и исполкома, действовавших в советский период.

«Совет - общинный директор - комитет по управлению» относительно новая разновидность модели муниципального управления. Создаваемый комитет по управлению фактически выполняет контрольные функции за деятельностью общинного директора. Комитет, кроме контрольных функций, правомочен участвовать в решении основных вопросов общины. Наличие специального контрольного и управляющего органа объясняется несколькими причинами:

- определёнными историческими традициями, культурой населения общины;

- включённостью общины в единую систему публичного управления и сложностью территориального управления (в ФРГ подавляющее число жителей проживает в городах, на долю сельских общин приходится около 10% населения);

- наличием выраженной тенденции к объединению отдельных муниципальных образований, вследствие чего растёт и объём управленческих задач.

«Собрание жителей общины» по своей сути является представительным органом местного самоуправления. Учитывая, что община на своей территории является исключительным и самостоятельным субъектом публичного управления, Конституция ФРГ гарантирует общинам возможность регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность. Собрание жителей общины избирает для исполнительно-распорядительных функций исполнительный орган. Главное должностное лицо муниципального исполнительного органа - бургомистр. Бургомистр возглавляет не только исполнительный орган (администрацию), но и председательствует на заседаниях общинного совета и решает самостоятельно вопросы текущей жизни общины.