Система управления Республики Казахстан, пути ее совершенствования

Когда финансовая система ориентирована на достижение определенных целей на уровне государства, то речь идет о государственной политике.

Это регулирование экономики с помощью доходов и расходов (это направление именуют фискальной политикой), регулирование бюджетных процессов (достижение бюджетного равновесия), что называют бюджетной политикой ("бюджетированием").

Государство, разрабатывая экономическую политику, широко использует меры, что способны воздействовать на денежно-кредитные отношения комплекс таких мер, соответствующим образом соподчиненных и проводимых с определенными целями, называют кредитной политикой. Она анализируется под двумя углами зрения, как составная часть общей экономической политики государства и как относительно самостоятельная система воздействия на одну из важнейших сфер национальной экономики. Кредитная политика проводится в жизнь совместными усилиями правительства и национального банка.

Кредитная политика - это совокупность мер, проводимых национальным банком в области денежного обращения и кредитных отношений для придания макроэкономическим процессам нужного государству развития.

Цель кредитной политики, трактуемая как частное выражение обшей цели государственной экономической политики-обеспечения равновесного и устойчивого развития народного хозяйства стороны.

Основной субъект кредитной политики - именно национальный банк, который не является правительственным институтом, как правило, выполняет целевые установки правительства.

В совокупности задач, решаемых национальными банками выделяют два направления. Первое обеспечивает нормальную работу валютной системы стороны в целом, ибо устойчивая национальная валюта- важнейший элемент инфраструктурного рынка. Второе направление-влияние на кредитную деятельность частных (коммерческих банков, причем строящихся так, чтобы должным образом обеспечивались интересы государства). По сравнению с финансовыми мерами, денежно-кредитный в большей степени относится к мерам косвенного воздействия. Это обусловлено тем, что финансовую политику проводит министерство финансово-составное звено правительства, тогда как денежно-кредитная политика реализуется центральным банком, а он имеет относительную независимость от законодательной и исполнительной властей. Составление программ и прогнозов т.е. планирование и прогнозирование - это вариант, главным образом, косвенного государственного регулирования. Программы имеют для частного сектора рекомендательный характер. Они ориентированы на обеспечение деловых кругов важной экономической информацией, позволяющей им выбрать путь реализации текущих и перспективных задач. В экономической политике Казахстана в настоящее время применяется комбинация рассмотренных выше инструментов. В начале реформы предпочтение отдавалось денежно-кредитным мерам, т.е. мониторной политике; иначе запустить механизм реформирования нашей политики было бы невозможно. В то же время повышение роли денежно-кредитных мер вовсе не означало и не означает исключение из экономической политики финансовых рычагов, и планирования, и прогнозирования.

Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы. Здесь применяются административные методы экономической политики. Цель применяемых мер - создание наиболее благоприятных для частного сектора правовых условий. Их функции - обеспечить стабильную юридическую обстановку для деловой жизни, защита конкурирующей среды, гарантирование прав собственности и свободы принятия экономической политики. Степень использования административных мер может быть различной в зависимости от сферы их применения. Наиболее активно они сейчас внедряются в охране окружающей среды, а также в области социальной защиты слабо обеспеченных слоев населения. В реальной жизни распределения доходов в странах с рыночной экономикой осуществляется не только в результате свободной игры рыночных сил, но и на основе государственного регулирования различных потоков доходов путем их перераспределения. Современные развитые отношения создают возможности относительного социального равенства. Однако их практическая реализация требует определенных целенаправленных действий; основанных на некоторой совокупности принципов. Эти действия и представляют собой социальную политику, или социальные аспекты экономической политики государства.

Следовательно, социальная политика - одно из направлений государства, или инструмент по регулированию социально-экономических условий жизни общества. Суть социальной политики государства заключается в поддержке отношений справедливости в обществе или в регулировании отношений между социальными группами, слоями общества, а так же внутри их, обеспечение условий для повышения благосостояния, уровня жизни общества, создания социальных гарантий в формировании экономических стимулов участия в общественном производстве. При этом надо отметить, что социальная политика государства, выступающая как составная часть мероприятий, проводимых государством в целях регулирования условий общественного производства в целом тесно увязана с общеэкономической ситуацией в стране. Инструментами социальной политики государства является; политика формирования доходов населения, налогообложения, политика распределения доходов. С помощью этих инструментов государству предстоит так организовывать перераспределение доходов, чтобы сделать его действительно эффективным, не допуская инфляционного обеспечения социальных расходов, образования хронического дефицита сбережений, роста безработицы и инфляции, усиление бюрократизма.

Обычно в основу социальной политики закладывают два важнейших принципа. Первый связан с научным пониманием категории "свобода" применительно к экономике. Она дает шансы нести совместную ответственность (путем социального выравнивания) по отношению к тем гражданам своей страны, которые слабы или лимитированы в своих трудовых возможностях. Рыночная экономика дает каждому шанс (в рамках его способностей) в то же время, ограничивает возможность (с учетом свободы, прав и интересов сограждан) полностью решать самостоятельно вопрос о том, как вести свою экономическую жизнь. Второй принцип связан с определением государством соглашения интересов различных общественных групп. Перед экономической политикой, в т.ч. ее социальным аспектом стоит задача определения оптимальных компромиссов между этими интересами. Институциальное построение государственной власти таково, что она призвана принимать во внимание запросы всего населения.

Следовательно, социальная политика - одно из направлений его деятельности по регулированию социально-экономических условий жизни общества. Суть социальной политики государства заключается в поддержке отношений справедливости в обществе или в регулировании отношений между социальными группами, слоями общества, а так же и внутри их, обеспечением условий благосостояния, уровня жизни общества, создания социальных гарантий в формировании экономических стимулов участия в общественном производстве. При этом надо отметить, что социальная политика государства, выступающая как составная часть мероприятий, проводимых государством в целях регулирования условий общественного производства в целом тесно увязана с обшеэкономической ситуацией в стране. Главное звено в социальной политике государства занимает политика формирования доходов населения. Понятие " доход " представляет собой показатель результатов экономической деятельности, т.е. в этом аспекте долю каждого класса, социальной группы или отдельного индивидума в произведенном продукте и присвоенному им уровень доходов членов общества является важнейшим показателем их благосостояния, так как определяет возможности материальной и духовной жизни индивидума. Для оценки уровня и динамики доходов населения используются показатели номинального, располагаемого и реального дохода. Номинальный доход-количество денег, полученное отдельными лицами в течении определенного периода. Располагаемый доход-доход, который может быть использован на личное потребление и личные сбережения. Располагаемый доход меньше номинального дохода на сумму налогов и обязательных платежей. Реальный доход- представляет собой количество товаров и услуг, которое можно купить на располагаемый доход в течении определенного периода, с поправкой на изменение уровня цен. Номинальные доходы населения, включают в себя, помимо чистых доходов населения, и обязательные платежи, различного ряда налогов и сборов.

Через аккумуляцию налоговых платежей и сборов государство реализует свое право на формирование части своих ресурсов для осуществления в следующем социальной политики через перераспределение денежных средств, оказания помощи малоимущим гражданам и недопущения снижения благосостояния ниже предельно допустимого в данных конкретных условиях государство устанавливает пороговый минимум в доходах, не облагаемых налогом. В то же время для высоких доходов устанавливается прогрессивно более высокие ставки налогов. Существует два вида налогов; прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются только с доходов, какими являются заработная плата и другие факториальные налоги и поступают в государственную казну. Косвенные налоги обычно " скрыты " в цене товара. Таким образом, налогообложения населения выступают в качестве самостоятельного рычага формирования и распределения доходов, как одно из направлений социальной политики. Вторгаясь в сферу распределения доходов, государство ни в коем случае не должно добиваться уравнивания доходов.

Неравенство доходов - обязательное условие эффективного функционирования рыночной системы, только оно способно создать действенные мотивы к труду и инвестированию. Активность государства в перераспределении доходов можно оценить объемом и динамикой его социальных расходов осуществляемых главным образом через центральный и местный бюджеты. Вмешательство государства в перераспределении доходов достигло ныне значительных масштабов. Поскольку социальный критерий - наделение каждого доходом, обеспечивающим достойную жизнь независимо от результатов хозяйственной деятельности, допускает различные толкования, то правомерен вопрос о пределах государственного регулирования. Не представляется возможным четко, с использованием количественных показателей очертить минимальные и максимальные границы участия в перераспределении доходов.

Возможны лишь качественные ориентиры.

Во-первых размеры социальных выплат должны быть согласованы с финансовыми возможностями государства, его бюджетом.

Во-вторых размеры налогов не должны подрывать экономические стимулы владельцев производства.

В третьих при определении объемов и сроков выплат социальных пособий необходимо учитывать негативные эффекты, которые могут деформировать рынок рабочей силы и рыночный механизм в целом.

Государству предстоит так организовать перераспределение доходов, чтобы сделать его действительно эффективным, не допуская инфляционного обеспечения социальных расходов, образования хронического дефицита сбережений, роста безработицы и инфляции, усиление бюрократизма. Накопленный опыт позволяет утверждать, что бюрократические структуры, осуществляющие и контролирующие перераспределение доходов, имеют собственные интересы, тяготеют к расширению экономической власти, устойчивы и склонны к самопроизводству. Негативные последствия подобного развития событий должны учитываться и найти отражение в доказательстве.

1.3 Подходы к формированию современной системы государственного управления

Вопросы государственного управления были и будут актуальны всегда.

Постоянное внимание общества привлекают такие вопросы как преимущества и недостатки приватизации, степень коррумпированности государственных служащих, отношение местных органов к ответственности перед обществом. Государственное управление в большей степени затрагивает вопросы разработки, поддержки государственными служащими нормального функционирования и обеспечения выполнения политики государства на практике. Процесс перехода от разработки политики к ее выполнению на практике всегда сопряжен с многими трудностями. Между появлением идеи в теории и ее осуществлением на практике существует множество агентов, которые изменяют и дополняют первоначальный вариант. Большой интерес среди государственных управленцев вызывает вопрос о том, как фактически могут управлять те, кто принимают решения и могут добиться изменений, близких к результатам, которых они намеревались достичь.

Несмотря на важность государственной политики и объем ее освещения в СМИ, согласно общественному мнению, государственная политика для большинства обывателей скучная и непопулярная тема. Однако в отличие от большинства видов бизнеса содержание органов государственного управления обеспечивается не в малых масштабах. Государственное управление имеет большое количество ассигнований и насчитывает чаще всего множество больших взаимосвязанных организаций, требующих значительного финансирования и живой рабочей силы для выполнения задачи обеспечения фундамента для поддержания разумных стандартов жизни для большого процента населения. Если рассматривать опыт управления государственным сектором в развитых странах, то выявляется тенденция постоянных функциональных изменений. Традиционная форма государственного управления, доминировавшая большую часть XX века, с середины 1980-х годов претерпела изменения и стала гибкой, ориентированной на рынок формой государственного менеджмента. Произошло не простое изменение в стилях управления, а именно изменение общественной роли правительства и отношений между правительством и обществом. Традиционное государственное управление дискредитировало себя во многих сферах, поэтому принятие новых форм государственного менеджмента вызвано острой необходимостью новой парадигмы в государственном секторе. Отсутствие интереса к предмету со стороны населения может отражать не только неправильно сформированный имидж "скучной" бюрократии, но и мнение, что государственное управление устарело из-за значительного уменьшения сферы действия государственного управления процессом приватизации.

С начала 1980-х годов в США и Великобритании существовала тенденция по замене "государственного управления" "государственным менеджментом".

Как отмечалось ранее, государственный сектор обычно охватывает большую социальную группу и требует дорогостоящих проектов. Популярные в начале 1980-х годов новые идеи породили мысль о том, что гигантская бюрократия, контролировавшая систему государственного управления в странах с развитой либеральной демократией является чересчур затратной и имеет большую власть.

С 1940-х годов экономисты Фридрих Хайек и Милтон Фридман говорили о том, что рост роли государства в обеспечении социальной безопасности и защиты гарантий базовых способностей каждого гражданина, вопреки ожиданиям, не увеличил, а скорее уменьшил его свободу. Этот процесс также подорвал развитие капиталистической экономики по обеспечению каждого члена такого общества преимуществами. Социально ориентированное государство взвалило на граждан свои функции контроля и налогообложения, что подорвало их способность действовать независимо с целью из ключевых проблем, которая выдвигается сейчас на первый план во всех республиках СНГ, в том числе и в Казахстане. Становится совершенно очевидным, что именно от состояния системы управления государством и профессионализма чиновников, их дееспособности и инициативности, приверженности избранному страной курсу во многом зависит ход экономических реформ, продвижение по пути демократизации общества, становление правого/ государства, в целом стабилизация и развитие страны.

Необходимость создания на принципиально новых началах системы государственного управления ощутили на себе все "транзитные" государства, осуществляющие переход от тоталитарной системы к рынку. Весьма злободневной оказалась эта тема и для объединенной Германии, где приходится решать вопросы адаптации западной и восточной частей страны. Не сходит она с повестки дня и в многочисленных развивающихся странах. Да и многие так называемые "классические демократии" стали ощущать негативное воздействие изъянов государственного управления в своих управленческих системах.

Обращение к опыту развитых стран Запада по реформированию административных структур позволяет новым независимым государствам преодолевать отжившую систему управления, создавать на принципиально иных началах государственную службу, адаптировать её к изменившимся условиям.

В настоящее время для всех "транзитных" государств характерны следующие общие тенденции в вопросе построения новых государственных систем управления:

* корпус государственных служащих берет на себя роль главного двигателя реформ и гаранта их необратимости;

* реформаторские политические силы в лице партий и движений лишь набирают силу и опыт, а в ряде стран находятся еще в стадии становления;

* предпринимательские круги, появившиеся благодаря реформам, увлечены первоначальным накоплением капитала, погоней за сверхприбылью, что зачастую вынуждает их противиться становлению сильного, цивилизованного правого государства, способного осуществлять эффективное регулирование социально-экономических процессов, выполнять фискальные функции, наводить порядок в вопросах приватизации государственной собственности, вести борьбу с экономическими преступлениями и т.д.

* весьма далека от совершенства и целостного завершения нормативно-правовая основа функционирования государственной службы;

* материальное, финансовое, социальное обеспечение государственной службы тесно связано с формированием сильного государственного бюджета. Сейчас, как известно, положение у государственных служащих оставляет желать лучшего. И в этом одна из причин коррупции в среде чиновников, высокой текучести кадров в сферу бизнеса, отсутствия идейной целостности, стимулов для профессионального совершенствования;

* сфера государственного управления нуждается в постоянной подготовке и переподготовке кадров, их специализации, укреплении материально-технического обеспечения их деятельности;

* национальная специфика и традиции существенно влияют на форму и содержание государственной службы, однако чрезмерное увлечение ими во многом затрудняет сближение новых независимых государств с мировым сообществом.

Выход из данной ситуации многие специалисты видят во внедрении апробированных мировых стандартов в систему государственного управления, использовании международных принципов в строительстве государственной службы в странах с переходной экономикой.

После первых опытов установления стабильных политических институтов, страна приняла вторую Конституцию в августе 1995 года, которая определила Казахстан как унитарное государство с президентской формой правления и выборным Парламентом. Конституцией 1995 г. и Указом Президента "О государственной службе" от 26 декабря 1995 г. №2730, имевшем силу Закона, в Казахстане были заложены основы для построения эффективной системы государственного управления, законодательного оформления прохождения государственной службы в республике, правого положения государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы. В результате были законодательно оформлены статус, категории, квалификационные классы государственных служащих, что позволило стабилизировать кадры, а также проводить единую политику оплаты труда. Во главу угла Указом ставилась задача исполнения государственных функций государственными служащими, исходя из принципа верховенства закона и единства государственной службы, несмотря на разделение власти.

В Указе также были определены правовое положение и классификация должностей государственных служащих, вопросы поступления, прохождения, прекращения государственной службы. Таким образом, сфера государственной службы была выделена из области общего трудового права и оформлена специальным законодательством, то есть законодательством о государственной службе.

С провозглашением в 1997 г. "Стратегии развития Республики Казахстан до 2030 г.", в стране был взят твердый курс на реформирование государства с конкретно поставленными целями и задачами. В долгосрочном приоритете "Профессиональное государство, ограниченное до основных функций" Стратегии "Казахстан 2030" Глава государства поставил задачу "...создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, сформировать Правительство, способное реализовать приоритетные цели и, в конечном итоге, построить государство, стоящее на страже национальных интересов". В широком смысле это означало создание в Казахстане профессионального государственного аппарата на всех уровнях государственного управления. Все эти факторы обусловили принятие новой редакции Закона "О государственной службе", разработанного Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы. Основная цель Закона - правовое обеспечение реформирования государственной службы, направленное на повышение профессионализма государственных служащих, их социальной защищенности.

Традиционная модель администрирования была заменена формой государственного менеджмента как кульминация процесса реформ, проходящих во многих странах с конца 1980-х годов. Причиной для проведения такой реформы стала неэффективность прежней системы, неудовлетворительность и длительный срок предоставляемых услуг со стороны государства. Одновременно с уменьшением полномочий, правительственными органами был проведен ряд реформ по совершенствованию системы управления.

Как показывает опыт развитых стран, процесс реформирования системы государственного управления занимает продолжительное время. Казахстан находится в стадии формирования высокопрофессиональной государственной службы. С переходом к рыночным отношениям роль человеческого фактора растёт. Специалисты административной государственной службы должны отвечать требованиям профессиональной подготовленности и политической нейтральности. Они должны отстаивать интересы общества и государства.

Изучение опыта зарубежных стран позволило выделить ряд общих характерных черт, среди которых наиболее важными представляются следующие:

- конкурсный отбор кадров на государственную службу;

- разделение всех государственных служащих на политических и административных. Последние должны предоставлять политическим госслужащим и обществу нейтральные, профессиональные услуги;

- система оплаты труда, построенная на принципе равной оплаты за равный труд и стимулирующая государственных служащих к карьерному росту;

- наличие специального органа, занимающегося вопросами функционирования государственной службы. Совершенно очевидно, что главной движущей силой в устойчивом развитии в Казахстане должно выступать государство.

2. Целевая направленность по государственному управлению и его функциональный аспект

2.1 Системная модернизация государственного управления Казахстана

С начала широкомасштабных экономических и политико-социальных реформ Казахстан взял курс на системную модернизацию органов государственного управления, адаптированных к реалиям современного периода. В советский период республика имела неэффективную систему командно-административного управления, совершенно непригодную в условиях переходного этапа для изменения политико-экономической системы. Экономическое положение страны вначале перестройки было тяжелым, как и в других постсоветских республиках, из-за разрыва старых экономических связей внутри Союза. Возникающие проблемы и задачи в транзитный период от тоталитаризма к демократии, особенно в экономической сфере, требовали незамедлительного усовершенствования всего механизма государственного управления страны с созданием такой системы, которая была бы способна оперативно и адекватно реагировать на новые политические и экономические процессы в условиях трансформации общества.

Переход от тоталитарной системы власти к демократической - очень длительный и сложный процесс, сопровождающийся резким падением уровня жизни большинства слоев общества. Экономический кризис, возникающий при этом, является следствием данной перестройки с появляющимися в ней такими социальными явлениями как безработица, падение темпов общественного производства, снижение социальных гарантий государства и возрастанием уровня инфляции.

Под системой государственного управления нами подразумевается механизм государственного административного менеджмента, в котором эффективно функционирует государственный аппарат, при помощи политических и управленческих процессов воздействующий на изменения общественной системы. Конечно, организация государственного воздействия на общественную систему имеет сложный характер. Сюда входит ряд компонентов: с одной стороны, кадры государственной службы, информация и оргтехника, обеспечивающие управленческий процесс, с другой - принципы, функции, методы, формы и стиль руководства, выражающие социально-политическую сущность и содержание государственного управления; и, наконец, элементы самого управленческого процесса (стадии управленческого цикла, управленческие отношения и др.). С учетом особенностей государственного управления его механизм закрепляется в правовой форме. В его составные части входят госаппарат как субъект госуправления, общественная система как его объект, кадры, информация, принципы и функции управления, методы, формы и стиль управления, а также прямая и обратная связь [2]. Несомненно, становление и модернизация системы государственного управления в Казахстане начали осуществляться с момента обретения суверенитета и продолжаются по сей день. За этот срок в процессе реформирования была создана эффективная модель управления на всех уровнях государственной власти с четкими разграничениями функций между всеми уровнями власти и переносом центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. При этом ставилась задача, которую Президент Н.А. Назарбаев изложил на объединенном заседании палат Парламента: "Мы будем выстраивать качественно новую модель государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг. Государственный аппарат должен функционировать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта"

Процесс системной модернизации системы государственного управления можно разделить на несколько основных этапов. Согласно исследованиям ученых из Казахстанского института стратегических исследований при Президенте РК, "первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 гг. и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько на создание новой системы, сколько на разрушение существовавшей. Суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений. С самого начала сложных преобразований в Казахстане стало понятно, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи" [4].

Начать новое государственное обустройство страны позволила принятая 25 октября 1990 г. "Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР", основным лейтмотивом которой стало разделение государственных органов республики на исполнительную, законодательную и судебные ветви власти. Последовавшие вслед за этим законодательные акты, такие, как Закон "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР", изменения и дополнения в "Конституцию КазССР", определили, что Президент КазССР является главой высшей исполнительной власти, образуется Кабинет Министров во главе с премьер-министром.

Для решения этих и других проблем начального этапа устройства государственно-политической модели государства 16 декабря 1991 г. был принят Конституционный закон "О государственной независимости РК", в котором наряду с другими основополагающими актами был закреплен статус Казахстана как независимого и демократического государства, обладающего всей полнотой власти на своей территории и проводящего самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику. В целом этот отрезок политико-исторического развития отличался поиском методом проб и ошибок собственной модели государственного управления, включающей в себя выбор между парламентской и президентской формой правления, разграничение функций на местном уровне власти между местными Советами и местными исполнительными администрациями, а также перераспределение управленческих функций власти между центральными и местными уровнями во избежание дублирования полномочий. На наш взгляд, исследуемый период создания новой системы государственного управления обозначал лишь ее контуры, обнажив при этом уязвимые места, а принятые нормативно-законодательные акты хоть и были несовершенными, все же позволили заложить основы формирования новой системы государственного управления. государственный управление исполнительный власть

Принятие первой Конституции РК в январе 1993 г. стимулировало продолжение структурной и функциональной модернизации системы государственного управления. Статья 75 существенно укрепила функции Президента, который являлся не только главой государства, но и возглавил единую исполнительную власть в стране, а статья 62 декларировала, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан. Согласно статье 85, Кабинет Министров ответствен перед Президентом и только перед ним слагает свои полномочия. Выступая в средствах массовой информации Н.А. Назарбаев в телеинтервью сказал, "что принятая Конституция 1993 г. явилась, по сути, компромиссом между той частью общества, которая противилась проведению социально-экономических и политических реформ, и другой ее частью, понимавшей необходимость и неизбежность трансформации Казахской ССР в демократическое цивилизованное общество".

Закон "О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан" (1993 г.) предусматривал отказ избирания депутатами маслихатов представителей исполнительной власти в общую систему местного государственного управления. Все уровни местной исполнительной власти переходили в структуру акиматов во главе Акимом. Маслихаты - собрания депутатов должны быть призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. При этом исполнительным органом на территории области, района, города, района в городе является глава местной администрации, который выступает непосредственным представителем Президента Республики Казахстан (ст. 1) [5].

В центральных органах системы государственного управления также происходили разграничения функций между отдельными ветвями власти и имели место реорганизационные процессы внутри самих республиканских органов. Во время экономического кризиса, который характеризовался резким спадом производства и возрастанием уровня инфляции, было сокращено и упразднено в организационном плане немало министерств и ведомств в целях более эффективного реагирования на новые экономические реалии.

Исследуемый период реформирования системы государственного управления характеризуется ослаблением властных полномочий представительных органов как на местном, так и на республиканском уровнях власти. Вторым шагом стало укрепление президентской модели управления с расширением и доминированием на местной вертикали власти роли и позиции акиматов. Последующие шаги по модернизации системы государственного управления, в первую очередь, связаны с принятием новой Конституции 1995 г., которая определила Казахстан как президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями.

Вспоминая время, когда разрабатывалась новая Конституция страны, Президент Н.А. Назарбаев отмечал, что "что жизнь общества, которое совершает переход в качественно новое состояние, настолько многогранна, что любые государственные решения и документы рано или поздно отстают от велений времени. То же самое происходит с Конституцией, которая должна адекватно отражать реальные процессы, происходящие в жизни общества и государства. Конституционный процесс в любой стране не останавливается с принятием Конституции, юридическое обрамление социально-экономических и политических процессов должно не только соответствовать динамике происходящего в обществе, но и опережать ее". [6]

Еще одним эволюционным новшеством, способствующим разграничению функций на местном уровне самоуправления, стало то, что, согласно новой интерпретации Основного Закона, и представительные (маслихаты), и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

Статья 86 констатировала, что:

"1. Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление.

Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.

Депутатом маслихата может быть избранражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин республики может быть депутатом только одного маслихата.

К ведению маслихатов относятся:

утверждение планов, экономических асоциальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

образование постоянных комиссий иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решениеиных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

осуществление, в соответствии с законодательством республики, иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан. [7]

Определяя задачи и пути их реализации по повышению эффективности всей системы государственного управления в целях динамического развития республики, Н.А. Назарбаев в послании народу Казахстана отметил, что "после завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла". [8]

Конституция 2005 г. тесно связана со Стратегией долгосрочного развития Казахстана до 2030 г. В Стратегии обозначены четкие направления реформирования государственной власти путем проведения реорганизации государственного управления в следующем направлении: создания компактного и профессионального правительства, сконцентрированного на выполнении наиболее важных административных функций; организации работы органов власти по программам действий на основе стратегий развития; организации четко налаженной системы межведомственной координации; повышения полномочий и ответственности министров, их подотчетности; осуществления стратегического контроля за деятельностью министерств и ведомств; децентрализации внутри министерств, от центра к регионам и от государства в частный сектор; формировании эффективной системы противодействия коррупции; улучшении системы найма, подготовки и продвижения кадров. [9]

Соответственно, приоритетная задача всех намеченных действий - "создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, сто ягеле на страже национальных интересов".

В ходе дальнейшего развития событий по поиску оптимальной казахстанской модели формирования системы государственного управления была принята программа демократизации политических реформ, основными целями которой являлись усиление роли Парламента и неправительственных организаций. В соответствии с этим устанавливается подотчетность Кабинета Министров перед Парламентом республики и повышается статvc неправительственных институтов в жизни общества и их воздействие на государственные органы власти в целях создания правового гражданского общества. К началу 2000 г. комплекс законодательно-правовых актов и программ позволил республике достигнуть определенных успехов и прогресса в демократизации общества с усовершенствованием модели государственного хозяйствования. В нижней палате Парламента стали функционировать партийные фракции и группы, упростилась процедура регистрации неправительственных организаций, что дало толчок к активизации их деятельности.

Современный этап системной модернизации государственного управления характеризуется тем, что республике удалось перейти к рыночной экономике, зародившийся вначале реформ средний класс окреп и постоянно увеличивается. Кроме того, улучшается качественный уровень жизни населения, уменьшается число безработных и др. Но при этом сверхцентрализованная государственная власть становится тормозом для более поступательного движения республики на пути к дальнейшей либерализации экономики и демократизации казахстанского общества.

Поэтому, основными задачами нынешнего этапа реформирования системы государственного управления Республики Казахстан выступают:

совершенствование выборного законодательства; расширение полномочии представительных органов власти, особенно на местномуровне и развитие местного самоуправления;

разграничение функций и полномочий местных представительных и исполнительных органов власти;

расширение принципа выборности как на общенациональном, так и на региональному ровнях;

ужесточение государственной борьбы с коррупцией;

- дальнейшее развитие политического процесса децентрализации органов государственного управления;

- создание оптимальной структуры правительства в целях повышения результативности ее деятельности и адаптивности к внутренним и внешним факторам;

- дальнейшая апробация и углубление внедрения "электронного правительства".

В ноябре 2004 г. был подписан соответствующий Конституционный закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений". Правительством также был разработан и направлен на рассмотрение Мажилиса Парламента республики еще один законопроект, предполагающий внесение изменений почти в 120 законодательных актов. Как заявил Президент Республики Казахстан, "мы впервые в нашей истории создали независимое государство, построенное по принципам западной демократии, учитывая опыт передовых восточноазиатских государств и специфику нашего многонационального и многоконфессионального общества" [10].

Вступил в силу Закон "О разграничении полномочий между уровнями государственного управления", правительственным постановлением была утверждена типовая структура местных органов управления, создана рабочая группа для подготовки законопроекта "О местном самоуправлении". Предприняты определенные шаги по совершенствованию системы государственного управления и государственной службы. Это один из основных приоритетов дальнейшей политической модернизации, так как в условиях переходных обществ именно государство и его аппарат выступают главным инструментом продвижения реформ. И именно от эффективности государственного управления в целом зависит результативность демократических преобразований. В настоящее время административная реформа набирает обороты. Так, в частности, подготовлен законопроект "О гражданской службе". Приводятся в соответствие с Указом Президента "О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан" структура и полномочия Правительства и местных государственных органов [10].

Сделан также еще один важный шаг, который приблизит систему государственного управления к современным мировым стандартам, а именно - формирование "электронного правительства". Это позволит обеспечить граждан и организации быстрым и качественным доступом к государственным услугам, повысить эффективность функционирования государственных органов путем широкого применения информационно-коммуникационных технологий. Главными политическими административными приоритетами создания "электронного правительства" являются обеспечение доступа к Интернет-связи, по вешение как качества госуслуг, так и уровня образования в сфере информационно-коммуникационных технологий, а также проведение демократической модернизации системы государственного управления. Широкое внедрение "электронного правительства" позволит, на наш взгляд, постоянно совершенствовать систему государственного управления, так как при формировании электронных государственных услуг предусматривается проведение реинжиниринга административных коммуникационных процессов. Поскольку многие основные проблемы решаются сегодня на правительственном уровне, то от умения администрации провести в жизнь политику правительства зависят, в конечном счете, динамика национального развития, уровень материального благосостояния всех казахстанцев.

Интернет предоставит новые равные возможности для граждан. По первоначальной идее электронное правительство должно работать "все 24 часа и семь дней в неделю". Используя методологию "политических сетей", можно определить, что открытые сети Интернета, к сожалению, в будущем должны будут либо стать закрытыми, либо будут выступать в качестве "мусорных коллекторов" бесполезной информации. "Вокруг закрытых сетей будут возведены высокие и толстые стены, чтобы защитить их от несанкционированного входа". [11]

Следовательно, при развитии электронного правительства необходимо учитывать не только вопросы обеспечения информационной безопасности, повышения эффективности подобного управления, но и формирования прозрачной демократической системы, предоставляющей равные возможности всем участникам - субъектам и объектам, чтобы каждый имел возможность участвовать в процессе принятия решений и высказать свое мнение. При этом нельзя думать о том, что создание электронного правительства само по себе приведет к минимизации коррупции в коридорах власти. В то же время, несомненно, электронное правительство позволит многократно увеличить эффективность предоставления населению госуслуг. В целом, в задачи электронного правительства Республики Казахстан входят обеспечение быстрыми и качественными государственными услугами, повышение эффективности функционирования государственных органов путем широкого применения информационно-коммуникационных технологий и т.д., что обеспечит совершенствование системы государственного управления, повысит уровень демократии политической системы государства.

В целом, в стране вопросы и проблемы эффективности государственного управления находятся в центре внимания политической науки и общественной практики. Все чаще возникает вопрос об адаптации системы государственного управления к общественным и иным интересам и запросам всего казахстанского общества, о поддержке слабозащищенных социальных групп и каждого человека. На современном этапе на повестке дня стоит вопрос о дальнейшей децентрализации государственного управления. Децентрализация в развитом государстве выступает как одно из основных направлений в процессе демократического, эффективного государственного управления. В ходе демократических, политических реформ системы государственного управления встает вопрос о степени децентрализации, т.е. о выборе оптимального уровня и рационального варианта децентрализации в зависимости от ряда обстоятельств и т.д.

Под влиянием целого комплекса объективных и субъективных факторов, среди которых и научно-технический прогресс, развитие рыночной экономики и уровня общественно-технологического и материального роста государства и населения в целом многие страны мирового сообщества стали активно проводить административные реформы, направленные на повышение эффективности государственного управления. Это обусловило и заимствование многих теоретико-практических заимствований лучших результативных управленческих практик из бизнеса и менеджмента в целом, что не могло не привести к общественно-политическому, экономическом - и финансовому изменению облика современного государства.

При этом следует отметить, что в основе нынешних административных реформ лежала идея изменения общественной роли и места гражданина в системе государственного управления. Современная менеджерская парадигма "клиенто-ориентированного" управления представляет собой новейшую управленческую философию государственного менеджмента. В модели "клиенто-ориентированного" государства лежит довольно таки "избитая" управленческая идея, а именно ключевая ориентация государственных служащих на запросы и интересы клиента. В настоящее время менеджеральная модель "клиенто-ориентированного" государства реализуется во многих государствах мира. Ныне менеджеральная идея "государства-служащего", нанятого гражданами страны для предоставления административных и иных госуслуг в соответствии с международными стандартами и регламентами становится главным смыслом общественно-политической государственной деятельности казахстанского чиновника. Данная модель направлена на построении партнерских, доверительных отношений между государством и обществом, что не может не оказывать своего влияния на углубление внутриполитических процессов по дальнейшей демократизации политической системы РК. Таким образом, в модели "клиенто-ориентированного" государства предоставление государственных услуг становится основополагающей функцией административной системы управления Казахстана. Не случайно, в рамках реализации "электронного правительства" реализуется принцип "одного окна", разрабатываются и внедряются международные стандарты государственных предложений и электронных госсуслуг.

В результате проделанной работы постепенно выстраивается своеобразная модель четкой структуры государственного управления, что значительно облегчает переход к эффективному демократическому управлению. При этом главный приоритет - это сохранить статус и целостность унитарного государства и не ослабить центральную власть РК.

По мнению экспертов, необходимо проанализировать 3000 государственных функций. И по каждой из них разобраться - к какому из уровней ее необходимо передать. Законодателям и исполнительным органам предстоит серьезная работа по внесению соответствующих изменений в нормативно-правовые акты по расширению полномочий Акимов районных, сельских и аульных округов. Специалисты и эксперты исследовав функциональные полномочия, пришли в выводу о том, что из 3000 функций необходимо 600 осуществлять в качестве рыночных коммерческих услуг.

На наш взгляд, казахстанская модель системы государственного управления на современном этапе базируется на следующих политико-правовых принципах:

- политико-правовое закрепление за Конституцией РК универсальной нормы разделения власти;

-- целесообразная адаптация конституционного передового позитивного опыта зарубежных стран к реалиям казахстанского общества;

- приоритет сохранности политической стабильности путем правого регулирования взаимоотношений между различными органами власти, а также между элитой и обществом;

-- поддержание реального баланса политических сил между тремя ветвями государственной власти.

2.2 Государственные органы в системе государственного управления

Местные органы государственного управления - это исполнительные органы на местах, обеспечивающие использование Конституции, законов, актов Президента РК и Кабинета Министров РК. Глава местного исполнительного органа, действующего на принципах единоначалия и осуществляющий на соответствующей территории функции государственного управления, выступает непосредственным представителем Президента республики соответствующей административно-территориальной единицы.

Для организационно-правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации и ее органов образуется аппарат главы местной администрации.

Глава администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на соответствующей территории всеми предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами, всеми гражданами.

Внутреннее организационное строение органов управления - понятие исторически изменчивое, оно постоянно совершенствуется, и таким образом, решаются задачи экономичности, эффективности управленческого процесса, достигаемые установлением четкой связи между органами управления и подчиненными звеньями.

Согласно Конституции 1995 года парламент является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции, он состоит их двух палат: сената и Мажилиса, которые действуют на постоянной основе.

В соответствии с указами государственные органы подразделяются на три основные группы: представительные органы; исполнительные органы; судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного надзора. Здесь нетрудно увидеть отсутствие единого критерия классификации, ибо третья группа охватывает государственные органы с различным функциональным назначением и объемом компетенции.

Предлагаются и другие критерии классификации органов: государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции; территориальные пределы деятельности, содержание функций и характер компетенции, источники финансирования и методы распоряжения материальными средствами и др. Классификация государственных органов важна, прежде всего, в познавательных целях. Исходя из этого, классифицировать органы можно по различным направлениям (функциям, компетенции, по территориальным масштабам деятельности и так далее), а потому любая классификация носит условный характер. Важно, чтобы она отражала сущностные признаки, реальную структуру и функциональное назначение органов.

Что касается полномочий, то они являются мощной властной силой, при помощи которой обеспечивается реализация функций государственных органов. На высшем уровне обобщения (абстрагирования) государственная власть - атрибутивный признак государства. В публично-правовых отношениях с государственной властью связывается организованное, регулирующее воздействие на общественные отношения и связи, сознание и поведение людей, выраженное в официальной форме и направленное на достижение социально-полезных целей.