Особенности коррупции как социального явления на современном этапе

Неэффективность государства проявляется и в том, что после разрушения номенклатурной системы не появилась новая, современная, закрепленная в нормативных актах, система отбора и продвижения государственных служащих, прежде всего, по своим профессиональным и морально - деловым качествам. В результате новая волна чиновников содержит немало «проходимцев», идущих на государственную службу с заранее обдуманными намерениями использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко наблюдается прямое делегирование «агентов влияния» из коммерческих либо еще хуже криминальных структур в административные органы.

4. Неразвитость и несовершенство законодательства. В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в Казахстане начало приватизации (ее партийно-номенклатурный этап) проходил в отсутствии законодательного регулирования и жестокого контроля.

Если раньше, при советском строе, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса - фондов, то на начальных этапах реформ чиновники стали разнообразить сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализовывать крупные социальные и инвестиционные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась, во - первых, со старыми принципами чиновничьего контроля за ресурсами, а, во - вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит благодатной почвой для коррупции.

Неразвитость законодательства проявляется в плохом качестве законов, несовершенстве всей правовой системы, нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:

- противоречивостью законодательства, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан (клиентов), особенно на низовом уровне;

- незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. Довершение законодательного регулирования перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически неподконтрольно. Тем самым создаются условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций (в основном написанных «под себя»), создающих дополнительные условия для коррупции;

- отсутствием законодательного регулирования процедур подготовки нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, Указов, постановлений и т.п.), что существенно облегчает возможности для коррупции. Все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.

5. Трудности преодоления наследства тоталитарного периода не являются доминирующими среди прочих причин и условий коррупции, хотя они оказали свое влияние на ее сохранение в обществе.

Другое обстоятельство - преодоление слияния власти и экономики, свойственного тоталитарным режимам с централизованной системой управления экономикой. Естественное разделение труда между властными институтами, призванными создавать условия для нормального функционирования экономики, и свободными агентами рынка до сих пор не сформировалось. Административные органы в Казахстане продолжают, особенно на региональном уровне, работать по тем правилам, которые устанавливают сами для себя. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию.

Кроме того, стремительные и кардинальные преобразования в РК происходят при сохранении порядка 70 процентов государственных служащих, причем на своих местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к новым условиям и начать свой самостоятельный бизнес или применить в нем свой талант и профессионализм. Значит, остались не самые лучшие, осталось большая часть носителей старых стереотипов закрытости власти и приверженцев возможностей ее вмешательства во все сферы жизни. Вместе с тем оставались и приходили те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из административных полномочий.

6. Экономический упадок и политическая нестабильность. Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими «традициями блата» и принципом «ты - мне, я - тебе».

Политическая нестабильность в государстве формирует чувство неуверенности среди чиновников разного уровня, особенно высшего эшелона власти. Не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции.

Специфические современные проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного периода:

1. Низкая эффективности судебной системы.

2. Неразвитость правового сознания населения.

3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общественной собственности».

4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику.

Как и поиск адекватного определения коррупции, выявление ее причин происходит в самых разных направлениях. Большинство западных исследователей связывают коррупцию с чрезмерным вмешательством государства в жизнь общества. Чем больше государство вмешивается, тем больше оно издает законов, чем больше оно наращивает бюрократический аппарат, тем выше риск возникновения параллельных структур, рынков и процессов, выходящих за рамки правового поля.

Коррупция порождается различными видами взаимодействий между государством и гражданами, сосуществующими в единой политической системе. В то же время демократия и свободный рынок не являются панацеей от коррупции. Переход от авторитарного строя к демократическому вовсе не способствует снижению размеров «откупа». Скорее он ведет пересмотру принятых в данной стране норм общественного поведения и морали. Если процесс демократизации не сопровождается принятием и жестким исполнением законов, регулирующих конфликт интересов, пределы финансового обогащения и подкупа, стремление людей к личному богатству могут полностью подорвать новые и еще хрупкие демократические институты. Либерализация экономики, не сопровождаемая аналогичными реформами государственных структур, вызывает у чиновников большой соблазн ухватить свою долю богатства у новых капиталистов.

Другая часть исследователей видят в расширении рыночного регулирования причину утраты государством его статуса выразителя общих интересов, подрыва общественных ценностей под влиянием погони за прибылью, что порождает нелояльность по отношению к государству индивидов и организаций, теряющих всякую надежду на интеграцию или выживание в рыночном обществе. Именно в государственном регулировании политической, экономической и социальной сферы они видят гарантию порядка и справедливости.

Анализ специальной криминологической литературы по проблеме преступности, в том числе и коррупции, а также отдельным формам ее проявления, как отечественных, так и зарубежных специалистов, позволяет выделить некоторые группы причин и условий (факторов), детерминирующих коррупцию как свое закономерное следствие. К таковым факторам по содержанию или сферам социальной сферы относятся: правовые, организационно - управленческие, воспитательные, идеологические, социально - экономические и другие причины и условия.

К правовым факторам, детерминирующим коррупцию, многие отечественные специалисты относят ненадлежащее правовое регулирование некоторых сфер деятельности и недостатки в действующем законодательстве. В числе таковых наиболее часто выделяются:

1. Ненадлежащая регламентация служебных полномочий должностных лиц органов государственной власти и управления.

2. Недостаточная эффективность действующего уголовного законодательства об ответственности за конкретные формы проявления коррупции.

3. Ненадлежащее правовое регулирование финансирования предвыборных компаний в органы государственной власти и местного самоуправления.

4. Отсутствие комплексной правовой базы, направленной на борьбу с коррупцией, в том числе и политической направленности.

5. Наличие законодательного закрепления иммунитета от уголовного преследования определенных субъектов политики, как представителей государственной власти, так и претендентов на эти должности (кандидатов в Президенты РК, депутаты Парламента РК и др.), поскольку любое освобождение от ответственности порождает нарушение существующих норм поведения и противно цели борьбы с коррупционной преступностью, выражающейся в неотвратимости применения уголовного закона за каждое преступление и к любому лицу независимо от его политического статуса. Кроме того, нарушение справедливости в области правосудия приносит обществу и моральный вред, поскольку влияет на психику граждан, деформирует их правосознание, вызывает неуважение к закону и политической деятельности. О необходимости отмены иммунитета от уголовного преследования за коррупционные преступления говорилось отечественными юристами уже давно, и они в свое время отменялись, однако вновь восстанавливались уже для другой категории лиц.

6. Несовершенство избирательного законодательства, не обеспечивающего реальную зависимость избираемых лиц от своих избирателей.

Группа организационно - управленческих факторов, детерминирующих коррупцию, включает в себя:

1) незначительное количество конкурсов на замещение вакантных высших государственных должностей, наличие системы профессиональных служащих и политических назначенцев;

2) отсутствие неэффективного финансового и иного контроля за деятельностью субъектов политики;

3) нестабильность государственной службы;

4) отсутствие специальных независимых служб, осуществляющих финансовый контроль при проведении выборов или конкурсов для занятия соответствующей должности в органах государственной власти;

5) неэффективность деятельности государственных органов в борьбе с коррупцией, вызванная, в числе прочих причин, и отсутствием в масштабах страны самостоятельного специального органа по противодействию коррупции, который бы наряду с другими функциями изучал причины и условия коррупции и вырабатывал конкретные меры по ее снижению;

6) отсутствие надлежащих форм социального контроля за сферой политических отношений и деятельностью представителей органов государственной власти и кандидатов на эти должности как со стороны государства, так и общества;

7) отсутствие политической воли высших должностных лиц государства как по отношению к борьбе с коррупцией в масштабах страны, так и к отдельным случаям ее проявлениям.

К числу идеологических и воспитательных факторов, детерминирующих коррупцию, можно отнести:

- проведение так называемых кампаний по борьбе с коррупцией во всех ее формах и проявлениях, которые скорее приносят вред, чем положительный эффект, поскольку они преследуют, чаще всего, политические цели и являются одним из способов достижения их, потому что зачастую лица, добившиеся поставленных перед собой политических целей (занятие или сохранение за собой соответствующей должности), после этого забывают о своих обещаниях по поводу повышения эффективности борьбы с этим социальным явлением;

- несформированность политической культуры гражданского общества, что отражается в первую очередь на процессе выборов, когда часть избирателей отдает свои голоса за небольшие денежные суммы или материальные ценности, получая незначительную имущественную выгоду, а во - вторых, в восхвалении или, наоборот, в огульной критике субъектов политики без какой - либо серьезной предварительной проработки и анализа их предвыборных программ;

- отсутствие или недостаточно хорошо налаженная работа в образовательной системе по антикоррупционному воспитанию подрастающего поколения;

- недостаточная работа СМИ по антикоррупционному воспитанию населения. К сожалению, СМИ довольно часто используют коррупционную тематику по заказу конкретных лиц для достижения определенных целей, где наряду с конкретными фактами коррупционного поведения провозглашаются сведения дезинформационного характера, что в дальнейшем играет на руку коррупционерам и приводит к недоверию населения к СМИ.

Социально - экономические условия коррупции. В экономической сфере в последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы и формы активности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приведу далеко не полный перечень основных сфер государственного присутствия в экономике, изобилующих коррупцией.

1. Приватизация государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В Казахстане это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом.

Объектом преступных махинаций является государственная собственность, экономическое благополучие государства. Продолжавшийся несколько лет слабо контролируемый процесс приватизации привел к фактической передаче государственной и общественной собственности в частные руки, в основном за бесценок либо по явно заниженной стоимости, что создало благоприятные условия для внедрения в экономику откровенно криминальных элементов.

Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов страны к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.

К этому следует добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц. Не случайно именно приватизация стала в последнее время полем для политических схваток, в которых главное оружие - компрометирующие материалы и обвинения в коррупции.

2. Распределение бюджетных средств - еще одна благоприятная сфера для коррупционеров. Взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределения бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в республиканский бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов, что, несомненно, порождает вертикальную коррупцию. Коррупцию подстегивают нереальные и нереализуемые бюджеты, которые позволяют чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому - позже. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие должного контроля за расходованием бюджетных средств как на республиканском, так и на региональных уровнях, также в достаточной мере питает коррупцию.

Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки. До недавнего времени и здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие безудержную коррупцию.

3. Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе - по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) - благодатная почва для коррупции. К этой же категории следует отнести такие коррупционные рычаги, как отсрочки налоговых платежей, предоставление налоговых освобождений, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий и т.д.

4. Банковская сфера в нашей стране начала преобразовываться на рубеже конца 80-х - начала 90-х гг. Фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, и здесь коррупция пустила глубокие корни. По данным правоохранительных органов, банковская сфера является одной из самых криминализованных.

Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традиционных конвертов с наличностью помогло перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки, а то и сотни раз процентами по вкладам и другим, более утонченным формам благодарности.

5. Противозаконный лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию, прежде всего из - за гипертрофированной депутатской неприкосновенности.

6. Правоохранительные органы и экономическая преступность зачастую сращиваются и создают среду, являющуюся существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются так называемые «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел; за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу в коммерческие структуры «по совместительству» в виде так называемых «крыш», а также создания различных форм под патронажем стражей порядка. Немало случаев, когда близкие родственники чиновников высокого ранга из налоговых или таможенных органов вдруг, независимо от квалификации, оказываются на весьма денежных должностях в коммерческих структурах, особенно в кредитно - финансовой, топливно-энергетической и других прибыльных сферах. Не менее удачливы в этом плане и родственники высокопоставленных служащих из других органов власти.

В последнее время коррупция очень прочно укоренилась в правоохранительных органах. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов. Недаром в СМИ появляются публикации в виде некоего «прейскуранта» на взятки, в том числе в правоохранительных органах.

Условия для низовой коррупции. Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие бытовые проблемы (при прописке, при оформлении различных разрешений, лицензий и т.д.), она же служит небольшой платой за постоянную возможность мелких нарушений законов, инструкций.

Масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во - первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во - вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.

Низовая коррупция пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, государство считает необходимым тревожить гражданина. Приведем основные сферы наиболее подверженные низовой коррупции:

1. Жилищно-коммунальная сфера, как показывают социологические опросы населения Казахстана, воспринимается им как самая коррумпированная. По мнению 72 % опрошенных граждан, сегодня установился почти легальный тариф на взятку: граждане, обращающиеся в государственные органы этой сферы, знают или при необходимости узнают «кому и сколько нужно давать». Казалось бы, появление рынка жилья должно привести к уменьшению коррупции в этой сфере. Однако укорененность ее здесь чрезвычайно высока.

2. Правоохранительные органы, и, прежде всего, органы внутренних дел, находятся на втором месте. Наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит, прежде всего, служба УДП. Так, согласно результатам изучения общественного мнения населения по проблемам коррумпированности органов власти, первенство занимает именно УДП. Помимо происшествий на дорогах граждане часто вступают в коррумпированные отношения с органами внутренних дел при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в других подобных случаях.

3. Налоги и таможенные сборы - также обширное поле деятельности для низовой коррупции.

4. Призыв на военную службу за предшествующие десять лет ежегодно сталкивается с постоянными трудностями. Не секрет, что более половины молодых людей, особенно из состоятельных семей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.

В добавление к перечисленному можно привести еще целый ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой долей вероятности соприкосновения с коррупцией:

- сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;

- выдача лицензий либо разрешений на занятие различными видами деятельности;

- выдача разрешений на строительство и наделение земельными участками;

- предоставление в аренду помещений, зданий, сооружений;

- осуществление контроля со стороны уполномоченных государственных органов и служб (пожарные, СЭС, торговые инспекции и т.п.), от которых зачастую страдает мелкий бизнес в РК.

Взаимодействие представителей власти с гражданином возникает в двух случаях. Первый - когда орган власти должен предоставить ему некоторые услуги (выдать лицензию, разрешение, предоставить справку). В этих ситуациях коррупции способствуют следующие обстоятельства:

- наличие и продолжающееся увеличение сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

- незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;

- относительная закрытость информации об обязанностях чиновников и правах граждан;

- монополия ведомства на предоставление услуг и усложненность бюрократических процедур;

- структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и по принятию властных решения, и по оказанию услуг.

Второй - когда органы власти, выполняя свои ограничивающие и регулирующие функции, обязывают гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушения действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия:

- отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;

- неадекватность шкал штрафных санкций, способствующих уклонению от их уплаты с помощью взяток.

Социально - психологические условия коррупции. Происходящая криминализация общества оказывает глубокое влияние на психику людей, деформирует их правовое сознание. Оно характеризуется сложным переплетением двух взаимоисключающих тенденций - позитивного и негативного отношения к праву. Существование таких тенденций в сознании одних и тех же субъектов свидетельствует о дезинтеграции ценностей структуры различных групп населения. Все более нарастает правовой нигилизм - негативное отношение к праву, неверие в его возможность служить эффективным регулятором общественных отношений.

Сознание многих деформировано, двойственно, противоречиво, поскольку пытается сочетать несовместимые стереотипы и установки. Накопление негативных эмоций, разносторонних раздражителей и стимулов достигает запредельного напряжения, угрожает постоянным срывом. Отсюда заметная невротизация и психопатологизация населения.

Существующая морально - психологическая атмосфера в обществе, несомненно, оказывает серьезное влияние на уровень коррупции в органы власти. Большинство чиновников рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых они впервые должны сделать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Наиболее часто названные обстоятельства бывают с чиновниками низшего и среднего звена, работающих в непосредственном контакте с гражданами. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально - психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.

На индивидуальном уровне можно выделить следующие признаки, присущие коррупционерам:

- остроумность и злоречивость;

- потребность во внешнем покое, скрытность;

- продажность и предательство государственных (и иных) интересов;

- ярко выраженное стремление к самосохранению (используя для этого подкуп);

- стремление жить сегодняшним днем;

- наличие дружеских отношений и стремление к таковым «с сильными мира сего», использование их влияния.

В целом наиболее характерными чертами коррупции являются:

- высокое общественное положение субъектов;

- изощренно - интеллектуальные способы и средства достижения цели;

- огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый обществу;

- исключительная латентность и согласительный характер;

- «понимающее» отношение властей к этой группе преступников.

Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:

- упоминавшееся выше ощущение нестабильности;

- низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы (исследование, проведенное Всемирным банком, показало, что, основной причиной коррупции является низкая зарплата чиновников);

- несправедливость при продвижении по службе;

- хамство или некомпетентность начальства;

- отсутствие или несовершенство антикоррупционного законодательства;

- относительная безнаказанность «крупных» коррупционеров.

Бороться с этим можно, соответствующим образом меняя систему государственной службы и принимая антикоррупционное законодательство.

Специалисты отмечают, что в переходные периоды коррупционное решение подчас рассматривается чиновником как своего рода диверсия против новой системы. Взяточник представляет себя идейным борцом с «преступным режимом», являясь между тем тривиальным стяжателем.

На наш взгляд, можно выделить еще несколько социально - психологических факторов, порождающих коррупцию:

- сложившаяся и существующее в обществе мнение о том, что вся власть продажная и все покупается и продается. Принятие первого коррупционного решения может облегчаться информационной средой, окружающей чиновника. Честный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: «У нас берут все!», может начать воспринимать себя «белой вороной», неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться «удачного случая». Вместе с тем существует другая категория «белых ворон», уклоняющихся от получения либо дачи взяток и к которым относятся как к чужим, с настороженностью, и в некоторых случаях стараются избавиться от них.

- существующие в обществе стереотипы двойной морали. Важная особенность социально - психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. Население охотно поддерживает публичные обвинения в коррупции, меры государственного воздействия на нее, но для решения собственных проблем соглашается принимать «правила игры», предложенные или навязанные коррупционерами, т.е. коррупция, особенно низовая, является принимаемой «по умолчанию» частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными, что грань между нормой и отклонением стирается.

Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий «пограничного» характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения, а также когда отсутствует Кодекс этики государственного служащего. В переходные периоды плавное вползание в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.

Специфика переходного периода - смешение традиций и культурных стереотипов, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.

Таким образом, можно сделать следующие выводы: во - первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы и условия, ее порождающие; во - вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям. К проблемам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только РК, но и большинству стран, находящимся в стадии модернизации, в первую очередь - переживающим переходный период от централизованной к рыночной экономике. Во - первых, различные интерпретации причин коррупции, противоречат друг другу, во - вторых, ни одну из них нельзя считать безупречной. Только изучив должным образом причины и условия, порождающие коррупцию, можно определять и вырабатывать конкретные меры по ее ограничению и снижению.

2.2 Борьба с коррупцией в Республике Казахстан

В юридической науке Казахстана история развития коррупции ранее не рассматривалась. Известно, что нормы обычного права, принятые в родовых общинах на территории Казахской степи были во многом предопределены традициями законодательного характера, установленными принципами кочевой культуры. В свою очередь особое влияние на процессы номадной цивилизации оказывали устои общественно - государственного устройства Монгольского ханства.

По мнению Ж.А. Туякбая, первый этап становления основ правовой системы в Казахстане следует отнести к периоду среднего и позднего средневековья и условно датировать XIV - первой половиной XIX вв. при этом основными чертами его явилось сочетание правовых устоев традиционной мусульманской системы права и обычно - правовых институтов монгольской кочевой цивилизации с определяющим влиянием последних.

В этот период в казахском феодальном обществе ответственность за коррупцию, в каком виде мы сегодня ее воспринимаем, не предусматривалась. Тем не менее, до присоединения Казахстана к России коррупция проявлялась в легитимных институциональных формах, когда те или иные подношения представителям знати носили характер обязательной феодальной повинности. Так, с простых земледельцев в пользу ханов, султанов, биев и других представителей родовой знати регулярно взимался налог «ушур» - десятая часть урожая. Скотоводы платили налог «закят» - определенное количество того или иного вида скота. Наряду с ними в пользу феодальной верхушки собирались натуральные подарки в виде согума (сырое мясо) или сыбага (вареное мясо). Кроме того, существовали всевозможные виды подарков представителям знати и аксакалам. Так, согласно «Описанию киргизских обычаев, имеющих в Орде силу закона»: «Согум производится осенью, обыкновение это имеет в основании то, дабы хан или султан мог прожить всю зиму на иждивении народа. Сыбага производится весною на тех же условиях, как и согум. Ордынец, пользующийся уважением в орде, хотя и занимает какую - либо должность, не может отказываться от принятия подарка, принесенным простым киргизцем».

С начала XVI века в Казахстане действовали законы хана Касыма, так называемая «Столбовая дорога Касыма», в основу которых были заложены нормы обычного права (адата). Нормы обычного права казахов были окончательно кодифицированы и дополнены в конце XVI века при хане Тауке в виде единого свода под названием «Жеті жар?ы».

Как отмечает Т.М. Культелеев, в то время казахское обычное право состояло из трех источников: обычая, практики суда биев и положения съезда биев. Судебные функции в Казахстане на тот период исполнялись ханами, султанами и биями (родоначальниками) словесно на основании казахского обычного права. Судебное разбирательство хана рассматривалось как последняя судебная инстанция. Эту функцию он осуществлял, разъезжая по степи. За судебное разбирательство он получал определенную сумму вознаграждения, называемую «ханлык». Хан судил на основании обычного права, заменяя пробел в обычном праве своей правотворческой деятельностью. В таком случае судебное решение хана становилось важным дополнением обычного права и приводило к созданию новых норм права.

По адату сторонам не запрещалось делать судьям тарту (подарок), сыбага (угощение) и т.п. Поэтому представители феодально-родовой знати обычно преднамеренно затягивали, усложняли уголовные дела и другие споры, возникавшие среди населения, с расчетом получить крупное вознаграждение.

Как указывает С.З. Зиманов: «В 1855 г. казахи рода Берш и Адай (Внутренняя орда) обратились в органы местной власти с групповым письмом о злоупотреблениях султана Кучангалия Шигаева - управляющего первой приморской частью. В нем они писали, что «ежели ордынцы, имеющие тяжбы, явятся к Шигаеву с деньгами, то жалобы их он разбирает в скором времени. Если же иногда казахи приходят без подарков, то он не только разобрать их жалобы, но даже не показывается им, которые бывают вынуждены возвращаться в свои аулы». Проверка показала, что Шигаев не только творил подобные злоупотребления, но и продавал старшинские должности, за которые он брал по 100 и по 200 рублей серебром.

По мнению академика С. З. Зиманова: «Присвоение феодальной знатью прибавочного продукта непосредственных производителей - крестьян, происходило различными способами. В одном случае устанавливались сборы с населения за кочевание для покрытия расходов знати по управлению и т.д. В другом случае оно проводилось на основе исполнения дедовских обычаев «одаривать» представителей знати, приносить «добровольные» приношения влиятельным лицам. В третьем случае, по сути дела, крестьянские отработки выдавались как «помощь» однородичей и т.п. При этом внеэкономическое принуждение нередко сочеталось с экономическим принуждением».

В «Описании киргизских обычаев» д'Андре указано, что «каждому лицу, пользующемуся каким - либо уважением в орде, можно получать подарки, хотя то лицо и должностное». Другой вариант той же записи усиливает норму и говорит, что такое лицо даже «не может отказаться от принятия подарка».

Как указывает исследователь обычного права казахов Л.С. Фукс: «Итак, перед нами в форме института обязательного подарка освященное обычаем право султанов и знати вообще бесстыдно грабить зависимых от них людей. В этом подлинная причина и цель сохранения в казахском частнособственническом обществе такого пережитка патриархально - родовых отношений, как обязательный подарок, дающего возможность норму, санкционирующую их грабеж, представить как общую для всех норму правопорядка. Возможно даже, что формально это соответствовало обычно - правовой норме, вуалировавшей таким путем свою грабительскую суть».

Таким образом, традиции казахов делать подарки и всевозможные подношения имеют традиционный характер, а ее корни уходят в социально - политические и экономические отношения, господствовавшие в казахском обществе в период феодализма. Коррупция проявлялась в легитимных институциональных формах и ее главными факторами в то время были: социальное расслоение общества на богатых и бедных, жесткая иерархия между этими слоями по критерию их состоятельности, а также родовые отношения и патриархальная культура, воспитывавшие у казахов психологию чинопочитания.

Положения фундаментального свода казахского права «Жеті жар?ы» довольно разнообразны. Они содержат нормы гражданского, административного и уголовного права, а также положения о религии, налогах и другое, охватывая, таким образом, все стороны казахского общества. Децентрализация власти и отсутствие единого государственного чиновничьего аппарата, осуществление государственного управления органами феодальной родовой власти в совокупности исключало возможность хотя бы и формально зарождения в казахском праве норм, предусматривающих ответственность за взяточничество, злоупотребление положением и т.д., то есть за коррупцию.

Следующий этап формирования правовой системы в Казахстане, которая объективно повлияла на изменение социально - правовой сущности коррупции, начинает отсчет с периода утверждения Российской колониальной политики и расширения границ империи. При этом судебное устройство Казахстана в период его присоединения к России представляло собой две параллельно действовавшие системы:

1. местные национальные суды - суды биев и суды казиев, разбиравшие относительно незначительные уголовные и гражданские дела между казахами, которые действовали на основе адата и шариата;

2. общеимперские судебные учреждения, разбиравшие особо важные уголовные дела казахов и все дела, возникавшие между представителями различных народностей.

Ужесточение и широкое применение карательных мер не вели к сокращению количества коррупционных преступлений. Поэтому в царской России и ее колониях стали изыскивать новые подходы к борьбе с лихоимством, обеспечивающие выявление и устранение причин, способствующих распространенности этого явления.

В 1845 году было принято «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных», которым было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В главе шестой пятого раздела Уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась «О мздоимстве и лихоимстве» и состояла из 13 частей.

В ст. 401 Уложения предусматривалась уголовная ответственность за мздоимство, наказание за совершение которого выражалась в денежном взыскании вдвое большем, против цены принятого. В данной статье указывались две формы получения взятки: взятка - благодарность и взятка - подкуп. За подкуп должностное лицо органов государственной власти и управления, кроме денежного взыскания, подвергалось еще и освобождению от должности, а в случае деятельного раскаяния должностного лица в совершенном преступлении оно по решению суда могло быть подвергнуто более мягкому наказанию.

За получение должностным лицом органов государственной власти и управления, не предусмотренного законом вознаграждения, связанного с нарушением обязанностей по службе, оно подвергалось ответственности по ст. 402 Уложения. За это деяние предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок от одного до трех лет или сечение розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на срок от двух до пяти лет. При наличии смягчающих обстоятельств и деятельном раскаянии применялись также мягкие наказания в виде строгого выговора или освобождения от занимаемой должности.

В качестве форм и способов дачи и получения взятки в ст. 405 Уложения указаны:

1) получение и дача взятки через посредников, в том числе и родственников;

2) передача и получение заранее обещанного вознаграждения должностному лицу за совершение действия или бездействия по службе;

3) передача и получение заранее не оговоренного вознаграждения должностным лицом за действие или бездействие по службе;

4) передача вознаграждения в виде проигрыша, мены, продажи или другой какой - либо мнимозаконной сделки.

В статье 406 и 407 Уложения специально в качестве форм вымогательства взятки назывались:

- получение взятки путем угрозы или под страхом притеснения;

- всякое требование должностным лицом подарков или не предусмотренной законом платы, или ссуды, или каких - либо услуг, прибылей или иных выгод;

- всякие не установленные законом или в излишнем против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем - либо иным;

- всякие незаконные наряды обывателей на свою или чью - либо работу;

- вымогательство, сопряженное с истязанием или иным явным насилием над личностью.

Наказание за вымогательство взяток предусматривалось в виде лишения всех прав, ссылки в отдаленные районы Сибири и отдачи в арестантские роты на срок от 4 до 6 лет.

Кроме традиционных составов преступлений в главу «О мздоимстве и лихоимстве» Уложения были введены новые, ранее не известные Российскому уголовному праву статьи:

- противозаконный сбор денег или чего - нибудь иного на подарки и угощения чиновников и других лиц, т.е. вышестоящего руководства со стороны должностных лиц волостного и сельского управления, а также писателей и их помощников.

- содействием мздоимству и лихоимству, соучастие в вымогательстве взятки;

- дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины.

Ответственность за дачу не предусмотренного законом вознаграждения должностному лицу органов государственной власти и управления предусматривалась в трех статьях Уложения.

С тех пор прошло более 140 лет, однако эти же причины коррумпированности чиновников остаются актуальными и в настоящее время.

В Уголовном кодексе Казахской ССР, который был принят 22 июля 1959, в определениях должностного лица как субъекта должностных преступлений уже без всяких оговорок указывалось, что таковым является, в частности, лицо, занимающее в любом государственном или общественном предприятии, учреждении, организации должность, связанную с выполнением организационно - распорядительных или административно - хозяйственных обязанностей.

Нынешнее состояние коррупции в Казахстане во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находившихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции.

В Уголовном кодексе Республики Казахстан 1997 года преступления, совершенные должностными лицами, закреплены в главе 13 «Коррупционные и иные преступления против интересов государственной службы и государственного управления».

Отправной точкой в процессе создания в Казахстане системы противодействия коррупции и предупреждения коррупционных правонарушений следует считать 21.10.1997 года, когда Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев издал Указ «О Высшем дисциплинарном совете Республики Казахстан».

Главными целями Высшего дисциплинарного совета были укрепление государственной дисциплины, повышение ответственности государственных служащих, недопущение ими злоупотреблений властью и служебным положением. В состав этого органа вошли известные и авторитетные в республике люди, представители общественности и ведущих СМИ.

С первых дней своей работы совет пришел к выводу, что особую опасность коррупция представляет в тех сферах, от которых зависит повседневная жизнь казахстанцев - здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, низовые звенья органов государственного управления, так как именно чиновничий аппарат этих учреждений своими действиями или бездействием подрывает авторитет государства в глазах народа. До 80 % заявлений и обращений граждан, поступающих в Администрацию Президента РК, канцелярию Премьер - министра РК и другие республиканские органы, касались деятельности чиновников областного и районного звена.

Важным этапом становления системы борьбы с коррупцией в тот период стало создание дисциплинарных советов в регионах.

Затем, среди стран СНГ Казахстан первым преступил к разработке антикоррупционного законодательства и государственной системы противодействия этому явлению. 2 июля 1998 года в стране был принят Закон РК № 261- I «О борьбе с коррупцией» (с изм. и доп. от 28 апреля 2000 года, 8 июня 2001 года, 12 июля 2001 года, 9 августа 2002 года, 27 сентября 2003 года, 21 июля 2007 года).

В сентябре 1998 года Указом Президента РК было создано Агентство по делам государственной службы, что стало институциональным оформлением административной реформы. А менее года спустя Парламент РК принял новую редакцию ЗРК «О государственной службе», в котором закреплен ряд антикоррупционных норм, связанных с ограничение6м поступления на государственную службу лиц, совершивших коррупционные правонарушения, определен порядок наложения взысканий на государственных служащих.

С момента принятия Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» перечень коррупционных преступлений подвергался неоднократным изменениям. Так, совместным Приказом Генерального прокурора и Министра юстиции РК от 15 июля 2000 года № 178 - 179 (23191-23192) к разряду коррупционных были отнесены преступления, предусмотренные следующими статьями УК: ст. 176, ч.2, п. «в», ч.3 «Присвоение или растрата вверенного чужого имущества» (совершенное с использованием служебного положения); ст. 177, ч.2, п. «в», ч.3 «Мошенничество» (совершенное с использованием служебного положения); ст. 189 «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» (если деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения); ст. 209, ч.2, п. «б», ч.3 «Экономическая контрабанда» (если деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения); ст. 224 «Получение незаконного вознаграждения» (совершенное служащим государственной организации); ст. 228 «Злоупотребление полномочиями»; ст. 231 «Коммерческий подкуп»; ст. 307 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 308 «Превышение власти или должностных полномочий» (повлекшее существенное нарушение имущественных прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства); ст. 310 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»; ст. 311 «Получение взятки»; ст. 312 «Дача взятки» (дача взятки лицу, занимающему ответственную государственную должность); ст. 313 «Посредничество во взяточничестве»; ст. 315 «Бездействие по службе»; ст. 339, ч.3 «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производства предварительного расследования» (если деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения); ст. 380 «Злоупотребление властью, превышение или бездействие власти» (совершенное из корыстной заинтересованности).

Таким образом, на сегодняшний день в той или иной мере в РК существует и развивается законодательство, касающееся борьбы с коррупцией, включающее в себя непосредственно антикоррупционный закон, различные антикоррупционные государственные программы, предусмотрена уголовная ответственность за коррупционные преступления. Уже на современном этапе заложены основы антикоррупционной политики.

В апреле 2000 года Глава государства издал Указ «О мерах по совершенствованию системы борьбы с коррупцией и преступностью». А в январе 2001 года принята Государственная программа борьбы с коррупцией на 2001-2005 гг.

В апреле 2002 года Указом Президента РК была образована Комиссия при Президенте РК по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдению служебной этики государственными служащими. Орган был призван координировать деятельность региональных дисциплинарных советов, однако четких критериев такой координации, а главное - механизмов взаимодействия с ними - не было. Помимо этого существовала административная, кадровая, организационная и материальная зависимость дисциплинарных советов от исполнительных органов. В настоящий момент Комиссией с 1 января 2008 года в Казахстане внедряется система оценки уровня коррумпированности государственных органов.

Исключительную роль в усилении борьбы с коррупцией сыграл Указ Президента РК «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» от 14.04.2005 года, в соответствии с которым в областях и городах были созданы дисциплинарные советы Агентства по делам государственной службы, финансируемые из республиканского бюджета.

Во исполнение данного Указа Агентством по делам государственной службы был разработан Кодекс чести государственных служащих РК, в котором детализированы нормы и стандарты, предъявляемые к поведению государственных служащих.

В декабре 2005 года Президент РК утвердил Государственную программу борьбы с коррупцией на 2006-2010 гг., а в феврале 2006 года вышло Постановление Правительства РК о плане мероприятий по реализации этого стратегического документа.

Как нам представляется, решение практических задач борьбы с преступностью невозможно без теоретической базы исследований причин и условий, способствовавших совершению преступлений. В частности, большую роль в этом может сыграть активное участие научных умов Казахстана в лице членов «Криминологической ассоциации Казахстана», созданной впервые в Казахстане в 2000 году по инициативе доктора юридических наук, профессора И. И. Рогова, впоследствии избранного президентом данной общественной организации. При ассоциации издается журнал «Предупреждение преступности», главным редактором которого является доктор юридических наук Н. Н. Турецкий.

Таким образом, на сегодняшний день в той или иной мере в РК существует и развивается законодательство, касающееся борьбы с коррупцией, включающее в себя непосредственно антикоррупционный закон, различные антикоррупционные государственные программы, предусмотрена уголовная ответственность за коррупционные преступления. Уже на современном этапе заложены основы антикоррупционной политики.

В казахстанском законодательстве, к сожалению, до сих пор нормативно не закреплено понятие коррупции. Само слово «коррупция» впервые было употреблено в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 02.07.1998 года, где сказано, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ.

Впервые были фактически определены основные формы проявления коррупции в системе государственной службы. Это сделано путем формирования системы запретов для представителей органов власти и управления.

Так, чиновникам запрещалось:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) оказывать любое, не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;

3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;

4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Кроме указанных запретов для государственных служащих устанавливалось обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

Как показывает многочисленная практика, чиновники зачастую вводят в состав учредителей или устраивают на руководящие либо высокооплачиваемые должности в различных подведомственных организациях или организациях, с которыми орган государственной власти находится в договорных отношениях, либо которые находятся в иной зависимости от органа государственной власти, членов своих семей. В дальнейшем этим организациям со стороны заинтересованных чиновников оказывается содействие в виде:

...