Поиск ресурсов совершенствования российского государственного аппарата

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В настоящее время Российская Федерация столкнулась с рядом серьезных проблем экономического, политического, социального и культурного характера. Проблемы эти имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших - несовершенство системы государственного управления, существующей на сегодняшний день. Таким образом, для перехода на новый уровень развития России необходимо реформировать, усовершенствовать свой государственный административный аппарат.

Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и за контроль над деятельностью правительственных структур. Многочисленные недостатки современной системы государственного управления хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой бюрократического аппарата по долгу службы и в повседневной жизни. Именно поэтому реформирование государственного аппарата России представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления.

Российская Федерация, являясь страной с богатейшими природными ресурсами, обладая достаточным людским, научно-технологическим потенциалом, в последнее время потеряла свой вес на мировой арене. Экономическое и политическое могущество страны подорвано нерациональным экстенсивным развитием в течение долгого периода и негативными тенденциями в управлении, вследствие чего российская экономика переживает спад производства, потерю конкурентоспособности, утечку мозгов, отток капиталов за рубеж. Свободный рынок должен быть поддержан новым государственным регулированием, которое выступает краеугольным камнем в процессе оздоровления экономики страны, а также обретением Россией частично утерянного политического лидерства. России будет трудно идти по пути реформ, если будет сохраняться нынешнее положение, когда "обычному человеку противостоит огромная, жесткая и коррумпированная бюрократическая система, уродующая, подминающая под себя и рынок, и все общественные отношения".

В связи с этим актуальность темы определяется также необходимостью перехода российских государственных органов в управлении от традиционных образцов реагирования к эффективному принятию решений, оптимизации управленческих структур, улучшения управленческого стиля.

Предметом исследования в данной дипломной работы является российская государственная бюрократия и инерционные тенденции в российском государственном аппарате, и их влияние на экономику.

Термин "бюрократия" был введен французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 1745г. для обозначения исполнительной власти, при этом данное слово имело уничижительное значение. В каждой стране есть свои синонимические обозначения явления, описываемого термином "бюрократия". В Великобритании, например, работников государственных учреждений принято называть "служителями короны", во Франции используется термин "fonctionnaire" (государственный служащий), а в России близким по значению можно, пожалуй, считать понятие "чиновничество". В словаре В.Даля слово "чин" происходит от слова "чинить", т.е. делать. В настоящее время более распространено понятие "государственный служащий".

В российских работах часто смешиваются понятия "бюрократия" и "бюрократизм". В средствах массовой информации, как и в некоторых научных изданиях, многие авторы не проводят разграничения между этими двумя понятиями. Придерживаясь точки зрения Маркса на бюрократию как на организм-паразит, они приписывают самой бюрократии многие негативные черты аппарата государственного управления, и термин "бюрократия" вследствие этого весьма распространенного мнения в русском языке приобретает негативное значение. Но более логична концепция Вебера, которая определяет бюрократию как наиболее рациональную форму управления. С такой точки зрения негативный смысл должно иметь другое понятие - "бюрократизм", который является болезнью бюрократической организации, ее неспособностью к эффективному функционированию. В зарубежной литературе бюрократизм выражается понятием "дисфункция бюрократии", что, довольно, точно отражает сущность явления. То есть, в данном случае, функция это - эффективное функционирование бюрократической организации, а дисфункция - это ее неправильное функционирование, искаженное состояние.

Бюрократизм имеет множество проявлений: коррупция, формализм, произвол, бумажная волокита, дублирование различными органами одной и той же работы, "борьба бюрократических клик с целью поглотить друг друга", обесценение принципа продвижения чиновников в зависимости от образования, достижений. Данный список можно продолжать бесконечно. Все эти негативные тенденции имеют место в российской бюрократической системе, и вопрос о методах их устранения остро стоит перед государством.

В данной работе предпринята попытка проанализировать недостатки системы государственного управления в России и предложить некоторые рекомендации по преодолению негативных тенденций. Источники и литературу, на изучении которых основана данная работа, можно условно разделить на следующие группы.

Во-первых, это официальные документы, определяющие государственное устройство Российской Федерации.

Во-вторых, работы по истории системы государственного управления в России и по истории российского государства.

В-третьих, публикации, анализирующие актуальные проблемы российской государственной системы.

В-четвертых, аналитические работы и статьи российских и зарубежных авторов, которые посвящены теории бюрократической организации.

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что существуют определенные трудности анализа современного состояния исполнительной власти в России в связи с тем, что отсутствует доступ к полной, достоверной информации. В связи с этим необходимо признать, что практически невозможно осветить изнутри исследуемую проблему из-за отсутствия практического материала.

Признанными зарубежными исследователями феномена бюрократии являются М.Вебер Weber M. Bureaucracy, trans. Hans Gerth, C. Wright Mills, New York: Oxford University Press, 1958, Е.Этциони-Халеви Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and democracy. A political dilemma. London, Boston, Melbourne and Henley: Roytledge&Kegan Paul, 1983., П.Блау Blau P.M. The Dynamics of Bureaucracy, Chicago and LondoniThe University of Chicago Press, 1963., Р.Мертон Merton R.K. "Social Theory and Social Structure" The Free Press. New York. 1957, Ф.Ригз Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of the Prismatic Society, Boston: Houghton-MiffinCo.. 1964., М. Крозье Crazier M. The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: University of Chicago, 1964. и др.

В российской общественной науке в последнее десятилетие появился ряд работ, посвященных теме совершенствования системы государственного управления. Но в большинстве случаев эти работы касаются лишь некоторых аспектов модернизации бюрократического аппарата.

Эволюция российской системы государственного управления прослеживается в работах Мизя А.Б. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления "советского" коммунистического государства. 1917-1991. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1996. -68с., Быстренко В.И. В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М; Новосибирск: Издательство НГАЭ и У, 1997. -92с., Оболонского А.В. Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества//ОНС, 1997,№5. и др.

Целью данной дипломной работы является поиск ресурсов совершенствования российского государственного аппарата. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- выделить современные негативные тенденции в работе российского бюрократического аппарата, произвести их количественную и качественную оценку;

- выявить причины дисфункции бюрократического аппарата;

- оценить эффективность мер, предпринимаемых государством по совершенствованию функционирования бюрократической системы;

- выявить влияние инерционного кризиса на экономику государства.

- изучить решения по совершенствованию системы государственного управления на основе изучения опыта российских регионов и зарубежных стран;

Практическая значимость работы определяется важностью поиска путей совершенствования системы государственного управления для современной России. Работа позволяет по-новому осмыслить и объяснить комплекс проблем, связанных с неэффективностью функционирования бюрократического аппарата, и оценить меры, предпринимаемые правительством для совершенствования государственной службы.

Говоря о теоретической и методологической основе исследования, представляется важным определить видение идеального управленческого аппарата.

Первая научная концепция "бюрократии" была создана немецким социологом М.Вебером (1864-1920). Его концепция рациональной бюрократии описывает бюрократию как основу современного типа организации, пришедшей на смену ее патриархальному типу Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990. . Бюрократическая организация противопоставлялась системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку добиться справедливости было невероятно сложно, чиновники решали все вопросы по своему личному усмотрению. В противовес такой системе бюрократическая организация подразумевает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных служащих и возможных злоупотреблений.

По мнению Вебера, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных проблем управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Позицию К. Маркса можно определить как прямо противоположную концепции Вебера. Бюрократия в понимании Маркса - "абсолютное зло", обладающее целым рядом недостатков: подмена общественных интересов частными интересами власти и конкретного чиновника, органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума; извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, корпоративность, своекорыстие этой иерархии; карьеризм как образ ее жизни; притязания на монопольную компетентность; формализм. Бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов См. нал. Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления//Россия в поисках идентичности. -М., "Международныеотношения". 1997. С.87..

Исходя из современного опыта функционирования успешных государственных систем, следует признать большую правоту веберовской концепции - бюрократия является рациональным образованием, к которому надо стремиться.

Идеальный государственный аппарат должен обладать характеристиками, которыми Вебер наделял бюрократию. Основными из них являются:

1. иерархическая организация, основанная на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Это подразумевает контроль над каждым членом организации.

2. специализация и разделение труда: чиновники должны четко знать пределы своей компетенции и не вмешиваться в компетенцию своих коллег.

3. все должностные лица должны быть профессионально подготовлены в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом;

4. безличные формализованные отношения. Вебер полагал, что для того, чтобы чиновники принимали действительно рациональные решения, они должны избегать эмоционально окрашенных отношений с другими членами организации и с внешними участниками;

5. четкие правила и инструкции, регулирующие деятельность.

Однако следует помнить, что модель бюрократии Вебера является идеальной конструкцией, в мире нет ни одной реальной организации, которая бы полностью соответствовала ее характеристикам. Питер Блау так охарактеризовал модель Вебера: "Вебер имел дело с бюрократией, которую он определил как идеальный тип. Это методологическое понятие не представляет собой усредненную форму всех существующих бюрократий (или других социальных структур), а является чистым типом, выделенным путем абстрагирования бюрократических характеристик всех известных организаций Peter M.Blau, Bureaucracy in Modern Society, N.Y.: Random House, 1956. P.34.".

Тем не менее, российский бюрократический аппарат должен стремиться к тому, чтобы соответствовать признакам веберовской бюрократии, для чего необходимо минимизировать проявления бюрократизма.

В данной дипломной работе исследование проводится с использованием системного подхода. При таком подходе организации рассматриваются как открытые образования, связанные с внешним миром, вследствие чего они вынуждены постоянно реагировать на изменения во внешней среде.

Системный подход позволяет связать проблему внутренней самоорганизации бюрократии с воздействием окружающей среды и предоставляет новые возможности для анализа влияния самой бюрократии на внешнюю среду.

бюрократия инерционный кризис экономика

Глава 1. Инерционные тенденции в российском государстввенном аппарате

1.1 Бюрократия в РФ. Причины усиления инерционных тенденций в государственном аппарате РФ

Период модернизации, который в России длится вот уже более десяти лет, по мнению ряда ученых, особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии Термин модернизация используется в данном исследовании для обозначения социальных и институциональных преобразований, связанных с продвижением от автократических, тоталитарных и авторитарных режимов к демократическим способам управления. В отличие от модернизации органического типа, неорганическая модернизация, свойственная для России, представляет собой способ «догоняющего развития»; она начинается не с культуры, а с экономики и политики, при этом идет «сверху».. Как правило, первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти (или, иными словами, «дефиците политического руководства») Подшибякина Т.А. Государственная бюрократия в системе политико-административного управления современной России: проблемы взаимодействия, тенденции развития. Дис. … канд. пол. наук: 23.00.02 / СКАГС. - Ростов н/Д., 1999. С. 68..

Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований (что обычно является делом политиков) на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.

Поскольку политики определяют только общие ориентиры реформ, обязанностью бюрократии становится выбор целей среднего уровня и средств их достижения. Бюрократическое целеполагание имеет тот плюс, что цели соотносятся с возможностями и способами их осуществления, так как именно исполнительная вертикаль отвечает за их выполнение, и это придает им реальный характер, в отличие от многих политических целей. Переход политической инициативы к бюрократии снижает возможности контроля над постановкой целей ввиду бюрократической специфики принятия решений - анонимности, безличности, кулуарности, секретности.

В России исторической особенностью является наличие у бюрократии политических свойств, которые подкрепляются логикой проведения реформ «сверху» Даже в самой российской ментальности (неполитичность, доверчивость, нежелание участвовать в управлении и т.п.), «этатистском сознании» заложена тенденция к превращению бюрократии в господствующий слой.. Вот как об этом пишет А.Ю. Мельвиль: «Для досоветской российской и советской истории всегда была характерна почти полная подчиненность социальных групп, классов и слоев патерналистской вертикали государственной власти. Не общество создавало государство, а государственная власть методами администрирования в значительной мере сама формировала общественные отношения и социальные группы, которые возникали не как артикуляция проявившихся социально-экономических интересов, а как бюрократическое творение. …Новая российская власть фактически пошла по совершенно традиционному для России пути осуществления реформ и преобразований - волевым порядком и по вертикали сверху - вниз. …Подход новой власти к реформам … остался традиционным аппаратным администрированием фактически на всем протяжении посткоммунистического периода» Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты, транзитологические теории и посткоммунистическая Россия // Политическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность. Хрестоматия. - М., 2000. С. 362-363..

«Администрирование аппаратных чиновников» и «единоличные решения высших руководителей» - такого рода модель реального применения государственной власти контрпродуктивна во всех отношениях.

Численность служащих в органах исполнительной власти отличалась наибольшей стабильностью. Она увеличилась на 10 процентов (89,3 тысячи человек), тогда как в органах законодательной власти прирост составил 169 процентов (12 тысяч человек). В среднем на 1 000 человек населения, по одним данным, приходилось семь человек, по другим -- восемь человек, занятых в исполнительной власти всех уровней. При этом разброс значений этого показателя на региональном уровне весьма значительный. В 20 субъектах Федерации он равен среднему уровню по стране, в 19 -- немного выше, достигая 10 человек (в основном в районах Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера). Крайние значения зафиксированы в Эвенкийском автономном округе (58 человек) и в Республике Ингушетия (4 человека).

До 1998 года зафиксировано сравнительно стабильное соотношение между количеством чиновников, работающих в федеральных органах исполнительной власти, и общим численным составом органов субъектов Федерации и местного самоуправления Байков Н. М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск, 2002. С. 109. . На долю первых до указанного года приходилось 42,4-44,9 процента, а, начиная с него удельный вес чиновников федерального уровня, стал постепенно сокращаться (с 41,6 процента в 1998 году до 38,3 процента в 2001 году). Численность центрального аппарата в 2001 году уменьшилась почти на 15 процентов по сравнению с 1994 годом: с 33,8 тысячи человек до 28,8 тысячи человек. Приведенные данные отражают тенденцию не только относительного, но и абсолютного сокращения работников центрального аппарата федеральных ведомств -- при количественном росте чиновников в регионах.

Увеличение кадрового состава федеральных ведомств в регионах происходило неравномерно, чередуясь с периодами подъема (1995 год) и заметного спада (в 1998 и 2001 годах сокращение составило соответственно 31,1 и 26,1 тысячи человек), так что в целом оно не очень значительно. Пополнение рядов бюрократии на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления имело более устойчивый и неуклонный характер (за исключением 2001 года). За указанный в таблице 1 период ее численность увеличилась на 17,9 процентов.

После проведения административной реформы, с декабря 2003 года по октябрь 2004 года число замещенных рабочих мест в отрасли управления выросло на 25,2 %. Это самый высокий показатель среди всех отраслей народного хозяйства. Именно по отрасли управления и именно в тот период, когда мы начали попытки реформировать нашу бюрократию. Даже на основании этого простого факта можно сделать вывод о том, что сейчас проблема обостряется. О рациональности организации бюрократии говорить не приходится.

Таблица 1 - Численность работников, занятых в органах государственной власти и органах местного самоуправления (в тыс. чел.) Гимпельсон В.Е.Численность и состав российской бюрократии: Между советской номенклатурой и госслужбой общества М., 2002. С. 30-31

Некоторые ученые выделяют так называемый мобилизационный тип развития (МТР), который, в отличие от инновационного типа, всегда был характерен для России См., напр.: Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. - М.: Интеллект, 1998. С. 31.. Если в условиях инновационного развития импульсы модернизации инициированы «снизу» и продиктованы прежде всего внутренними экономическими потребностями, то в мобилизационной модели верховная власть выполняет функцию артикуляции целей развития и является инициатором модернизации, в то время как правящий слой (высший эшелон административно-политической бюрократии, который составляет элиту) выступает в качестве инструмента модернизации. При этом противостояние верховной власти как инициатора модернизации и правящего слоя, призванного быть ее инструментом, является ключевым внутриэлитным противоречием мобилизационной модели.

Т.А. Подшибякина предлагает оригинальную классификацию этапов современной модернизации в России. На первом, технократическом этапе (1991 - 1993 гг.) происходит формальная, нормативная институционализация новых политических институтов при активном участии государственного аппарата. Эффективность его деятельности на этом этапе определяется по формальному признаку: принятым законам, завершенности процесса формирования демократических институтов. Но постепенно нарастают противоречия между результатами нормативной институционализации новой политической системы и отсутствием социокультурных ценностей, создающих основу для их воспроизводства. Бюрократия не в состоянии заменить социальную инициативу даже максимально оптимальной инновационной деятельностью в рамках формально созданных институтов. Пройденный этап, формально создавший демократические институты, объявляется «мнимым», «псевдодемократическим». Государственная бюрократия обвиняется в торможении реформ, нарастает требование «порядка», выясняется, что бюрократия плохо справилась с нормативной институционализацией демократии.

На втором этапе реформ (с 1994 г. по настоящее время) государственная бюрократия пытается решить проблему ускорения реформ собственными методами. Бюрократия распространяет реформы на негосударственную сферу, регулирует институционализацию гражданского общества. Однако процесс формирования гражданского общества наименее поддается рационализации и институционализации «сверху». Бюрократия не в состоянии влиять в какой-либо степени эффективно на процесс, который может развиваться только снизу в сфере негосударственного влияния. Тем не менее, она все более вовлекается в политическую деятельность: интенсивно участвует в политическом управлении, в освоении политического пространства и заметно политизируется. Исполнительная власть не может быть более только технократической и рациональной, поскольку это ведет ее к кризису.

Наконец, на третьем этапе, социальном, созданные институты должны воспроизводиться на собственной основе. При этом бюрократия должна уступить инициативу в процессе реформирования субъектам социальной деятельности, гражданскому обществу. Этот этап реформ России только предстоит.

Итак, государственная бюрократия в условиях модернизации в силу своей активной роли и позиции в осуществлении реформ неизбежно формируется и функционирует как политико-административный институт. При этом политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации государственным аппаратом власти в благоприятных для этого политических условиях. Политизация чиновничества проявляется не только в совмещении государственной службы и участия в деятельности политических организаций, использовании служебного положения в интересах политических партий, но также в способности самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, и во вмешательстве исполнительной власти в дела политических партий, движений, установлении контроля над ними, что способствует встречному процессу бюрократизации партий и политических движений по причине особого способа их формирования под политических лидеров Там же, с. 384.

Сущность политической функции государственного аппарата в институциональном аспекте заключается в формировании политических отношений в обществе, т.е. отношений по поводу государственной власти. В отличие от процесса легитимации как способа утверждения власти, реализующегося в первую очередь через систему выборов, политические отношения предполагают систематическую работу по согласованию интересов в обществе, интеграции общества на нормативной основе новой политической системы, создание каналов продвижения политических требований социальных субъектов. Исполнительная власть и ее основа - государственная служба берут на себя эту функцию ввиду незрелости политических институтов и гражданского общества. Бюрократию могли бы поставить в некоторые рамки только две силы. Это либо гражданское общество, которое у нас не сформировано, либо новые бюрократы, которые более приспособляемы, более многофункциональны, готовы подвинуть старые кадры для того, чтобы занять их место, чтобы получить больше функций и в этом случае быть более компактными, более динамичными.

Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слабости политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, готовности терпеть, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.

Политизация деятельности государственной бюрократии, хотя она и необходима на определенном этапе развития реформ, имеет особенности, не способствующие эффективности ее результатов. Специфика реализации политики бюрократическими структурами определяется анонимностью и скрытым характером, что открывает простор для многих негативных явлений, имеющих в своей основе личные связи и контакты политической, бюрократической и предпринимательской элит. Политическая неэффективность предопределяется также необходимостью лавировать между интересами различных социальных групп расколотого в социальном и политическом отношении общества. Осуществление политики административными методами делает реальной дисфункцию «имитации функционирования институтов» при нечетко обозначенных перспективных целях. Политический процесс воспроизводит эту тенденцию в виде «псевдодемократии». Демократические институты на деле подменяются номенклатурно-олигархическим режимом».

При всей выгодности политического положения государственной бюрократии она все же не может в период модернизации закрепить свое господство, хотя и стремится к этому, поскольку слишком велика конкуренция со стороны групп давления и других политических акторов.

Специфической чертой российского транзита стало сохранение у власти ключевых групп старого правящего класса, на что указывают многие ученые См., например: Оболонский А.В. Бюрократия и государство. - М., 1996. С. 22; Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС. 1995. № 1. С. 53-65; Ашин Г.К., Охотский Е.В. Указ. соч. С. 251, 252, 255; Мельвиль А.Ю. Указ. соч. С. 360, 361; Гаман-Голутвина О.В. Указ. соч. С. 348.. Например, А.Ю. Мельвиль отмечает, что «демократический транзит в России стал не столько радикальным разрывом с прошлой советской системой, а [сколько] ее специфической метаморфозой, в результате которой под лозунгами демократии и антикоммунизма фактически было сохранено ядро старой номенклатуры в рамках обновленного правящего класса, включившего в себя как старые кадры партийных и хозяйственных прагматиков, так и новых карьерных профессионалов из демократических рядов» Мельвиль А.Ю. Указ. соч. С. 360, 361..

Становление российской политико-управленческой элиты протекало, таким образом, в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых - выходцы из прежних элитных слоев, хотя и второго эшелона. К этому необходимо добавить, что психология чиновничества всех уровней нисколько не изменилась с советских времен: граждане воспринимаются в органах власти не как клиенты и потребители услуг государственной службы или, по крайней мере, налогоплательщики, «формирующие» жалованье чиновников, а как безвольные просители.

С другой стороны определенная степень политической ангажированности, как справедливо указывает А.В. Оболонский, особенно при серьезных политических переменах не только неизбежна, но и желательна: «аппарат не должен блокировать, тормозить или извращать смысл реформ … в то же время он не должен механически исполнять зачастую безответственные решения легислатур, принимаемые в политических целях» Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический класс // ОНС. 1996. № 5. С. 11..

Выработанная стратегия перестройки собственности предполагала «широкое использование универсальных процедур и стандартных правил с тем, чтобы ограничить зависимость процесса приватизации от индивидуальных решений, а значит, и от возможных злоупотреблений со стороны аппарата управления». Однако вопреки надеждам процесс демонополизации государственной собственности оказался всецело в руках управленческого аппарата, а главным действующим лицом рыночных отношений в условиях фактического отсутствия сколько-нибудь значительной предпринимательской прослойки стала бюрократия.

Результатом стали: приватизация чиновниками своих функций, позволяющая реализовывать корпоративный интерес; распространение корпоративного интереса на структуры государственного аппарата, включение в него этих структур, формирование общего монопольно-бюрократического корпоративного интереса; утверждение рентоориентированного, а не ориентированного на прибыль поведения хозяйствующих субъектов, объективно повышающего роль бюрократических структур как рентодателей; неразделенность политической и экономической власти (т.е. власти и денег) в переходном российском обществе; приход экономического принуждения и экономических критериев не только в экономику, но и туда, где их быть не должно априори ни при каком общественно-экономическом устройстве - в государственный аппарат, министерства и ведомства, систему государственной службы.

Таким образом, всё это приводит к формированию так называемого бюрократического (или номенклатурного) капитализма.

«Бюрократический капитал, -- пишет академик Н.А. Симония, -- это специфическая форма генезиса капитализма в условиях «догоняющего развития». Фактически, это особый вариант «первоначального накопления», осуществляемый при активном участии и по инициативе государственной бюрократии. Он особенно характерен для стран с богатыми историческими традициями бюрократического правления» Симония Н.А. Становление бюрократического капитализма в России (1992 - 1998) // Свободная мысль. 2000. № 3. С. 44..

Как констатирует М.Н. Афанасьев, «служебный рост чиновника зачастую зависит от «внешнего» воздействия - поддержки той или иной экономической структуры. …Речь идет о прогрессирующей капитализации постноменклатурного аппарата, формировании в его недрах бюрократической буржуазии» Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 72.. При этом связи личной преданности и покровительства выступают главным фактором успешной (или неудачной) карьеры отечественного чиновника Там же, с. 73..Неполнота, противоречивость и просто отсутствие необходимых законов открывает чрезвычайно широкий простор чиновникам для «толкования» едва ли не всего и вся, фактически превращая их из исполнителей в создателей «правил игры», механизма функционирования в политической сфере Комаровский В.С. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление. Курс лекций. 2-е изд. - М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 319..

Примечательно, что за годы реформ более всего разрастается исполнительный аппарат власти. Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются -- государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти -- 315,1 тыс. человек Используемые данные по численности государственных служащих приведены в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»: Утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Российская газета. - 2002. - 23 ноября.. За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления составляли 89 процентов (925,1 тыс. человек), из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти -- 28 процентов.

Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов--290,2 тыс. человек.

В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления -- 283,7 тыс. человек.

Структура должностей многих государственных органов допускает сегодня соотношение руководителей и исполнителей на уровне 1.1 - 1.8., т.е. на одного руководителя приходится менее двух исполнителей Комаровский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. 1997. № 10. С. 13.. Вышеуказанные цифры говорят о бюрократизации управления, о воспроизводстве бюрократическим аппаратом самого себя. Задачи реформирования аппарат решает старыми методами, создавая новые структуры под нерешенные проблемы.

Увеличение численности бюрократии свидетельствует о том, что, во-первых, отсутствует продуманная государственная кадровая политика; во-вторых, эффективность организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего и, в-третьих, о весьма низкой конкурентоспособности государства как работодателя, когда вместо одного «эффективного» работника нанимаются три-пять «неэффективных».

Используя веберовскую методологию выделения идеальных типов политика и чиновника, В. Путина, с нашей точки зрения, можно было бы охарактеризовать именно как чиновника. По мнению Ю.Г. Коргунюка, В. Путин как представитель федеральной бюрократии «стал единым кандидатом от обуржуазившегося чиновничества на президентских выборах 2000 г.» Коргунюк Ю.Г. Политическая элита современной России с точки зрения социального представительства (II) // Полис. 2001. № 2. С. 29..

М. Вебер отмечал, что чиновники прекрасно справляются с различными организационными проблемами, к решению которых они подготовлены. Но те же самые чиновники не способны адекватно оценить чисто политические проблемы Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990. С. 666.. Не случайно В. Путин заботится о «силовых» структурах, уделяет большое внимание укреплению целостности государства и вертикали федеральной власти, борьбе с терроризмом, внешнеполитическим делам, т.е. вопросам, связанным в основном с безопасностью государства, поскольку он является специалистом по этим проблемам.

Таким образом, бюрократия продолжает оставаться субъектом модернизации в России, а служебная модель элитообразования по-прежнему остается доминирующей.

Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о срочном реформировании системы государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России.

1.2 Инерционный кризис в государственном управлении в РФ

При оценке эффективности всякого управления используют два критерия: степень достижения целей и системная стабильность. Политико-административное управление не составляет исключения. Его принципиальная особенность состоит, однако, в том, что оно реализуется в политизированной общественной среде. Это, собственно, и заставляет рассматривать публичную деятельность государственного аппарата в политическом контексте и говорить о специфическом, отличном от простого администрирования политико-административном управлении. И если достижение цели, как может показаться, в меньшей степени зависит от состояния среды, то обеспечение стабильности общественной системы ее развития и мобилизации на достижение общих целей без взаимодействия с ней просто немыслимо.

Проблема соотношения управления и политики представляется центральной для административной реформы в современной России. Именно поэтому поиск путей повышения эффективности государственного управления целесообразно вести в плоскости политического управления и политики. Более узкая задача - анализ административной реформы - требует обращения к проблемам политико-административного управления, которая связана с деятельностью исполнительного аппарата.

Процесс смены элит и номенклатур - не новый в истории, не однозначны и его современные результаты. Постсоветское чиновничество "недотягивает" до бюрократии в классическом веберовском значении этого слова. Поэтому его характеризуют как квази-бюрократию. В целом российская административная система стала работать еще хуже, так как снизился уровень профессионализма в связи с тем, что наиболее квалифицированные аппаратчики покинули государственную службу. Нынешнюю российскую бюрократию можно определять скорее как всеобъемлющую "сверхбюрократию". Переплетение власти и собственности было характерно для всех этапов развития бюрократической государственности в России, но особенно для нынешнего этапа. После исчезновения партийного "лидера-хозяина" произошло перераспределение собственности через приватизацию в пользу нового российского элитарно-бюрократического класса. Этот процесс можно обозначить как "присвоение" государства бюрократией. Владение собственностью обусловило вмешательство в политические процессы, что явилось оправданным во избежание торможения аппаратом проводимых преобразований. Политическая активность нынешнего чиновничества в России является случайной величиной групповых интересов в аппарате, а активность связанных с ним лоббистских групп - следствием группового паразитизма.

Главная беда административного управления -- катастрофическое состояние системы государственного управления. Важнейшая функция государства -- целеполагание -- практически полностью отсутствует, а проблема организации управления не воспринимается в принципе.

Последние 10 лет в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство. Порой оно создает их прямо -- как системный финансовый 1995-1998 гг., чаще -- бездействием, как дефолт, бензиновый. Среди конкретных причин недееспособности государства обычно называют низкие зарплаты чиновников. Это неверно. Денег на данные цели тратят достаточно: так, в первой половине 1999 г. только федеральный бюджет выделил на государственное управление 5,3 млрд. руб. -- 79,8% бюджетных проектировок. Это больше, чем расходы на суды, здравоохранение, космос, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, науку, сельское хозяйство или охрану окружающей среды. Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность привела к тому, что в правительстве одна и та же работа может выполняться трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума даже не имеет положения о своем аппарате.

Кризис усугубляется отсутствием стратегии. Как следствие, на одном из этапов развития (а точнее -- деградации) аппарату, призванному уточнять уже принятые решения, придали функции их выработки. Некомпетентность привела к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная причина недееспособности государства -- всеобщая безответственность.

Для исправления такого положения, прежде всего, необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти.

Конституция должна предусматривать механизмы реализации федеральных законов в случае попыток их нарушения властями на местах -- вплоть до смены этих властей. Она должна описывать отношения федерального центра и субъекта не менее тщательно, чем отношения президента, правительства и парламента.

На данном этапе времени можно сказать, что власть (как совокупность отдельных личностей) завершила свою историческую миссию - она завершила строительство бюрократически-авторитарной системы, которая стала формой сохранения традиционного для России единовластия, на сей раз в либерально-демократической оболочке. Удалось одновременно, и вернуть Россию в прошлое, и встроить ее в современный контекст, при этом легитимировав власть на основе чуждых ей принципов.

Произошла фиксация логики бюрократического авторитаризма. Мощным ускорителем, заставившим срочно достраивать систему, стало приближение момента самовоспроизводства российской власти. Перечислим системные меры, которые предпринял Путин на завершающей стадии оформления бюрократически-авторитарной государственности. Он возвратился к принципу неделимости - слиянию всех властей и сращиванию власти с собственностью Blast J.R., Kroumova M. and Kruse D. 1997. Kremlin Capitalism: The Privatization of the Russian Economy. Ithaca and London: Cornell University Press. North D.C., 1990. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. New York: Cambridge University Press.. Со стихийно возникшей при Ельцине независимостью политических институтов и относительной автономностью экономики было покончено. Однако делать вывод о "советизации" России на основании ее возвращения к неделимости было бы ошибкой. В отличие от партийного государства в стране оформилось государство бюрократическое, в котором "доминирующая партия" является придатком исполнительной власти. И даже партийное правительство, партийные губернаторы и партийный президент не могут привести к ответственности исполнительной власти перед партией, а партии перед ее членами в силу иной причинно-следственной зависимости. Нынешняя власть вынуждена играть в партийные игры, чтобы завуалировать реальную сущность бюрократического авторитаризма. Но власть не готова к урезанию своих полномочий за счет придания "Единой России" роли собственного ограничителя либо посредника в отношениях с обществом. Речь идет о "прагматическом", то есть безыдейном государстве, которое утилитарно использует любую идеологию. Причем нынешняя политическая система и ее стержень - государство служат формой персонифицированного режима, который, в свою очередь, представляет обезличенную бюрократию. Именно поэтому новая российская государственность более неустойчива, чем прежняя, ибо не имеет подстраховочных звеньев, которые могли бы придать гибкость исполнительной вертикали.

Новая государственность может менять риторику, стиль и самопроявление, приспосабливаясь к ситуации. Сам этот факт свидетельствует о том, что в ней отсутствуют свойственные досоветскому и советскому государствам миссионерское начало и амбиция быть мировым полюсом. Мы имеем дело с исторически промежуточной государственностью, которая является способом выживания власти и общества, когда они не хотят вернуться в прошлое, но и не готовы окончательно расстаться с ним.

Государственность, повисшая между эпохами и избегающая четкого самоопределения, предполагает имитационнность, в создании которой государственный аппарат достиг совершенства. Речь идет об имитации либерально-демократической и правовой систем, которая компенсирует отсутствие развитых силовых и идеологических механизмов властвования и неготовность правящего класса использовать насилие в полной мере, но при этом дискредитирует либерально-демократические принципы, лишая их возможности стать альтернативой.

Властные органы, достраивая государственный гибрид, сумели сделать Западные государства системным фактором бюрократически-авторитарной системы. Так, российская бюрократическая элита рассматривает партнерство с Западом как средство финансовой подпитки политического режима и его международной легитимации. Но при этом элита использует антизападничество в целях мобилизации общества на основе поиска врага. Словом, возвратив элиту в Европу, российская власть закрыла Европу как ценностный ориентир для общества.

Власть сумела получить одобрение Конституционного суда для права президента назначать губернаторов, которое создает почву для игнорирования Конституции и подрыва федеративного устройства государства. Таким образом, Россия вернулась в режим политической целесообразности. Парадокс в том, что конъюнктурное отношение власти к Конституции утвердилось в период президентства Путина, который требование конституционности выдвигает в качестве основополагающего фактора упорядочивания общества.

Наконец, Россия, имея консенсус в рамках политического класса относительно сохранения статус-кво. Этот консенсус отражает ситуацию, когда все основные элитные группы не желают радикальных перемен, ибо каждая нашла в рамках нынешнего государства формы реализации своих интересов, причем представляя их как интересы общественные.

Российский бюрократический авторитаризм сумел не только упорядочить свою структуру, но и отработать механизмы выживания. Причем нынешнее единовластие пытается избегать массового насилия, склоняясь к патронажно-клиентелистским отношениям с окружающей средой. Примером институционализации лоялизма является формирование Общественной палаты, которая должна поддерживать среди активных слоев общества дух сервильности в обмен на те или иные дивиденды, иногда просто на ощущение сопричастности либо близости к власти.

Инкорпорирование во власть либералов, державников и популистов блокирует формирование оппозиции, как на правом, так и на левом флангах политического спектра.

На протяжении периода управления страною нынешним Президентом в России произошла политическая реорганизация, которая может восприниматься как усиление авторитаризма. Но фактически происходит усиление бюрократической корпорации за счет осуществления ею полномочий лидера, который сам не способен с этими полномочиями справиться, и вынужден их делегировать тем или иным группам бюрократии. В результате неизбежно ослабление авторитарности лидерства. В этом контексте вопрос, кто принимает решения и кто более влиятелен - президент или окружение, не имеет смысла. В рамках бюрократического авторитаризма лидер зависим от бюрократической корпорации, и чем дальше, тем больше, - но только он способен легитимировать ее решения, которые она может выполнять либо нет.

Если в ельцинский период внутри правящей корпорации можно было вычленить слабые, но все же реформаторские импульсы, то теперь они заглохли. Более того, либерал-технократическая часть правящей корпорации в такой же степени стремится к статус-кво, как и силовая бюрократия. Перерождение технократов из инструмента реформ в инструмент стабилизации - важная часть политического процесса, который происходил в России в последние годы.

Усиление защитных рефлексов среди тех, кто сумел закрепиться на различных ярусах власти, не является чем-то уникальным - это естественное следствие постреволюционного синдрома, который проявляется не только в тяге к стабилизации, но и к частичной реставрации. Этот синдром охватывает и оппозицию, которая становится охранительной силой в том смысле, что не может выйти за пределы прежних представлений о политике и борьбе, при этом занимая оппозиционную нишу и осложняя выход на сцену новых политических сил. Реальная оппозиция в России может оформиться только как жесткий антисистемный ответ бюрократическому авторитаризму. Но этот ответ может получить массовую базу лишь по мере нарастания кризисных явлений. Между тем Россия все еще находится на стадии консолидации промежуточной государственности.

Усиление бюрократической корпорации не могло не сопровождаться ее экспансией в экономической жизни. В период правления Путина оформился слой аппаратчиков-олигархов, которые контролируют собственность, не владея ею и не неся за нее ответственность, превратившись в паразитический класс рантье. Провозгласив лозунг "энергетической сверхдержавы", российская правящая корпорация продемонстрировала попытку возродить глобалистские амбиции и увязать их с самовоспроизводством за счет эксплуатации сырьевого ресурса. Эволюция российского государства в направлении Petro-State может завершиться превращением России в сырьевой придаток мирового сообщества. Но так как речь идет об уникальном опыте сочетания признаков Petro-State и ядерной державы, нельзя исключать непредсказуемых последствий такого симбиоза, как во внутренней, так и во внешней политике России.