Теоретико-методологічні засади здійснення державно-управлінських реформ

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук

з державного управління

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ

ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ РЕФОРМ

КРАВЧЕНКО Сергій Олександрович

УДК 351:316.422

25.00.01 - теорія та історія державного управління

КИЇВ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант

доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України БАКУМЕНКО Валерій Данилович,

Академія муніципального управління,

проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент

ГОНЧАРУК Наталія Трохимівна, Секретаріат Кабінету Міністрів України, начальник Управління адміністративної реформи;

доктор наук з державного управління, доцент

КОЗАКОВ Володимир Миколайович,

Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри державної політики та управління політичними процесами;

доктор наук з державного управління, доцент

ТИМЦУНИК Василь Іванович,

Київський національний торговельно-економічний університет, професор кафедри менеджменту.

Захист відбудеться 29 червня 2010 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.П.Рачинський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У сучасному світі одним із ключових факторів прогресивного розвитку країни, досягнення високої якості життя її громадян є підпорядковане суспільним потребам, дієве та ефективне управління державою. У зв'язку з цим в Україні на сьогодні гостро постало завдання якісного оновлення існуючої управлінської системи з метою досягнення її спроможності реалізувати ідеологію служіння суспільству, забезпечити прогресивний суспільний розвиток, прогнозувати глобальні процеси і адекватно реагувати на них. Для вирішення цього важливого державного завдання на сучасному етапі державотворення необхідно здійснити комплекс державно-управлінських реформ, що передбачає узгоджене реформування систем державного управління і місцевого самоврядування, механізмів взаємодії цих систем з громадськістю.

У науковій проблематиці державно-управлінських реформ можна виділити дві складові. Перша складова включає проблеми, що стосуються змісту реформ. Їх дослідженню приділяли увагу як вітчизняні вчені В.Авер'янов, О.Андрійко, В.Бакуменко, Р.Войтович, І.Голосніченко, В.Голубь, Н.Гончарук, І.Грицяк, М.Долішній, Ю.Кальниш, В.Кампо, В.Князєв, В.Луговий, А.Михненко, Т.Мотренко, П.Надолішній, Н.Нижник, О.Оболенський, В.Олуйко, М.Пухтинський, В.Ребкало, Ю.Сурмін, В.Тертичка, В.Цвєтков та ін., так і зарубіжні: Р.Агранофф, Г.Атаманчук, М.Барзелі, М.Беблаві, П.Бернард, Т.Верхейн, Р.Вок, Д.Галліган, К.Дейві, В.Зентаі, М.Кулєша, В.Лобанов, Ф.Лонго, Л.Меткалф, Д.Немец, М.Нікос, Г.Петері, Г.Райт, Д.Шанд та ін. Зазначені автори грунтовно розробили проблематику змісту державно-управлінських реформ, напрацювали концепції, принципи, підходи, моделі, які розкривають бажані характеристики систем державного управління та місцевого самоврядування, що мають бути одержані в результаті їх реформ відповідно до сучасних умов, а також зміст і послідовність змін для досягнення цих характеристик.

Друга складова проблематики державно-управлінських реформ пов'язана з їх здійсненням - реформаторською діяльністю, спрямованою на формування і практичне втілення змістового компонента реформ. У роботах вітчизняних авторів І.Коліушка, Л.Кравчука, П.Надолішнього, Н.Нижник, М.Орел, А.Павлюк та ін., а також зарубіжних науковців Г.Боукаерта, К.Вескотта, Я.Гонцяжа, Г.Драпера, Н.Меннінга, Н.Перісона, К.Поллітта, Є.Регульського, А.Сундакова та ін., розкриваються засади, підходи та механізми, що стосуються окремих аспектів здійснення державно-управлінських реформ, зокрема їх планування, політичного та організаційного забезпечення, зв'язків із суспільними реформами тощо. При цьому комплексному вирішенню проблеми теоретико-методологічного обгрунтування і забезпечення відповідної реформаторської діяльності увага не приділялася. Актуальність цієї проблеми з погляду практики випливає з об'єктивної необхідності системних реформ державного управління і місцевого самоврядування в Україні. Успіх очікуваних перетворень значною мірою залежить від застосування дієвих механізмів і технологій їх підготовки та впровадження, а відповідною науковою основою мають стати теоретико-методологічні засади здійснення державно-управлінських реформ.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію підготовлено в межах науково-дослідних робіт комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України ??Державне управління та місцеве самоврядування”, що проводились Інститутом проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії за темами ??Розроблення словника-довідника з методології державного управління” (ДР № 0102U002538), ??Розроблення словника-довідника з місцевого самоврядування” (ДР № 0104U003184), ??Розроблення короткого термінологічного словника з державного управління” (ДР № 0108U002014) та кафедрою управління суспільним розвитком за темою ??Підходи, моделі, методи управління суспільним розвитком” (ДР № 0106U004366), проведених у 2002-2008 рр., у яких дисертант був старшим і провідним науковим співробітником та відповідальним виконавцем, а також у межах науково-дослідної роботи на замовлення Міністерства економіки України за темою ??Аналітично-інформаційне забезпечення проблем реформування органів виконавчої влади та підвищення ефективності механізмів державного управління (світовий та вітчизняний досвід)” (ДР № 0103U007471), проведеної у 2003-2004 рр., в якій здобувач був відповідальним виконавцем. У зазначених науково-дослідних роботах дисертант розробляв питання формування і розвитку понятійно-категоріального апарату щодо державно-управлінських реформ, визначення їх ролі у процесах суспільного розвитку, розкриття основних світових тенденцій реформування державного управління та місцевого самоврядування, вироблення і обгрунтування принципів, підходів і моделей здійснення державно-управлінських реформ.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розроблення та обгрунтування теоретико-методологічних засад здійснення державно-управлінських реформ, визначення шляхів застосування отриманих наукових результатів для удосконалення підготовки і впровадження реформ державного управління та місцевого самоврядування в Україні.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:

- проаналізувати наукові праці з проблем реформування державного управління та місцевого самоврядування з метою вироблення теоретичного розуміння державно-управлінських реформ, визначення потреби в розробленні та обгрунтуванні теоретико-методологічних засад їх здійснення;

- розробити концепцію здійснення державно-управлінських реформ, з'ясувати їх роль у процесах суспільного розвитку;

- узагальнити основні світові тенденції і типізувати шляхи реформування державного управління та місцевого самоврядування;

- сформувати новий методологічний інструментарій планування змін у державно-управлінській галузі;

- запропонувати концептуальне бачення політичного забезпечення державно-управлінських перетворень;

- удосконалити методологічні засади організації реформаторських процесів у державному управлінні;

- систематизувати базові методологічні підходи до розвитку взаємодії органів влади з громадськістю у державно-управлінському реформуванні;

- визначити напрями і запропонувати рекомендації щодо удосконалення планування вітчизняних державно-управлінських реформ, а також узагальнити основні політичні чинники їх успішної реалізації;

- розробити конкретно-прикладну модель і рекомендації щодо організаційної структури забезпечення змін систем державного управління та місцевого самоврядування в Україні.

Об'єкт дослідження - реформаторські процеси розвитку державотворення.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади здійснення державно-управлінських реформ.

Методи дослідження. Методологічну базу дисертаційної роботи становив комплекс загальнонаукових і конкретнонаукових підходів, методів та інших методологічних засобів.

Порівняльний аналіз визначень реформ як форми суспільних змін, американського та європейського підходів до розуміння державного управління, концепцій його зв'язків з місцевим самоврядуванням та взаємодії з громадськістю в сучасних умовах, а також абстрагування дали змогу виробити теоретичне розуміння державно-управлінських реформ. Логіко-семантичний метод застосовувався під час дослідження співвідношення понять щодо реформування державного управління. Узагальнення наукових розробок з проблем реформування державного управління, структурно-функціональний аналіз та діяльнісний підхід використано в процесі виділення основних складових та етапів здійснення державно-управлінських реформ. За допомогою дедуктивного методу з використанням універсальних положень загальної теорії реформ, загальних принципів державного управління, вітчизняного та зарубіжного досвіду його реформування визначено і систематизовано комплекс принципів здійснення державно-управлінських реформ.

Методи структурного та структурно-функціонального моделювання, системний і процесний підходи застосовано для побудови концептуальної моделі здійснення державно-управлінських реформ та інших моделей. Крім того, модель проблемного поля згаданих реформ і підхід до її використання побудовано на основі морфологічного методу систематичного покриття поля, закону необхідної різноманітності та низки закономірностей, підходів, моделей теорії державного управління. При формуванні моделі процесу планування державно-управлінських реформ використано структурно-логічні моделі функції планування і підходи стратегічного планування.

За допомогою методів узагальнення і класифікації світового досвіду реформування державного управління, а також індуктивного методу класифіковано чинники формування умов здійснення державно-управлінських реформ, типізовано їх напрями, вироблено концептуальне бачення їх політичного забезпечення. У процесі удосконалення методологічних засад організації державно-управлінських реформ використано розроблені в теорії державного управління підходи та моделі реалізації функції організації. Історичний метод дав змогу дослідити основні світові тенденції державно-управлінських реформ та суспільного розвитку, еволюцію підходів і моделей, згідно з якими ці реформи здійснювалися в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації розроблені наукові положення та отримані нові наукові результати, що в сукупності розв'язують важливу наукову проблему теоретико-методологічного обгрунтування та забезпечення здійснення державно-управлінських реформ.

У результаті проведених наукових досліджень у дисертації

уперше:

- запропоновано теоретичне розуміння державно-управлінських реформ як взаємоузгодженого реформування систем державного управління та місцевого самоврядування, а також механізмів взаємодії цих систем з громадськістю в процесах управління; визначено, що державно-управлінські реформи за змістовно-функціональною спрямованістю включають адміністративну, адміністративно-територіальну і муніципальну реформи та частково перетинаються з політичною, судовою і правовою реформами;

- розроблено і обгрунтовано концепцію здійснення державно-управлінських реформ, що представляє його як реформаторську діяльність, основними складовими та етапами якої є: ініціювання реформ; їх планування; організація; контроль процесу реформування; взаємодія органів державної влади з громадськістю у цьому процесі; забезпечення мотивації та спроможності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування працювати в нових умовах; відповідно до основних складових та етапів реформаторської діяльності визначено і систематизовано комплекс принципів та побудовано концептуальну модель здійснення державно-управлінських реформ;

- сформовано новий методологічний інструментарій планування державно-управлінських реформ, що включає: модель процесу їх планування, яка базується на принципах суспільної підпорядкованості, стратегічності, випередження, відповідності умовам, альтернативності та ін.; модель проблемного поля державно-управлінських реформ, що відображає його різноманітність; підхід до класифікації чинників формування умов реформування шляхом їх поділу на внутрішні (політичні, економічні тощо) і зовнішні (умови вступу до наддержавних об'єднань, глобальні економічні чинники тощо);

удосконалено:

- методологічні засади організації державно-управлінських реформ шляхом визначення типових підходів до створення дієздатного координаційного центру змін, узагальнення основних способів узгодження реформаторських дій у системах органів державної влади та органів місцевого самоврядування на центральному і регіональному рівнях, а також виділення ключових завдань кадрового забезпечення реформ;

- систематизацію базових методологічних підходів до розвитку взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесі державно-управлінського реформування, зокрема щодо інформування, оцінювання ступеня підтримки, проведення консультацій, активної участі та контролю громадськості в зазначеному процесі;

набули подальшого розвитку:

- концептуальне бачення політичного забезпечення державно-управлінських реформ, основними складовими якого є: врахування політичних передумов успішного реформування; політичне лідерство вищих посадових осіб держави; наявність та лідерська спроможність політичного діяча, відповідального за реформи; досягнення широкої політичної згоди щодо необхідності, цілей і шляхів реформ;

- узагальнення основних світових тенденцій державно-управлінських реформ через виокремлення універсалізації управлінських принципів, децентралізації управління державою, поширення нового державного менеджменту, адаптації державної політики до умов глобалізації, розширення участі громадян в управлінні державою, розвитку електронного уряду, а у межах цих тенденцій - виявлення різноманітності і типізація шляхів реформування державного управління та місцевого самоврядування на основі досвіду широкого кола країн Європи, Північної та Південної Америки, Азії тощо;

- обгрунтування провідної ролі державно-управлінських реформ у забезпеченні суспільного розвитку та взаємозв'язків світових суспільних тенденцій з основними напрямами змін у системах державного управління і місцевого самоврядування;

- визначення і обгрунтування напрямів удосконалення планування державно-управлінських реформ в Україні, що передбачають: розробку та законодавче затвердження національного плану розвитку з визначенням у ньому концептуальних засад перетворень державно-управлінської сфери, а також стратегії державно-управлінських реформ; програмно-цільове забезпечення реалізації цієї стратегії з узгодженням щорічних планів реформаторських заходів органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- узагальнення основних політичних чинників успішної реалізації вітчизняних державно-управлінських реформ, серед яких: збалансування повноважень і відповідальності між вищими органами державної влади та посадовими особами; їх згода і співпраця у процесі реформування; стабільність діяльності уряду; вироблення узгоджених підходів парламентських політичних партій щодо необхідності, цілей і шляхів державно-управлінських перетворень;

- моделювання організаційної структури забезпечення державно-управлінських реформ в Україні на основі виокремлення та визначення функціонального призначення, а також обгрунтування доцільності основних елементів організаційного забезпечення координації діяльності та співпраці органів державної влади та органів місцевого самоврядування у процесі реформування вітчизняної управлінської системи.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони впровадженні в роботу Управління адміністративної реформи Секретаріату Кабінету Міністрів України при підготовці матеріалів до проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (довідка від 15.04.2009 р. № 40-11-09), а також Департаменту організаційної роботи Міністерства економіки України при підготовці інформаційно-аналітичних матеріалів та проектів нормативно-правових актів з питань адміністративного реформування в Україні (довідка від 12.09.2006 р. № 39-22/338).

Результати дисертаційного дослідження були використані відділом стратегій розвитку громадянського суспільства та протидії корупції Національного інституту стратегічних досліджень при підготовці аналітичних доповідей ??Громадянське суспільство як основа демократичного розвитку України” і ??Стан і перспективи розширення участі громадськості у конституційному процесі та формуванні й реалізації державної політики” (акт про впровадження від 4.09.2009 р.), а також Інститутом проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України в процесі підготовки ??Енциклопедії державного управління України” і низки інших наукових видань (довідка про впровадження від 7.09.2006 р.).

Матеріали дисертаційного дослідження автор використовував у навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема кафедри управління суспільним розвитком при підготовці навчальних програм, навчальних посібників і дистанційних курсів дисциплін ??Інновації в управлінні суспільним розвитком” та ??Управління якістю суспільних реформ” (акт про впровадження від 25.02.2010 р.).

Запропоновані в дисертації теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть застосовуватися:

- у процесі розроблення стратегічних документів і планів реформування державного управління та місцевого самоврядування, забезпечення їх практичної реалізації на всіх рівнях управління державою;

- у навчальному процесі вищих навчальних закладів за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема під час розробки або вдосконалення навчально-методичного забезпечення дисциплін, що включають вивчення проблем державно-управлінських реформ, інновацій та реформ у суспільному розвитку.

Особистий внесок здобувача. Основні наукові результати дисертаційного дослідження здобуті автором самостійно. У наукових працях, опублікованих у співавторстві, дисертанту належать: систематизація понятійно-категоріального апарату стосовно реформ державного управління та місцевого самоврядування [38; 40; 41]; визначення місця поняття ??державно-управлінські реформи” у відповідній понятійній системі [3]; узагальнення положень загальної теорії реформ як наукової основи реформування державного управління [5]; побудова узагальненої моделі проблемного поля державно-управлінських реформ [18]; розкриття їх взаємозв'язків зі змінами у інших сферах суспільного життя [39]; виділення елементів загальної структури проблемного поля державного управління, що стосуються реформування державно-управлінської галузі [17; 31]; висвітлення принципів, підходів і моделей здійснення державно-управлінських реформ, їх ролі у суспільних змінах [36]; типізація світового досвіду інноваційних державно-управлінських перетворень [37]; оцінювання стану адміністративного реформування в Україні у частині перетворень системи виконавчої влади, відповідності засад вітчизняної адміністративної реформи конституційній моделі державного управління [25]; виявлення актуальних проблем здійснення реформ системи виконавчої влади в Україні та визначення шляхів їх вирішення з урахуванням досвіду країн Центральної та Східної Європи [2].

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження оприлюднені автором на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: ??Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); ??Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); ??Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); ??Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); ??Європейські орієнтири муніципального управління” (Київ, 2008); ??Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (Київ, 2008); ??Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (Київ, 2009); ??Демократичне врядування: наука, освіта, практика” (Київ, 2009); всеукраїнській науково-практичній конференції ??Актуальні проблеми муніципального управління” (Київ, 2006); симпозіумі за міжнародною участю ??Проблеми й тенденції розвитку галузі науки ??Державне управління” в Україні: від теорії до практики” (Київ, 2007); науково-методологічних семінарах ??Школа молодого науковця” (Київ, 2007, 2008); круглому столі з обговорення проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (Київ, 2008).

Публікації. Основні положення та зміст дисертації відображено у 41 публікації, зокрема у двох монографіях (індивідуальній та колективній), 23 статтях у наукових фахових виданнях, трьох навчальних посібниках, трьох словниках-довідниках, 10 тезах доповідей у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій та симпозіуму за міжнародною участю.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 436 сторінок, обсяг основного тексту - 364 сторінки. Робота містить 17 таблиць, 21 рисунок та додаток. Список використаних джерел складається з 497 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

реформа державний управління

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і ступінь наукової розробки проблеми; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами досліджень; визначено мету й завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача; наведені дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, структура та обсяг дисертації.

У першому розділі - ??Аналіз стану наукових досліджень реформування державного управління” - охарактеризовано сутність реформ як форми суспільних змін та узагальнено універсальні положення загальної теорії реформ; проаналізовано підходи до розуміння змісту реформування державного управління, співвідношення основних понять та сучасні теоретико-методологічні напрацювання щодо реформування державного управління, на підставі яких визначено потребу в розробленні та обгрунтуванні теоретико-методологічних засад здійснення державно-управлінських реформ.

На основі синтезу різних визначень реформ запропоновано їх тлумачення як якісних еволюційних суспільних змін, що мають такі визначальні риси: спрямованість на прогресивний суспільний розвиток; відносно повільний та поступовий характер змін; здійснення під проводом державної влади; цілеспрямованість; законність; збереження основ конституційного ладу.

Проаналізовано результати досліджень загальної теорії реформ, що відображені у працях І.Бідзюри, О.Богомолова, А.Гальчинського, А.Ігольникова, О.Кіндратець, Г.Колодко, В.Лексіна, А.Мартинова, О.Норгаарда, Д.Норта, Г.Осіпова, В.Полтеровича, Ю.Сурміна, М.Туленкова, А.Швецова та ін. Виділено сукупність універсальних положень цієї теорії, які доцільно застосовувати в процесі реформування державного управління. Згідно з цими положеннями у період суспільних змін підвищується роль держави, яка має бути дієздатною та ефективною, а не просто ??сильною”. Саме на побудову такої держави мають спрямовуватися зміни в галузі державного управління. Технологія здійснення реформ має включати заходи щодо формування їх соціальної бази, проведення зрозумілої та послідовної політики реформування, адаптацію населення до життя у нових умовах. Виняткове значення для успіху реформ має політичне лідерство, що підтримується групами досвідчених експертів-радників. Крім того, необхідним є кадрове забезпечення реформ. Важливо також враховувати чинник часу, максимально використовуючи наявний ??простір можливостей”.

Стратегію реформ доцільно розробляти виходячи з таких вимог: концентрація на єдиній головній меті; орієнтація на майбутнє; створення власної національної моделі перетворень відповідно до наявного стану, обмежень і можливостей розвитку суспільства; врахування зовнішніх чинників; досягнення політичної та загалом суспільної згоди щодо стратегії та шляхів її впровадження; системність змін; наявність загальної ідеології; послідовність і поетапність з урахуванням взаємодоповнюваності компонентів реформ; урахування суспільної ціни і ризиків; аналіз широкого кола альтернатив.

На стадії впровадження реформ доцільно дотримуватися засад стабільності, відповідальності, підпорядкованості незмінній місії, гнучкості, достатньої компенсації групам населення, які програють на певних етапах реформ.

Обгрунтовано доцільність застосування широкого підходу до реформування державного управління, що передбачає зміни: системи органів, що включає інститут глави держави, органи законодавчої і виконавчої влади, конституційного та адміністративного судочинства, прокуратури; управлінської діяльності зазначеної системи органів як поєднання політичних, правових та адміністративних функцій. Розкрито співвідношення змісту реформування державного управління зі змістом усталених у вітчизняній науці понять, що стосуються такого реформування. Зокрема, найбільш загальна точка зору на зміст адміністративної реформи полягає в її розгляді як реформи публічної адміністрації, складовими якої виступають адміністративно-територіальна і муніципальна реформи. Виходячи з такого розуміння адміністративна реформа охоплює основну частину проблематики реформування державного управління, проте залишаються поза увагою низка проблем, зокрема тих, вирішення яких часто пов'язують з політичною реформою. У дисертації використано вузьке тлумачення політичної реформи як змін засад функціонування політичної системи суспільства, передусім державної влади та місцевого самоврядування, що часто здійснюються у формі конституційних змін. Таке тлумачення дає змогу розмежувати процеси реформування політичної та адміністративної складової державного управління, що відрізняються суттєвими особливостями. Згідно з цим політичне та державно-управлінське реформування тісно взаємопов'язані і частково перетинаються за змістом, проте мають широке коло самостійної проблематики. Судова реформа також включає певні проблеми реформування державного управління, що стосуються адміністративного і конституційного судочинства і діяльності прокуратури.

Вітчизняні та зарубіжні вчені приділяли значну увагу проблемам державно-управлінських перетворень. Зокрема, в роботах Г.Атаманчука, В.Бакуменка, В.Голубь, Б.Гурне, Ж.Зіллера, Ф.Кордони, В.Лобанова, П.Надолішнього, Н.Нижник, Г.Райта, Ю.Сурміна, В.Цвєткова та інших відображено концептуальне бачення змісту реформ державного управління, тенденції розвитку, принципи і сучасні моделі побудови системи державного управління. Політичні аспекти перетворень державного управління в межах політичного реформування, зокрема змін форми державного правління, досліджені у працях О.Валевського, Л.Гонюкової, О.Кресіної, М.Логунової, О.Новакової, М.Пірен, В.Ребкала, П.Рудика, С.Телешуна, В.Тертички, Л.Шкляра та ін. Ряд авторів аналізував інноваційні зміни державного управління. Так, питання впровадження державного (публічного) менеджменту і механізмів надання публічних послуг розкриті в роботах М.Арнберга, А.Вишневського, М.Нікоса, К.Олкері, В.Сороко, С.Трози, Б.Хетжеса та інших, а становлення і розвиток електронного уряду - в працях Д.Веста, С.Вергеза, М.Демкової, Дж.Кедді, М.Фігель, С.Чукут та ін. Впливи глобалізації та світових, у тому числі європейських інтеграційних процесів на управління державою аналізувалися такими науковцями, як В.Баштанник, Р.Войтович, І.Грицяк та ін.

Теоретичним засадам, методологічним підходам, вітчизняному і зарубіжному досвіду адміністративного реформування присвячені праці В.Авер'янова, О.Андрійко, М.Барзелі, І.Голосніченка, В.Зентаі, Ю.Кальниша, Д.Кеттла, І.Коліушка, Б.Кравченка, Л.Кравчука, М.Кулєші, Л.Меткалфа, Д.Немеца, Н.Нижник, В.Олуйка, М.Орел, Г.Петері, Ч.Полідано, І.Смагіна, Д.Шанда та ін. Стратегія і зміст реформування державної служби, світові тенденції її модернізації, засади нової державної кадрової політики висвітлені в працях М.Беблаві, Т.Василевської, Н.Гончарук, С.Дубенко, В.Князєва, Ф.Лонго, В.Лугового, А.Михненка, Т.Мотренка, О.Оболенського, О.Оболонського, В.Олуйка, К.Хелгасон та ін. Проблеми реформ адміністративно-територіального устрою і територіальної організації влади, світові процеси децентралізації управління державою досліджені П.Бернардом, Т.Верхейном, Р.Воком, К.Дейві, М.Долішнім, А.Лелеченко, В.Малиновським, А.Павлюк, Л.Шевчук, В.Яцубою, В.Яцюком та ін.

Сучасні концепції та світові тенденції розвитку місцевого самоврядування, його типові моделі, засади та шляхи реформування розглядаються у працях Р.Аграноффа, П.Біленчука, В.Борденюка, В.Кампа, В.Кравченка, І.Мунтяну, М.Оніщука, М.Пітцика, М.Пухтинського, Т.Хорвата, О.Черкасова та ін. Проблемам удосконалення взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесах управління присвячені праці О.Бабінової, М.Грембергера, Н.Гудими, Л.Карсон, В.Князєва, А.Михненка, Л.Ніколсон, В.Новака, С.Сіроткіна та ін. Моделі адміністративної юстиції, перспективи її розвитку у вітчизняних умовах, а також загальні засади судової реформи, які доцільно реалізувати і щодо адміністративної юстиції, розглянуті В.Бойком, Ж.-М.Верлінгом, Д.Галліганом, Р.Куйбідою, В.Сердюк, В.Стефанюком та ін.

Концептуальні аспекти здійснення реформ державного управління висвітлені в роботах К.Вескотта, Г.Драпера, Б.Кравченка, Л.Кравчука, П.Надолішнього, Є.Регульського, А.Сундакова, якими виділені окремі засади здійснення реформ державного управління, насамперед щодо їх політичного забезпечення, планування і організації. В.Гальченко, В.Голубь, О.Категоренко, Ю.Сурмін, Л.Шевчук та інші доводять необхідність розробки власних моделей реформ з адаптацією світового досвіду до суспільних умов і національних особливостей, виділяють чинники, що мають при цьому враховуватися. У працях М.Барзелі, Я.Гонцяжа, І.Грицяка, Г.Еванса, Е.Льофлер, Н.Нижник, М.Орел, Г.Скотта та інших наведено певні підходи та логічні схеми планування управлінських змін, а в працях Г.Боукаерта, І.Коліушка, Н.Меннінга, А.Павлюк, Н.Перісона, К.Поллітта, В.Тимощука та інших - підходи та механізми організації адміністративної реформи, її правового та ресурсного забезпечення. Питання політичного забезпечення реформ державного управління розглядали Ф.Гаетані, Г.Петері, Ч.Полідано, С.Тііхонен, Г.Цеюдо, Дж.Шеперд та ін. Зв'язки між потребами і змінами суспільства, національними інтересами та змістом реформ державного управління аналізували Я.Гонцяж, В.Малиновський, М.Орел, І.Смагін та ін.

Таким чином, аналіз наукових праць за темою дисертації дає підстави зробити висновок про те, що в них проблематика перетворень державно-управлінської галузі досить детально та всебічно досліджена з погляду змісту. Разом з тим питання здійснення державно-управлінських реформ висвітлюються лише фрагментарно, комплексному вирішенню проблеми теоретико-методологічного обгрунтування і забезпечення такої реформаторської діяльності увага не приділялася. Актуальність цієї проблеми пов'язана з об'єктивною потребою в системних реформах державного управління і місцевого самоврядування в Україні, успіх яких значною мірою залежить від застосування науково обгрунтованих механізмів і технологій їх здійснення.

У другому розділі - ??Теоретичні засади здійснення державно-управлінських реформ” - запропоновано теоретичне розуміння державно-управлінських реформ; узагальнено їх основні світові тенденції та досліджено їх роль у процесах суспільного розвитку; розроблено і обгрунтовано концепцію здійснення державно-управлінських реформ.

На сьогодні системи державного управління і місцевого самоврядування тісно пов'язані між собою, що зумовлює доцільність реформування цих систем у нерозривній єдності. Крім того, у світовій практиці винятково важливе місце відводиться взаємодії органів державного управління і органів місцевого самоврядування з громадськістю в процесах управління. Отже, у сучасних умовах розвиток владно-громадської взаємодії можна вважати органічно пов'язаним з перетворенням самих управлінських структур, процесів, механізмів тощо.

Для позначення такого комплексу перетворень використано поняття ??державно-управлінські реформи”, під яким розуміється взаємоузгоджене реформування систем державного управління та місцевого самоврядування, а також механізмів взаємодії таких систем з громадськістю в процесах управління. При цьому реформування державного управління тлумачиться згідно з широким підходом, доцільність якого обгрунтована в першому розділі дисертації.

Визначальними рисами державно-управлінських реформ, як і реформ взагалі, є спрямованість на прогресивний суспільний розвиток, поступовість змін, цілеспрямованість, законність, збереження основ конституційного ладу. Прикметник ??державно-управлінські” акцентує увагу на значущості та масштабності реформаторської діяльності. Слово ??реформи” вжито в множині, оскільки на практиці відповідні масштабні зміни можливі лише як довготривалий процес, що включає комплекс взаємопов'язаних, проте відносно самостійних реформ. Вихідною основою державно-управлінських реформ в умовах нашої держави мають виступати положення розд. І ??Загальні засади” Конституції України.

У співвідношенні з усталеними у вітчизняній науці поняттями державно-управлінські реформи за змістовно-функціональною спрямованістю включають адміністративну реформу (у широкому розумінні як реформу публічної адміністрації) та частково перетинаються з політичною (у вузькому розумінні), судовою і правовою реформами. Зміст адміністративно-територіальної і муніципальної реформ як складових адміністративної реформи також повністю охоплюється проблематикою державно-управлінських реформ.

Обгрунтовано, що державно-управлінські реформи доцільно розглядати як важливу складову системного реформування суспільства, що відіграє провідну роль у забезпеченні суспільного розвитку. Така роль полягає у формуванні дієвих систем державного управління та місцевого самоврядування, які спроможні забезпечити прогресивний розвиток суспільства згідно з логічною послідовністю: державно-управлінські реформи суспільні реформи суспільний розвиток підвищення якості життя громадян країни.

Украй важливе значення має синхронізація державно-управлінських реформ з перетвореннями в усіх галузях суспільного життя, для якої доцільно використовувати такий підхід: цілі державно-управлінських реформ ставляться на основі потреб у реформуванні інших галузей суспільного життя, а можливості перетворень у цих галузях визначаються виходячи з реальних змін у системах державного управління та місцевого самоврядування.

Розроблено і обгрунтовано концепцію здійснення державно-управлінських реформ. Зокрема, визначено поняття ??здійснення державно-управлінських реформ” як реформаторської діяльності, що поєднує стадії підготовки й впровадження реформ і включає такі основні складові та етапи: ініціювання реформ; їх планування; організацію; контроль процесу реформування; взаємодію органів державної влади з громадськістю у цьому процесі; забезпечення мотивації та спроможності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування працювати в нових умовах. У дослідженнях і практиці адміністративних реформ сукупність цих видів діяльності переважно позначають поняттями ??управління реформами”, або ??менеджмент реформ”. Проте видається доцільним вести мову не про управління державно-управлінськими реформами, а про їх здійснення. Це передбачає зміну філософії реформаторської діяльності - від намагання проводити зміни силовим методом до партнерства у процесі реформування між органами державної влади і органами місцевого самоврядування, а також, що вкрай важливо, громадськістю.

Відповідно до зазначених основних складових та етапів реформаторської діяльності визначено і систематизовано комплекс принципів здійснення державно-управлінських реформ.

Зокрема, при ініціюванні цих змін важливим є вибір сприятливого часу з погляду готовності до них суспільства, що зумовлює принцип своєчасності.

У процесі планування реформ доцільно дотримуватися принципів: стратегічності; суспільної підпорядкованості; відповідності умовам; випередження; конкретності та вимірюваності цілей; їх зрозумілості; орієнтації в часі; реалістичності; згортання складного; альтернативності; офіційності.

Організація реформ має грунтуватися на принципах дієздатності координаційного центру та реформаторської управлінської еліти.

До принципів, які доцільно застосовувати з метою контролю процесу реформування, належать: орієнтація на майбутнє; ефективність; наявність нормативів; зворотний зв'язок; дієвість; коригування цілей.

Для досягнення партнерської взаємодії органів державної влади з громадськістю у процесі реформування необхідно використовувати принципи прозорості, суспільної підтримки, громадської участі та контролю.

Потреби в забезпеченні мотивації та здатності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування працювати в нових умовах відображає принцип готовності апарату.

Визначено також принципи, що стосуються реформаторської діяльності в цілому: включення в систему суспільних реформ; політичне лідерство; політична згода; системність реформування; відповідність завдань засобам їх вирішення; міждисциплінарність.

На базі описаного комплексу принципів побудовано концептуальну модель здійснення державно-управлінських реформ (див. рисунок 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Згідно з моделлю вихідним пунктом реформ є з'ясування об'єктивної необхідності змін систем державного управління та місцевого самоврядування з погляду потреб і тенденцій розвитку суспільства. У разі чіткого усвідомлення необхідності таких змін, якщо вони визнані своєчасними, критично важливою є політична воля, від наявності якої залежить не тільки успіх, а й просто започаткування реформ. Практичним втіленням політичної волі є політичне лідерство, що означає ініціювання і активне просування реформ вищим керівництвом держави.

Дуже відповідальним етапом є вироблення стратегії реформ, яка є основою всіх подальших реформаторських дій. Отже, хибність або невизначеність стратегії роблять марними всі подальші реформаторські зусилля. На цьому етапі необхідно досягти згоди основних політичних сил, оскільки фундаментальні реформи потребують досить тривалого часу, а тому мають стабільно впроваджуватися, незалежно від зміни урядів. Якісна розробка як стратегії, так і планів реформування потребує міждисциплінарного наукового забезпечення. Важливе значення має також офіційне затвердження планових документів з питань реформ, оскільки в протилежному разі вони залишаються проектами, що реально не впливають на перебіг державно-управлінських перетворень.

Ураховуючи ключову роль людського фактора, особлива увага має приділятися формуванню реформаторської управлінської еліти - прошарку вищих державних службовців, які бажають і здатні стати ??лідерами змін” в органах влади, зокрема розробляти плани реформування та координувати зусилля з їх упровадження, роз'яснювати цілі реформ, готувати до них персонал організацій тощо. З людським фактором пов'язана також потреба в забезпеченні мотивації та спроможності всіх службовців органів влади працювати в нових умовах.

Масштабність і складність державно-управлінських реформ зумовлюють необхідність створення організаційної структури, здатної забезпечити підготовку і впровадження змін, ключовим елементом якої є єдиний координаційний центр з достатніми владними повноваженнями. Впровадження змін має супроводжуватися їх контролем, обов'язковою умовою дієвості якого є чіткий опис очікуваних результатів реформування, що мають бути зафіксовані в офіційних планових документах. Для реалізації контролю реформ необхідно налагодити їх моніторинг і оцінку, що є основою для своєчасного та адекватного коригування реформаторських дій, планів, а в разі потреби - певних цілей реформ.

Невід'ємною складовою процесу змін є взаємодія органів державної влади з громадськістю. Це є найкращою гарантією того, що управлінські перетворення дійсно проводитимуться в інтересах суспільства, яке в результаті має виступати як замовник і ??зовнішній” контролер реформ.

Запропонована концептуальна модель відображає загальну послідовність здійснення державно-управлінських реформ, поєднуючи основні складові реформаторської діяльності. Кожна з них потребує методологічного забезпечення, що зумовило подальшу спрямованість дисертаційної роботи.

Узагальнено основні світові тенденції державно-управлінських реформ, серед яких виокремлено і розкрито універсалізацію управлінських принципів, децентралізацію управління державою, поширення нового державного (публічного) менеджменту, адаптацію державної політики до умов глобалізації, розширення участі громадян в управлінні державою та розвиток електронного уряду.

Проаналізовано зв'язки між світовими тенденціями суспільного розвитку та зумовленими ними тенденціями державно-управлінських реформ. Зокрема, міждержавна інтеграція та зростання ролі на світовій арені транснаціональних суб'єктів зумовили необхідність адаптації державної політики до умов глобалізації. Дві зазначені тенденції, а також уніфікація культури привели до процесу універсалізації управлінських принципів. Зміст системи базових принципів належного врядування сформувався під впливом демократизації суспільного життя. Остання в поєднанні з індивідуалізацією суспільства зумовила зміну ідеології відносин між державою і людиною, що сприяло поширенню нового державного (публічного) менеджменту. На ці зміни великою мірою вплинула також глобалізація економіки, яка спонукала уряди турбуватися про конкурентоздатність своїх країн у світовій економіці. Децентралізація управління державою та розширення участі громадян у цьому процесі були спричинені, передусім, демократизацією суспільного життя. Крім того, унаслідок індивідуалізації суспільства і прискорення суспільних змін уряди держав були змушені децентралізувати управління і широко залучати громадян до прийняття рішень. Нарешті, завдяки інформатизації суспільства та поширенню в світі інформаційно-комунікаційних технологій дістав розвитку електронний уряд.

У третьому розділі - ??Розвиток методології планування державно-управлінських реформ” - сформовано новий методологічний інструментарій планування державно-управлінських реформ, що включає: модель процесу їх планування; модель проблемного поля цих реформ; підхід до класифікації чинників формування умов реформування.

Побудовано модель процесу планування державно-управлінських реформ на основі структурно-логічних моделей функції планування і підходів стратегічного планування, що розроблені в управлінській теорії. У цій моделі стандартні етапи планування (визначення місії виявлення проблем постановка цілей вибір шляхів їх досягнення програмування проектування) конкретизовані згідно з принципами, що виокремлені в дисертації, та з урахуванням специфіки реформаторської діяльності.

Модель передбачає, що місія державно-управлінських реформ полягає в досягненні нового стану систем державного управління і місцевого самоврядування, в якому вони прогнозують суспільні проблеми і запобігають їх виникненню, ефективно служать громадянам, забезпечують вироблення і реалізацію стратегії суспільного розвитку. На початку планування необхідно також визначити принципи, на яких має базуватися діяльність реформованих систем державного управління і місцевого самоврядування. Для цього доречно адаптувати до місцевих умов систему базових принципів належного врядування.

Проблеми державно-управлінських реформ мають виявлятися на підставі аналізу: стану і тенденцій розвитку країни, її систем державного управління і місцевого самоврядування; наддержавних впливів; світових тенденцій суспільного розвитку та державно-управлінських реформ. При цьому, враховуючи принцип випередження, особливе значення має прогностична діяльність, що забезпечує орієнтацію реформ на потреби і перспективи розвитку суспільства та самої управлінської системи.

При постановці цілей доцільно спочатку визначити масштаб реформ (вузькоспеціалізовані, середнього масштабу або широкомасштабні) і базові підходи (підхід), що зумовлюють загальну спрямованість змін управлінської системи, і відповідно до цих характеристик побудувати дворівневу ієрархію цілей державно-управлінських реформ. Формулюючи цілі, важливо дотримуватися принципів конкретності та вимірюваності, зрозумілості, реалістичності, орієнтації в часі, згортання складного.

Вибір шляхів реформування важливо робити згідно з принципами альтернативності та відповідності умовам. Альтернативність передбачає виявлення і оцінку максимально широкого, бажано повного переліку можливих шляхів державно-управлінських перетворень. Це забезпечує їх необхідну різноманітність, що є основою оптимального вибору. Відповідність умовам означає розробку для кожної країни власного комплексу змістових моделей державно-управлінських реформ, що відповідають умовам цієї країни. Безперечно, в процесі такої розробки має повною мірою використовуватися відповідний зарубіжний досвід, проте потрібно уникати копіювання реформ, оскільки не існує стандартного набору управлінських моделей, технологій, практик, які можна успішно переносити з одних країн в інші.

Програмуючи реформи державно-управлінської системи, можна застосувати два підходи. Перший, уніфікуючий, підхід передбачає розробку та затвердження урядом єдиної загальнодержавної програми. Всі органи влади працюють над її здійсненням, впроваджуючи стандартизовані структури, процеси, методи тощо. Згідно з другим, варіаційним, підходом уряд визначає лише сукупність єдиних шляхів та, можливо, частину обов'язкових завдань реформування, виходячи з яких кожен орган влади розробляє та реалізує власні програми перетворень. Результатом є впровадження єдиних управлінських принципів і підходів при широкому розмаїтті конкретних моделей та практик роботи владних установ. Застосування уніфікуючого підходу є доцільним у разі широкомасштабних перетворень, пов'язаних з утвердженням принципово нової державно-управлінської системи, варіаційного - у разі подальшого ??точного налагодження” державного механізму, введення у нього інноваційних елементів.

Розробляти проекти для реалізації програмних завдань державно-управлінських реформ можна на основі трьох підходів, доцільність застосування яких залежить від змісту завдань. Перший, типізаційний, підхід передбачає розробку проектів з упровадження в органах влади перевірених типових моделей, механізмів, технологій, що довели свою ефективність. Другий, конкурентний, підхід використовується, якщо існують різні способи вирішення завдань. У цьому разі розробляються альтернативні проекти з наступним вибором найкращих на конкурсній основі. Третій, випробувальний, підхід передбачає розробку пілотних проектів за відсутності усталених способів вирішення завдань, насамперед пов'язаних з упровадженням управлінських інновацій. За результатами пілотного проектування відбираються кращі рішення, що поширюються серед органів влади.

Виходячи з принципу офіційності як доповнення до моделі процесу планування державно-управлінських реформ запропоновано схему впровадження в офіційно затверджених документах результатів такого планування.

З використанням побудованої процесуальної моделі визначено потреби в удосконаленні методологічного забезпечення етапів виявлення проблем та вибору шляхів реформування. Виходячи з таких потреб виконувалися наступні методологічні розробки.

Зокрема, побудовано модель проблемного поля державно-управлінських реформ, під яким розуміється повна структурована різноманітність можливих проблем реформування. Модель об'єднує сім блоків проблем реформування за напрямами, що стосуються: структури системи органів державного управління, включаючи інститут глави держави, парламент, вищий, центральний і місцевий рівні виконавчої влади, орган конституційного судочинства, системи органів адміністративного судочинства і прокуратури; структури системи органів місцевого самоврядування (регіональний, субрегіональний, місцевий рівні); зв'язків між системами органів державного управління і місцевого самоврядування; механізмів вироблення і узгодження довго-, середньо- і короткострокових цілей державного управління та місцевого самоврядування у масштабі держави, галузей, територій, а також спрямування зазначених цілей на реалізацію місії держави; процесів планування, організації, мотивації і контролю на вищому, центральному, регіональному, субрегіональному, місцевому рівнях; комплексу засобів управлінської діяльності (форм, методів, технологій, ресурсів); механізмів взаємодії відповідних органів з громадськістю в процесах управління.

З використанням зазначеної моделі пропонується підхід до виявлення проблем державно-управлінських реформ виходячи з ідеї морфологічного методу систематичного покриття поля. Підхід передбачає попереднє визначення місії реформ та принципів, за якими мають працювати реформовані системи державного управління і місцевого самоврядування. Крім того, має бути проведено оцінювання стану і прогнозування розвитку суспільства та зазначених управлінських систем як усередині країни, так і у світовому масштабі. Проблеми державно-управлінських реформ визначаються шляхом аналізу відповідної моделі проблемного поля та вибору з цього поля сукупності проблем, які, виходячи з результатів оцінювання наявного стану і прогнозування його розвитку, потребують вирішення для досягнення місії реформ та утвердження бажаних принципів управління. Використання моделі проблемного поля державно-управлінських реформ дає змогу включити в аналіз всю різноманітність можливих проблем реформування, значна частина яких цілком може випасти з поля зору, якщо спиратися лише на суб'єктивні уявлення експертів щодо реформаторської проблематики.