Теорія повноважень, їх регулювання та розподіл у процесі міжнародної інтеграції

Загальновідомо, що переселенці привнесли із собою в Америку якусь частину стародавніх англосаксонських свобод, давно втрачених на батьківщині. Захоплені ідеалами "природного права", поселенці, виявившись ізольованими від усього іншого світу, стали самі створювати закони, за якими збиралися жити. На кораблі, яким відплили в Америку перші емігранти (1620 р.), була укладена угода (Конвент) про об'єднання колоністів у єдину громаду, політичний організм в ім'я кращого порядку і безпеки, що спільно виробляє закони. Для цього передбачалося створення адміністративних установ, що наділялися повноваженнями щодо забезпечення загального блага колонії. Це був перший досвід суспільного договору про державотворення на американському континенті, визначення повноважень адміністративних установ та відповідне першоджерело ідей американської конституції. Передумовою створення державності і наділення у легітимний спосіб повноваженнями органів влади та місцевого самоврядування було здобуття незалежності сформованими колоніями-поселеннями. Король Англії перебирав на себе повноваження щодо колоністів, які в першу чергу стосувалися питань економічного значення. Це були питання податків і торгівлі. У першій Декларації прав американських колоній, прийнятій в 1765 р. на Конгресі в Нью-Йорку, було закріплено норми щодо обмеження повноважень метрополії. У наступній, другій Декларації прав (1774 р.) був сформульований ряд положень і вимог конституційно-правового характеру, які багато в чому перевищували зміст Декларації незалежності. Разом із закріпленням основних прав і свобод колоністів визначалися повноваження з дотримання цих прав короною та адміністрацією. В Декларації незалежності від 4 липня 1776 р. проголошувалось народження нової нації, а також закріплювалось положення про філософію свободи людини, що стала рушійною силою в усьому світі. В Декларації незалежності США аналізувалася влада під кутом дотримання доктрини щодо розподілу повноважень.

У 1776 році Джон Дікінсон розробив проект правового акта, який мав значення першої конституції штатів і називався "Статті конфедерації і постійного союзу". Континентальний конгрес схвалив їх у листопаді 1777 року. Цей правовий акт набрав чинності в 1781 р. після його ратифікації в штатах. Проголошувана в "Статтях конфедерації і постійного союзу" система управління мала багато слабких місць. Створювався не стільки державний, скільки міждержавний союз. Кожен штат зберігав "суверенітет, свободу, незалежність і усяку владу, юрисдикцію і право", мав свій парламент, свій уряд, свою конституцію. Конгресу цим правовим актом надано певні повноваження, які застосовувалися ним у разі необхідності для управління конфедерацією. До повноважень конгресу належало вирішення основних питань політики: оголошення війни, укладання мирних та інших міжнародних договорів, карбування монет, затвердження бюджету тощо. Конгрес приймав рішення щодо цих питань кваліфікованою більшістю, не менш дев'яти голосів. Делегації штатів, уповноважені їх парламентами, збиралися на щорічні сесії конгресу, де кожен штат мав один голос. У міжсесійний період функції конгресу переходили до комітету штатів, у якому кожний штат мав свого представника.

Після оформлення федеративної держави і прийняття Конституції США (з поправками), було чітко встановлено права та обов'язки органів влади та вищих посадових осіб держави. Рецепція цього правового акта у становленні конституцій інших держав із федеральним устроєм неперевершена, він став взірцем для проектування основних законів у багатьох державах світу, на які вплинули дух, ідеї, головні засади Конституції США.

У підрозділі 2.5 "Роль Українських конституцій ХХ століття в розвитку повноважень" робиться висновок про те, що найціннішим правовим документом у конституційній історії нашої держави є Конституція УНР. Можна сказати, що Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) внесла свій вагомий вклад у розвиток теорії повноважень, вона стала взірцем Основного закону парламентської республіки. Поряд з визначенням і проголошенням основних прав і свобод людини та громадянина цей історичний документ мав величезне значення для розвитку парламентаризму, демократії і теорії повноважень, оскільки був оснований на теорії поділу влади, її легітимності та передбачав механізм стримувань і противаг. У Конституції було проголошено, що вся влада походить від народу та здійснюється в порядку, визначеному в ній. Верховним органом влади, за Конституцією 1918 р., були Всенародні збори, які безпосередньо мали здійснювати законодавчу владу та формувати уряд (Раду Народних Комісарів) і судову владу в УНР. Незважаючи на те, що означений правовий акт не був введеній в дію з причин, незалежних від Української Народної Республіки, він відіграв свою позитивну роль для теорії демократичного визначення і розподілу державних владних повноважень.

В часи радянського розвитку України сталася підміна державних органів влади органами комуністичної партії, які в насильницький спосіб були нав'язані нашій державі більшовиками, інститути державності функціонували як лаштунки для командно-партійної системи. Лише з незалежністю, яку отримала наша держава в боротьбі з тоталітаризмом, з прийняттям Конституції України, влада стала легітимною, здійснено розподіл повноважень між органами законодавчої, виконавчої та судової влади.

Розділ 3 "Повноваження в механізмі правового регулювання" містить два підрозділи, в яких охарактеризовано роль повноважень в механізмі правового регулювання та викладаються принципи, що мають найважливіше значення для їх встановлення.

У підрозділі 3.1 "Повноваження як предмет та елемент в механізмі правового регулювання" автором розглянуто заходи правового регулювання суспільних відносин, показано повноваження як об'єкт правового регулювання та як засіб, який застосовується в процесі такого регулювання. В умовах демократичного суспільства право виявляється відповідним засобом, який впливає на суспільні відносини, в тому числі відносини, що охоплюють державну діяльність. Без належних повноважень не можна собі уявити нормальне й успішне здійснення державних функцій, розгортання політичної демократії, задоволення зростаючих духовних і матеріальних потреб людини та громадянина, удосконалення надання соціальних послуг населенню. Право в цілому застосовується для регулювання суспільних відносин. Але визначення повноважень також здійснюється через механізм правового регулювання. Саме через його норми держава впливає на відповідні відносини, встановлюючи правовий статус певних суб'єктів владних повноважень. Встановлення повноважень відіграє особливе місце в механізмі правового регулювання. Загальні засоби і способи правового регулювання не повно співпадають із засобами та способами, які застосовуються до встановлення повноважень. Встановлення повноважень має за мету надати діянням державних органів та інших носіїв публічної влади урегульованість правом, це цілеспрямований вплив права на функціонування означених суб'єктів з використанням юридичних засобів. У свою чергу, повноваження в публічному правовому розумінні власне і є предметом правового регулювання, адже саме з допомогою певних правових засобів і способів повноваження встановлюються, з допомогою їх формується компетенція відповідних органів і посадових осіб. Не визначивши повноваження суб'єктів владних правовідносин, ми залишаємо широке поле для свавілля функціонерів від органів влади, державних службовців і службовців органів місцевого самоврядування і тим самим дезорганізуємо систему захисту прав і свобод людини та громадянина.

У підрозділі 3.2 "Принципи регулювання повноважень" дістало подальший розвиток теоретичне обґрунтування поняття принципів правового регулювання взагалі та визначено принципи встановлення повноважень. Поряд з нормами права, вони виступають найважливішим елементом правового регулювання, регулюючим засобом в механізмі правового впливу на формування повноважень. В розділі досліджені іманентні правовому регулюванню повноважень принципи: верховенства права, мінімального розсіювання правової енергії повноважень, оптимального охоплення суспільних сфер, субординації повноважень, їх оптимальності, чіткості визначення, прозорості та підконтрольності українському народу.

У розділі 4 "Особливості встановлення повноважень", що складається з п'яти підрозділів, висвітлюються особливості і способи встановлення повноважень різного рівня (конституційні, законодавчі, підзаконні). Як спосіб встановлення розглянуто делегування повноважень.

У підрозділі 4.1 "Особливості встановлення конституційних повноважень" розглянуто залежність особливостей встановлення конституційних повноважень від порядку прийняття конституції. Державотворча практика знає варіанти прийняття конституції установчими зборами, парламентом, на всенародному референдумі, а також октроїрувані або даровані конституції (монархом, метрополією, керівними органами правлячої партії або революційними радами).

Встановлення повноважень органів влади через прийняття конституції відповідатиме визначенню "встановлені народом" лише в тому разі, коли розподіл повноважень здійснено через конституцію, яка прийнята в легітимний спосіб. Найбільш легітимним є встановлення повноважень шляхом прийняття конституції установчими зборами, чи іншим органом, сформованим виборцями, затвердження на всенародному референдумі. Прийняття конституції парламентом не є легітимним, оскільки сам парламент утворюється шляхом делегування повноважень депутатам виборцями, однак виборці не передбачають передавання установчих повноважень парламенту. Установчі повноваження можуть мати спеціальні органи, яким виборці свідомо передають їх для розроблення проекту конституції держави та попереднього її прийняття (до всенародного схвалення). При дослідженні встановлення конституційних повноважень зроблено висновок про те, що в демократичних державах світу президенту не надається повноважень гаранта конституційних прав і свобод людини та громадянина. Адже права і свободи гарантуються наявністю демократичної судової системи, в першу чергу конституційних та адміністративних судів.

У підрозділі 4.2 "Законодавче визначення повноважень та факторів, що впливають на їх розподіл і зміст" зазначається, що законодавче визначення повноважень пов'язано із прийняттям законів, в яких вони встановлюються. Ці закони можуть бути цілком присвячені встановленню компетенції відповідного органу виконавчої влади. З метою уникнення асистемності видання законодавчих актів, які б встановлювали владні повноваження, пропонується програмування прийняття таких правових документів, яке було б засновано на виявленні і вивченні закономірностей розвитку державного управління і необхідності правового регулювання суспільних відносин. Законодавче встановлення повноважень залежить від різних факторів, зокрема, поділу влади на три гілки, форми державного правління, об'єктивно необхідних функцій управління суспільством, політичного режиму.

Поділ влади впливає на види повноважень, що встановлюються в законі, вони можуть стосуватися компетенції законодавчої, виконавчої або судової влади. Державна влада незважаючи на поділ на три гілки, є єдиною і суверенною, адже в неї єдине джерело - народ, вона повинна виражати інтереси суспільства. Тому самостійність органів виконавчої, законодавчої і судової влади не абсолютна, а відносна. Погоджене функціонування цих органів в інтересах єдиної владної волі народу забезпечує глава держави: в республіках - президент, у конституційних монархіях - монарх. Вплив на повноваження органів держави мають також і види республіканської форми правління. Модель політико-правової організації суспільства і особливо такої її складової, як держава зумовлюється необхідністю виконання відповідних загальних завдань і функцій, без яких суспільство не може обійтися. Ці завдання держава повинна вирішувати, а функції виконувати залежно від потреб, інтересів, цілей, бажань, мотивів і можливостей всього суспільства, панівного класу або всієї нації на основі законодавчо визначених повноважень. Як функції держави, так і право та політика повинні спиратися на методологічне положення про те, що їх головним компонентом, джерелом є людина, її реальні потреби та інтереси. Політичні режими суттєво впливають на законодавче встановлення повноважень державних органів. Розрізняють три основних політичних режими - демократичний, авторитарний і тоталітарний. Законодавчі повноваження є найбільше легітимними при демократичному політичному режимі.

У підрозділі 4.3 "Особливості встановлення повноважень місцевих органів влади" автором на основі аналізу законодавчих актів і міжнародних правових норм зроблено висновок про те, що місцева державна адміністрація в Україні в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Але детальний розгляд повноважень, що викладені в Законі України "Про місцеві державні адміністрації", дозволяє виразити сумнів щодо їх державно-владної природи, як переважно повноваження місцевих державних адміністрацій мають бути лише контрольними і ні в якому разі ці органи не повинні виконувати ролі місцевої недержавної муніципальної влади. Згідно з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, мають бути повними і виключними. Муніципальні функції здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії. Саме наділення реальними функціями органів місцевого самоврядування може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління. Особливістю встановлення повноважень місцевих органів є те, що крім Конституції і законів такі повноваження встановлюються статутами (статути територіальних громад, військові статути тощо).

У підрозділі 4.4 "Підзаконне визначення повноважень" проаналізовано порядок визначення повноважень на підзаконному рівні у різних державах світу та можливості використання такого досвіду Україною. Підзаконним визначенням повноважень є їх встановлення незалежними агенціями в США, монархами (Великобританія, Швеція, Данія, Японія та деякі інші держави), президентами та урядами при президентських та парламентських республіках. Ця функція притаманна й цілому ряду органів виконавчої влади. Від сумісності обсягу та змісту повноважень об'єктивно необхідним закономірностям реалізації прав і свобод людини та громадянина, здійснення державного управління значно залежить якість розбудови держави як незалежної, демократичної, правової організації суспільства. Про це певною мірою свідчить досвід США та деяких інших країн. Причому не є надто важливо, яка форма республіканського правління має місце, важливо інше, щоб правове регулювання суспільних відносин здійснювалося на високому рівні якості. Це актуально особливо для молодої Української держави, адже механізму прийняття нормативно-правових актів у нашій державі притаманний низький рівень якості, що спостерігається як на підготовчому етапі нормотворення, так і в процесі прийняття правових актів. За відсутності спеціальних нормотворчих установ в Україні, так само як і у більшості держав континентальної правової сім'ї, підзаконну нормотворчість здійснюють органи виконавчої влади, створюючи правовий механізм реалізації законодавчих приписів. Однак у такому разі названі органи уповноважені законодавцем як на правовстановчу так і на правореалізуючу діяльність. Об'єднання в одних і тих же органах цих двох складових реалізації закону зазвичай має деякі негативні наслідки, що проявляються в урахуванні в підзаконних нормах здебільшого державницьких інтересів, а не інтересів людини та громадянина.

У підрозділі 4.5 "Делегування повноважень як спосіб їх встановлення" зазначається, що шляхом делегування, тобто у визначеному законом порядку передаванням повноважень від одного органу влади іншому, часто встановлюються повноваження в органах виконавчої влади, а також здійснюється передавання державних повноважень органам місцевого самоврядування. Виділяються суб'єкти делегування та суб'єкти одержання делегованих повноважень, останніми є органи місцевого самоврядування, коли держава делегує їм повноваження органів виконавчої влади, або місцеві державні адміністрації, коли делегуються повноваження органами місцевого самоврядування. Потрібно зазначити, що визначення делегованих повноважень вказує на правові форми делегування таких повноважень, в одному випадку це закон, в іншому - рішення районних та обласних рад. Обласні і районні ради мають ряд повноважень як представники інтересів громад, інші повноваження вони отримали на основі делегування їх сільськими, селищними та міськими радами. А первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень взагалі є територіальна громада села, селища або міста. Тому делегування повноважень від районної або обласної ради місцевій адміністрації не є делегуванням власних повноважень, вони вторинні, отримані районною або обласною радою від територіальних громад через сільські, селищні або міські ради. Тому є нагальна необхідність враховувати інтереси територіальних громад при передаванні певних повноважень місцевим адміністраціям, визначити порядок відповідних дій потрібно було б у спеціальному Законі України "Про делеговані повноваження", проекти якого уже два рази подавалися до Верховної Ради України. Однією із форм делегування повноважень може розглядатися адміністративний договір. Адміністративний договір - це адміністративно-правова угода, укладена рівними за правовим статусом сторонами на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах щодо передачі повноважень із управління відповідними об'єктами або з іншими передбаченими законодавством цілями.

У розділі 5 "Державні повноваження та їх значення в процесі міжнародної інтеграції" розглядаються повноваження держави в цілому та державні повноваження як явище більш широкого значення. На прикладі Європейського Союзу показано розподіл повноважень в процесі міжнародної інтеграції.

У підрозділі 5.1 "Державні повноваження та повноваження держави: делегування в процесі державотворення й міжнародних відносинах" зазначається, що нині повноваження прийнято розглядати в основному як ознаку державного органу або громадської організації, як систему їх прав та обов'язків. Дослідження показало, що поняття повноважень має значно ширший вияв, його можна розглядати як цілісне явище, притаманне державі в цілому. Таке розуміння повноважень дозволяє розмежувати компетенції системи державних органів як механізму держави та інших інституцій громадянського суспільства, особливо політичних партій, інших всеукраїнських об'єднань тощо. Окрім того, в період глобалізації, що проникає у міжнародні сфери функціонування світової спільноти, коли зміцнюються зв'язки між суб'єктами міжнародних відносин, гостро постають проблеми визначення правосуб'єктності держав і міжнародних організацій. Важливим також є наведене визначення повноважень при розмежуванні компетенції федерації і її суб'єктів, як державних утворень. Під державними повноваженнями потрібно розглядати і повноваження держави у міжнародних відносинах, і сукупність повноважень державного апарату, і повноваження кожного державного органу, і делеговані повноваження, що реалізуються органами місцевого самоврядування. Державні повноваження можна класифікувати за сферами реалізації на внутрішні і зовнішні. Внутрішні державні повноваження апаратом державної влади використовуються для управління, яке здійснюється в межах конкретної держави. Зовнішні повноваження є основою правоздатності держави як суб'єкта міжнародних відносин. Внутрішні державні повноваження, на відміну від повноважень інших організацій, які утворюються громадянами та іншими фізичними особами, мають загальний характер і права, які делеговані владному апарату її громадянами, поширюються на всіх цих громадян. Ознакою внутрішніх державних повноважень є обов'язок організації суспільного життя громадян та інших фізичних осіб, які на законних підставах перебувають на її території, забезпечувати їх внутрішню і зовнішню безпеку, а також виконувати інші функції, передбачені у конституції та у міжнародному і вітчизняному законодавстві.

У підрозділі 5.2 "Розподіл повноважень між органами Євросоюзу: сучасний стан та перспективи", звертається увага на процеси державотворення в Європейському Союзі. Оскільки Україна прагне інтегрувати до європейської спільноти, для неї є важливим з'ясування розподілу повноважень в результаті правотворення в ЄС. Намагання змінити правову базу для Європейського Союзу дали позитивний результат. Держави, які входять до Євросоюзу, схвалили "Договір про реформу ЄС" (Лісабонський договір), що регулюватиме відносини між державами-членами Європейського Союзу. Лісабонський договір не замінює, а доповнює існуючі в рамках ЄС угоди. За цим правовим актом, передбачено ввести нові посади: президента Євросоюзу, верховного представника ЄС у справах зовнішньої політики та політики безпеки і єврокомісара із зовнішніх зносин. Цей договір, разом із попередньо підписаними угодами щодо Європейського співтовариства, Договором про Європейський Союз та Амстердамським і Ніццьким договорами, встановив необхідні для спільної діяльності цієї єдиної інституційної структури повноваження.

Якщо розглядати Євросоюз як єдину інституційну структуру, близьку за своїми ознаками до федерації, тоді можна підкреслити, що у цілому він має відповідні повноваження як щодо держав-членів, так і у відносинах з іншими державами, які зумовлюються метою його створення. Союз має забезпечувати послідовність своєї зовнішньополітичної діяльності у загальному контексті міжнародних відносин, питань безпеки, економіки та політики. Однак, безумовно, що це міждержавне об'єднання діє через свої органи, які створюються у специфічний спосіб і також наділяються правовими актами Євросоюзу відповідними повноваженнями.

Як показує внутрішньосоюзна практика правотворення, розподіл повноважень значною мірою пов'язується із політичною роллю відповідних органів ЄС та їх місцем у здійсненні влади на федеральному рівні. Державні органи Євросоюзу ще не повно відповідають принципу поділу влади, своєрідно здійснюється законодавча влада, її реалізація трансформується через уряди держав-членів, а також Раду і Європарламент. Немає звичної системи органів виконавчої влади. Однак деякі ознаки в існуючій системі органів ЄС можуть свідчити про те, що Євросоюз прагне перетворитися у супердержаву із федеральною формою державного устрою.

Як особливість державотворення ЄС можна розглядати те, що більшою мірою правовстановчі повноваження належать Раді ЄС. Парламент також має деякі законодавчі повноваження, але більшість його повноважень полягає в узгодженні міждержавних питань, контролюванні за виконанням рішень ЄС та бюджетною діяльністю. Оскільки Європейський Союз за своїм призначенням наближається до федеративної держави, безумовно, що в ньому мають діяти органи, повноваження яких можна було б якоюсь мірою порівняти із повноваженнями органів виконавчої влади федерації, тобто органів, уповноважених на здійснення управлінської діяльності з метою забезпечення спільних інтересів європейської спільноти. Таку роль мають відігравати Президент ЄС та Європейська комісія.

У Розділі 6 "Проблеми правового регулювання судових та правоохоронних повноважень" визначено поняття судових повноважень, ознаки правоохоронних та правозахисних повноважень. Надано характеристику таких правоохоронних повноважень, як повноваження омбудсмана та прокуратури, окреслено використання правозахисних повноважень органами різного призначення. Окремо акцентується увага на повноваженнях МВС.

У підрозділі 6.1 "Поняття судових та правоохоронних повноважень" визначається, що судова влада є самостійним і незалежним елементом у структурі влади будь-якої сучасної держави: як унітарної, так і побудованої за федеративним принципом. Виділяючи повноваження у сфері судової влади, потрібно виокремлювати судові повноваження держави в цілому, повноваження судів загальної юрисдикції та повноваження Конституційного Суду. Формулюється поняття державних судових повноважень як отриманих в легітимний спосіб від народу права та обов'язки держави здійснювати юрисдикцію щодо неупередженого, всебічного, повного і об'єктивного вирішення кримінальних, цивільних, господарських, адміністративних справ та забезпечувати відновлення порушених прав і свобод кожного суб'єкта правовідносин, які були порушені приватними особами, чи органами держави, органами місцевого самоврядування або публічними посадовими особами. Визначені також поняття повноважень судів конституційної, загальної та спеціалізованої юрисдикцій. Зауважується, що українське законодавство якоюсь мірою ще лежить в площині радянських правових уявлень. Деякі нормативні акти до цього часу включають в себе передбачені радянською правовою юриспруденцією юридичні інститути, які не діють в демократичних державах. Грубі правопорушення, які поряд із незначними законодавцем названі адміністративними правопорушеннями, справи щодо яких розглядаються судом, по суті не є адміністративними. Тут ми маємо справу із кримінальними проступками за змістом та їх складом, однак законодавець їх визнав адміністративними правопорушеннями. Отже наявна певна неузгодженість при регулюванні розгляду справ щодо них і розгляду адміністративних справ. Матеріальні правовідносини, які регулюються в Україні господарським правом, в західноєвропейських державах у певній частині регламентуються цивільно-правовими нормами, а частина з них - нормами адміністративно-правових актів. І, таким чином, справи щодо порушення цих норм і відносин розглядаються за нормами цивільного або адміністративного процесу. На все це необхідно звернути увагу як законодавця, так і спеціалістів, які розробляють проекти відповідних законодавчих актів, адже забезпечення обов'язкового врахування вимог Європейського Союзу до адаптації законодавства України є складовою державної політики і частиною правової реформи в Україні.

Залежно від юридичної характеристики повноважень в роботі надається розмежування правоохоронних та правозахисних органів. Правова охорона полягає в наявності законодавчих норм і правовідносин, які забезпечують непорушність суспільних відносин, що врегульовані в нормах права, недоторканність прав і свобод людини та громадянина, і відповідних суб'єктів, до повноважень яких входить спостереження за цілісністю цих правовідносин та інформування певних органів влади в разі їх порушення. Що ж стосується правозахисної діяльності, то основною її ознакою є не тільки правова охорона, а ще й втручання в правові відносини в разі їх порушення, з метою поновлення права. Це дає підстави розмежувати органи правової охорони та правового захисту. В цивілізованих державах до правоохоронних органів і їх посадових осіб відносять прокуратура, омбудсманів. Правоохоронною установою можна вважати також нотаріат. Окрім судів правозахисними органами, які втручаються у відносини в разі їх порушення і відновлюють права, є міліція, служба безпеки держави, органи виконання покарань, органи охорони державного кордону, відповідні органи виконавчої влади, до повноважень яких відноситься розгляд справ про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 6.2 "Повноваження омбудсмана, що встановлюються з метою охорони прав і свобод людини та громадянина" доказується правоохоронний характер його повноважень. Повноваження омбудсманів характеризує ознака, яка полягає в тому, що у переважній більшості випадків він згідно з концепцією поділу влади підпорядкований законодавчій владі, співпрацює з нею, діє з метою контролю за виконанням її рішень, призначається парламентом та вважається його допоміжним органом.

Реалізація повноважень омбудсмана доповнює існуючі заходи охорони конституційних прав і свобод людини і громадянина, вона не передбачає перегляду компетенції інших правоохоронних органів, з допомогою повноважень омбудсмана та повноважень цих органів забезпечується охорона і поновлення порушених прав і свобод. Цей інститут впливає на усунення недоліків судових і правоохоронних органів, охороняє права і свободи громадян в умовах, коли вони самостійно не можуть їх відстоювати в даних органах, або необхідно з допомогою парламенту змінювати правоохоронні заходи, якщо вони стали неефективними.

Підрозділ 6.3 "Правоохоронний характер повноважень прокуратури" присвячений аналізу повноважень цього органу. Досліджується генезис прокурорських органів та робиться висновок, про те, що вони з'явилися як представники монархів, які призначали їх для охорони державних інтересів. Нині в європейських державах значення прокуратури в їх правових системах зумовлюється передусім демократичними підходами до державного будівництва, чітким визначенням її місця в системі інших державних органів, наявністю адміністративної юстиції тощо. Захист громадян у більшості цих держав від неправомірних дій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб покладено на адміністративні суди. Тому немає потреби дублювати повноваження прокуратури і зобов'язувати прокуратуру здійснювати загальний нагляд за законністю у діяльності органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, адже громадянин має можливість більш оперативно захистити порушене право через звернення до адміністративного суду або до суду загальної юрисдикції. При узгодженні норм конституції із закономірностями розвитку правової держави необхідно оптимізувати і конституційні повноваження прокуратури України, позбавивши її права здійснювати загальний нагляд, втручатися в життєдіяльність суб'єктів приватного права поза вчиненням ними протиправних діянь. З огляду на правоохоронне призначення прокуратури є необхідність вилучення із компетенції її органів повноважень щодо здійснення досудового слідства з кримінальних справ, адже останні є повноваженнями правозахисних органів.

У підрозділі 6.4 "Правозахисні повноваження, їх використання державними органами різного призначення" досліджується визначення правозахисних повноважень, окреслюється їх значення в діяльності органів влади. Серед правоохоронних повноважень у пізнавальному відношенні доцільно виділяти повноваження правового захисту (правозахисні повноваження). Введення до повноважень права втручання у відносини поновлення порушених прав із застосуванням заходів примусу є ознакою правового захисту, а органи, які призначені в основному для здійснення таких повноважень, мають називатися правозахисними. Звертається увага на нечітке законодавче визначення правоохоронних органів та неврахування правозахисних повноважень, а відповідно й їх носіїв. Вказується на недоліки правового регулювання повноважень виборчих комісій, вносяться пропозиції щодо їх усунення. Правозахисні повноваження поряд з іншими наданими їм правами та обов'язками притаманні також органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам. Передусім правовий захист цими органами здійснюється шляхом провадження за скаргами на неправомірні дії посадових осіб та прийняттям правопоновлюючих актів. Зараз ця діяльність регулюється Законом України "Про звернення громадян". Однак, як вже не одноразово зазначалось в юридичній літературі, цей закон застарів і наразі існує нагальна потреба у прийнятті Адміністративно-процедурного кодексу України, який би встановлював не тільки порядок надання державних і муніципальних послуг, але й регламентував би порядок оскарження рішень органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Аналізуються юрисдикційні повноваження органів виконавчої влади, які також є правозахисними. Пропонується законодавчо розмежувати адміністративний і кримінальний проступки, удосконалити процесуальні відносини щодо застосування заходів адміністративної відповідальності.

У підрозділі 6.5 "Повноваження МВС України: теоретичні проблеми встановлення та вивчення" аналізуються повноваження у сфері внутрішніх справ. Нові економічні умови життя України викликали відповідні зміни у політичній системі нашої держави. Це стосується також і системи Міністерства внутрішніх справ України, в якому в результаті проведення адміністративної реформи відбуваються докорінні зміни, що полягають не тільки в структурній його перебудові, а й в переорієнтації його компетенції, встановленні повноважень на захист прав і свобод людини та громадянина. Цей орган виконавчої влади діє в межах чітко визначених законодавством повноважень і тому, в першу чергу, якість його діяльності буде залежати від повноти і досконалості правового регулювання відносин, де законодавець передбачає суб'єктом орган внутрішніх справ в цілому, або окремо взятого працівника. Повноваження органів внутрішніх справ визначаються широким колом законодавчих актів, деякі з них (наприклад, Закон України "Про міліцію") є застарілими. Вносяться пропозиції щодо оновлення законодавства, яке визначає повноваження органів внутрішніх справ і їх працівників та підвищення ефективності підготовки кадрів для системи МВС.

Висновки

Комплексне вирішення крупної наукової проблеми з'ясування сутності і значення теорії повноважень, поняття повноважень, порядку їх розподілу в правовій демократичній державі, особливостей встановлення, надало можливість отримати наступні наукові положення та висновки:

1. Теорія повноважень - це система знань про загальні юридичні закономірності виникнення, розвитку і формування вказаного державно-правового явища, одержаних на основі обґрунтування та узагальнення наукових висновків про сутність повноважень, їх поняття, генезис, види як внутрішні елементи її структури.

2. Науково обґрунтований підбір методів дослідження поняття "повноваження" зумовлюється предметом дослідження. Він визначає види методів, межі їх застосовування, придатності, прийнятності. Характерними рисами предмета, які визначають методологію дослідження є те, що категорії діалектичного матеріалізму використовуються при визначенні поняття повноважень, соціальні та історичні процеси впливають на них і змінюють їх зміст, вони різноманітні і залежать від інших елементів державотворення, формування повноважень передбачає врахування необхідності здійснення державного та муніципального управління, форм і методів делегування, зумовленість зовнішнього їх виразу. Вони проявляються при розгляді категорії "повноваження" в системі інших правових понять та категорій, можливості її порівняння як з цими категоріями, так і з аналогічними повноваженню категоріями в інших правових системах. Отже при науковому дослідженні повноважень застосовується комплекс методів як загального, так і спеціального значення, зокрема, діалектико-матеріалістичний, системний, історичний, герменевтичний, моделювання, формально-юридичний, порівняльно-правовий, конкретно-соціологічний та інші.

3. Повноваження - це загальне для теорії права та держави поняття, змістом якого є система прав та обов'язків, набутих у легітимний спосіб державою, місцевим самоврядуванням, державними органами і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, іншими суб'єктами правовідносин з метою забезпечення можливостей, потреб та інтересів людини і громадянина, окремих соціальних груп та суспільства в цілому.

4. Повноваження класифікуються за суб'єктами правовідносин (державні, муніципальні, об'єднань громадян, юридичних осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність, спеціальних фізичних осіб), юридичною характеристикою (владні, державні владні, муніципальні владні та такі, що не мають ознак влади), видами інтересів (публічні й приватні), правовим функціональним призначенням (регулятивні та правоохоронні), правовими актами встановлення (конституційні, законодавчі, інструкційні, розпорядно-наказні, місцевосамоврядні, договірні та статутні).

5. Процес виникнення і подальшого розвитку повноважень залежить від розвитку цивілізації, виникнення держави і права в різних частинах світу та в різні історичні періоди. Владні повноваження зародились з появою племінної організації суспільства. Коли з'явилися держава і право, з'являються органи влади і відповідно їх повноваження. Джерела римського права, які дійшли до наших днів, свідчать про те, що в цій державі поряд з приватним правом діяло публічне право, яке в різні періоди розвитку Давнього Риму водночас із регулюванням інших суспільних відносин визначало повноваження ряду посадових осіб держави, а також сенату, куріатних, центуріатних та трибутних зборів. Особливу роль відігравали в Давньому Римі магістрати й едикти. Римське право встановлювало публічні повноваження магістратів, які наділялися відповідною компетенцією щодо реалізації різних за своєю правовою природою державних функцій. Магістрати в Давньому Римі мали визначене коло повноважень: командування військами, керування провінцією, відправлення правосуддя тощо. Вони мали також правовстановчі повноваження, видавали укази, у яких проголошували програму своєї діяльності, ці акти були обов'язковими як для пересічних римлян, так і для самих преторів.

6. У Київській Русі існували переважно державні повноваження, які здійснювалися на державно-договірній основі. Сформовані умови для державотворення визначали необхідність відповідного оформлення. Письмово повноваження князів і служителів церкви в законодавчих актах не визначалися, однак, як зазначається в найбільш ранніх пам'ятниках права - Руській Правді, різні редакції якої дійшли до наших днів, князі руські, а також церковні суди, здійснюючи процесуальні дії, вирішували справи не тільки на власний розсуд, але й керуючись нормами права, що закріплювалися в цих нормативно-правових актах.

7. У стародавні часи у більшості випадків владні повноваження набувалися в легітимний або напівлегітимний спосіб, встановлювалися на основі норм права або церковних статутів. Особливу роль в житті східної Європи відіграли Литовські Статути, князівське законодавство, постанови сейму, в яких певною мірою закріплювалися також повноваження глави держави, органів державного управління, відповідних посадових осіб. Розподіл повноважень відповідно до певних гілок влади намітився вже у вказаних правових актах. На становлення повноважень як держави в цілому, так і її органів значно вплинули декларації та Конституція США. В Українському законодавстві термін "повноваження" було використано ще на початку ХVІІІ століття в тексті Конституції Пилипа Орлика. Цим нормативним актом відповідні повноваження надавалися гетьману, генеральній раді та генеральному суду.

8. У розвиток теорії повноважень свою лепту внесла Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР), яка стала взірцем Основного закону парламентської республіки. В часи радянського розвитку України сталася підміна органів влади органами комуністичної партії. Лише з незалежністю, яку отримала наша держава в боротьбі з тоталітаризмом, з прийняттям Конституції України влада стала легітимною, здійснено розподіл повноважень між органами законодавчої, виконавчої та судової влади.

9. Загальні засоби і способи правового регулювання неповністю співпадають із засобами та способами, які застосовуються щодо встановлення повноважень. Встановлення повноважень має за мету надати діянням державних органів та іншим носіям публічної влади урегульованості правом, це цілеспрямований вплив права на функціонування названих суб'єктів з використанням юридичних засобів.

10. Найважливішим елементом правового регулювання поряд з нормами права виступають принципи встановлення повноважень, як регулюючий засіб в механізмі правового впливу на їх формування. Це іманентні правовому регулюванню повноважень принципи верховенства права, мінімального розсіювання правової енергії повноважень, оптимального охоплення суспільних сфер, субординації повноважень, їх оптимальності, чіткості визначення, прозорості та підконтрольності українському народу, гармонійного поєднання прав і обов'язків.

11. Встановлення повноважень органів влади через прийняття конституції відповідатиме визначенню "встановлені народом" лише в тому разі, коли розподіл повноважень здійснено через конституцію, яка прийнята в легітимний спосіб. Найбільш легітимним є встановлення повноважень шляхом прийняття конституції установчими зборами, чи іншим органом, сформованим виборцями, затвердження на всенародному референдумі. Прийняття конституції парламентом не є легітимним, оскільки сам парламент утворюється шляхом делегування повноважень депутатам виборцями, однак виборці не передбачають передавання установчих повноважень парламенту. Установчі повноваження можуть мати спеціальні органи, яким виборці свідомо передають їх для розроблення проекту конституції держави та попереднього її прийняття (до всенародного схвалення).

12. У демократичних державах світу президенту не надається повноважень гаранта конституційних прав і свобод людини та громадянина. Права і свободи гарантуються наявністю демократичної судової системи, в першу чергу, конституційних та адміністративних судів.

13. Від сумісності обсягу та змісту повноважень об'єктивно необхідним закономірностям реалізації прав і свобод людини та громадянина, здійснення державного управління, великою мірою залежить якість розбудови держави, як незалежної, демократичної, правової організації суспільства. Про це певним чином свідчить досвід США та деяких інших країн. Причому не є надто важливим, яка форма республіканського правління має місце, важливо інше, щоб правове регулювання суспільних відносин здійснювалось на високому рівні якості. Це актуально особливо для молодої Української держави, адже механізмам прийняття нормативно-правових актів у нашій державі притаманний низький рівень якості, що спостерігається як на підготовчому етапі нормотворення, так і в процесі прийняття правових актів. За відсутності спеціальних нормотворчих установ в Україні, так само як і у більшості держав континентальної правової сім'ї, підзаконну нормотворчість здійснюють органи виконавчої влади, створюючи правовий механізм реалізації законодавчих приписів. Однак у такому разі означені органи уповноважені законодавцем як на правовстановчу, так і на правореалізуючу діяльність. Об'єднання в одних і тих же органах цих двох складових реалізації закону зазвичай має деякі негативні наслідки, що проявляються в урахуванні в підзаконних нормах здебільшого державницьких інтересів, а не інтересів людини та громадянина.

14. Законодавче визначення повноважень пов'язано із прийняттям законів, в яких вони встановлюються. Законодавчі повноваження мають відображати оптимально зумовлені закономірностями призначення органу його права та обов'язки. Суттєво впливають на законодавче встановлення повноважень державних органів форми державного правління та політичний режим, який знаходиться в центрі державної політики. В результаті цього виробляється стратегія держави та її політичних інститутів і формулюється модель державного управління, якою зумовлюються повноваження відповідних органів і посадових осіб.

15. Нині нераціонально і функціонально неузгоджено встановлені повноваження місцевих органів виконавчої влади в Україні. Законодавець визначив повноваження місцевих державних адміністрацій на управління відповідними адміністративно-територіальними одиницями, коли вони мають бути лише контрольними, і ні в якому разі ці органи не повинні виконувати ролі місцевої недержавної муніципальної влади.

16. Способом встановлення повноважень є їх делегування компетентними органами держави іншим органам та організаціям. Однією із форм делегування повноважень може розглядатися адміністративний договір. Адміністративний договір - це адміністративно-правова угода, укладена рівними за правовим статусом сторонами на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах щодо передавання повноважень із управління відповідними об'єктами або для інших передбачених законодавством цілей.

17. Державні повноваження - явище, за обсягом ширше повноважень держави, які розглядаються як її права і обов'язки в зовнішніх, міждержавних і внутрішньодержавних відносинах. Їх різне визначення необхідне для розмежування компетенції системи державних органів як механізму держави та інших інституцій громадянського суспільства, особливо політичних партій, інших всеукраїнських об'єднань тощо. Окрім того, в період глобалізації, що проникає у міжнародні сфери функціонування світової спільноти, коли зміцнюються зв'язки між суб'єктами міжнародних відносин, гостро постають проблеми визначення правосуб'єктності держав і міжнародних організацій. Важливим також є визначення повноважень при розмежуванні компетенції федерації і її суб'єктів, як державних утворень.

18. Державні повноваження класифікуються за сферами реалізації на внутрішні і зовнішні. Внутрішні державні повноваження використовуються апаратом державної влади для управління, яке здійснюється в межах конкретної держави. Зовнішні повноваження є основою правоздатності держави як суб'єкта міжнародних відносин. Внутрішні державні повноваження, на відміну від повноважень інших організацій, які утворюються громадянами та іншими фізичними особами, мають загальний характер і права, які делеговані владному апарату її громадянами, поширюються на всіх цих громадян. Ознакою внутрішніх державних повноважень є обов'язок організації суспільного життя громадян та інших фізичних осіб, які на законних підставах перебувають на її території, забезпечувати їх внутрішню і зовнішню безпеку, а також виконувати інші функції, передбачені у конституції та міжнародному і національному законодавстві.

19. Україна прагне інтегрувати до європейської спільноти і тому для неї є важливим з'ясування розподілу повноважень в результаті правотворення в Європейському Союзі. Намагання змінити правову базу для Європейського Союзу дали позитивний результат. У 2009 році всі держави, які входять до Євросоюзу, схвалили "Договір про реформу ЄС" (Лісабонський договір), він регулюватиме відносини між державами-членами Європейського Союзу. Лісабонський договір доповнює чинні в рамках ЄС угоди. За цим правовим актом вводяться нові посади - Президента Євросоюзу, верховного представника ЄС у справах зовнішньої політики та політики безпеки і Єврокомісара із зовнішніх зносин.

Якщо розглядати Євросоюз як єдину інституційну структуру близьку за своїми ознаками до федерації, то можна підкреслити, що у цілому він має відповідні повноваження як щодо держав-членів, так і у відносинах з іншими державами, які зумовлюються метою його створення. Союз має забезпечувати послідовність своєї зовнішньополітичної діяльності у загальному контексті міжнародних відносин, питань безпеки, економіки та політики. Однак, безумовно, що це міждержавне об'єднання діє через свої органи, які створюються у специфічний спосіб і також наділяються правовими актами Євросоюзу відповідними повноваженнями.

Як показує внутрішньосоюзна практика правотворення, розподіл повноважень у значною мірою пов'язується із політичною роллю відповідних органів ЄС та їх місцем у здійсненні влади на федеральному рівні. Державні органи Євросоюзу поки що неповністю відповідають принципу поділу влади, своєрідно здійснюється законодавча влада, її реалізація трансформується через уряди держав-членів, а також Раду і Європарламент. Немає звичної системи органів виконавчої влади. Однак деякі ознаки в існуючій системі органів ЄС можуть вказувати на те, що Євросоюз прагне перетворитися у супердержаву із федеральною формою державного устрою.

20. Як особливість державотворення ЄС можна розглядати те, що більшою мірою правовстановчі повноваження належать Раді ЄС. Парламент також має деякі законодавчі повноваження, але більшість його повноважень полягає в узгодженні міждержавних питань, контролюванні виконання рішень ЄС та бюджетної діяльності. Оскільки Європейський Союз за своїм призначенням наближається до федеративної держави, безумовно, що в ньому мають діяти органи, повноваження яких можна було б якоюсь мірою порівняти із повноваженнями органів виконавчої влади федерації, тобто органів, уповноважених на здійснення управлінської діяльності з метою забезпечення спільних інтересів європейської спільноти. Таку роль будуть відігравати Президент та Європейська комісія.

21. Визначаючи повноваження у сфері судової влади, потрібно виділяти судові повноваження держави в цілому, повноваження судів загальної юрисдикції та повноваження конституційного суду. Державні судові повноваження - це отримані в легітимний спосіб від народу права та обов'язки держави здійснювати юрисдикцію щодо неупередженого, всебічного, повного і об'єктивного вирішення кримінальних, цивільних, господарських, адміністративних справ та забезпечувати відновлення порушених прав і свобод кожного суб'єкта правовідносин, які були порушені приватними особами, органами держави, органами місцевого самоврядування або публічними посадовими особами.

22. Повноваження конституційної юрисдикції - це права та обов'язки конституційних судів із забезпечення конституційної законності і верховенства конституції, відповідності конституції законів та інших актів органів законодавчої і виконавчої влади.

23. Повноваження судів загальної юрисдикції включають права та обов'язки органів судової влади на здійснення правосуддя у сфері цивільного та кримінального судочинства. Повноваження спеціалізованої юрисдикції включають права та обов'язки на вирішення спорів спеціалізованими судами або суддями, що потребують знань у певній галузі правовідносин (повноваження ювенальних, адміністративних, фінансових судів тощо).

24. Необхідно якомога швидше відходити від елементів радянської системи правового регулювання, які ще залишились в Україні. Європейська законодавча практика відносить норми, аналогічні тим, що складають в Україні систему господарського права, до цивільного права, деяких адміністративно-правових норм - до кримінального права, це вказує на обов'язок України узгодити названі норми із законодавством ЄС.

25. Від юридичної характеристики правоохоронних і правозахисних повноважень залежить розмежування правоохоронних та правозахисних органів. Правова охорона полягає в наявності законодавчих норм і правовідносин, які забезпечують непорушність суспільних відносин, що врегульовані в нормах права, недоторканість прав і свобод людини та громадянина, та відповідних суб'єктів, до повноважень яких входить спостереження за цілісністю цих правовідносин та інформування певних органів влади в разі їх порушення. Що ж стосується правозахисної діяльності, то основною її ознакою є не тільки правова охорона, а ще й втручання в правові відносини в разі їх порушення, з метою поновлення права. В цивілізованих державах до правоохоронних органів і посадових осіб відносяться суди, прокуратура, омбудсмани. Правоохоронною установою можна вважати також нотаріат. Окрім судів правозахисними органами, які втручаються у відносини в разі їх порушення і відновлюють права, є міліція, служба безпеки держави, органи виконання покарань, органи охорони державного кордону, відповідні органи виконавчої влади, до повноважень яких відноситься розгляд справ про адміністративні правопорушення.