Экономическая база местного самоуправления

Существование различных модификаций коммунального управления в ФРГ оправдывает себя и создаёт благоприятные условия их адаптации к интересам и особенностям отдельных регионов. И, кроме того, особенности государственного и административно-территориального устройства ФРГ повлияли на коммунальную модель двухуровневого местного самоуправления.

Первый уровень - сельская община или город, не имеющий районного деления.

Второй уровень - объединения общин - округ. Именно административно-территоральное устройство ФРГ допускает возможность быть субъектами муниципального права так называемые города-республики.

Однако в настоящее время различия между англо-американской и европейской моделями в тех государствах, где они прижились, не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается определённое сближение описанных выше подходов. Достигнутый консенсус закреплён в 1985 году в Европейской хартии местного самоуправления, в которой оно понимается как «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Для государств, население которых привыкло ощущать себя свободными гражданами и получать льготы и преференции в соответствии объёмом отчисляемых налогов, этот компромисс действительно не принципиален.

1.3 Основные структурные элементы местного самоуправления

Нередко в литературе по муниципальному управлению в качестве синонима термина «муниципальное образование» используется категория «местное сообщество». В целом многими учёными такое отождествление понятий признаётся допустимым.

Вместе с тем категория «местное сообщество» имеет несколько более широкое содержание, нежели понятие «муниципальное образование». Местное сообщество - не просто территориально-хозяйственное объединение, это историческая, культурная, соседская общность, скреплённая корпоративными интересами граждан, социальными и духовными связями, возникающая как результат естественного стремления людей к объединению с целью совместного производства, улучшения природно-климатических и иных условий проживания, повышения общего качества жизни.

Местное сообщество - это обязательно естественный, самообразующийся институт со своими собственными, всегда неповторимыми особенностями социального микроклимата. В этом смысле муниципальное образование выступает более формализованной системой. Оно может быть создано не только самим населением, являться выражением его непосредственной воли, но и «внешним» субъектом - государством. Пример тому - ряд государств унитарного типа, где наряду с «естественно» сформированными муниципальными территориями (коммуны, общины, деревни, приходы и т.п.) существуют крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся при этом охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и пр.).

Согласно Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года местные сообщества являются добровольными объединениями граждан, охватывающими территории, на которых компактно проживают группы населения.

Местные сообщества могут организовываться в пределах территории аула (села), посёлка, аульного (сельского) округа, города районного значения, столицы в пределах улиц, кварталов, микрорайонов.

Местные сообщества являются юридическими лицами и подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

Устав местного сообщества разрабатывается инициативной группой граждан и принимается населением местного сообщества непосредственно путём голосования.

Устав местного сообщества считается принятым, если за него проголосовало большинство членов местного сообщества.

Устав местного сообщества должен содержать следующие сведения:

- границы и состав территории местного сообщества;

- вопросы местного сообщества, относящиеся к его ведению;

- перечень и наименование органов местного самоуправления, а также их исключительную компетенцию;

- порядок формирования и компетенцию органов местного самоуправления;

- срок полномочий органов местного самоуправления;

- основания и порядок принятия решений об отзыве, досрочном прекращении полномочий органов местного сообщества, привлечения к иным видам ответственности;

- сведения об экономической, финансовой основах осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования, распоряжения собственностью местного сообщества;

- порядок разработки и исполнения сметы доходов и расходов местного сообщества;

- другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Устав местного сообщества подлежит государственной регистрации в органах юстиции.

Типовой устав местного сообщества утверждается Правительством.

Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учётом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

В зависимости от порядка принятия управленческих решений органы местного самоуправления подразделяются на органы, деятельность которых основывается ни принципе коллегиальности управления, и органы, осуществляющие свою управленческую деятельность на принципе единоначалия.

В соответствии с характером деятельности органов местного самоуправления и сферой их компетенции (имеются в виду, прежде всего, исполнительно-распорядительные органы), последние принято делить на:

1) органы общей компетенции - глава муниципального образования и местная администрация в целом;

2) органы специальной (отраслевой) компетенции:

- управления - самостоятельные структурные подразделения, осуществляющие на основе единоначалия функции управления в определённой отрасли или сфере деятельности, как правило, имеющие в своём составе не менее двух структурных элементов - отделов, служб, секторов (например, управление жилищно-коммунального хозяйства, управления сельского хозяйства и т.п.);

- отделы - самостоятельные структурные подразделения, осуществляющие на основе единоначалия функции управления в определённой отрасли или сфере деятельности и, как правило, не имеющие в своём составе структурных элементов (например, отдел здравоохранения, отдел экономики и прогнозирования и т.п.);

3) органы функциональной (межотраслевой) компетенции - комитеты. Комитет - самостоятельное структурное подразделение, осуществляющее на основе коллегиальности функции управления более чем в двух отраслях ми сферах деятельности.

В системе органов местного самоуправления ведущая роль традиционно принадлежит представительным органам власти. Они избираются местным сообществом на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей общеобязательный характер.

Наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления обязательно и предусмотрено в Европейской хартии о местном самоуправлении. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Численный состав представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях различных стран весьма разнообразен. Далеко не одинаков он даже в муниципальных образованиях одного уровня. Многое в данном случае зависит от объёма работы представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

Наряду с представительными органами в системе органов местного самоуправления значительное место занимают органы, выполняющие исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления.

Исполнительные органы занимали значительное положение в системе местного самоуправления на протяжении всей истории его функционирования. Так, уже в 45 г. до н.э. в Древнем Риме в соответствии с законами о муниципальном управлении роль исполнительного органа выполняла местная магистратура.

Наличие исполнительных органов местного самоуправления в период проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Сильным будет это звено - успех обеспечен, слабым - в цепи образуется разрыв, который приведёт к кризису власти. Это нанесёт удар не только по местному самоуправлению, но и по государственному механизму в целом. Поэтому одна из ключевых задач местного самоуправления - формирование сильных исполнительных органов.

В проекте Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» органами местного самоуправления являются:

1) кенес местного сообщества - представительный орган местного самоуправления, состоящий из его членов, избираемых населением соответствующего населённого пункта, численность которого составляет 1000 и более человек.

Численность членов кенес не может превышать десяти человек.

В населённых пунктах, численность которых составляет менее 1000 человек, функции кенес осуществляются сходом граждан соответствующего населённого пункта.

К компетенции кенеса (схода) относятся:

- утверждение и изменение сметы доходов и расходов соответствующего местного сообщества и контроль за её исполнением;

- постановка вопроса перед местным сообществом об избрании (переизбрании) жетекши и членов кенеса;

- заслушивание отчётов жамията о проделанной работе и об исполнении сметы доходов и расходов соответствующего местного сообщества не реже одного раза в квартал;

- принятия решения о добровольном самообложении членов соответствующего местного сообщества;

- утверждение ставок и размеров сборов, установленных местным сообществом, в порядке добровольного самообложения;

- дача согласия на распоряжение имуществом местного сообщества;

- осуществление иных полномочий, установленных настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан.

2) жамият местного сообщества - исполнительный орган местного самоуправления, возглавляемый жетекши.

Порядок организации и деятельности жамията определяется Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями настоящего закона и иных законодательных актов Республики Казахстан.

Жамият:

- формирует смету доходов и расходов местного сообщества;

- представляет кенесу отчёт об исполнении сметы доходов и расходов местного сообщества;

- представляет соответствующему акимату и маслихату отчёт об использовании официальных трансфёртов, полученных из бюджетов местных органов государственного управления;

- разрабатывает и представляет на утверждение кенесу схему управления обществом, административные расходы на содержание жамията;

- представляет отчёт соответствующему акимату и маслихату отчёт об использовании сумм, полученных из бюджетов района;

- с согласия кенеса принимает решения о распоряжении имуществом местного сообщества и о создании коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в установленных настоящим Законом и Уставом местного сообщества сферах компетенции жамията;

- организует работы по содержанию и благоустройству территории местного сообщества и мест общего пользования (парков, скверов, бульваров, пляжей, водоёмов, зон отдыха и иных объектов);

- организует и осуществляет контроль за тепло-, электро-, газо-, и водоснабжением населением;

- поддерживает и оказывает содействие в материально-техническом обеспечении учреждений дошкольного, среднего и профессионального образования, учреждений социально-культурной сферы;

- содействует организации транспортного обслуживания населения;

- участвует в защите и оказании помощи социально уязвимым гражданам, проживающим на территории местного сообщества;

- содействует развитию предпринимательства на территории местного сообщества;

- содействует оказанию юридической помощи гражданам, проживающим на территории местного сообщества;

- организует оказание ветеринарной помощи на территории местного сообщества;

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом местного сообщества.

Жетекши - глава исполнительного органа местного самоуправления, жетекши избирается населением соответствующего населённого пункта. Прекращение полномочий жетекши влечёт прекращение полномочий жамията.

Жетекши, членом кенеса может быть избран гражданин Республики Казахстан, обладающий избирательным правом, достигший 18 лет и постоянно проживающий на территории соответствующего местного сообщества.

Члены органов местного самоуправления избираются большинством голосов от всех членов местного сообщества.

Полномочия жетекши, как руководителя жамията, прекращаются в случаях:

- переизбрания;

- утраты гражданства Республики Казахстан;

- вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

- личного заявления о сложении полномочий;

- по истечении срока, на который он избран;

- смерти, а также признания нетрудоспособным, безвестно отсутствующим по решению суда;

- выезда на постоянное место жительство за пределы местного сообщества, призыва на военную службу, занятия выборной должности, поступления на государственную службу.

Кенес, в случае прекращения полномочий жетекши, в пятнадцатидневный срок организует выборы нового жетекши.

Кенес в пределах своей компетенции принимает постановления.

Жамият в пределах своей компетенции принимает решения.

Акты органов местного самоуправления:

- обязательны для исполнения членами местного сообщества;

- могут быть отменены самим органом местного самоуправления либо в судебном порядке;

- принятые по вопросам, выходящим за пределы их компетенции, могут быть отменены соответствующим местным исполнительным органом.

Действие актов органов местного самоуправления может быть приостановлено по протесту прокурора.

2. Экономическая база местного самоуправления

2.1 Местное самоуправление в системе экономических отношений

Сложная общественно-государственная природа местного самоуправления решающим образом предопределяет характер экономической деятельности местных органов власти. В силу своего специфического статуса муниципалитеты занимают особое место в системе экономических отношений. С одной стороны, они, подобно государственным, властным структурам, выполняют функцию регулирования хозяйственных отношений на подведомственной им территории, с другой, - обеспечивая собственную легитимность, выступают в роли полноправного субъекта этих отношений, способного самостоятельно расширять экономический потенциал (пополнять состав муниципальной собственности, укреплять местный бюджет и т.п.).

При этом с точки зрения ведения хозяйственной деятельности органы местного самоуправления или, точнее, их хозяйственные структуры (муниципальные предприятия и учреждения) в значительной степени напоминают коммерческие организации, так как выступают на рынке как самостоятельные и равноправные субъекты экономических отношений, т.е. могут самостоятельно распоряжаться принадлежащей им собственностью, финансовыми ресурсами, землёй и получать при этом прибыль. Но в отличие от коммерческих организаций, цель которых состоит в извлечении прибыли в интересах участников этих организаций, муниципальные структуры не могут использовать ни перечисленные ресурсы, ни полученную от их эксплуатации прибыль в сферах, не связанных с интересами населения, образующего местное сообщество.

Л.А. Велихов, анализируя отличительные особенности муниципальных структур как составных элементов муниципального хозяйства, говорил о том, что в процессе осуществления своей деятельности они преследуют «не цели индивидуального обогащения и личной прибыли путём обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости, а цели общественно полезные». Согласно Велихову основная задача муниципального хозяйства в целом, а следовательно, и каждого отдельного его элемента, будь то сам орган местного самоуправления или конкретное муниципальное предприятие, состоит в том, чтобы «достигнуть наивысшего уровня городского благоустройства и социального благосостояния городского населения посредством наименьших затрат труда и капитала».

В смысловом отношении весьма близка к данным рассуждениям и такая бытующая в современном научном мире точка зрения, согласно которой местное самоуправление признаётся своего рода акционерным обществом, в котором «акционерами» являются все без исключения жители муниципального образования, а «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде

общественно значимых товаров и услуг».

Именно в рамках данного подхода наиболее чётко проявляется общественный характер муниципальной экономики, подтверждаемый тем фактом, что сами жители муниципальных территорий (община), и только они, предстают здесь и в качестве заказчика услуг, оказываемых органами местного самоуправления, и в роли коллективных собственников муниципального имущества.

В то же время в ходе распределения полученной в результате хозяйственной деятельности прибыли или любых других ресурсов органы местного самоуправления выступают в роли гаранта обеспечения населению определённого уровня благоустройства, предоставления социальных услуг на уровне не ниже общепринятых стандартов, что в большей степени роднит их уже с государственными структурами, поскольку и те, и другие своей деятельностью призваны обеспечить жизненные потребности населения, среди которых жильё, коммунально-бытовое обслуживание, общественный транспорт, поддержание здоровой санитарной и экологической среды.

В пользу государственной природы экономической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует и повышенная степень их материальной защиты, выражающаяся в наличии твёрдых, закреплённых за муниципалитетами налоговых источников, в неприменении в отношении местных органов власти процедуры банкротства, в выделении им в случае необходимости средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и т.п.

Таким образом, в вопросах экономической деятельности органы местного самоуправления сочетают в себе государственные начала и коммерческие возможности частных хозяйствующих субъектов, придающие им мобильность. При этом государственные начала воплощаются в деятельности муниципальных (представительных и исполнительных) органов власти непосредственно, а коммерческие - в образуемых ими муниципальных предприятиях и учреждениях.

Содержание деятельности органов местного самоуправления в этой связи закономерно распадается на два направления: властное и экономическое. Особенно чётко это прослеживается во взаимоотношениях местных органов власти с субъектами хозяйственной деятельности.

Последние могут быть разделены на две следующие группы: 1) муниципальные предприятия (организации, учреждения), под которыми понимаются организации или предприятия, в которых муниципалитет обладает всей или частью собственности, а также организует определённый контроль за их деятельностью, осуществляемой в форме автономно функционирующего субъекта (юридического лица), реализующего цели местной администрации; 2) предприятия, учреждения и организации иных форм собственности (государственные, акционерные, частные и др.). Роль каждой из названных групп хозяйствующих субъектов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, обязаны направлять на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Поэтому вполне естественно, права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления ими будут различны, т.е. в различной степени сочетать властные и экономические (собственнические) признаки.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением разве что небольшого ограничений, связанных с правовым статусом муниципалитетов как института власти (в этой связи необходимо учитывать, что, принимая нормативно-правовые акты, органы местного самоуправления имеют возможность создавать льготные условия для деятельности своих предприятий в ущерб другим хозяйствующим субъектам; осуществляя же финансово-хозяйственную деятельность в условиях свободного рынка, муниципалитеты рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых - обеспечение жизнедеятельности, удовлетворение насущных интересов жителей муниципального образования). В то же время права муниципалитетов на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь идёт речь о границах применения властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Вместе с тем проявление властной, регулирующей ипостаси деятельности органов местного самоуправления испытывают на себе не только немуниципальные хозяйствующие субъекты. В отношении муниципальных предприятий местные органы одновременно выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, устанавливаемых законодательством и принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, в том числе и муниципальные, равны.

Таким образом, как субъект, наделённый законом правом регулировать экономическую деятельность на своей территории, каждый орган местного самоуправления с необходимостью реализует властные полномочия в отношении любого хозяйствующего субъекта, функционирующего в пределах муниципального образования. Совокупность этих полномочий позволяет муниципалитетам в различной мере починять деятельность всех предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

В качестве же конкретных проявлений властного воздействия муниципалитетов на хозяйствующие субъекты различных форм собственности могут быть названы: установление единых для всех предприятий и учреждений территории санитарно-экологических норм и стандартов; контроль за перечислением денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других платежей) в местный бюджет и внебюджетные фонды; право на применение санкций в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т.д.

С другой стороны, как субъект хозяйственной деятельности, обладающий определённой собственностью, любой орган местного самоуправления изначально наделён всеми базовыми признаками предпринимательской структуры и поэтому имеет полное право вступать в экономические взаимоотношения с любыми другими хозяйствующими субъектами - предприятиями, учреждениями, организациями, как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности.

Однако, как показывает практика, при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения муниципалитетам наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, особенно если последние действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики.

В пользу такого выбора говорят два основных факта:

во-первых, в отличие от предприятий других форм собственности, пополняющих муниципальную казну, как правило, только налоговыми отчислениями, практически вся прибыль, полученная в результате деятельности муниципальных предприятий, становится собственностью данного местного сообщества, что, несомненно, в значительно большей степени способствует укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления на соответствующей территории;

во-вторых, являясь фактическими собственниками принадлежащего муниципальным предприятиям имущества, местные органы власти получают возможность осуществлять над деятельностью этих предприятий непосредственный контроль: определять цели, условия и порядок их работы; осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); утверждать их уставы; назначать и увольнять руководителей данных предприятий; заслушивать отчёты об их деятельности. Всё это позволяет муниципалитетам более мобильно реагировать на изменения рыночной конъюнктуры и предоставлять жителям муниципального образования именно тот набор услуг, который способен наилучшим образом удовлетворить их общественные интересы.

Причины же, по которым муниципальные органы вообще вынуждены создавать и содержать (в случае необходимости) собственные хозяйственные структуры, были детально проанализированы ещё в работах немецкого экономиста первой половины XX в. Р. Лифмана. С точки зрения автора мотивами учреждения муниципальных предприятий могут считаться:

- исторические традиции;

- недостаток частной предприимчивости;

- потребность в единообразном функционировании отдельных отраслей по всей стране или в пределах одного города;

- опасность монополизации определённой сферы деятельности частными предприятиями.

Кроме этого, Лифман полагал, что наиболее общей причиной возникновения общественных (муниципальных) предприятий во многих случаях является просто факт, что та или иная деятельность представляет собой крупный общественный интерес, наилучшее обеспечение которого и видят в общественной эксплуатации данной отрасли.

Являясь непосредственным учредителем муниципального предприятия, местная администрация вынуждена вступать с ним в определённые экономические взаимоотношения. По мнению ряда специалистов, весь комплекс этих отношений целесообразно разделить на две категории: имущественные и неимущественные, причём подобное деление справедливо в отношении как унитарных предприятий, так и предприятий с различной степенью участия муниципальной администрации.

Имущественные отношения в данном случае связаны с использованием, воспроизводством и возвратом муниципальной собственности в оперативное управление, хозяйственное ведение, аренду, траст, а также через её использование в виде залога и ипотеки.

Передавая муниципальное имущество в хозяйственное ведение, траст, аренду муниципальным предприятиям, органы местного самоуправления формируют экономическую базу для последующей деятельности этих предприятий. При этом, однако, следует заметить, что, хотя подобное предприятие и наделяется правом в пределах, установленных законодательством и учредительными документами, использовать переданное ему муниципальное имущество по своему усмотрению, о переходе прав собственности от муниципальной администрации к муниципальному предприятию речь здесь не идёт. Предприятие лишь эксплуатирует это имущество, выполняя задачу, поставленную перед ним муниципальной администрацией. Оно не имеет право самостоятельно совершать сделки в отношении этого имущества и несёт перед местными органами власти административную и экономическую ответственность за его сохранность.

Более детально условия использования муниципальной собственности конкретными муниципальными предприятиями, составляющие уже сферу неимущественных экономических отношений, оговариваются в договорах о передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение, аренду, траст, а также в виде вклада (пая) в состав имущества акционерного общества. Наличие таких договоров позволяет муниципальной администрации определять условия по номенклатуре и объёму продукции (услуг), уровню затрат и ценам, поставке изделий на конкретный рынок, учёту и отчётности, а также по участию представителей муниципальной администрации в органах управления (например, в качестве директора муниципального унитарного предприятия или представителя в совете директоров (совете акционеров) акционерного общества с участием муниципальной администрации).

Неимущественные отношения, таким образом, возникают по поводу условий, при которых собственность (в данном случае муниципальная) может использоваться хозяйствующим субъектом, наделённым ею. Данные условия закрепляются в договоре, который, в свою очередь, является конкретной формой проявления неимущественных экономических отношений.

Необходимость подобного договора объективна. Он позволяет определить границы контроля за деятельностью муниципального предприятия. Ведь муниципальное предприятие в нашем понимании - это всё же не собственное предприятие муниципалитета или муниципальное казённое предприятие (подобная разновидность муниципальных хозяйствующих субъектов, не имеющих статуса юридического лица, широко распространена в Германии), оно является юридическим лицом и, следовательно, имеет право на невмешательство муниципальных органов в его оперативную хозяйственную деятельность.

Установленные же в вышеназванном договоре права сторон (муниципальной администрации и муниципального предприятия) в отношении друг друга являются гарантией обеспечения наиболее эффективного и прибыльного использования муниципального имущества, переданного муниципалитетом в хозяйственное ведение предприятию. В нём закрепляются как ограничения для муниципального предприятия, так и обязательства администрации в отношении этого предприятия (объём финансовых средств и сроки их выделения, размер налоговых льгот или налогового кредита и т.д.). Данная мера позволяет упорядочить экономические отношения органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями и тем самым обеспечить наивысший уровень хозяйственной активности последних.

Таким образом, имущественные и неимущественные отношения, возникающие между органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями, тесно переплетены. Сфера имущественных отношений - это вопросы реальной эксплуатации муниципальной собственности и связанных с этим проблем. Благодаря системе этих отношений органы местного самоуправления приводят в действие муниципальные предприятия (путём наделения последних имуществом и финансовыми средствами), обеспечивают жителей муниципальных образований необходимыми им материальными благами, укрепляют свой экономический потенциал (ведь часть прибыли муниципальных предприятий направляется в муниципальную казну).

В свою очередь неимущественные отношения, базирующиеся на договорной основе, вносят в систему имущественных отношений определённый регулирующий элемент, позволяющий муниципалитетам и предприятиям находить более оптимальные варианты соблюдения своих интересов.

2.2 Экономическая основа и финансы местного самоуправления

Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации всего общества, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

На сегодняшний день в теории и практике наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». В рамках первого из них экономические основы характеризуются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. В рамках второго - как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований.

Эти два определения прекрасно дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое содержание экономических основ местного самоуправления, а именно сам процесс формирования и использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований, точнее механизм воздействия органов местного самоуправления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно-финансового комплекса территории. Второе позволяет рассмотреть изучаемое нами явление в его материально-вещественном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создаёт единую картину, целостное представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических основ местного самоуправления.

Согласно проекту Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» экономическую основу местного самоуправления составляют:

- имущество местного сообщества;

- иное, не запрещённое законодательством имущество.

Эффективность местного самоуправления и возможность местных органов власти влиять на социально-экономическое состояние подведомственных им территорий во многом определяется степенью надёжности финансовой базы муниципальных структур.

Финансы - основа любой современной экономики. Они имеют первостепенное значение, поскольку являются единственным видом ресурсов, который с минимальным временным разрывом может быть преобразован в любой другой ресурс.

На территории муниципальных образований действует совокупность экономических субъектов, взаимодействующих и взаимосвязанных друг с другом. Это домашние хозяйства, предприятия (фирмы), бесприбыльные хозяйства (бюджетные организации), органы местной власти и управления. Экономические взаимоотношения между ними достаточно полно описываются с помощью модели кругооборота продуктов и доходов, в которой выделяются два уравновешивающих потока: с одной стороны, товаров и услуг, с другой - денежных платежей, совершаемых в качестве компенсации за товары и услуги. Данная модель, связанная с денежными потоками, с денежной формой движения продукта, и выражает собой сущность экономической категории финансов.

Таким образом, финансы - это не сами деньги, а совокупность денежных отношений, посредством которых происходит распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта, ведущее к формированию доходов и фондов денежных средств, используемых на расширенное воспроизводство и удовлетворение социальных и иных потребностей общества.

Из этого следует, что по своей экономической сущности местные финансы представляют собой систему денежных отношений, возникающих в связи с формированием доходов и фондов денежных средств у местных органов власти и использованием их на экономическое и социальное развитие муниципальных образований.

В составе местных финансов выделяются следующие группы денежных отношений:

1) связанные с формированием и использованием местными органами власти и управления целевых фондов денежных средств (местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов);

2) существующие между различными муниципальными образованиями (в связи с предоставлением и получением муниципальных кредитов, их погашением и уплатой процентов по ним, а также в случае участия в других совместных финансово-хозяйственных операциях);

3) складывающиеся у органов местного самоуправления:

- с органами государственной власти (в связи с перечислением в местные бюджеты регулирующих доходов, а также других финансовых средств, предназначенных для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

- с финансово-кредитными институтами (в связи с получением банковских ссуд, кассовым обслуживанием местных бюджетов, участием в учреждении коммерческих банков, страховых компаний, инвестиционных фондов и т.п.);

- с хозяйствующими субъектами (в связи с передачей бюджетных и внебюджетных средств на создание муниципальных предприятий и организаций, внесением их в уставной капитал предприятий и организаций других форм собственности, а также финансированием работ, производимых на основе муниципального заказа);

- с инвесторами (по поводу привлечения средств инвесторов для реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований);

- с налоговыми органами (в связи с мобилизацией в местный бюджет всех видов налоговых платежей).

Материальными носителями финансовых отношений являются финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления и предназначенные для удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Финансовые ресурсы муниципального образования предстают в форме средств местного бюджета, внебюджетных фондов, прибыли муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.

Таким образом, в рамках комплексного подхода, используемого при характеристике содержательной стороны экономических основ местного самоуправления, местные финансы целесообразно рассматривать как определённого рода экономическую систему, представляющую собой совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, а также отношений, возникающих в связи с их хранением, накоплением, передачей, распределением, обменом, превращением из одной формы в другую.

Основной составной частью муниципальных финансов являются местные бюджеты. С экономической точки зрения местный бюджет представляет собой систему экономических отношений, посредством которой на основе заранее составленного плана формируется и используется фонд денежных средств, принадлежащих местным органам власти.

Наличие у каждого из органов местного самоуправления реального полноценного бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на закреплённой территории, расширять экономический потенциал, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. В конечном счете, всё это расширяет возможности местных органов власти в наиболее полном и всестороннем удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. К основным функциям этих бюджетов относятся: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных органам местного самоуправления. В современных условиях местные бюджеты выступают в качестве важнейшей части материальной основы деятельности местных органов власти, без которой невозможно активное влияние последних на формирование новых общественных отношений. В процессе мобилизации огромной массы доходов в государственный бюджет органы местного самоуправления через свои бюджеты распределяют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества, осуществляют действенный контроль за сферами производства и использованием создаваемых материальных и финансовых ресурсов, что способствует удовлетворению общественных потребностей населения и росту национального дохода страны. Следует, однако, заметить, что всё это возможно только в условиях сбалансированного разграничения финансовых полномочий между бюджетами регионов и органов местного самоуправления, отсутствия «запредельного» дефицита местных бюджетов.

К сожалению, на сегодняшний день в РК ситуация далека от требуемого состояния.

Различный уровень бюджетной обеспеченности регионов вызывает необходимость осуществления выравнивания доходов бюджетов. Области, богатые полезными ископаемыми, имеют высокий уровень промышленного производства и, соответственно, высокий налоговый потенциал. Области, в структуре экономики которых преобладает сельское хозяйство, имеют низкий уровень налоговых поступлений.

В этой связи Правительство активно осуществляет политику перераспределения средств через республиканский бюджет. С начала 90-х гг. до 1998 г. включительно для бюджетного регулирования использовались индивидуальные нормативы деления налогов между республиканским и местными бюджетами. Областям, у которых даже 100% оставляемых налогов не хватило на финансирование обязательных затрат, перечислялись субвенции из республиканского бюджета.

Начиная с 1999 г. используется механизм субвенций и изъятий: у областей с высоким уровнем доходов осуществляется изъятие части доходов в республиканский бюджет. И уже затем из республиканского бюджета осуществляется передача субвенций областям с низким уровнем доходов.

Эти субвенции просто направляются на пополнение разрыва между расходами и доходами. Специальных формул для расчётов величины передаваемых трансфёртов при этом не используется. Просто для каждой области подсчитывается уровень расходов на основании данных предшествующего года с корректировкой на инфляцию, и доходы, необходимые для их финансирования, просто оставляются в этой области (если это область - реципиент).

В 1999 г. доля изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет составляла 37 млрд. тенге, тогда как доля передаваемых субвенций составляла 24,8 млрд. тенге. В 2001 г. доля изъятий выросла до 85 млрд. тенге, в виде субвенций передалось только 35,5 млрд. тенге. Это было связано с тем, что улучшение общеэкономической ситуации и благоприятная экономическая конъюнктура (высокие мировые цены на сырьё - основной экспортный товар) способствовали повышению доходов в областях - донорах, и Правительство увеличило уровень изъятий: разница между изъятыми и переданными средствами в 2001 г. составила почти 50 млрд. тенге.

Пересмотр деления налогов между уровнями бюджетной системы с 1 января 2002 г. привёл к тому, что у местных бюджетов снизились доходы: у областей доноров теперь изымалось меньше средств, а областям - реципиентом приходилось передавать больше. В результате, количество субвенционных областей увеличилось.

Существующая система местных финансов не направлена на создание стимулов для подотчётности в обеспечении местных общественных услуг. Местные власти подотчётны только вышестоящим органам управления и практически не зависят от мнения граждан, проживающих на территории подчинённых им административно-территориальных единиц. В реальности акимы, допустившие нарушения и замешанные в коррупции, просто назначаются акимами в другие регионы и практически не несут никакой ответственности за результаты своей работы.

Высокая степень централизации доходов снижает самостоятельность местных органов. Доходы, которые определены как собственные доходы, в настоящее время (начиная с 1 января 2004 г.) позволяют только нескольким местным бюджетам из 14 выполнить свои расходные обязательства. Все остальные местные бюджеты зависят от субвенций, передаваемых из республиканского бюджета, то есть значительная часть местных бюджетов формируется не за счёт собственных доходов.

Понятие «местный налог» в полной мере можно отнести только к земельному налогу, по которому местные власти могут повышать или понижать ставку, но доля его в доходах не существенна (1 - 2%).

Распределение расходов между уровнями бюджетной системы было децентрализовано ещё в середине 90-х гг., когда, стремясь поддержать уровень бюджетного дефицита на требуемом МВФ уровне, Правительство «сбрасывало» местным бюджетам все социальные расходы. В результате, имеет место так называемая «несимметричная фискальная децентрализация», когда расходы децентрализованы, а доходы нет. Но говорить о самостоятельности определения направлений расходования местных бюджетов не приходится.

Система распределения доходов между уровнями бюджетной системы превращает местные власти не в партнёров Правительства (которые обеспечивают финансирование и выполняют важные функции), а только в своеобразных клиентов, выпрашивающих и получающих из него ресурсы.

Система выравнивания доходов между областями не содержит чётких критериев, основанных на финансировании минимального стандарта социальных услуг или каких-либо других. Это приводит к тому, что расходы на одного учащегося, на одного больного могут в несколько раз различаться в различных регионах страны.

Деление расходов на текущие и капитальные (так называемые бюджеты развития) тоже весьма условно, поскольку, если в международной практике принято финансировать капитальные расходы за счёт привлечения займов или выпуска ценных бумаг, то у нас это может осуществляться только за счёт целевых трансфёртов Правительства. Попытка выпуска ценных бумаг местными исполнительными органами практически сошла на нет. Бюджетный кодекс, который вступил в силу с 1 января 2005 г., определяет, что местные исполнительные органы имеют право заимствовать только у вышестоящих бюджетов.

Местные органы обладают необходимым уровнем квалификации для обеспечения местных общественных услуг, но эффективность их обеспечения пока ещё не является важнейшей задачей местных органов. Как уже отмечалось, местные власти не зависят от мнения населения о качестве предоставляемых услуг.

Согласно проекту Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан доходы местного сообщества формируются из следующих источников:

- средств, выделяемых из местных бюджетов;

- доходов, полученных местным сообществом от созданных им коммерческих организаций и от сдачи в аренду принадлежащего местному сообществу имущества;

- денег, полученных в результате добровольного самообложения населения местного сообщества;

- добровольных пожертвований юридических и физических лиц;

- иных источников, не запрещённых законодательством.

Смета доходов и расходов местного сообщества, а также годовой отчёт об её исполнении утверждаются кенесом соответствующего местного сообщества и доводятся до сведения членов местного сообщества.

В Законе «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» финансовая основа местного самоуправления определяется лишь как смета доходов и расходов. Таким статусом финансовой основы деятельности органов местного самоуправления и объясняется отсутствие в доходной части налоговых составляющих.

Тот факт, что доходы местных сообществ, согласно Закона, будут частично формироваться посредством добровольного самообложения населения, не выдерживает никакой критики, поскольку при низком уровне благосостояния население вряд ли согласится на добровольное самообложение.

Также в Закона говорится о добровольных пожертвованиях юридических и физических лиц, целесообразность которых можно подвергнуть сомнению. Если решения органов местного самоуправления обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, то пожертвования могут легко перейти из разряда «добровольных» к «принудительным». Таким образом, названные статьи доходов не будут играть существенной роли в финансах системы местного самоуправления.

3. Предпосылки создания местного самоуправления в Казахстане

3.1 Анализ предпосылок создания местного самоуправления в Казахстане

Действующая Конституция Республики Казахстан признала возможность создания местного самоуправления, однако неоднократные попытки разработать адекватный казахстанским условиям законопроект «О местном самоуправлении» успеха не имели. В ходе обсуждений высказываются отдельные мнения о том, будто и так всё хорошо и местное самоуправление вообще не нужно.

Попробуем выяснить, всё ли так хорошо в действующей системе местного государственного управления и соответственно, какие возможности даёт создание и развитие местного самоуправления.

О необходимости местного самоуправления говорят все, но при этом каждый подразумевает что-то своё: от «общественной организации» до «волонтёрского движения».

В этой связи сразу отметим, что мы будем обосновывать необходимость местного самоуправления, соответствующего принципам Европейской хартии.

Европейская хартия местного самоуправления, пописанная в 1985 г. в Страсбурге, утверждает, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам и определяет эффективное местное самоуправление как одно из важных условий демократического развития. В ней обобщены минимальные требования к подготовке и созданию местного самоуправления, она «является одним из основополагающих элементов правовой базы местной автономии, а также основным правовым источником».

Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия, - это «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть собственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Главный аргумент в пользу необходимости местного самоуправления - необходимость эффективного предоставления услуг на местном уровне. Что имеется в виду под услугами? Это, прежде всего, ежедневные, насущные проблемы граждан:

- водоснабжение,

- канализация,

- благоустройство территорий,

- освещение улиц,

- вывоз мусора,

- ремонт дорог,

- и другие.

При этом именно население решает на очередных выборах, эффективна власть или нет.

Не затрагивая вопросы административно-территориального деления, которые приходиться решать при реформировании всей системы местного управления, ограничимся рассмотрением ключевых проблем, разрешение которых позволит двигаться дальше. Таким образом, на основе анализа будут выявлены препятствия для создания местного самоуправления.

Конституционное право граждан на создание местного самоуправления до сих пор остаётся нереализованным, так как не создана соответствующая законодательная основа. Попробуем рассмотреть, почему это произошло и каковы причины, препятствующие созданию реального местного самоуправления.

...