Организационно-правовое и документационное обеспечение управления муниципальных органов власти на примере Управления социальной защиты населения администрации Октябрьского района города Красноярска

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное

образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Гуманитарный институт

Кафедра истории

УТВЕРЖДАЮ Заведующий кафедрой

______ _____________

подпись инициалы, фамилия

« _____» ________ 20 ___ г.

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

код - наименование направления

Организационно-правовое и документационное обеспечение управления муниципальных органов власти на примере Управления социальной защиты населения Администрации Октябрьского района г. Красноярска

Руководитель ________ __________________ Г.В. Кручко

подпись, дата должность, ученая степень инициалы, фамилия

Выпускник ________ Е.К. Головкова

подпись, дата инициалы, фамилия

Красноярск 2015

Содержание

Введение

1. Теоретические основы системы документооборота в органах местного самоуправления

1.1 Нормативно-правовое обеспечение документационного обеспечения управления

1.2 Общая характеристика и функции системы документооборота

2. Информационно-документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления на примере Управления социальной защиты населения администрации Октябрьского района г. Красноярска

2.1 Организация и документирование управленческой деятельности

2.2 Формирование дел, организация оперативного хранения, порядок передачи документов на хранение в архив

2.2.1 Предложения по совершенствованию документационного обеспечения управления в Управлении социальной защиты населения администрации Октябрьского района г. Красноярска

Введение

На современном этапе исполнительная власть России находится в процессе трансформации, проводимой в рамках административной реформы. Одновременно происходит становление и развитие системы местного самоуправления: 06 октября 2003 года принят новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 01 января 2006 года.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и одной из форм осуществления власти народа. Основной задачей органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется от имени муниципального образования, по природе является управленческой и направлена на достижение определенного социального результата. Работа с документацией, обеспечивающей управленческие процессы, -- важный элемент деятельности муниципальных органов, и от ее состояния во многом зависят оперативность и качество принимаемых решений, эффективность их реализации.

В современных условиях развития правового регулирования, изменения форм и методов управленческой деятельности, роста объемов информации, развития информационных технологий, а также внедрения новых технологий в традиционные делопроизводственные системы, повышаются требования к качеству документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Актуальность темы бакалаврской работы обусловлена тем, что совершенствование системы документационного обеспечения управления на местном уровне позволит повысить эффективность работы муниципальных органов власти, что повлияет на их возможность быстро реагировать на постоянно меняющиеся условия современного информационного общества.

Объект исследования - организационно-правовое и документационное обеспечение управления муниципальных органов власти.

Предмет исследования - особенности организационно-правового и документационного обеспечения управления деятельности Управления социальной защиты населения администрации Октябрьского района г. Красноярска.

Целью исследования является выявление особенностей организационно-правового и документационного обеспечения управления муниципального органа власти на примере Управления социальной защиты населения администрации Октябрьского района г. Красноярска.

В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи исследования:

1. дать общую характеристику правового регулирования документооборота и системы управления документацией;

2. проанализировать организацию работы Управления социальной защиты населения администрации Октябрьского района г. Красноярска;

3. изучить организационно-правовую базу документационного обеспечения управления в области местного самоуправления;

4. исследовать организацию делопроизводственного обслуживания и работы с документами;

5. определить направления совершенствования документационного обеспечения деятельности в муниципальных органах власти.

В соответствии с намеченной целью и задачами были определены следующие методы:

1. теоретический анализ литературы по теме исследования;

2. теоретический анализ нормативно-правовой документации;

3. описание;

4. обобщение.

Степень разработанности: до настоящего времени проблема документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления не получила комплексного исследования в литературе.

Отечественным документоведением представлены исследования в монографиях, сборниках статей, учебных и методических пособиях, материалах различных конференций. Особо можно выделить работы Ларина М.В., Соковой А.Н., Банасюкевича В.Д., Мингалева B.C., Кузнецовой Т.В., Красавина А.С., Илюшенко М.П., Андреевой В.И., Янковой В.Ф., Пшенко А.В., Кузнецова C.JI. и др., в которых получили развитие исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, автоматизации работы с документами. Вопросам документационного обеспечения управления посвящены также труды Ларькова Н.С., Стенюкова М.В., Рогожина М.Ю. и других авторов.

Информационное обеспечение как составляющая часть документационного в организационных системах управления рассматривается в работах Зингера И.С., Иванова П.Ф., Ильиной О.П., Бачило И.Л. Значительный вклад в разработку критериев эффективности документационного и информационного обеспечения управления внесли Афанасьев Э.В. и Ярошенко В.Н.

Вопросам информационного и документационного обеспечения управления в муниципальных органах власти посвящены работы Капмоле Н.А., Тухватуллиной М., Колесника Е.Н., Иванова П.Ф.

Тем не менее, вопросы исследования и оптимизации документационных и информационных потоков в управленческой деятельности муниципальных органов власти еще не нашли достаточно полного отражения в современной литературе.

Структура исследования: структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и приложений.

Источниковую базу исследования составили, нормативные акты федерального, регионального и муниципального уровней.

Группу источников составили делопроизводственные документы Управления социальной защиты населения администрации Октябрьского района г. Красноярска.

В работе также были использованы исследования известных авторов в области делопроизводства Кузнецовой Т.В., Ларина М.В., Вяловой М.В.; разработанный архивными службами материал «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения». В данных источниках затронуты такие актуальные вопросы, как составление, оформление документов, а также организация работы службы делопроизводства, движение документа и его обработка с момента получения и до отправки, порядок текущего хранения документов, проведение экспертизы ценности документов и их уничтожения.

Глава 1. Теоретические основы системы документооборота в органах местного самоуправления

1.1 Нормативно-правовое обеспечение документационного обеспечения управления

Организационно-правовое и документационное обеспечение управления в муниципальных органах власти основывается на нормативно-методической базе - комплексе нормативных правовых актов организационного и инструктивного характера, а также методических документов, определяющих порядок создания документов и организацию работы с ними. Нормативное регулирование ДОУ охватывает все уровни управления.

Организационно-правовые основы муниципального управления в РФ составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Во 2 главе 33 статье Конституции РФ указано, что Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В восьмой главе определены общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

В Гражданском кодексе РФ указано, что Ненормативный акт органа местного самоуправления, а также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Законом определены понятие органа местного самоуправления (избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения), правовые основы местного самоуправления, порядок издания местных правовых актов. К правам граждан в области местного самоуправления относится право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. К полномочиям органов местного самоуправления относится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. В законе указано, что властные полномочия муниципальных органов власти определяет Устав муниципального образования.

Значительную часть деятельности органов местного самоуправления занимает работа с обращениями граждан, которая регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В законе закреплены права граждан на обращение в органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления и должностными лицами. Согласно закону, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в органы местного самоуправления и их должностным лицам, в муниципальные учреждения.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Федеральный закон от 2 марта 2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан. Определяет принципы муниципальной службы, должности, порядок поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы, а также кадровую работу в муниципальном образовании. Кадровая работа включает в себя организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов; ведение трудовых книжек муниципальных служащих; ведение личных дел муниципальных служащих; ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании; оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"

утверждает правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов. Государственное регулирование распространяется не только на сферу документирования, но и на организацию работы с документами, таким образом, оно охватывает всю область документационного обеспечения управления. Бобылева М.П. Вопросы нормативно-методического обеспечения делопроизводства при внедрении системы автоматизации документооборота //Делопроизводство. - 1998. - № 2. - с.52-55

Вопросы архивного хранения документов регламентируются Федеральным законом от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». В законе дается определение понятия: муниципальный архив (структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным районом, городским округом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов); полномочия муниципальных образований в области архивного дела.

Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения 2010 г. включает документы, образующиеся при документировании однотипных управленческих функций, выполняемых учреждениями, организациями и предприятиями, независимо от их функций, уровня и масштаба деятельности, форм собственности. Перечень служит целям сохранения, организации и пополнения Архивного фонда Российской Федерации, предназначен для определения сроков хранения документов, отбора их на постоянное хранение или уничтожение. Он должен использоваться также при подготовке номенклатур дел, формировании дел, при разработке схем классификации документов при создании поисковых систем в делопроизводстве, при разработке ведомственных перечней.

Принятая в работе с документами терминология нормативно закреплена в ГОСТе Р 7.0.8-2013

Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), - постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и др., включенные в ОК 011-93"Общероссийский классификатор управленческой документации" (ОКУД) (класс 0200000). Стандарт устанавливает: состав реквизитов документов; требования к оформлению реквизитов документов; требования к бланкам документов, включая бланки документов с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования. Стандарт регулирует процессы управления документами, предназначаемыми для внутреннего или внешнего пользования. Настоящий стандарт распространяется на управление документами (всех форматов и на всех носителях), создаваемыми или получаемыми государственной, коммерческой или общественной организацией в процессе ее деятельности или лицом, на которого возложена обязанность создавать и сохранять документы; содержит положения об ответственности, политике, процедурах, системах и процессах, связанных с документами организаций;

содержит методические рекомендации по проектированию и внедрению систем управления документами.

Нормативно-методические документы по ДОУ были разработаны в разное время. Со времени принятия многих документов прошло немало лет, однако далеко не все из них могут считаться полностью устаревшими. К нормативно-методическим документам, ряд положений которых может применяться и в настоящее время, относятся Единая государственная система делопроизводства и Государственная система документационного обеспечения управления.

Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД) была одобрена постановлением Государственного комитета Совета министров СССР по науке и технике 4 сентября 1973 года. Выход в свет ЕГСД положил начало новому этапу совершенствования делопроизводства в нашей стране. Впервые появился общегосударственный документ, вобравший в себя основные правила работы с документами на всех этапах их создания и обработки. Было введено единообразие в организацию делопроизводства на всех уровнях государственного управления, поднята культура документационного обслуживания, созданы возможности для механизации, а затем и автоматизации делопроизводственных операций. Работники делопроизводственной сферы получили четкую методику работы с документами на всех этапах обработки документации в учреждении.

За прошедшие годы многое изменилось. Широкое внедрение компьютерных технологий во многом изменило традиционные представления о документационных процессах. Однако целый ряд рекомендаций, заложенных в ЕГСД, может быть использован и в настоящее время. Это связано с тем, что, по сути, технологическая цепочка обработки документации не меняется, и в ЕГСД дается ее очень подробное описание, что, кстати, не характерно для многих более поздних методических изданий. Основные положения ЕГСД состоят из общей части, 9 тематических разделов и приложений. Общая часть определяет задачи разработки системы, устанавливает сферу ее применения и правовой статус документа. В разделе подчеркивается мысль о единых принципах работы с документами на всех уровнях управления и о совершенствовании документации и документооборота как условии разработки основ информационного обеспечения при автоматизации документационных процессов. Эта мысль не потеряла своей актуальности и сейчас.

Комплекс проблем, составляющих содержание тематических разделов, можно подразделить на четыре группы:

1. унификация и стандартизация документов;

2. рациональная организация документооборота;

3. организация труда делопроизводственного персонала;

4. механизация и автоматизация управленческого труда и делопроизводства.

Рекомендации практически по всем перечисленным вопросам в настоящее время устарели. Однако, рекомендации по формированию структуры и функций службы ДОУ вполне пригодны для сегодняшнего дня. Правда, применять их нужно также с учетом произошедших изменений. В соответствии с ЕГСД, делопроизводством во всех учреждениях и организациях должно заниматься единое структурное подразделение - канцелярия. Документ закрепляет типовую структуру канцелярии и ее типовые функции. В приложении к ЕГСД приводятся типовое положение о канцелярии и типовые должностные инструкции некоторых ее работников. Отдельно нужно остановиться на еще одном направлении, которое содержит рекомендации по рациональной организации документооборота и текущего хранения документов. Именно эта часть ЕГСД может оказать помощь работникам современных служб делопроизводства, включая секретарей руководителей предприятий и структурных подразделений. Независимо от того, традиционная или автоматизированная система делопроизводства применяется на предприятии, остаются неизменными принципы организации документооборота, его основные характеристики, этапы движения документов и, наконец, содержание проводимых делопроизводственных операций на каждом из этих этапов.

Применение рекомендаций ЕГСД в современных условиях значительно облегчает организацию контроля за сроками исполнения документов. Сроковые картотеки можно вести как в традиционном, так и в автоматизированном режимах. Для обобщения и анализа данных об исполнении документов вполне могут быть применимы формы, приведенные в приложении к ЕГСД: перечень не исполненных документов и сводка об исполнении документов, подлежащих индивидуальному контролю.

Таким образом, Единая государственная система делопроизводства не до конца утратила свое практическое значение. При решении целого ряда вопросов, связанных с обработкой документов, она является ценным методическим пособием, которое может использоваться наряду с другими нормативными и методическими документами, действующими в настоящее время.

Одним из таких документов является Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ) - совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях. ГСДОУ была принята в 1988 году в развитие Основных положений ЕГСД. Государственная система документационного обеспечения управления / Росархив, ВНИИ документоведения и архивного дела. М., 1999. Проект В документе были учтены произошедшие изменения, прежде всего в области использования новых информационных технологий. В настоящее время это основной общегосударственный методический документ по организации документационных процессов. Большая часть информации ГСДОУ устарела, однако некоторые ее правила и рекомендаций может служить основой для организации рационального документационного обеспечения управления в учреждениях и на предприятиях различных уровней, сфер деятельности и форм собственности.

ГСДОУ состоит из четырех тематических разделов:

1. документирование управленческой деятельности;

2. организация работы с документами (управление документацией);

3. механизация и автоматизация работы с документами;

4. служба документационного обеспечения управления.

Принципы и методы организации работы с документами, закрепленные в ГСДОУ, мало, чем отличаются от ЕГСД. Особенностью ГСДОУ является то, что в схемы маршрутов движения документов на предприятии должны включаться все пункты, связанные с автоматизированной обработкой документов. Важным является требование совместимости ручной и автоматизированной обработки документов.

Таким образом, анализируя ЕГСД и ГСДОУ с позиции сегодняшнего дня, можно сказать, что оба эти документа представляют несомненный интерес. Конечно же, многие их положения требуют пересмотра. Однако целый ряд правил и рекомендаций по организации документационного обеспечения управления и в крупных учреждениях и организациях, и в небольших фирмах могут оказать помощь работникам службы ДОУ.

Организационно-правовые документы являются правовой основой деятельности учреждения и содержат положения, основанные на нормах административного права и обязательные для исполнения. Организационная деятельность учреждения фиксируется в организационно-правовых документах, содержащих правила, нормы, положения, определяющие статус организации, ее компетенцию, структуру, штатную численность и должностной состав, функциональное содержание деятельности организации в целом и другие аспекты.

Одним из видов документов, определяющих организацию деятельности муниципальных органов власти, является Устав муниципального образования. Согласно Федеральному закону №131- ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом должны определяться ключевые вопросы:

1. наименование муниципального образования;

2. перечень вопросов местного значения;

3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5. наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7. срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10. порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Положение о муниципальном органе власти является правовым актом, определяющий статус органа местного самоуправления, его задачи и функции, права, ответственность, порядок деятельности.

Основным нормативно-методическим документом, устанавливающим единые требования к подготовке, обработке, хранению и использованию образующихся в деятельности органов исполнительной власти документов, является типовая инструкция по делопроизводству. Инструкция применяется для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Нормативно-правовое регулирование распространяется не только на сферу документирования, но и на организацию работы с документами, таким образом, оно охватывает всю область документационного обеспечения управления в муниципальных органах власти.

Также можно сделать вывод о том, что локальное правовое регулирование занимает важное место в организации деятельности местного самоуправления.

1.2 Общая характеристика документооборота и функции системы документооборота

Согласно ГОСТУ Р 7.0.8.-2013 "Делопроизводство и архивное дело - Термины и определения" документационным обеспечением управления (ДОУ) является деятельность, целенаправленно обеспечивающая функции управления документами. Таким образом, ДОУ совокупностью документирования, организационных механизмов ведения и контроля документооборота официальных документов

В настоящее время в общегосударственном масштабе сложилась единая технология работы с управленческими документами, так называемая государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Документационное обеспечение в РФ существенно отличается от других стран по детальности проработки технологии работы с документами, по масштабам распространения. В период внедрения автоматизированных систем управления в ДОУ в РФ, в отличие от Запада, речь идет об автоматизации традиционно уже сложившейся технологии.

Документационное обеспечение управления в государственных и муниципальных органах власти имеет три ярко выраженных особенности:

- контроль за документом, начиная с момента его поступления;

- централизация контрольных функций;

- единые нормы документооборота.

Документ ставится на контроль в момент его поступления в орган власти. Внутренние или исходящие документы попадают под контроль сразу после утверждения. При этом отслеживается связь документов - в случае, если один документ появился в результате выполнения решения, принятого по другому документу. Все это позволяет отследить путь любого документа, поступившего в орган государственной власти и местного самоуправления.

Максимальная централизация контроля над документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала донесен руководству, а лишь затем, сопровождаемый резолюциями в соответствии со служебной иерархией, он отправляется к непосредственным исполнителям.

Другой важной особенностью ДОУ является наличие единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях, независимо от их сферы деятельности. Вся деятельность делопроизводственных служб - экспедиций, канцелярий, групп контроля - регламентирована вплоть до правил заполнения регистрационных журналов, картотек и отчетных форм.

В условиях существования в органах власти такого детального регламента документооборота принципиально важно внедрение автоматизации традиционного делопроизводства с использованием современных информационных технологий.

Традиционное делопроизводство предполагает ведение журналов и/или картотек, обслуживающих бумажный документооборот. И именно ведение этих картотек является первоочередным объектом автоматизации делопроизводства. В то же время имеется возможность включить в автоматизированную систему связи карточки с электронным образом собственно документа. Таким образом, создаются технологические условия для перехода к электронному документообороту. Переход же к электронному документообороту, в свою очередь, создает предпосылки для формирования электронных архивов с эффективными механизмами справочно-аналитической работы на множестве документов в различных формах представления.

С другой стороны, использование компьютерной сети создает условия для децентрализации выполнения различных делопроизводственных функций при сохранении централизованного контроля за документооборотом. Можно, например, разрешить подразделениям и даже отдельным работникам осуществлять самостоятельную регистрацию документов и при этом централизованно контролировать их прохождение. Более того, наличие сети, связывающей территориально удаленные органы власти, позволяет обеспечить централизованный контроль за документооборотом, что невозможно осуществить в рамках традиционного делопроизводства.

Российская модель документооборота в органах власти вполне совместима с современными подходами к процессам управления. Утеря документов может произойти только из-за прямого нарушения инструкций делопроизводства.

Можно выделить три особенности российского делопроизводства:

1. контроль за документом начиная с момента его поступления;

2. централизация контрольных функций;

3. единые нормы документооборота.

В отличие от западных методов работы с документами, в российской практике документ ставится на контроль в момент его поступления в орган власти. Внутренние или исходящие документы попадают в поле зрения контроля сразу после утверждения. При этом отслеживается связь документов -- в случае если один документ появился в результате выполнения решения, принятого по другому документу. Все это позволяет гарантированно отследить путь любого документа, поступившего в орган государственной власти и местного самоуправления, ведь ни один зарегистрированный документ уже не может исчезнуть бесследно.

Максимальная централизация контроля за документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала доложен руководству, а лишь затем, в соответствии со служебной иерархией, он спускается к непосредственным исполнителям.

Другой важной особенностью «российской модели» является наличие единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях независимо от их сферы деятельности. Вся деятельность делопроизводственных служб -- экспедиций, канцелярий, групп контроля -- регламентирована вплоть до правил заполнения регистрационных журналов, картотек и отчетных форм.

Традиционное делопроизводство предполагает ведение множества журналов, картотек, обслуживающих бумажный документооборот. И именно ведение этих картотек является первоочередным объектом автоматизации делопроизводства. В то же время ничто не мешает включить в автоматизированную систему возможность связи карточки с электронным образом собственно документа (текстом и даже изображением, звуком и видеофильмом). Таким образом, создаются технологические условия для перехода к электронному документообороту. Переход же к электронному документообороту, в свою очередь, создает предпосылки для формирования электронных архивов с эффективными механизмами справочно-аналитической работы на множестве документов в различных формах представления.

С другой стороны, использование компьютерной сети создает условия для децентрализации выполнения различных делопроизводственных функций при сохранении централизованного контроля за документооборотом. Можно, например, разрешить подразделениям и даже отдельным работникам осуществлять самостоятельную регистрацию документов и при этом централизованно контролировать их прохождение. Более того, наличие сети, связывающей территориально удаленные органы власти, позволяет обеспечить централизованный контроль за документооборотом, что невозможно осуществить в рамках чисто бумажной технологии.

Российская модель документооборота не просто вполне совместима с современными подходами к процессам управления, но и существенно превосходит западные модели построения документооборота. Ведь в российской модели утеря документов может произойти только из-за прямого нарушения инструкций делопроизводства. Ларин М.В. Управление документацией: теория и практика // Делопроизводитель. - 2001. - № 1. - с. 12-16

Документы вне зависимости от их содержания проходят следующие операции: прием, отправление, регистрация, передача по назначению, контроль за ходом их исполнения, выдача справок по документам и т.д. В российских органах государственной власти и местного самоуправления традиционно сложились определенные правила организации этой работы.

Документ, поступивший в орган власти, сначала должен быть зарегистрирован. Это означает, что ему присваивается уникальный регистрационный номер, который заносится в журнал или картотеку вместе с информацией о документе.

После этого документ начинает движение по органу власти. Практически на любом этапе движения документ может быть за ненадобностью списан в дело, что соответствующим образом регистрирует делопроизводитель. После списания документ, если это предусмотрено инструкцией по делопроизводству, передается на архивное хранение либо уничтожается в соответствии с принятыми правилами архивного хранения.

В начале движения документ попадает к должностным лицам, обычно руководителям, которые определяют исполнителя, срок исполнения документа и выносят резолюции. Эти резолюции детализируются до тех пор, пока документ не попадает к исполнителям.

Исполнители, по мере исполнения резолюций по документу, возвращают его вместе с отчетами руководителям - авторам резолюций, которые должны оценить результаты исполнения и принять решение о дальнейшем движении документа. По завершении работы над документом он списывается в дело.

Как правило, в результате исполнения резолюции исполнителем создается внутренний или исходящий документ. Однако, в отдельных случаях под исполнением резолюции могут подразумеваться активные действия служащих. Например - организация инспекций «по факту заявления о нарушении норм» и прочие мероприятия. Отчет о таком мероприятии является внутренним документом, регистрируемым делопроизводителем. Кузнецова Т.В. Делопроизводство (документационное обеспечение управления).- М.: ЗАО Бизнес-школа “Интел-Синтез”, 1999. - с. 114

Создание документа - достаточно сложный и трудоемкий процесс. Даже формирование большого количества простых типовых документов очень часто может занимать довольно много времени. Документ, созданный в органе власти, также регистрируется. При этом, если документ предназначен для внутреннего использования, он регистрируется как внутренний, а для отправки в другую организацию или другому лицу - как исходящий. Состав регистрируемых реквизитов у внутренних и у исходящих документов, как правило, одинаковый. Обычно регистрация внутреннего или исходящего документа производится уже после его утверждения, и задачей делопроизводства является его доведение до сведения всех уполномоченных должностных лиц, в том числе и служащих других органов власти. Документ может попадать в сферу контроля еще на этапе подготовки, то есть разработки и согласования проекта документа.

Процесс управления в органах власти пронизан информацией, являющейся основой принятия решений, и построен на оперативной работе с документами, в которых она фиксируется. Поэтому информационно-документационное обеспечение управления - важнейшая обслуживающая функция управления. От ее рациональной организации зависит быстрота и оптимальность выбора решения, доведение его до исполнителя, своевременный контроль за исполнением.

Поскольку делопроизводственное обслуживание имеет свои специфические задачи, оно должно выполняться самостоятельной, организационно обособленной службой, подчиненной руководителю организации, службой документационного обеспечения управления (служба ДОУ, служба делопроизводства). Служба делопроизводства как самостоятельное структурное подразделение возглавляется руководителем, который в свою очередь подчиняется непосредственно руководителю организации.

В своей деятельности служба ДОУ руководствуется законодательными актами, нормативно-методическими документами по вопросам делопроизводства и архивного дела, приказами и распоряжениями руководства, инструкцией по делопроизводству организации, положением о службе, должностными инструкциями ее работников.

Основная цель службы ДОУ - осуществить в полной мере все действия по документационному обеспечению деятельности организации: руководство, координацию, реализацию. На службу делопроизводства обычно возлагается организация единой комплексной системы информационно-документационного обеспечения управления, единого порядка работы с документами, начиная с их создания (или получения) и заканчивая сдачей в архив (или уничтожением).

Задачи службы ДОУ включают:

- совершенствование форм и методов работы с документами;

- обеспечение единого порядка документирования, организации работы с документами; построения информационно-поисковых систем, контроля исполнения и подготовки документов к передаче в архив в соответствии с действующими нормативами;

- сокращение документооборота;

- унификацию форм документов;

- разработку и внедрение нормативных и методических документов по совершенствованию документационного обеспечения управления в организации, ее структурных подразделениях;

- внедрение новейших информационных технологий в работу с документами.

В состав типовых функций службы ДОУ входят разные виды работ, которые можно разделить на технологические, организационные, методические, контрольные. Они представлены в таблице 1.

Таблица 1. Функции, выполняемые службой документационного обеспечения управления

Виды работ	Функции
Технологические	· осуществление первоначальной (экспедиционной) обработки входящих документов; · регистрация входящих, исходящих и внутренних документов; · ведение информационно-справочной работы по документам организации; · машинописное изготовление документов, копирование, тиражирование и оперативное размножение документов; · разработка и проектирование бланков документов; · подготовка документов к отправке.
Организационные	· подготовка к докладу руководству поступающих документов; · организация своевременного рассмотрения документов руководством организации; · регулирование хода исполнения документов, прохождения и исполнения документов в установленный срок; · организация хранения документов в структурных подразделениях; · организация работы архива в соответствии с правилами, инструкциями и методическими рекомендациями Росархива; · повышение квалификации работников делопроизводственной службы и архивов; · организация рабочих мест работников делопроизводственной службы, в том числе автоматизированных рабочих мест (АРМ), условий труда сотрудников делопроизводственной службы; · организация делопроизводства по обращениям граждан; · разработка (совместно с соответствующими структурными подразделениями) мероприятий по совершенствованию форм и методов работы с документами.
Контрольные	контроль за правильностью оформления документов, представляемых на подпись руководству (т.е. исходящих и внутренних документов); · контроль за сроками исполнения документов; · осуществление контроля за правильностью оформления и формирования в структурных подразделениях организации дел, подлежащих сдаче в архив; · организация контроля за работой с документами в структурных подразделениях; · обобщение сведений о ходе и результатах исполнения документов, систематическое информирование руководства по этим вопросам; · обеспечение хранения дел и оперативного использования документной информации.
Методические	· разработка номенклатуры дел организации, инструкции по делопроизводству, табеля форм документов и других локальных нормативных документов, закрепляющих систему делопроизводства организации; · проведение экспертизы научной и практической ценности документов; · проведение совещаний и консультирование по вопросам, относящимся к компетенции делопроизводственной службы.

Создание службы ДОУ должно обязательно сопровождаться выбором организационной формы работы с документами. Практикой выработано три формы: централизованная, децентрализованная и смешанная.

Централизованная форма делопроизводственного обслуживания чаще всего используется в небольших учреждениях. Она предполагает полную централизацию работы с документами от момента получения до хранения. Централизация всех операций по работе с документами наиболее рациональна, так как позволяет максимально и с наибольшим эффектом механизировать и автоматизировать выполнение сосредоточенных в одном месте операций.

Децентрализованная форма постановки делопроизводства предполагает, что каждое структурное подразделение имеет свою службу делопроизводства и самостоятельно ведет все виды работ с документами.

Чаще всего в крупных организациях устанавливается смешанная форма делопроизводственного обслуживания, когда часть операций ведется централизованно, а часть в структурных подразделениях. Так, обычно прием, отправка, первичная обработка документов, их регистрация, контроль за сроками исполнения, машинописные и копировально-множительные работы проводятся централизованно, а текущее хранение документов, их подготовка к сдаче в архив в структурных подразделениях.

Выбранная форма делопроизводственного обслуживания закрепляется в Положении о службе делопроизводства и в Инструкции по делопроизводству.

Не менее важным вопросом в постановке делопроизводства является определение структуры делопроизводственной службы и ее должностного состава.

В зависимости от объема работ (объема документооборота организации) служба делопроизводства может включать несколько структурных подразделений:

- секретариат (или несколько, если свои секретариаты имеют заместители руководителя учреждения);

- экспедицию (здесь, в свою очередь, могут быть выделены группы по обработке входящей и исходящей корреспонденции, конфиденциальных документов, курьерская группа и др.);

- бюро учетно-справочной работы (в нем могут быть группы регистрации, информационно-справочного обслуживания);

- отдел (бюро) контроля;

- отдел (бюро) писем и приема граждан;

- группа печати и размножения документов;

- отдел автоматизации;

- архив и др.

Управление документацией складывается из четырех основных составляющих, которые в совокупности позволяют достигнуть эффективности документационной деятельности и способствовать развитию органа власти за счет систематического использования документированной информации. Элементы управления документацией охватывают полный жизненный цикл документов, которые представлены в таблице:

Название этапа жизненного цикла документа	Содержание этапа
1. Создание документов	Этот элемент понимается как установление необходимого перечня используемых документов, их названий и функционального назначения, проектирование форм документов, наблюдение за их использованием, применение современных информационных технологий для составления документов.
2. Хранение и использование документированной информации	Этот элемент понимается как формирование дел (в российской терминологии), создание файлов и систем поиска документов и информации, развитие систем передачи информации, телекоммуникаций, копирования и тиражирования документов; создание центров хранения документов или административных архивов (в российской терминологии -- текущие архивы).
3. Передача документов на постоянное (государственное) хранение	Этот элемент понимается как составление перечней документов со сроками хранения, оценка документов, идентификация и описание каждого документа и комплексов документов. Ценность и необходимость сохранения признается за документами, которые могут служить для доказательства существовавших сделок или для проведения исторических исследований.
4. Управление архивами	Этот элемент понимается как проектирование и строительство архивохранилищ, совершенствование методов консервации и реставрации, систематизации и описания архивных фондов, доступа к документам, составления справочных средств и распространения в обществе информации об архивах.

Система управления документами должна выполнять следующие функции: Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения / Главархив СССР, ВНИИ документоведения и архивного дела. М.: Главархив, 1991, с.13

- организовывать среду хранения, обеспечивая работу с бумажными и электронными документами и предоставляя возможность их просмотра;

- осуществлять поиск (полнотекстовых и других) документов;

- вести историю работы с документом, учитывая трудозатраты на его подготовку;

- обеспечивать возможность работы с многокомпонентными, многоформатными документами, а также приложениями к документу и различными его версиями;

- обеспечивать учет ассоциаций и ведение коллекций документов;

- устанавливать права на работу с документом;

- обеспечивать сканирование документа и восстановление его текста по изображению;

- обеспечивать открытый интерфейс со специализированными, национальными и другими полнотекстовыми поисковыми модулями;

- обеспечивать настройку на потребности пользователя, в первую очередь, регистрационных карточек документов.

Управление документацией понимают как полноценную управленческую функцию организации, реализация которой распространяется на все стадии жизненного цикла бытования документов (от возникновения документов -- до их уничтожения или передачи на хранение в архив), все виды документов и системы документации организации. Управление документацией основывается на принципах экономичности и эффективности и на широком использовании новых информационных технологий, обеспечивающих качественный менеджмент по отношению к документации организации как полноценному ресурсу управления. Тем самым подчеркивается взаимосвязь документации и информации в управлении.

Глава 2. Информационно-документационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления на примере Управления социальной защиты населения Администрации Октябрьского района г. Красноярска

2.1 Организация и документирование управленческой деятельности в УСЗН

Организация местного самоуправления в г. Красноярске регулируется Уставом города Красноярска. Устав в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации и Красноярского края определяет цели, принципы и основы городского самоуправления в осуществлении народовластия, является нормативным правовым актом прямого действия, обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, находящимися на территории г. Красноярска.

Согласно Уставу, местное самоуправление в городе Красноярске- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов городского значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Городское самоуправление осуществляется на принципах:

- законности;

- соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- подконтрольности органов городского самоуправления населению, их ответственности перед населением;

- гласности деятельности органов городского самоуправления и учета ими общественного мнения;

- приоритета интересов города и сочетания их с интересами Российской Федерации и края;

- административно-правовой и финансово-экономической самостоятельности города при решении вопросов городского значения;

- компетенционной обособленности представительного, исполнительно-распорядительного и иных органов городского самоуправления и единства их при решении вопросов городского значения;

- скоординированности действий органов городского самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.

Организационной основой городского самоуправления является система форм непосредственного осуществления гражданами городского самоуправления и участия граждан в осуществлении городского самоуправления, система органов городского самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Правовую основу городского самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав края, законы и иные нормативные правовые акты края, настоящий Устав, решения, принятые на городских референдумах, и иные правовые акты города.

Уставом определяется, что администрация района в городе является территориальным органом (подразделением) администрации города, осуществляющим функции управления административным районом города. Районная администрация обладает правами юридического лица.

Управление социальной защиты населения администрации Октябрьского района в городе Красноярске (далее - Управление) является структурным подразделением администрации Октябрьского района в городе Красноярске, осуществляющим деятельность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения Октябрьского района. В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и Красноярского края, Уставом города Красноярска и иными правовыми актами города Красноярска, а также Положением об управлении социальной защиты населения администрации Октябрьского района в городе Красноярске. Координацию деятельности, методическое руководство и контроль за деятельностью Управления осуществляет главное управление социальной защиты населения администрации города Красноярска.

...