Экономическая база местного самоуправления

В заключительных положениях Конституции РК было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствии с ней; для этого следовало принять законы «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении». Однако проекты этих законов неоднократно обсуждались в Парламенте в течение пяти лет. В результате правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления и местного самоуправления был отчасти восполнен принятием в январе 2001 г. Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

Согласно этому закону, местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, её развития в пределах компетенции, определённой Законом и другими законодательными актами.

Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляет в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на вверенной ему территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета. Аким ответственен за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяет меры, необходимые для её реализации, и контролирует их осуществление. В сёлах и посёлках маслихатов нет.

Прежде всего, необходимо определиться: зачем нужно местное самоуправление в Казахстане? Казалось бы, есть и местные исполнительные и местные представительные органы. Тем не менее самым слабым местом всей системы управления является то, что она никак не отвечает перед населением за эффективность предоставления общественных услуг.

В условиях рыночных отношений деятельность местных органов должна приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем. Однако при этом они должны быть подотчётны населению соответствующих административно-территориальных единиц.

Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволяет в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать.

Создание местного самоуправления требует точного определения круга полномочий. В Конституции сказано, что они будут решать «самостоятельно и под свою ответственность вопросы местного значения», не разъясняется.

На наш взгляд, главным препятствием для определения круга задач местного самоуправления в Казахстане и его создания является то, что избираемые местные представительные органы - маслихаты, встроены в систему местного государственного управления. К сожалению, в настоящее время они не выражают интересы избравших их граждан, а являются чем-то вроде отделов акиматов.

Следующим, на наш взгляд, важным препятствием для внедрения института местного самоуправления является отсутствие каких-либо реальных финансовых основ для его функционирования. В настоящее время села и посёлки, где, прежде всего, должно зарождаться местное самоуправление, бюджета не имеют. Проектом закона 2000 г. предусматривалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон «О бюджетной системе», представители министерства отмечали, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов областного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов.

Думаем, что не имеет смысла обсуждать и подвергать критике проект закона «О местном самоуправлении», опубликованный и повсеместно обсуждавшийся в 2000 г. Правительство было вынуждено отозвать его из Парламента. Законопроект предлагал создание местного самоуправления на уровне волонтёрского движения. По оценке Ежи Регульского, эксперта проекта TACIS по децентрализации, бывшего министра местного самоуправления Польши, понимание местного самоуправления, заложенное в том проекте, «не соответствует тому, что понимается под местным самоуправлением. Местные органы управления - это не добровольные объединения граждан, а местные органы власти, которые несут ответственность перед обществом за решение определённых задач».

Одной из ключевых проблем существующей системы местного управления является отсутствие полноценных органов власти на сельском уровне. В соответствии с действующим законодательством представителем государственной власти на уровне сельского округа является аким. Создание местных представительных органов власти - маслихатов, а также акиматов - на уровне сельских округов не предусматривается. Сельский уровень управления не имеет бюджетов и располагает лишь сметой в составе районного бюджета. Однако именно на уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы, множество из которых возникли в результате реформ, проводившихся в стране в 1990-е гг. 44 процента населения страны проживают в сельской местности, и поэтому решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития страны. Акимам сельских округов, которые обладают ограниченными полномочиями и ресурсами, не по силам разрешение целого ряда проблем в одиночку.

Относительно выборов акимов сельских округов, проведённых в виде эксперимента согласно Указу Президента в 2001 г. в 28 сельских округах страны. У многих тогда сложилось ошибочное мнение, будто тем самым у нас было создано местное самоуправление. Избранный аким по-прежнему остаётся интегрированным в исполнительную вертикаль, является государственным служащим и подчиняется акиму района, в команде которого он состоит. Создание местного самоуправления - это длительный процесс, и его нельзя выстроить, просто проведя выборы акимов. В данном случае выборы ничего не изменили, так как для реализации своих предвыборных обещаний акимы сельских округов не располагают бюджетом.

Часто за местное самоуправление выдаётся деятельность сельских сходов, советов аксакалов, КСК и других добровольных объединений, созданных по инициативе жителей. Но эти объединения являются только формами самоорганизации граждан, отдельными элементами гражданского общества, развитие и становление которого выступает предпосылкой создания местного самоуправления.

В отдельных регионах, например в г. Алматы, в г. Усть-Каменогорске, в порядке эксперимента, на основании решений маслихатов были созданы комитеты местного самоуправления. Конечно, при отсутствии всех других условий (бюджет, собственность и т.д.) эти комитеты никогда не смогут стать органами публичной власти. Но эти попытки показывают, насколько актуально законодательное обеспечение развития полноценного местного самоуправления.

Вернёмся к тому, что понимать под местным самоуправлением и каким требованиям оно должно отвечать. Анализ Европейской хартии местного самоуправления позволяет выделить следующие условия для его реализации:

- местные выборные органы,

- избираемые главы исполнительных органов,

- принимаемый местными органами собственный бюджет,

- контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг,

- чётко обозначенные расходные полномочия,

- право заимствовать,

- право на собственность,

- право правительства осуществлять контроль и мониторинг.

Если сравнить существующую систему местного государственного управления с принципами Европейской хартии, то больше всего вопросов возникает в связи с первыми двумя (местные выборные органы и избираемые главы исполнительных органов). Остальным требованиям Европейской хартии казахстанская система местного управления в той или иной мере соответствует.

В этой связи для Казахстана представляет интерес опыт стран Центральной и Восточной Европы, которые, как и Казахстан, к началу 90-х гг. вышли из той же самой системы местных советов, но за прошедшее десятилетие создали систему местного самоуправления, полностью соответствующую основным принципам Европейской хартии. Реформирование местной власти в Чехии, Польше, Венгрии, Словакии рассматривалось как главный компонент политических изменений, а также непременное условие и важный фактор экономического развития. Стремление вступить в Европейский союз обусловило темпы и эффективность реформ местного управления в этих странах.

Процесс становления системы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался центральными правительствами. Поэтому в этих странах была чётко определена ответственность каждого уровня власти, что было закреплено в законодательных актах. Была создана система местных выборов на демократических принципах, так как организация работы системы органов местного самоуправления предполагает, что местные органы власти должны быть подотчётны местным избирателям посредством демократических процедур. Были чётко закреплены отношения между избранными и исполнительными органами принятием решений и их реализацией, также регламентировано взаимодействие между советом, его комитетами, мэром. Это обусловило успешную реализацию реформ в рассматриваемых странах. Выделим ключевые факторы развития законодательства для создания местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы, которые включали принятие:

- новой или радикальное изменение предыдущей Конституции;

- закона «О местном самоуправлении»;

- закона о свободных местных выборах;

- закона «О государственных и муниципальных служащих»;

- закона «О полномочиях и обязанностях органов государственного управления на всех уровнях»;

- закона об изменении прав собственности;

- закона «О статусе столицы»;

- законов, определяющих финансовые полномочия местного самоуправления.

Следует подчеркнуть самое важное: местное самоуправление является юридическим лицом.

В целом, на наш взгляд, адаптация опыта стран Центральной и Восточной Европы применительно к Казахстану позволит выстроить последовательную государственную политику создания и развития местного самоуправления в стране.

Сравнив систему местного управления Казахстана с принципами Европейской хартии местного самоуправления, мы приходим к выводу, что ближе всего к органам местного самоуправления у нас находятся маслихаты, поскольку они напрямую избираются населением.

Относительно избираемых глав исполнительных органов - это уже второй вопрос. Тут возможны варианты: например, на начальном этапе (в первые десять лет) создания местного самоуправления в Польше главы исполнительных органов избирались депутатами совета, и только во время последних выборов четыре года назад там осуществили прямые их выборы населением.

Для решения проблемы реформирования местного самоуправления местного управления существуют следующие альтернативы.

Первая - оставить всё как есть, только укрепив местную государственную власть, то есть, расширив полномочия акимов сельских округов, создав сельские маслихаты и восстановив сельские бюджеты. Приблизительно такой путь выбирают авторы правительственной Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

Хотя эти шаги позволят приблизить власть к населению, но проблема неэффективности местной власти, отсутствия подотчётности местной власти перед населением сохранится. Главным недостатком этого варианта является то, что он не позволяет реализовать закреплённое в Конституции право на формирование местного самоуправления.

Вторая предполагает создание органов местного самоуправления взамен государственных органов управления на местах.

В этой связи мы полагаем, что возможность реализовать этот вариант заключается в пересмотре места маслихатов в системе местного государственного управления и признании их как органы местного самоуправления.

На самом низовом уровне управления - на уровне населённого пункта (города, сельского округа) - создание маслихатов, как выборных органов местного самоуправления, и избрание уже депутатами совета акима, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Выборы могут быть как прямые (населением), так и косвенные (депутатами маслихата). Необходимо наделить сельский уровень управления соответствующим бюджетом, что должно быть зафиксировано в проекте Бюджетного кодекса. Практика свидетельствует, что почти три четверти проблем, связаны с конкретными проблемами развития территории и могут быть успешно решены совместно с жителями, которые лучше всех знают эти проблемы и могут принять самое активное участие в их решении.

Здесь мы намерено не останавливаемся на районных и областных исполнительных органах власти, будут ли они сохраняться как органы государственного управления и на каком этапе они будут трансформированы в органы местного самоуправления. Потому что сейчас самое главное - это определиться с местом органов местного самоуправления. Решение этих вопросов, возможно, придётся увязывать с административно-территориальным реформированием. Тут следует отметить, что система органов местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не всегда совпадает с системой населённых пунктов.

3.2 Особенности становления местного самоуправления в Республике Казахстан

Правовая основа местного самоуправления в нашей стране, как уже отмечалось, предусмотрена Конституцией Республики Казахстан. Конституцией гарантируется местное самоуправление, полномочия которого должны распространяться на вопросы местного значения, имеющие отношение к управлению коммунальным хозяйством, общественным жилым фондом, местными дорогами, благоустройством территории, санитарным состоянием и др.

Однако в казахстанском законодательстве до сих пор не закреплены принципы местного самоуправления. В соответствии с этим нужно создать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, реализации конституционных прав народа Казахстана. В этой связи реформирование системы местных органов власти и становление местного самоуправления являются составной частью общей стратегии развития казахстанской государственности.

Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связаны вопросы практической реализации важнейших конституционных прав граждан:

- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

- обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;

- знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

- обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления;

- получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях;

- получать бесплатную медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, получать жилище из муниципальных жилищных фондов.

В международной практике, несмотря на многообразие форм местного самоуправления, принципиально важным является то, что оно практически реализует:

- право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории которой они проживают;

- принцип иерархичности управления государством, когда наряду с горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система управления.

Прямое заимствование Казахстаном чужого опыта местного самоуправления не может рассматриваться как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных с многонациональным составом населения республики, обширностью территории, разными природно-климатическими и социально-климатическими условиями. В этой связи важным моментом является разработка собственной модели местного самоуправления, которая достаточно полно учитывает особенности республики как унитарного государства.

Учитывая актуальность проблемы становления и развития местного самоуправления, Центром анализа общественных проблем начиная с 2002 г. была инициирована разработка модели местного самоуправления республики Казахстан. В этом направлении Центром были проведены несколько «круглых столов» и рабочих совещаний по проблеме децентрализации и развития местного самоуправления, разработке проекта Концепции местного самоуправления, организованы парламентские слушания по этим вопросам.

Проект Концепции становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, подготовленный Рабочей группой Центра, определяет цели становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, его основные функции и задачи, важнейшие принципы формирования в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.

Проект Концепции исходит из того, что местное самоуправление является особым элементом государственного устройства, который не входит в систему органов государственного управления, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, определённых законодательством республики. Отсутствие законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления, с нашей точки зрения, является главной причиной разрыва между конституционным правом на местное самоуправление и возможностями его реализации на деле. Между тем органы государственной власти обязаны непосредственно участвовать в становлении институтов местного самоуправления путём создания необходимых правовых, организационных и материально-финансовых условий их функционирования.

В рамках предлагаемой Концепции систематизированы цели и задачи развития местного самоуправления в Республике Казахстан и последовательность их реализации, а также сформулированы основные требования к модели местного самоуправления Республики Казахстан и механизму её реализации.

По мере изменения общих и местных условий система местного самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим, на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи.

Приоритетными задачами первого этапа становления реального самоуправления в Республике Казахстан являются:

- реформирование системы местного государственного управления в рамках общей стратегии развития казахстанской государственности;

- разработка модели местного самоуправления в республике, определение его места и роли в системе управления;

- законодательное обеспечение местного самоуправления;

- децентрализация и разграничение полномочий и функций между органами государственного управления и местного самоуправления;

- создание финансовых, материально-технических и организационных предпосылок создания системы местного самоуправления;

- подготовка кадров для органов местного самоуправления.

Важным моментом является то, что местное самоуправление не должно сводиться только к разграничению функций и полномочий между разными уровнями государственной власти, перераспределению доходов между бюджетами, а также к выборности акимов. Местное самоуправление должно рассматриваться как особый институт, не входящий в систему органов государственной власти, а активно взаимодействующий с ними при решении местных проблем сообщества.

Становление и развитие местного самоуправления нужно рассматривать как многоэтапный процесс, связанный с формированием в стране гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны в целом и её отдельных регионов, специфическими факторами и условиями, которые оказывают влияние на жизнь местного сообщества.

С этих позиций разработчиками были выделены приоритетные задачи первого этапа становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, а также определены требования к механизму реализации местного самоуправления.

Основными слагаемыми механизма реализации являются:

- Законодательный блок, который содержит перечень законодательных и нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления.

- Финансово-экономический блок, который содержит конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий.

- Организационный блок, который предусматривает разработку конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан.

Рассмотрим более подробно каждый из блоков.

В законодательном блоке должны быть разработаны и приняты:

- Проект Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении», регулирующий общие принципы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействие с местными органами государственной власти;

- изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие деятельность местных органов государственной власти;

- изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О выборах»;

- изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О собственности»;

- Закон Республики Казахстан «О разграничении полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;

- Закон Республики Казахстан «О минимальных государственных социальных стандартах»;

- модельные проекты положений «Об органах местного самоуправления», «О системе местного самоуправления» и др.;

- другие нормативно-правовые акты, необходимые для рамочного регулирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан.

Финансово-экономический блок должен содержать конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий. В этой связи нужен другой механизм совершенствования межбюджетных отношений, обеспечения органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий. Внедрение гарантированных государственных социальных стандартов должно позволить осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей, что обеспечит прозрачность формирования системы трансфёртов.

Европейской хартией о местном самоуправлении предусматривается обеспечение финансовой автономии в определении своих приоритетных расходов: «местным органам власти в рамках экономической политики страны предоставляются права использовать собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий». Финансовая самостоятельность - важное условие действенности органов местного самоуправления и эта проблема особенно актуальна для Республики Казахстан, в которой даже местные органы государственной власти нижнего уровня не имеют своих бюджетов и надёжных источников доходов.

В этой связи важным становится проблема обеспечения доходов бюджетов органов местного самоуправления для реализации своих полномочий.

Доходную часть местных бюджетов может укрепить внесение изменений в Налоговый кодекс по отнесению ряда налогов к категории местных и расширение прав органов местного самоуправления в установлении местных налогов и регулировании налоговых ставок.

Реальным источником неналоговых доходов должна стать коммунальная собственность. В этой связи, важным становится эффективное управление коммунальной собственностью на всех уровнях местного самоуправления.

Важным источником доходов органов местного самоуправления должна стать природная рента, в частности земельная. Это особенно важно на уровне села, где отсутствуют не только полноценные органы местного государственного управления, но и какая-либо коммунальная собственность, которая приносит доход.

По нашей оценке, величина рентного дохода общества составляет несколько процентов ВВП и может стать основным источником покрытия общественно значимых потребностей. Механизм общественного расходования природной ренты должен быть ориентирован на институты социального гарантирования уровня и качества жизни, обеспечения развития территории и решения проблем местного сообщества. В этой связи рентный доход общества является основным источником финансирования деятельности органов местного самоуправления.

Казахстан располагает достаточным природно-ресурсным, научно-техническими и экономическими потенциалами. Эффективное использование этих потенциальных возможностей является важнейшей предпосылкой для успешного развития казахстанской экономики и, следовательно, надёжного финансового обеспечения местного самоуправления.

Действительно, Республика Казахстан располагает огромным национальным богатством, около 80-85% которого приходится на природно-ресурсный потенциал. Азбучной истиной стало, что Казахстан по запасам многих минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов входит в первую или, по крайней мере, во вторую десятку стран мира. Таким образом, природные ресурсы Казахстана являются национальным богатством, основным источником формирования национального дохода страны. Поэтому Казахстан мог бы устойчиво развиваться в долгосрочной перспективе за счёт своего богатства, ослабить зависимость от зарубежных инвесторов, не рискуя попасть в экономическую зависимость от других стран.

Даже поверхностный анализ показывает, что национальное богатство используется крайне неэффективно. Резко возросла зависимость страны от внешней конъюнктуры, в частности цен на нефть, металлы и другие сырьевые товары, которые составляют основу казахстанского экспорта. Непредсказуемые изменения мировых цен на нефть и другие сырьевые товары представляют реальную угрозу реалистичности государственного бюджета, возможностям его реализации.

Действительно, львиная доля бюджетных поступлений связана с функционированием природоэксплуатирующих отраслей. Доходы бюджета от деятельности крупнейших нефтяных компаний составляют более 30% всех бюджетных поступлений. С учётом более или менее нормальной деятельности всего сырьевого сектора экономики, можно предположить, что их отчисления в бюджет составляют не менее половины всех доходов государства.

Поэтому принципиально важным становится поиск новых надёжных источников государственных доходов, которые могли бы стать материальной основой реализации долгосрочной стратегии развития казахстанской экономики, существенно изменить социально-экономическую политику в целом. С нашей точки зрения, таким источником дохода, который сейчас не используется, остался вне поля зрения не только государства, но и общественности, является природная рента.

Сущность природной ренты состоит в том, что разные месторождения обладают различными качествами - глубиной залегания, сложностью добычи, качеством сырья, содержанием полезных компонентов, близостью к потребителям, инженерной обустроенностью территории и т.п. В этой связи на лучших участках или месторождениях владельцы имеют дополнительный доход, который не связан с результатами его деятельности, а является природным даром.

Так, при средней себестоимости добычи нефти в Казахстане около 11 долларов за баррель, себестоимость добычи тенгизской нефти составляет менее трёх долларов. Кроме того, качество тенгизской нефти является высоким, близким к арабской нефти. В этой связи (цифры условные) природная рента тенгизской нефти составляет не менее 8 долларов за баррель или 56 долларов за тонну. При объёме добычи 10 млн. тонн в год образуется рента в сумме 560 млн. долларов или 83 млрд. тенге, что составляет около 2.5% ВВП республики.

Вероятно, в целом по минерально-сырьевому комплексу республики объём образуемой природной ренты составит не менее 6-8% ВВП или более четверти всех доходов государственного бюджета. Вопрос только в том, где аккумулируется эта рента и кто её владелец. В это связи нужно вспомнить, что понимается под рентой. В политической экономии приводится следующее определение ренты: «Рента - вид дохода, регулярно получаемого с капитала, земли, имущества и не связанного с предпринимательской деятельностью».

В этой связи можно дать определение природной ренты следующим образом: «Природная рента - эта часть прибавочного продукта, создаваемого непосредственно производителями в сельском и лесном хозяйстве, горнодобывающей промышленности и в других отраслях, связанных с первичной переработкой природных ресурсов и эксплуатацией природных объектов и присваиваемой владельцем этих природных ресурсов».

Согласно Закону «О недрах» природные ресурсы принадлежат государству, т.е. обществу в целом. Следовательно, и природная рента также должна принадлежать всему народу. В этой связи Д.С. Львов пишет, что «Материальной реализацией верховных владельческих прав общества на территориально-природные ресурсы могло бы стать обращение ренты от всех используемых ресурсов в общественные доходы, аккумулированные в системе общественных (государственных) финансов».

В этой связи актуальным становится вопрос: кто является собственником природной ренты? От ответа на этот вопрос зависит, кто будет распоряжаться этой рентой, на какие цели она будет расходоваться.

Как уже отмечалось выше, рента - это благо, дарованное самой природой. Поэтому оно должно принадлежать всем гражданам республики. В настоящее же время можно сказать, что природная рента приватизирована владельцами и менеджерами добывающих предприятий. Таким образом, кроме официального дохода они присваивают также не менее 6-8% ВВП ежегодно.

Мы придерживаемся мнения российских учёных, которые достаточно глубоко проработали вопросы образования природной ренты, в том, что она должна принадлежать обществу в целом. Дело в том, что общество и государство как субъекты права отличаются. Государство для выполнения своих функций располагает государственным имуществом и государственными финансами, которые формируются в виде поступлений в бюджет налоговых и других платежей. Доходы государственного бюджета должны направляться на решение проблем социально-экономического развития в соответствии с принятым бюджетом.

Природная рента, т.к. общество не делегировало государству своих прав на природные ресурсы, должна принадлежать обществу в целом, и расходоваться на реализацию общественных целей.

Нужно отметить ещё один аспект природной ренты. Если общество по казахстанскому законодательству является владельцем природной ренты, то присвоение природной ренты производителями является нарушением конституционных прав каждого гражданина Казахстана - права на частную собственность.

В этом плане природная рента не может принадлежать ни отдельным предпринимателям, ни государству в целом. Общество может только делегировать государству право распоряжаться своей собственностью, в том числе и рентным доходом, для определенных целей. С нашей точки зрения, приоритетными направлениями использования ренты являются развитие социальной сферы - образование, культура, здравоохранение, наука, социальная помощь. Так как рентные платежи являются собственностью общества, а государство - только посредником или исполнителем, то расходы эти не могут быть секвестрированы без согласия общества.

Поэтому определяющее значение для решения экономических, экологических и социальных проблем имеют отношения собственности на природные ресурсы и государственная система управления природопользованием. Экономическое содержание собственности на природные ресурсы присваивается пользователями путём негласной экспроприации природной ренты. А общество не может в полном объёме и в должной мере осуществить свои права как собственника, который имеет право получать ренту за использование третьими лицами принадлежащего ему имущества.

Природная рента, изъятая от пользователей, могла бы существенно пополнить бюджет страны независимо от конъюнктуры цен на сырьё на мировом рынке, существенно повысить собственные источники инвестирования национальной экономики, решить многочисленные социальные и экологические проблемы, восстановить государственную систему управления воспроизводством минерально-сырьевой базы.

Решение проблемы собственности на природные ресурсы и управления природопользованием нужно рассматривать как основное условие повышения эффективности казахстанской экономики, вывода её на траекторию устойчивого развития. Чёткое разделение собственности на государственную, общественную и частную, закрепление части рентных отчислений за местным сообществом позволит создать устойчивую финансовую базу органов местного самоуправления для решения местных проблем.

В соответствии с этим доходная часть бюджетов органов местного самоуправления должна формироваться за счёт части природной ренты, которая в настоящее время приватизирована собственниками и менеджерами предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы.

Решение проблемы изъятия природной ренты, с нашей точки зрения, из чисто теоретической превращается в практическую социально-экономическую проблему устойчивого развития общества и государства, его состоятельности сейчас и в будущем.

Организационный блок предусматривает разработку и реализацию конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. В этой связи необходимо разработать и принять национальную программу «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Республике Казахстан», в которой должны быть предусмотрены такие основные направления государственной поддержки, как:

- правовая основа местного самоуправления;

- формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

- организационно-методическая поддержка местного самоуправления;

- разграничение функций между органами местного самоуправления и органами государственного управления, формирование системы их взаимоотношений между собой;

- информационное обеспечение и поддержка деятельности местного самоуправления;

- создание системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для местного самоуправления.

Список литературы

1. Аглешов К.Е. Децентрализация государственного управления и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан [Текст]: автореферат / К.Е. Аглешов. - Алматы, 2004. - 34 с.

2. Аглешов К.Е. Финансовые основы местного самоуправления / К.Е. Аглешов // Финансы Казахстана. - 2004. - №1. - с. 47-59

3. Баранов М.Н. Организационно-правовые и теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в сфере общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [Текст]: автореферат / Баранов Максим Николаевич. - Алматы, 2006. - 28 с.

4. Бейгельды О. «Местное самоуправление должно быть подлинным и действенным»: [Интервью с заместителем Председателя сената парламента РК] / О. Бейгельды // Фемида. - 2002. - №3. - с. 13-18

5. Бурлаков Л.Н. Модернизация системы регионального и местного самоуправления в Республике Казахстан (организационно-экономический аспект) [Текст]: автореферат / Бурлаков Леонид Николаевич. - Алматы, 2006. - 29 с.

6. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов / И.В. Выдрин, А.Н. Котов. - М.: Норма, 2001. - 368 с.

7. Децентрализация и местное самоуправление Казахстане: состояние и принципы проведения реформ // Децентрализация и местное управление в РК: выборы приоритетов./ М.М. Махмутова, И.С. Хорошилова. - Алматы, 2002. - с. 34-36

8. Децентрализация и местное управление в РК: Материалы Общественного Форума, 18 февраля 2002 г. - Алматы: б.и., 2002. - 91 с.

9. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в РК: автореферат / Л.Т. Жанузакова. - Алматы, 2004. - 54 с.

10. Жумадилова А.Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РК [Текст]: автореферат / Жумадилова Анара Борашевна. - Алматы, 2005. - 32 с.

11. Искакова Г.К. Проблемы выбора и адаптации модели местного самоуправления в РК: законодательный и социальный аспекты / Г.К. Искакова, А.Б. Красин, С.Р. Ваннер. - Алматы, 2002. - 30 с.

12. Местные органы управления: усиление подотчётности и ответственности: [Доклады и материалы семинара, 18-20 мая] / АО «Центр маркетингово-аналитических исследований»; Министерства экономики и бюджетного планирования РК; Правительство Нидерландов и Институт Всемирного Банка. - Астана: ТОО «М-Ари-дизайн», 2004. - 474 с.

13. Мокрый В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основы местного самоуправления: [О праве самостоятельности формирования местного бюджета] // Финансы. - 2001. - №1. - с. 9-12

14. Муниципальный менеджмент: Учебное пособие / Под редакцией С.К. Курманбаева. - Алматы: Экономика, 2000. - 134 с.

15. Оспанов К.Т. Предложения к модели местного управления для Казахстана // Децентрализация и местное управление в РК: выборы приоритетов./ М.М. Махмутова, И.С. Хорошилова. - Алматы, 2002. - с. 41-45

16. Правовые проблемы унитаризма в РК [Текст] / Г. Сапаргалиев, Б. Мухамеджанов, Л. Жанузакова, Р. Сакиева. - Алматы, 2000. - 312 с.

17. Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие / С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина. - М.: Аспект-Пресс, 2001. - 416 с.

18. Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления: [Доходы и расходы местного самоуправления] // Финансы. - 2001. - №2. - с. 8-11

19. Своик П. Разработка концептуальной основы и модели самоуправления приемлемых для реального внедрения в Казахстане: Том 12 / П. Своик; Отв. ред. Д.А. Сатпаев. - Алматы, 2001. - 28 с.

20. Телебаев Г.Т. Некоторые проблемы местного самоуправления в РК / Г.Т. Телебаев // Саясат. - 2001. - №1. - с. 10-11

21. Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления: [Проблемы конституционного и муниципального права] / Н.С. Тимофеев // Вестник Моск. Университета. Серия 11, Право. - 2002. - №4. - с. 37-61

22. Тултабаев С. Выборность акимов - не панацея / С. Тултабаев // Новое поколение. - 2001. - 12 октября - с. 8

23. Учебные программы для развития местного самоуправления в Казахстане: Сборник материалов, разработанных в результате реализации проекта региональными центрами обучения гос. Служащих и НПО. Июнь - октябрь 2003. - 129 с.

24. Конституция Республики Казахстан.

25. Закон РК «О местном государственном управлении в РК». - Алматы, 2001 г.

26. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе». Европейская хартия местного самоуправления.

27. Программа Правительства Республики Казахстан на 2003-2006 гг., утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 15 августа 2003 г. №1165.

28. Доклад о Программе Правительства на 2006-2008 гг. // http://www.ntu.kz.

Размещено на Allbest.ru

...