Анализ актуальных проблем в международно-правовом сотрудничестве государств в области борьбы с международным терроризмом

Е.Г. Ляхов полагает, что международный терроризм - это:

1) незаконное и преднамеренное совершение лицом (группой лиц) на территории государства насильственного акта в отношении пользующихся защитой согласно международному праву иностранных государственных или международных органов или учреждений и (или) их персонала, средств международного транспорта и связи, других иностранных или международных объектов;

2) организованное или поощренное иностранным государством на территории данного государства незаконное и преднамеренное совершение лицом (группой лиц) насильственных актов в отношении национальных государственных органов или общественных учреждений, национальных, политических и общественных деятелей, населения или иных объектов в целях изменения государственного или общественного строя, провокации международных конфликтов и войны.

«Особенностью международного терроризма, - считает Е.Г. Ляхов, - является то, что наиболее опасные акты организуются или поощряются государством, действующим, однако, через отдельное государство или организацию» [18, с.27-28]. Понятие «терроризм» тесно связано с этимологией и трактовкой таких слов, как «террор», «террористический акт». Слово «террор» происходит от латинского «terror» - страх, ужас. Аналогичное значение имеют слова «terror» (англ.) и «terreur» (франц.) - ужас, страх, террор.

С.И. Ожегов дает краткое определение: «Террор - физическое насилие, вплоть до физического уничтожения, по отношению к политическим противникам».

С точки зрения объекта посягательства, терроризм наносит ущерб жизни и здоровью людей, имуществу, их правам и интересам, дезорганизует общественную и государственную жизнь. Насилие сопровождается, как правило, физическим или психологическим воздействием.

Рассматривая терроризм как преступление международного характера, И.И. Карпец дает следующее определение: «Терроризм - это международная либо внутригосударственная, но имеющая международный (то есть охватывающая два и более государства) характер организационная и иная деятельность, направленная на создание специальных организаций и групп для совершения убийств и покушения на убийства, нанесения телесных повреждений, применения насилия и захвата людей в качестве заложников с целью получения выкупа, насильственного лишения человека свободы, сопряженного с глумлением над личностью, применением пыток, шантажа и т.п.; терроризм может сопровождаться разрушением и разграблением зданий, жилых помещений и иных объектов» [19, с.98].

Как видно из приведенной цитаты, такое определение терроризма явно не укладывается в рамки современного понимания международного и даже внутригосударственного терроризма, так как основано на перечислении уже существующих самостоятельных преступлений, также не выделена сущностная ультимативная черта самого терроризма, не ясно разграничение между «международным» и «внутригосударственным, но имеющим международный характер» терроризмом.

Как всякое явление, терроризм можно классифицировать по целям, по средствам осуществления, по уровню общности, по регионам и т.д. В.П. Торукало и А.М. Бородин приводят следующую классификацию терроризма: «Во-первых, терроризм может быть поделен на международный и внутренний (не выходящий за рамки одной страны). Во-вторых, терроризм подразделяется на негосударственный, представляющий собой деятельность всевозможных группировок, и государственный, при котором насилие направлено на запугивание населения с целью сохранения существующего порядка. В-третьих, терроризм может быть подразделен в зависимости от направленности группировок на политический терроризм ультралевой или ультраправой ориентации, на религиозный и на этнический или националистический терроризм. В-четвертых, терроризм может быть подразделен, в зависимости от вида совершенного преступления, на захват заложников, угон самолетов, политические убийства, взрывы бомб и другие деяния. Кроме того, в последние годы озабоченность вызывает возможность ядерного и химического терроризма, то есть терроризма с использованием ядерного или химического оружия, а равно терроризма, направленного против ядерных или химических объектов, а также энергетических систем. И, наконец, в качестве самостоятельного вида терроризма выделяют терроризм, осуществляющийся с помощью государств, поддерживающих международный терроризм» [20, с. 54].

Сами же эти авторы предлагают следующую классификацию терроризма: международный, государственный, политический, этнонационалистический, религиозный, идеологический, военный, криминальный [20, с. 55].

Из явления локального, каким террор был в начале XX века, он стал глобальным. Подготовка террористического акта, механизм его осуществления, объемы финансирования, глубина и степень воздействия на общество - все стало более масштабным. Этому способствует глобализация мировой экономики, развитие коммуникаций, совершенствование информационных технологий.

Современный международный терроризм часто представляется как особый тип войны: «Эта война … будет борьбой между имущими и неимущими, между теми сообществами и молодыми поколениями, которые чувствуют себя политически и экономически обделенными, с одной стороны, и теми, кто, выигрывая от существующего статус-кво, защищает свои традиции, принципы и удобства - с другой… Напряженность, порождающая террористов в странах «третьего мира», причем не только на Ближнем Востоке, подстегивается информационной революцией, которая побуждает обездоленных все активнее восставать против своего неравного положения».

Анализ научной литературы, международных документов и уголовного законодательства ряда стран показывает, что терроризму как деянию свойственны следующие четыре отличительных признака. В первую очередь, отличительной чертой терроризма является то, что он порождает общую опасность, возникающую в результате совершения общеопасных действий либо угрозы таковыми. Опасность при этом должна быть реальной и угрожать неопределенному кругу лиц.

Следующая отличительная черта терроризма - это публичный характер его исполнения. Другие преступления обычно совершаются без претензии на огласку, при информировании лишь тех лиц, в действиях которых имеется заинтересованность у виновных. Терроризм же без широкой огласки, без открытого предъявления своих требований не существует. Публичный характер может пониматься и в другом смысле. Международный терроризм всегда носит публичный характер, так как посягает на установленный порядок международно-правовых отношений, которые по своей юридической природе являются публичными.

Наряду с порождением общей опасности и публичным характером действий, следующим отличительным и самым важным признаком терроризма является преднамеренное создание обстановки страха, подавленности, напряженности. Признавая, что неотъемлемым компонентом терроризма, отмечаемым практически всеми его исследователями, является наличие элемента устрашения. По нашему мнению, терроризмом международного характера является терроризм с иностранным элементом, юридическими последствиями совершения которого является возникновение по его поводу межгосударственных отношений, в связи с тем что:

1) террористический акт совершен за пределами государства, гражданами которого являются террористы;

2) террористический акт направлен против иностранцев, лиц, пользующихся международной защитой, их имущества и средств передвижения;

3) террористический акт направлен против международных и иностранных организаций;

4) подготовка террористического акта ведется в одном государстве и осуществляется в другом;

5) совершив террористический акт в одном государстве, террорист укрывается в другом.

За терроризм международного характера несут ответственность совершившие его физические лица по национальному законодательству страны и на основе международных соглашений государств, интересы которых затрагиваются в результате совершения такого террористического акта.

В настоящее время актуально относить международный терроризм к международным преступлениям, а не к преступлениям международного характера, в связи с тем, что он посягает на мир и безопасность человечества.

Международный терроризм как преступление против мира и безопасности признают многие исследователи [21, с.123; 22, с. 129; 23, с. 115].

Несмотря на то, что за международные преступления несут ответственность государства, исследователи оставляют некоторую возможность привлечения к уголовной ответственности и физических лиц. Так как ответственность за преступления международного характера физические лица несут по национальным законодательствам государств [24, с.545], то при установлении юрисдикции Международного уголовного суда над физическими лицами, совершившими международный терроризм, будет иметь место международное законодательство, а, значит, необходимо отнести такую ответственность к ответственности за международное преступление.

Таким образом, международный терроризм - это международно-противоправное деяние, представляющее собой насилие или угрозу его применения, посягающие на основополагающие международно-правовые принципы, международный правопорядок, совершаемое в отношении государств, иных субъектов международного права, физических и юридических лиц с целью принуждения указанных субъектов к совершению определенных действий или воздержанию от них.

Для признания международного терроризма международным преступлением необходимо принятие Всеобщей Конвенции по борьбе с международным терроризмом и внесение соответствующих изменений в Римский статут Международного уголовного суда.

2. Участие Республики Казахстан в международном сотрудничестве по борьбе с международным терроризмом

2.1 Значение и содержание универсальных международных договоров в области борьбы с международным терроризмом

По многим вопросам терроризма - и как явления, и как международного преступления - достигнуто единство, что очень важно вследствие той опасности, которую терроризм представляет для человеческого общества [25, с.29].

Современная система многостороннего сотрудничества в борьбе с терроризмом в целом сложилась в основном за последние полвека под эгидой ООН. Ее основу составляют тринадцать универсальных конвенций и протоколов, касающихся борьбы с различными проявлениями терроризма:

1. Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Токио, 14 сентября 1963 года).

2. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 16 декабря 1970 года).

3. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 года).

4. Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 14 декабря 1973 года).

5. Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (Нью-Йорк, 17 декабря 1979 года).

6. Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 3 марта 1980 года).

7. Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 24 февраля 1988 года).

8. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 10 марта 1988 года).

9. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 10 марта 1988 года).

10. Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (Монреаль, 1 марта 1991 года).

11. Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 16 декабря 1997 года).

12. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (Нью-Йорк, 9 декабря 1999 года).

13. Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (Нью-Йорк, 13 апреля 2005 года).

Данные многосторонние соглашения являются непосредственными правовыми актами, регулирующими борьбу именно с международной формой терроризма. Эти международно-правовые акты не применяются в случае, если терроризм совершен в пределах и в нарушение интересов одного государства и не порождает международных отношений.

В настоящее время Республика Казахстан присоединилась к 12 из 13 конвенций и протоколов, касающихся терроризма. Присоединение к такого рода документам требует пересмотра законодательства Республики Казахстан, касающегося вопроса, регулируемого в международном акте, анализа возможных ситуаций по данному вопросу в случае присоединения к международному акту с позиции интересов Казахстана. Поэтому процесс присоединения к международным конвенциям осуществляется постепенно, но все же наиболее быстрыми темпами, чем в других постсоветских государствах.

Проанализируем основные нормы международных соглашений конвенций в сфере борьбы с международным терроризмом, к которым присоединился Казахстан.

Токийская конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов [26, с.21]. Сфера применения данной конвенции распространяется на:

1. Уголовные преступления;

2. Другие действия, фактически или потенциально угрожающие безопасности воздушного судна либо находящимся на его борту лицам или имуществу;

3. Действия, угрожающие поддержанию должного порядка и дисциплины на борту, если их последствия выходят за рамки национальных границ.

В соответствии с положениями Конвенции, командир воздушного судна вправе применить к лицу, совершившему или готовящемуся к совершению вышеперечисленных деяний, «разумные меры, включая принуждение», необходимые для защиты безопасности воздушного судна, или находящихся на нем лиц и имущества. При этом он вправе обратиться с требованием помощи по данному вопросу к другим членам экипажа либо с просьбой о помощи к пассажирам. В статье 10 Конвенции предусмотрен механизм защиты участвующих в применении мер к такому нарушителю, а также владельцев воздушного судна на случай судебного разбирательства, вызванного обращением лица, в отношении которого были приняты такие меры.

В Конвенции (статья 11) было впервые закреплено обязательство государств принимать все соответствующие меры для восстановления или сохранения контроля над воздушным судном его законным командиром в случае незаконного, насильственного вмешательства кого-либо в осуществление контроля над воздушным судном в полете.

Согласно комментируемой конвенции, ее государства-участники должны разрешать высадку на своей территории любого лица, подозреваемого в совершении или совершившего предусмотренные Конвенцией нарушения. Кроме того, власти государства посадки обязаны незамедлительно провести расследование обстоятельств дела, проинформировать другие заинтересованные государства о результатах, а также о своем намерении осуществить юрисдикцию.

Положения Токийской конвенции были дополнены последующими соглашениями - Гаагской конвенцией о борьбе с незаконным захватом воздушных судов [27, с.20] и Монреальской конвенцией о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации [28, с.14], которые в определенной мере развивают сотрудничество государств в борьбе с преступлениями, затрагивающими интересы более чем одного государства.

Государства-участники Гаагской конвенции обязались применять жесткие меры наказания к преступникам, совершающим на борту летящего воздушного судна насильственный захват данного судна, либо насильственное установление контроля над судном, а также их соучастникам. Конвенция применяется и в том случае, если преступник находится на территории иного государства, чем государство регистрации воздушного судна. Положенный в основу Конвенции принцип универсальной юрисдикции обязывает государства-участников выдавать преступников либо их судить.

Многие положения Гаагской конвенции были в дальнейшем использованы для соответствующих норм в других международных соглашениях по противодействию международному терроризму, например, положения, касающиеся пресечения действий преступников, информационного обмена, уголовно-процессуальной взаимопомощи и др.

Монреальская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, относит к преступлениям следующие деяния:

- акт насилия в отношении лица, находящегося на борту воздушного судна в полете, если такой акт может угрожать безопасности этого воздушного судна;

- разрушение воздушного судна, находящегося в эксплуатации, или причинение этому воздушному судну повреждения, которое выводит его из строя и может угрожать его безопасности в полете;

- помещение или действия, приводящие к помещению на воздушное судно, находящееся в эксплуатации, устройства или вещества, которое может его разрушить или причинить ему повреждение, угрожающее в том числе и его безопасности в полете;

- разрушение или повреждение аэронавигационного оборудования или вмешательство в его эксплуатацию, если такой акт может угрожать безопасности полета;

- сообщение заведомо ложных сведений, создающее угрозу безопасности воздушного судна в полете.

К преступлению также приравнивается попытка совершить какое-либо из указанных действий или соучастие в их совершении. Государства-участники Конвенции обязуются применять к лицам, совершающим подобные преступления, строгие меры наказания. Конвенцией предусматривается обеспечение неотвратимости наказания. С этой целью она устанавливает универсальную юрисдикцию и обязывает государства-участники либо выдать преступника, либо передать его компетентным властям для целей уголовного преследования.

Обе указанные конвенции, дополняя друг друга, составляют международно-правовую основу взаимодействия государств с целью недопущения совершения преступлений в области международной гражданской авиации, а также неотвратимости наказания в случае, если подобное преступление все же совершено.

Однако полностью формирование правовой основы сотрудничества в этой области было завершено лишь в 1988 г. принятием Протокола о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, который дополнил Монреальскую конвенцию 1971 г. Таким образом, были созданы основы международно-правового сотрудничества различных стран по защите аэропортов от посягательств международного террористического характера.

Упомянутые преступления должны подлежать юрисдикции государства-участника Монреальской конвенции, когда преступник находится на его территории, и оно не выдает его. Эти документы призваны обеспечить сотрудничество различных стран таким образом и в таких формах, чтобы гарантировать безопасность одного из наиболее быстрых средств транспорта, используемых в международном сообщении, от террористических посягательств. В 1973 г. под эгидой ООН разработана и принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов [29, с.10]. В ее преамбуле указывается, что преступления против таких лиц создают серьезную угрозу поддержанию нормальных международных отношений, необходимых для сотрудничества между государствами. К категории таких лиц Конвенция относит глав государств, глав правительств, министров, дипломатов и консулов, равно как и членов их семей, в момент, когда они находятся на территории зарубежного государства и заняты решением вопросов международных отношений, статус которых подробно определен Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г.

Международная конвенция о борьбе с захватом заложников [30, с.26] направлена против одного из наиболее распространенных проявлений международного терроризма - захвата заложников. Это преступление в Конвенции характеризуется как действие, совершаемое любым лицом, которое захватывает или удерживает другое лицо и угрожает убить, нанести повреждение или продолжает удерживать другое лицо (заложника) для того, чтобы заставить третью сторону, а именно: государство, международную межправительственную организацию, какое-либо физическое или юридическое лицо или группу лиц, - совершить или воздержаться от совершения любого акта в качестве прямого или косвенного условия для освобождения заложника. Под категорию таких преступлений подпадает также попытка совершить акт захвата заложника, равно как и участие в качестве сообщника любого лица, которое совершает или пытается совершить подобный акт. Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1991 г.) [31, с.20], призванная содействовать пресечению актов терроризма прежде всего в международной гражданской авиации, заложила основы международного режима, предписывающего включать во взрывчатые продукты, широко известные как «пластические взрывчатые вещества», в том числе в гибкой или эластичной листовой форме, специальные маркирующие вещества (описанные в техническом приложении к настоящей Конвенции), с целью сделать эти продукты поддающимися обнаружению.

В частности, в Конвенции предусматривается запрет и предотвращение изготовления немаркированных взрывчатых веществ на территории государств-участников, а также ввоза или вывоза их с территории государств-участников; осуществление строгого и эффективного контроля над владением и передачей немаркированных взрывчатых веществ, обеспечение их уничтожения или использования таким образом, чтобы это не противоречило целям настоящей Конвенции. Определенные исключения устанавливаются лишь для пластических взрывчатых веществ, используемых военными и полицейскими органами.

Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.) [32, с.16] призвана ликвидировать пробел в существующем международно-правовом режиме антитеррористического сотрудничества государств в отношении пресечения финансирования террористической деятельности.

Конвенцией предусматривается установление уголовной, гражданско-правовой и административной ответственности за деяния, связанные с финансированием террористов. Она призвана также обеспечить неотвратимость наказания преступников на основе широкого спектра положений, регулирующих вопросы правовой помощи и выдачи. Участники Конвенции обязуются оказывать друг другу возможно широкое содействие при проведении уголовного расследования, а также правовую помощь, связанную с совершенными в смысле Конвенции преступлениями. При этом пунктом 2 статьи 12 предусматривается, что государство-участник не может отказать в просьбе о взаимной правовой помощи на основании банковской тайны. Среди других мер закреплено, что на ее участниках лежит обязательство разрабатывать и принимать такие меры, которые заставляли бы финансовые институты наиболее эффективно определять их обычных и случайных клиентов, а также уделять особое внимание необычным и подозрительным трансакциям и сообщать о трансакциях, в отношении которых имеются серьезные основания подозревать, что они связаны с преступной деятельностью. В 1998 году Российской Федерацией был инициирован проект Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма [91, с.11] с целью урегулировать пробелы Конвенции о физической защите ядерного материала и Международной Конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом. Объектами данного проекта является защита атомных электростанций или любого ядерного реактора, в том числе ядерных установок на морских, воздушных, космических и других средствах транспорта. После долгих согласований принятие Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма состоялось 13 апреля 2005 года и инициатива России, таким образом, реализовалась.

Принятие данной, особенно современной международной конвенции обуславливает дополнительные возможности для активизации антитеррористического взаимодействия под эгидой ООН. Это первый универсальный договор, направленный на предотвращение террористических актов массового поражения. В условиях, когда ведущие террористические структуры стремятся к обладанию ядерным потенциалом, принятие такого договора имеет исключительно важное значение, прежде всего, для обеспечения международного мира и безопасности.

Особенность Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма заключается в том, что она направлена на предупреждение совершения террористических актов с использованием ядерного материала и других радиоактивных веществ. Но, по нашему мнению, это обусловлено не внезапным осознанием международного сообщества о первостепенности предупреждения международного терроризма, а спецификой способа совершения террористических актов, явившихся предметом борьбы в данной Конвенции. Постпреступная борьба с ядерным терроризмом практически неэффективна в связи с особым массовым характером поражения ядерным оружием, после чего требуется не столько уголовно-правовая борьба с террористами, сколько программа по спасению населения от массовой гибели, не считая уже пораженных и погибших. Кроме того, предупреждающий характер Конвенции просто необходим, учитывая опасность ядерной угрозы гибели всего мира.

По нашему мнению, решение этих проблемных вопросов необходимо достигать первоначально на региональных уровнях, а затем уже обсуждать в рамках ООН полемику по поводу соответствующих положений региональных соглашений. Это позволило бы сократить противоречия и прийти к окончательному выводу по большинству региональных предложений.

Предлагаем Республике Казахстан выступить с инициативами в ООН по поводу активизации ст.ст. 45-47 Устава ООН, а также трансформировать Военно-штабной комитет в Специальный комитет ООН по борьбе с терроризмом с наделением его необходимыми оперативными возможностями и полномочиями. В случае неприемлемости данного предложения следует выступить с инициативой создания специальной межгосударственной организации по борьбе с терроризмом, по модели МАГАТЭ, с предоставлением права введения международных санкций. До формирования такой структуры могут создаваться отдельные ее элементы (организация мониторинга, создание международной базы данных, ежегодные обзоры состояния дел в сфере борьбы с терроризмом и т.д.) как по линии ООН, так и по линии заключения соответствующих межгосударственных договоров. А также выступить с инициативой о формировании международных судебных учреждений, наделенных юрисдикцией в отношении преступной деятельности транснациональных и террористических организаций. При этом следует использовать опыт по созданию международных трибуналов по Югославии и Руанде, а также Международного уголовного суда.

2.2 Сотрудничество по борьбе с терроризмом в рамках региональных международных договоров

С нашей точки зрения, на уровне региональных соглашений Республики Казахстан создан наиболее эффективный потенциал в сфере борьбы с международным терроризмом. Наиболее тесно Республика Казахстан сотрудничает в области борьбы с терроризмом со странами СНГ, основу которой составляет Договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом между государствами-членами СНГ от 4 июня 1999 года. Этот документ создает правовую базу взаимодействия компетентных органов в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма, в том числе международного. Основными направлениями деятельности государств-членов СНГ в сфере борьбы с международным терроризмом на основе данного договора являются:

- присоединение государств-участников СНГ к основным международно-правовым инструментам в сфере борьбы с международным терроризмом, созданным в рамках ООН, ее специализированных учреждений и Совета Европы;

- осуществление внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров по вопросам борьбы с международным терроризмом;

- разработка законодательных актов о борьбе с международным терроризмом и гармонизация национальных законодательств государств-участников СНГ в данной сфере;

- проведение совместных командно-штабных и оперативно-тактических антитеррористических учений;

- проведение согласованных межведомственных оперативно-профилактических целевых мероприятий и специальных операций по предупреждению, выявлению и пресечению деятельности международных террористических организаций;

- создание базы данных о международных террористических организациях, их лидерах, о структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам;

- обмен оперативной информацией;

- проведение научно-практических конференций по проблемам борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма;

- обучение специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в борьбе с международным терроризмом [33, с.19].

В том же июне 1999 года была подписана Программа государств-участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года, в которой нашли практическое отражение вышеперечисленные направления деятельности.

Антитеррористический центр (АТЦ) государств-участников СНГ был основан 21 нюня 2000 г. в соответствии с решением Совета глав государств Содружества. Центр является постоянно действующим специализированным органом СНГ и предназначен для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств-участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма (п. 1).

Решения по принципиальным вопросам деятельности АТЦ принимаются Советом глав государств СНГ. Общее руководство работой Центра осуществляет Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ.

На основе анализа информации о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах-участниках СНГ и других государствах Антитеррористический центр участвует в реализации политики государств-участников СНГ в области противодействия международному терроризму.

Созданию и деятельности АТЦ СНГ уделяется особое внимание государствами-членами СНГ, которые по данному поводу разработали следующие документы: Решение о финансовом обеспечении деятельности Антитеррористического центра государств-участников Содружества Независимых Государств (Минск, 30 ноября 2000 г.); Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств о Положении о полномочных представителях государств-участников Содружества Независимых Государств при Антитеррористическом центре государств-участников Содружества Независимых Государств (Минск, 31 мая 2001 г.); Решение Совета глав государств СНГ об Информации о ходе выполнения Решения СГГ СНГ от 1 декабря 2000 года об Антитеррористическом центре государств-участников Содружества Независимых Государств (Минск, 1 июня 2001 г.); Решение о финансовом обеспечении деятельности Антитеррористического центра государств-участников Содружества Независимых Государств с 2002 года (Москва, 28 сентября 2001 г.); Решение об Антитеррористическом центре государств-участников Содружества Независимых Государств (Минск, 1 декабря 2001 г.); Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств о создании отделения АТЦ по Центрально-Азиатскому региону (Кишинев, 7 октября 2002 года).

По нашему мнению, АТЦ СНГ должен иметь свои территориальные подразделения в каждой стране - участнице СНГ, наподобие дипломатических представительств. Это бы позволило повысить эффективность антитеррористической деятельности данной структуры, не отрываясь от фактического положения дел на пространстве СНГ, оказывать реальное содействие национальным антитеррористическим структурам. Казахстан мог бы выступить инициатором принятия такого решения Советом глав СНГ.

В середине октября 2004 года Казахстан выступил с инициативой заключения Соглашения о взаимодействии стран СНГ в антитеррористических операциях. Это Соглашение юридически закрепляет возможность испытания войск Казахстана для оказания помощи в борьбе с терроризмом за его пределами. В Соглашении рассматривается механизм возмещения ущерба казахстанским войскам, понесенного при участии в антитеррористических операциях в СНГ. В настоящее время Соглашение подписали Молдова, Кыргызстан, Азербайджан, а также с оговорками - Узбекистан и Таджикистан.

Вместе с тем, правовая база борьбы с терроризмом в рамках СНГ, национальное антитеррористическое законодательство государств Содружества далеки от идеала. Так, национальные законы государств-участников СНГ по борьбе с терроризмом, в частности, УК России (ст. 205 главы 24), не учитывает глобальной угрозы терроризма, обусловливающей необходимость наступательных и упреждающих мер борьбы с терроризмом.

Кроме того, разнообразны и противоречивы положения о выдаче международных преступников. В ряде случаев такая выдача прямо запрещена, что ослабляет эффективность борьбы с терроризмом.

Отдельные государства Содружества до сих пор не ратифицировали международные договоры, в том числе Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г. и Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г.

Не все государства-участники СНГ присоединились к Международной Конвенции о борьбе с финансированием терроризма, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г., имеющей важное значение для пресечения финансирования террористических организаций. Многие государства Содружества не выразили своего отношения к разрабатываемой международным сообществом Всеобъемлющей Конвенции о борьбе с терроризмом.

Правовое обеспечение совершенствования механизма сотрудничества государств Содружества по борьбе с терроризмом требует более четкого разграничения полномочий высших органов Содружества, внесения изменений в Устав СНГ и в Положения о соответствующих органах Содружества. В частности, Совет глав государств должен рассматривать и решать стратегические вопросы, связанные с координацией политики в области борьбы с терроризмом, охраной внешних границ, а также намечать перспективы расширения сотрудничества Содружества и рассматриваемой сфере. В компетенции Совета глав правительств должно быть решение ключевых вопросов сотрудничества в вопросах коллективной безопасности и борьбы с терроризмом.

Анализ осуществляемых на территории СНГ актов терроризма и прогнозы его развития свидетельствуют о постоянном качественном изменении совершаемых террористических преступлений, об эскалации терроризма. Существенное расширение географии терроризма осложняет отношения не только между социальными, национальными группами и народами, а порою и между государствами-участниками СНГ. Возникают правовые проблемы взаимодействия спецслужб и правоохранительных органов, а в ряде случаев и армейских подразделений государств Содружества на этапе выявления, предупреждения и пресечения террористических акций, особенно при проведении сложных и острых оперативно-розыскных мероприятий, требующих их продолжения на территории другого государства [34]. Сказанное еще раз подтверждает сделанные нами ранее выводы о том, что в деле эффективной борьбы с международным терроризмом в СНГ основной упор должен быть сделан на дальнейшей разработке и совершенствовании межгосударственных договоров и механизмов, создании эффективной международной системы совместных мер борьбы с терроризмом и другими проявлениями экстремизма.

Такие широко применяемые формы ведения борьбы с международным терроризмом, как специальные операции по поиску, поимке или ликвидации исполнителей и организаторов террористических акций (операции возмездия); силовые действия правоохранительных органов по уничтожению террористических организаций, их руководителей и членов; создание санитарных или «буферных» зон; проведение переговоров для достижения компромисса с политическими силами, применяющими террор; войсковые операции против политических сил или государств, поддерживающих террористов, не приводят к ликвидации терроризма как явления на территории СНГ. Никакие военные акции или специальные полицейские операции и акты возмездия, как показывает практика, не устраняют причины социальных конфликтов, не уничтожают экстремистскую идеологию, питающую терроризм.

Потенциал, заложенный в такой новой форме международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, был по достоинству оценен государствами, образовавшими Шанхайскую Организацию Сотрудничества (ШОС). Не случайно еще до создания каких-либо структур, которые обеспечивали бы повседневную деятельность ШОС, ее участники приступили к международно-правовому оформлению Региональной антитеррористической структуры, соответствующее соглашение о создании которой было подписано на саммите ШОС в Санкт-Петербурге 6 июня 2002 года.

Результатом саммита стало подписание трех соглашений: Хартии ШОС, Соглашения о Региональной антитеррористической структуре и Декларации глав государств-участников ШОС.

С момента своего создания в 1996 году ШОС показала свою действенность в решении пограничных вопросов между государствами-участниками. В настоящее время взаимодействие сотрудничества в борьбе с международным терроризмом стало перспективным направлением в рамках ШОС.

На события 11 сентября ШОС выступила совместным заявлением от 14 сентября 2001 года, резко осуждая террористические акты в США. Именно это событие стало толчком к активизации процесса создания в рамках организации региональной антитеррористической структуры.

Основой борьбы с международным терроризмом в рамках региональной организации ШОС является Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, принятая 15 июня 2001 года в г. Шанхае [35, с.21].

Конвенция основана на принципах Алма-Атинского совместного заявления от 3 июля 1998 года, Бишкекской декларации от 25 августа 1999 года, Душанбинской декларации от 5 июля 2000 года и Декларации о создании «Шанхайской Организации Сотрудничества» от 15 июня 2001 года и подчеркивает, что терроризм представляет угрозу международному миру и безопасности, развитию дружественных отношений между государствами, осуществлению основных прав и свобод человека.

В отличие от других региональных соглашений, в Шанхайской конвенции подробно раскрывается значение терроризма, а также сепаратизма и экстремизма, что позволяет разграничить эти преступления:

«1) «терроризм» -

а) какое-либо деяние, признаваемое как преступление в одном из договоров, перечисленных в Приложении к настоящей Конвенции (Приложение 4), как оно определено в этом договоре;

б) любое другое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон;

2) «сепаратизм» - какое-либо деяние, направленное на нарушение территориальной целостности государства, в том числе на отделение от него части его территории, или дезинтеграцию государства, совершаемое насильственным путем, а равно планирование и подготовка такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон;

3) «экстремизм» - какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон» [35, с.3].

При совершении данных преступлений стороны - участники ШОС обязаны обеспечить выдачу преступников.

На фоне ШОС деятельность государств-участников Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) в сфере борьбы с международным терроризмом выглядит менее эффективной. Организация показала себя недостаточно способной проводить миротворческие операции, осуществлять превентивную политику и ликвидировать очаги в отношении международного терроризма. Тем не менее, после событий 11 сентября участники ОДКБ в 2001-2002 годах заключили несколько региональных соглашений в сфере борьбы с международным терроризмом.

Следующей организацией, в рамках которой Республика Казахстан заключает региональные соглашения в сфере борьбы с международным терроризмом, является Совет по взаимодействию и мерам доверия в Азии. Основным региональным соглашением государств-участников СВМДА, на основе которого ведется борьба с международным терроризмом в регионе, является Декларация СВМДА об устранении терроризма и содействии диалогу между цивилизациями от 4 июня 2002 года. Это соглашение было принято в рамках первого саммита глав государств-участников СВМДА, который состоялся 4-6 июня 2002 года в Алматы при участии представителей ООН, ОБСЕ и ЛАГ. Декларация СВМДА стала актуальным документом в сфере борьбы против терроризма и отразила сложившуюся ситуацию по данному вопросу в мире. В этом соглашении нашли отражение идеи азиатской системы безопасности, инициатором которой является Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев. Хотя СВМДА не является реальным механизмом обеспечения региональной безопасности в Азии, что связано с широким географическим охватом участников СВМДА и их противоречиями, но перспективы данной организации в сфере борьбы с международным терроризмом есть. Необходимо инициировать более частые встречи и соглашения государств-участников СВМДА в сфере борьбы с международным терроризмом, особенно на уровне принятия конкретных мер в рамках решений глав правительств.

Некоторые вопросы в сфере борьбы с международным терроризмом затрагиваются и региональными экономическими организациями. Так, в феврале и декабре 1995 года в Казахстане были проведены две встречи глав государств Центрально-Азиатского Экономического Сообщества, в рамках которых обсуждались не только экономические, но и политические вопросы: создание Центразбата, финансирование наркобизнеса и терроризма.

Интересы государств, не нашедшие реализации в соглашениях в рамках региональных организаций, были выражены в отдельных региональных соглашениях. Так, в Ташкенте 21 апреля 2000 года между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан был заключен Договор о совместных действиях по борьбе с терроризмом, политическим и религиозным экстремизмом, транснациональной организованной преступностью и иными угрозами стабильности и безопасности сторон. В 2002 году 4 июня в г. Алматы было подписано Заявление руководителей правоохранительных органов и спецслужб Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан - членов «Бишкекской группы» государств-участников Шанхайской Организации Сотрудничества.

С нашей точки зрения, принимаемые на региональном уровне соглашения на постсоветском пространстве не столь эффективны, как этого хотелось бы их участникам, в связи с тем, что территория действий данных соглашений одна, а субъекты принятия и реализации их организационно разрознены. Республика Казахстан должна выступить инициатором принятия Единой Евразийской Конвенции по борьбе с международным терроризмом. Эта Конвенция должна объединить интересы всех региональных групп ОДКБ, СВМДА, ШОС, СНГ, и быть открытой для всех государств Европы и Азии, что позволит в дальнейшем расширить географический охват Конвенции. При этом все антитеррористические региональные структуры на территории постсоветских стран необходимо объединить в одну, предусмотренную Единой Евразийской Конвенцией. Думается, интересы региональных структур можно урегулировать и свести к общей цели, так как многие государства состоят во всех или во многих из этих региональных структур, и, в любом случае, все они со схожей исторической судьбой.

Основной угрозой международному терроризму в азиатском регионе являются военно-политическая и экономическая мощь России и Китая и активные антитеррористические инициативы Республики Казахстан, закрепляемые региональными соглашениями.

Кроме того, последние события в соседних государствах (Кыргызстане и Узбекистане) говорят о нестабильности в центрально-азиатском регионе. В настоящее время по ним поступает ограниченная информация. По нашему мнению, в Кыргызстане и Узбекистане могли иметь место отдельные экстремистские проявления.

2.3 Двусторонние договорно-правовые отношения Казахстана с иностранными государствами в области борьбы с терроризмом

Казахстаном заключены двусторонние соглашения о сотрудничестве в сфере противодействия международному терроризму с двенадцатью государствами (имеются в виду двусторонние соглашения, непосредственно касающиеся международного терроризма, а не смежных явлений - международной преступности в целом или экстремизма, сепаратизма и др.), проводится работа над соответствующими соглашениями еще с восемью странами. Одной из важных задач является установление и развитие двусторонних отношений со спецслужбами и спецорганами, позволяющих реализовывать единые подходы в обеспечении безопасности государств.

10 апреля 1995 года в Алматы было заключено Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Федеративной Республики Германия о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и другими опасными видами преступлений [36, с.17]. Данное соглашение базируется на Совместном Заявлении об основах отношений между Республикой Казахстан и Федеративной Республикой Германия, подписанном 22 сентября 1992 года.

Статья 4 Соглашения указывает на основную цель его заключения: обмен сторонами информацией, касающейся терроризма и террористических группировок. Для этого стороны создали Смешанную комиссию из числа руководящих сотрудников МВД, КНБ Республики Казахстан и Федерального министерства внутренних дел Германии.

Хотя в Соглашении между Казахстаном и Германией нет ссылки на то, что Соглашение не действует в отношении правовой помощи и выдачи, тем не менее, содержание Соглашения совсем не затрагивает вопросов правовой помощи по уголовным делам и экстрадиции. Таким образом, сотрудничество по этим вопросам между Республикой Казахстан и Германией может осуществляться на основе отдельных конкретных соглашений со ссылкой на Соглашение от 10 апреля 1995 года.

По нашему мнению, десять лет сотрудничества по данному соглашению с Республикой Германия могли бы быть использованы Республикой Казахстан как предлог к заключению более конкретного Соглашения, предусматривающего не только информационный обмен, но и экстрадицию.

7 октября 1996 года в г. Будапеште было заключено Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью, терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ [37, с.27]. В данном соглашении особый акцент делается на сотрудничество в сфере борьбы с организованными формами международного терроризма с упором на их организаторов, на обмен опытом работы и информации о распространенных методах транснациональной преступности и ее новых специфических формах совершения преступлений, что также относится к международным террористическим организациям.

Ст.4 Соглашения посвящена борьбе с терроризмом, согласно которой стороны в рамках своего внутригосударственного законодательства обмениваются информацией, в частности, о запланированных и совершенных террористических актах, формах и методах их осуществления, а также о террористических группировках, которые на территории другой стороны планируют, совершают или совершили действия против интересов другой стороны.

Для осуществления данной цели была создана Смешанная комиссия в составе трех человек с каждой стороны. Центральными органами, осуществляющими реализацию норм данного Соглашения со стороны Венгрии, являются Министерство внутренних дел, Министерство народного благосостояния и Республиканское главное полицейское управление. Со стороны Казахстана, как и во всех других Соглашениях в сфере борьбы с терроризмом, - МВД и КНБ. В г. Алматы 9 апреля 1998 года было заключено Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Чешской Республики о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, терроризмом и другими опасными видами преступлений. [38, с.26]. Стороны договорились обмениваться информацией о методах и новых формах совершения преступлений, выходящих за рамки границ договаривающихся государств, в том числе о международном терроризме и международных террористических организациях.

В области борьбы с актами терроризма стороны договорились: обмениваться информацией о запланированных или совершенных актах терроризма, о лицах, причастных к ним, о формах и способах их проведения; о террористических группировках, члены которых планируют, совершают или совершили преступления на территории другой стороны; аналитическими и концепционными материалами, касающимися проблем терроризма.

Центральным органом в выполнении Соглашения по вопросам борьбы с международным терроризмом со стороны Чехии является Министерство внутренних дел.

Республика Казахстан могла бы выступить с инициативой заключения Соглашений с Венгерской Республикой и также Чешской Республикой отдельно по международному терроризму, так как анализ Соглашений с Венгрией от 7 октября 1996 года и Чехией от 9 апреля 1998 года показывает об отсутствии какого-либо конкретного отграничения международного терроризма от иных, предусмотренных соглашениями, преступлений. Положения этих соглашений о терроризме явно недостаточны и декларативны.

6 октября 1999 года было заключено Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Исламской Республики Иран о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью и терроризмом [39, с.14]. В Соглашении стороны договорились об обмене информацией в области предупреждения и борьбы с терроризмом и его организованными формами, а также сотрудничестве по принятию конкретных мер по предупреждению, обнаружению и расследованию преступлений в сфере борьбы с терроризмом. Объектом информационного обмена стороны определили террористические акты, их виды и формы, а также террористические группировки, действия которых направлены против каждого из двух государств. Формулировка «против каждого из двух государств» подразумевает совершение группировками террористических актов, затрагивающих Казахстан и Иран, то есть речь идет о международном терроризме, как терроризме с иностранным элементом, порождающим отношения между этими двумя государствами.