Теоретико-методологічні засади здійснення державно-управлінських реформ

З метою виявлення максимально широкого переліку альтернативних шляхів державно-управлінських змін проаналізовано досвід відповідних перетворень у 1970-х - на початку 2000-х рр. близько 40 країн Європи, Північної й Південної Америки, Азії, а також Австралії та Нової Зеландії. В результаті сформовано типологію шляхів реформування державного управління та місцевого самоврядування, що структуровані за п'ятьма основними напрямами:

- зміна форми державного правління (перехід до президентської, парламентської, президентсько-парламентської або парламентсько-президентської форми правління);

- підвищення ступеня децентралізації управління державою (структурні, функціональні та фінансові складові перетворень);

- упровадження менеджерських підходів у державне управління і місцеве самоврядування (зміни в плануванні й складанні бюджету, оцінці якості роботи організацій публічного сектора, бухгалтерському обліку і аудиті, структурі системи органів влади і пов'язаних з ними організацій, управлінні людськими ресурсами);

- розвиток співпраці органів державного управління і місцевого самоврядування з неурядовими організаціями та громадянами в процесах управління (зміни в чотирьох аспектах: законодавчій базі; урядовій політиці; інституційних механізмах; засобах);

- упровадження технологій електронного уряду (забезпечення присутності органів влади у мережі Інтернет і електронних комунікацій між ними, електронні послуги та закупівлі, електронне інформування та консультації з громадянами, забезпечення їх електронної участі).

Така типологія містить велику різноманітність варіантів, що зумовлює доцільність її використання як основи вибору шляхів державно-управлінських реформ. Згідно з принципом відповідності умовам такий вибір має здійснюватися за системою критеріїв, що дає змогу оцінити відповідність зазначених шляхів суспільним і внутрішньоуправлінським умовам у конкретній країні. Умови залежать від дії багатьох чинників, всю різноманітність яких врахувати практично неможливо, тому потрібно виділити найбільш впливові з них.

У цьому зв'язку запропоновано підхід до класифікації чинників формування умов здійснення державно-управлінських реформ шляхом їх поділу на внутрішні та зовнішні. Серед внутрішніх чинників виділені групи політичних, економічних, соціальних та адміністративних, що деталізовані у вигляді підгруп. Зокрема, до підгруп політичних чинників віднесені: можливості подолання законодавчих обмежень; розвинутість партійної системи; рівень суспільної довіри до владних інститутів; наявність згоди між основними політичними партіями; управлінські ідеї цих партій, до підгруп економічних - фінансовий стан держави; потреби в розвитку економіки; очікування і вимоги бізнесу щодо роботи державних установ. Соціальні чинники поділені на такі підгрупи: соціально-демографічні; очікування і вимоги громадськості щодо роботи державних установ; здатність громадян ефективно співпрацювати з владними структурами; культура і традиції суспільства. Серед підгруп адміністративних чинників виокремлені: особливості побудови та функціонування систем державного управління і місцевого самоврядування; адміністративна культура і традиції. Групи зовнішніх чинників включають: умови вступу до наддержавних об'єднань і участі в них; приєднання до міжнародних договорів, угод, конвенцій; впливи міжнародних організацій світового масштабу; глобальні економічні чинники, такі як активність транснаціональних корпорацій, рівень міжнародної конкуренції тощо. Виокремлено також групи чинників, що можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми, а саме: нові ідеї науки управління; інформаційно-технологічні інновації.

У четвертому розділі - ??Засади політичного та організаційного забезпечення державно-управлінських реформ” - досліджено концептуальні питання політичного забезпечення державно-управлінських перетворень, методологічні засади їх організації, підходи до розвитку взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесі реформування.

Запропоновано концептуальне бачення політичного забезпечення державно-управлінських реформ. Згідно з цим баченням при ініціюванні змін потрібно враховувати політичні передумови, серед яких: налаштованість основних політичних партій на зміни; стабільність діяльності вищих органів державної влади, насамперед уряду; сприяння реформ вирішенню невідкладних суспільних проблем; спроможність президента і уряду працювати в реформованій системі управління. Відсутність такого комплексу передумов суттєво погіршує шанси на успішне реформування.

Критичне значення має політичне лідерство президента або глави уряду. При президентській формі правління доцільно, щоб головним політичним лідером у реформуванні був президент, а при парламентській або парламентсько-президентській - глава уряду. У президентсько-парламентській республіці залежно від державних традицій відповідну роль може відігравати як президент, так і глава уряду. Один з членів уряду або інший політичний діяч аналогічного рівня має систематично і активно займатися питаннями реформ, що нерідко зумовлює доцільність введення спеціальної посади міністра, уповноваженого тощо. При цьому ключове значення має підбір на цю посаду особистості з необхідними лідерськими якостями. Крім того, важливими є бажання і здатність усіх членів уряду бути провідниками змін у керованих ними структурах. Без їх активної лідерської діяльності реформаторські ініціативи впроваджуються важко, особливо у разі комплексних змін.

Політичне забезпечення державно-управлінських реформ включає також досягнення широкої політичної згоди щодо необхідності, цілей і шляхів реформ. Насамперед це стосується згоди між провладними та опозиційними політичними партіями, оскільки нововведення, що впроваджуються під тиском однієї правлячої партії, можуть бути скасовані при здобутті влади конкуруючою партією. Крім того, політично узгоджені нововведення можуть дістати широку підтримку в середовищі державних службовців. У разі коаліційних урядів потрібно намагатися досягти одностайності усередині коаліції партій, що утворюють парламентську більшість. Це дає змогу налагодити чітку взаємодію парламенту та уряду при впровадженні державно-управлінських змін. У разі активної реформаторської ролі президента, особливо за президентської або президентсько-парламентської форми правління, необхідно узгоджувати позиції президента і парламентської більшості.

Удосконалено методологічні засади організації державно-управлінських реформ, передусім шляхом визначення п'яти типових підходів до створення дієздатного координаційного центру реформ, що передбачають: запровадження посади уповноваженого (комісара) уряду; утворення спеціальної проектної структури типу ради, комісії, комітету; покладання відповідних обов'язків на керівника апарату уряду або віце-прем'єр-міністра; доручення координації реформ існуючому міністерству; створення спеціального центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) з питань реформ.

Вибір одного з наведених підходів потребує оцінки доцільності застосування кожного з них. Проводячи оцінку, необхідно враховувати деякі умови і особливості. У разі здійснення широкомасштабних реформ доцільними можуть бути покладання відповідних обов'язків на керівника апарату уряду (віце-прем'єр-міністра) або запровадження посади уповноваженого (комісара) уряду, оскільки такі підходи забезпечують необхідну міжсекторну координацію. Важливими умовами дієвості першого варіанта є: сильна позиція апарату уряду в системі органів виконавчої влади; достатня увага до реформ з боку керівника апарату уряду (віце-прем'єр-міністра). У випадку посади уповноваженого уряду важливою, а при впровадженні змін - обов'язковою умовою є його пряме підпорядкування главі уряду та міцна підтримка з боку останнього. Ще одна умова - високий статус уповноваженого, наприклад прирівняний до статусу міністра.

В умовах інституційної слабкості або обмежень у процесі здійснення широкомасштабних реформ необхідну міжсекторну координацію може успішно забезпечити спеціальна проектна структура, яка особливо корисна на стадії підготовки реформ. Важливою умовою є залучення представників усіх зацікавлених ЦОВВ. При впровадженні реформ така структура може бути дієвою, якщо її очолює глава або заступник глави уряду, проте в разі її тривалого існування можливий негативний ефект.

Доручення координації реформ існуючому міністерству або створення спеціального ЦОВВ є найкращими варіантами у разі підготовки й впровадження вузькоспеціалізованих реформ. У разі здійснення середньо- або широкомасштабних реформ на стадії їх підготовки може бути дієвим спеціальний ЦОВВ. На стадії впровадження змін такі підходи є доцільними лише за умов особливо потужного кадрового складу відповідного органу, провідної позиції його керівника в уряді, наприклад зумовленої традиціями ролі міністра фінансів, а також міцної підтримки з боку глави уряду. При цьому головним ризиком є обмеження впливу реформи та недостатнє розуміння іншими органами влади її важливості, оскільки вона розпочата і запроваджується не з урядового центру.

Узагальнено основні способи узгодження реформаторських дій у системах органів державної влади та місцевого самоврядування, що передбачають:

- відображення основних положень реформ у схваленій парламентом урядовій програмі діяльності, що сприяє узгодженню дій законодавчої і виконавчої влади;

- розробку дієвого організаційного механізму політичного діалогу з питань державно-управлінських реформ;

- формування координаційних структур регіонального рівня, що особливо важливо у разі опору змінам місцевої бюрократії;

- створення консультативно-дорадчого органу при уряді за участю представників виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Виходячи з наведених методологічних засад та аналізу досвіду 14 країн світу визначено типові елементи організаційної структури забезпечення державно-управлінських реформ, а саме: координаційний центр та його допоміжні ланки, зокрема спеціальні підрозділи апарату уряду, міністерства фінансів і міністерства, що відповідає за територіальні складові реформ, робочі групи за напрямами підготовки управлінських змін; консультативно-дорадчий орган при президентові або главі уряду; комунікативні заходи; тимчасові та неформальні засоби організації політичного діалогу з питань реформ; мережа регіональних координаційних органів для забезпечення управлінських перетворень на територіальному рівні; консультативно-дорадчий орган при уряді як інструмент вертикальної координації реформ між органами державної влади і місцевого самоврядування; спеціальні підрозділи або робочі групи на рівні конкретних ЦОВВ.

Виділено ключові завдання кадрового забезпечення реформ: відбір на керівні посади в органах державної влади осіб з якостями ??лідерів змін”; підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців з питань реформ, особливо вищих керівних кадрів, шляхом їх відповідного навчання та періодичного проведення для них комунікативних заходів; ретельне комплектування кадрами структури, що виконує функції координаційного центру змін; залучення до підготовки реформ учених з багатьох галузей науки, передусім державного управління, політичних і юридичних наук, з метою міждисциплінарної розробки проблем реформування.

Систематизовано базові методологічні підходи до розвитку взаємодії органів державної влади з громадськістю у державно-управлінському реформуванні. Визначено групи таких підходів, а також засоби їх реалізації.

Першу групу становлять підходи до інформування громадськості про перебіг перетворень, а саме: просте надання громадянам доступу до інформації, насамперед шляхом її розміщення на спеціалізованих веб-сайтах; активне поширення серед громадян інформації, передусім з ключових аспектів реформ, за допомогою ЗМІ, спеціальних заходів, співпраці з неурядовими організаціями тощо; оприлюднення якомога ширшого переліку видів інформаційних продуктів з питань реформ. Друга група включає відомі підходи та засоби оцінювання ступеня підтримки громадянами запланованих державно-управлінських змін, зокрема: масові соціологічні опитування; дорадчі опитування; спеціальні соціологічні дослідження; консультативні референдуми. До третьої групи належать підходи до проведення консультацій органів державної влади з громадськістю в процесі реформування, передусім такі традиційні, як: створення інституційних механізмів консультацій (комісій, рад, робочих груп з громадською участю); публічні громадські обговорення (громадські слухання, конференції, семінари тощо); встановлення зворотного зв'язку з громадянами (електронні поштові скриньки, сторінки коментарів на веб-сайтах тощо). Ще один, більш передовий підхід передбачає активні постійні консультації органів влади щодо проблем реформування з великими групами громадян за допомогою громадських комітетів, веб-форумів та Інтернет-чатів. На особливу увагу заслуговує четверта група підходів, орієнтованих на якнайповніше залучення потенціалу суспільства до підготовки й упровадження державно-управлінських реформ шляхом партнерської співпраці з громадянами за допомогою засобів інноваційного характеру, зокрема: громадських журі; громадських форумів; процесів діалогів тощо. П'ята група підходів спрямована на забезпечення громадського контролю процесу реформування із застосуванням громадського моніторингу, експертизи і аудиту.

У п'ятому розділі - ??Аналіз досвіду та напрями удосконалення здійснення державно-управлінських реформ в Україні” - проаналізовано вітчизняний досвід здійснення державно-управлінських реформ та на базі теоретико-методологічних розробок дисертації визначено напрями удосконалення підготовки і впровадження цих реформ в Україні в частині їх планування, політичного та організаційного забезпечення.

З'ясовано, що планування державно-управлінських реформ в Україні характеризувалося несистемністю. Перетворення конституційних засад державного управління та місцевого самоврядування, адміністративне реформування і розвиток адміністративної юстиції планувалися без урахування їх необхідного взаємозв'язку. Не простежувався також зв'язок між державно-управлінськими та іншими суспільними реформами. Хоча декларувалося підпорядкування змін державного управління та місцевого самоврядування вирішенню завдань розвитку суспільства, реально такі зміни відбувалися як самодостатній процес без синхронізації з політичними та соціально-економічними перетвореннями. Концепція адміністративної реформи 1998 р. звузила масштаб змін унаслідок концентрації уваги на вищому і центральному рівнях виконавчої влади без належної уваги до адміністративно-територіального устрою і територіальної організації влади. Лише останнім часом спостерігається перехід до системного розуміння адміністративної реформи як реформування публічної адміністрації.

Слід відзначити недостатню увагу влади до стратегічного планування вітчизняних державно-управлінських перетворень. Зокрема, змінам конституційних засад управлінської системи бракувало стратегічного бачення. Відсутність оновленої концепції судової реформи негативно вплинула на розвиток адміністративного судочинства. Значним здобутком стало схвалення Концепції адміністративної реформи, але жоден з розроблених на її основі проектів відповідної стратегії не набув статусу офіційного документа. У самих стратегічних документах недостатня увага приділялася аналізу проблем та умов реформування. Суттєвим недоліком стала відсутність комплексного програмування державно-управлінських реформ. У 1998 р. були затверджені лише Першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи, а в подальшому приймалися програми та плани заходів тільки за деякими напрямами адміністративної реформи. Реалізація судової реформи також не супроводжувалася відповідними програмами.

Удосконалення планування державно-управлінських реформ в Україні вбачається передусім у законодавчому затвердженні національного плану розвитку з визначенням у ньому загальних цілей, принципів та основних підходів реформування державно-управлінської сфери як компонента системних суспільних змін у нерозривному зв'язку з перетвореннями у інших сферах життя суспільства. Необхідно враховувати забезпечувальну роль управлінських перетворень з їх чітким підпорядкуванням досягненню цілей суспільного розвитку.

Виходячи з положень національного плану розвитку важливо розробити стратегію державно-управлінських реформ, яку з урахуванням значущості змін доцільно затвердити спеціальним законом. Стратегія має містити нові конституційні засади управління державою, відповідно до них - систему цілей і шляхів взаємопов'язаних перетворень систем виконавчої влади і місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, а також адміністративного і в разі потреби - конституційного судочинства, інших складових системи контролю за публічною адміністрацією. У цій стратегії особливу увагу доцільно звернути на аналіз проблем реформування з відображенням його результатів у тексті стратегії за такою схемою: опис наявного стану певної складової управлінської системи виявлені проблеми цілі реформування для вирішення проблем шляхи досягнення цілей. Вибираючи такі шляхи, необхідно дотримуватися принципу альтернативності, а сам вибір важливо здійснювати відповідно до умов, що відображають характеристики суспільства та самої управлінської системи в Україні.

Визначену стратегію доцільно реалізувати з використанням уніфікуючого підходу, оскільки вітчизняні реформи мають передбачати широкомасштабні зміни, що спрямовані на створення принципово нової державно-управлінської системи. Це потребує затвердження та виконання за основними напрямами реформування державних програм, згідно з якими мають узгоджуватися щорічні плани заходів органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Виявлено слабкість політичного забезпечення державно-управлінських реформ в Україні, що полягала передусім у відсутності стійкого політичного лідерства. Керівники вітчизняних урядів, як правило, не виявляли помітної активності у цих питаннях, а відповідна діяльність президентів не відрізнялася системністю та послідовністю. В окремі періоди парламент перебирав на себе невластиву йому лідерську роль в управлінських змінах, але без особливого успіху. Члени уряду, на яких покладалася відповідальність за загальну організацію державно-управлінських реформ, вирішували широке коло інших питань, тому не приділяли достатньої уваги реформаторській проблематиці. З 1991 р. більшість урядів працювала близько 1-1,5 року, що також значно перешкоджало здійсненню послідовного курсу на управлінські зміни.

Суттєво гальмував перетворення державного управління та місцевого самоврядування низький ступінь згоди з відповідних питань між основними вітчизняними політичними силами, що з особливою гостротою проявлялося у стосунках між президентом та парламентською більшістю. Компроміси досягалися, як правило, лише у кризових ситуаціях. При цьому серед провідних політичних партій не спостерігалися чіткі системи поглядів на реформи. Ситуація покращилася останніми роками, проте і на цей час лише частина парламентських партій та блоків має таку систему поглядів.

Отже, до основних політичних чинників успішної реалізації вітчизняних державно-управлінських реформ доцільно віднести, передусім, збалансування повноважень і відповідальності між вищими органами державної влади та посадовими особами шляхом внесення конституційних змін для забезпечення чіткого розмежування ролей головних суб'єктів реформування - глави держави, уряду та парламенту. Критичне значення має згода і співпраця зазначених суб'єктів у процесі змін, зокрема узгоджена лідерська діяльність Президента України і Прем'єр-міністра України та їх конструктивна взаємодія з більшістю Верховної Ради України.

Важливим політичним чинником є стабільність діяльності вітчизняного уряду та бажання і здатність його членів стати лідерами змін у відповідних галузях державного управління, оскільки без цього сподіватися на послідовне впровадження широкомасштабних управлінських перетворень не доводиться. Для забезпечення довгострокової стійкості реформаторського курсу необхідним є вироблення узгоджених підходів парламентських політичних партій щодо необхідності, цілей і шляхів державно-управлінських перетворень, зокрема як всередині урядової коаліції, так і парламентської більшості та опозиції.

Виділено та проаналізовано моделі організаційної структури забезпечення адміністративної реформи, що функціонували на різних її етапах в Україні. Головною перевагою моделі, що діяла в 1997-1998 рр., був єдиний координаційний центр - Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. Ця модель продемонструвала свою дієвість під час підготовки концепції реформування, але на стадії реалізації змін виявилася інституційно неспроможною як мінімум з двох причин. По-перше, комісію не очолив посадовець з достатніми повноваженнями. По-друге, заступники голови комісії представляли потенційно конкурентні структури, що спричинило утворення моделі з двома координаційними центрами реформування (??президентським” та ??урядовим”). Такий дуалізм, існування одного із центрів поза межами виконавчої влади та брак дієвого організаційного механізму політичного діалогу перешкоджали системному впровадженню адміністративної реформи у 1999-2000 рр. Модель з координаційним центром на чолі з віце-прем'єр-міністром дала можливість у 2005 р. швидко підготувати початковий проект реформи. Проте відсутність дієвого механізму досягнення політичної згоди стала однією з вагомих причин гальмування і подальшого припинення реформи.

Принциповий недолік інших організаційних моделей полягав у відсутності дієздатного центру координації адміністративних змін. Спроба його формування у 2001-2002 рр. шляхом введення посади президентського уповноваженого виявилася невдалою. Загальною перевагою цих моделей була наявність мережі консультативно-дорадчих органів, однак їх множинність зумовлювала розпорошення та неузгодженість реформаторських зусиль. Крім того, жодна з утворених дорадчих структур не стала дієвим механізмом політичного діалогу з усього комплексу питань адміністративного реформування або через обмеженість окремим напрямом змін, або через не зовсім представницький склад, або через відсутність цільового спрямування на проблематику управлінських змін.

Доцільно також зазначити, що в усіх розглянутих моделях не приділялася увага організації адміністративних перетворень на територіальному рівні.

З урахуванням наведеного досвіду для організаційного забезпечення державно-управлінських реформ в Україні можна запропонувати модель з такими структурними елементами. Насамперед доцільним є введення посади члена Кабінету Міністрів України з питань державно-управлінських реформ. Цей урядовець має виконувати функції політичного керівництва та координації заходів в усіх напрямах реформування, а для цього він має бути наділений необхідними повноваженнями надвідомчого характеру. У цьому зв'язку можна рекомендувати запровадити посаду віце-прем'єр-міністра з відповідних питань. Для забезпечення роботи зазначеного урядовця в Секретаріаті Кабінету Міністрів України логічно створити потужне Управління координації державно-управлінських реформ на базі діючого Управління адміністративної реформи, розширивши його штат і зміцнивши кадровий потенціал.

Важливим організаційним елементом має стати Урядовий комітет з питань державно-управлінських реформ, якому доцільно надати ключову роль у забезпеченні узгодженості дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів тощо. Для організаційного забезпечення політичного діалогу в процесі реформування пропонується створити Раду з питань стратегії державно-управлінських реформ. Ураховуючи масштаб перетворень і вітчизняні традиції, головою цієї ради доцільно бути Президентові України, який покликаний відігравати інтегруючу роль у державотворенні.

Для забезпечення здійснення управлінських перетворень на територіальному рівні варто створити незалежну від місцевих державних адміністрацій мережу обласних агентств з координації державно-управлінських реформ. Такі агентства можуть бути введені в систему Міністерства регіонального розвитку та будівництва України, яке офіційно є головним органом у системі ЦОВВ з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики та удосконалення адміністративно-територіального устрою. Крім обласних агентств, доцільно сформувати при уряді координаційну раду для узгодження позицій та забезпечення партнерської співпраці з питань державно-управлінських реформ на регіональному та місцевому рівнях. До такої ради мають входити представники центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Варто також створити спеціальні підрозділи для координації змін у межах конкретних ЦОВВ, насамперед у міністерствах.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється в теоретико-методологічному обгрунтуванні та забезпеченні здійснення державно-управлінських реформ. Результати проведеного дослідження та їх узагальнення свідчать про досягнення мети, виконання поставлених завдань і дає підстави зробити такі висновки.

1. На основі аналізу наукових праць за темою дисертації виділено дві складові наукової проблематики державно-управлінських реформ та виявлено високий ступінь розробленості її першої складової, що стосується змісту таких реформ. Разом з тим малодослідженою є друга складова проблематики державно-управлінських реформ, що стосується їх здійснення - реформаторської діяльності, покликаної забезпечити формування і практичне втілення змістового компонента реформ. Наявні наукові розробки щодо такої діяльності розкривають її окремі аспекти, проте розробленню та обгрунтуванню теоретико-методологічних засад здійснення державно-управлінських реформ увага не приділялася. Важливість такого розроблення з практичного погляду зумовлюється необхідністю здійснення комплексу реформаторських змін для якісного оновлення чинної державно-управлінської системи в Україні з метою забезпечення її спроможності реалізувати ідеологію служіння суспільству, прогресивного суспільного розвитку, прогнозування глобальних процесів і адекватного реагування на них. Успіх очікуваних перетворень значною мірою залежить від застосування дієвих механізмів і технологій їх здійснення, науковою основою яких мають стати відповідні теоретико-методологічні засади.

2. Запропоновано теоретичне розуміння державно-управлінських реформ як взаємоузгодженого реформування систем державного управління та місцевого самоврядування, а також механізмів взаємодії цих систем з громадськістю в процесах управління. При цьому обгрунтовано доцільність широкого підходу до реформування державного управління, який передбачає зміни: системи органів, що включає інститут глави держави, органи законодавчої і виконавчої влади, конституційного та адміністративного судочинства, прокуратури; управлінської діяльності зазначеної системи органів як поєднання політичних, правових та адміністративних функцій. Визначено, що у співвідношенні з усталеними у вітчизняній науці поняттями державно-управлінські реформи за змістовно-функціональною спрямованістю охоплюють адміністративну, адміністративно-територіальну і муніципальну реформи та частково перетинаються з політичною, судовою і правовою реформами.

3. Розроблено і обгрунтовано концепцію здійснення державно-управлінських реформ, що представляє його як реформаторську діяльність, основними складовими та етапами якої є: ініціювання реформ; їх планування; організація; контроль процесу реформування; взаємодія органів державної влади з громадськістю у цьому процесі; забезпечення мотивації та спроможності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування працювати в нових умовах. Зазначені складові та етапи поєднані у концептуальній моделі здійснення державно-управлінських реформ. Вона побудована на базі систематизованого комплексу принципів, серед яких визначено найбільш важливі, що стосуються: ініціювання реформ (своєчасності); їх планування (стратегічності, суспільної підпорядкованості, відповідності умовам, випередження, альтернативності, офіційності); організації реформ (спроможності координаційного центру, реформаторської управлінської еліти); контролю процесу реформування (зворотного зв'язку, дієвості, коригування цілей); взаємодії органів державної влади з громадськістю у процесі реформування (прозорості, суспільної підтримки, громадської участі та контролю); забезпечення мотивації та спроможності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування працювати в нових умовах (готовності апарату). Визначено також принципи, що стосуються реформаторської діяльності в цілому (включення в систему суспільних реформ, політичного лідерства, політичної згоди тощо).

4. Обгрунтовано провідну роль державно-управлінських реформ у забезпеченні суспільного розвитку в такій логічній послідовності: державно-управлінські реформи суспільні реформи суспільний розвиток підвищення якості життя громадян країни. Виявлено комплекс світових суспільних тенденцій, що зумовлюють основні напрями змін у системах державного управління і місцевого самоврядування, та відповідні взаємозв'язки. До таких суспільних тенденцій віднесено: міждержавну інтеграцію; глобалізацію економіки; поширення інформаційно-комунікаційних технологій; уніфікацію культури; зростання ролі на світовій арені наднаціональних і транснаціональних суб'єктів; демократизацію суспільного життя; індивідуалізацію суспільства; його інформатизацію; прискорення суспільних змін.

5. Узагальнено основні світові тенденції державно-управлінських реформ через виокремлення універсалізації управлінських принципів, децентралізації управління державою, поширення нового державного менеджменту, адаптації державної політики до умов глобалізації, розширення участі громадян в управлінні державою, розвитку електронного уряду. У межах цих тенденцій сформовано типологію шляхів реформування державного управління та місцевого самоврядування на основі досвіду численних країн Європи, Північної та Південної Америки, Азії тощо. Зокрема, виявлено різноманітність типових шляхів структурної, функціональної та фінансової децентралізації, впровадження менеджерських підходів до планування й складання бюджетів органів влади, оцінки якості їх роботи, управління людськими ресурсами і т.ін., змін законодавчої бази, урядової політики, інституційних механізмів та засобів співпраці управлінських структур з громадськістю, розвитку електронних комунікацій між органами влади, електронних послуг та участі громадян тощо.

6. Сформовано новий методологічний інструментарій планування державно-управлінських реформ. Зокрема, побудовано модель процесу їх планування, що передбачає: визначення місії згідно з принципами суспільної підпорядкованості, стратегічності та випередження; виявлення проблем на підставі аналізу стану і тенденцій розвитку суспільства та самої управлінської системи; визначення масштабу і базових підходів (підходу) реформ при постановці цілей; вибір шляхів реформування на основі оцінки їх відповідності суспільним і внутрішньоуправлінським умовам; уніфікуючий і варіаційний підходи до програмування; типізаційний, конкурентний і випробувальний підходи до проектування. Розроблено модель проблемного поля державно-управлінських реформ, під яким розуміється повна структурована різноманітність можливих проблем реформування. Модель поєднує блоки проблем реформування за напрямами, що стосуються: структури систем органів державного управління і органів місцевого самоврядування; зв'язків між цими системами; механізмів вироблення і узгодження управлінських цілей, їх спрямування на реалізацію місії держави; процесів управління; комплексу засобів управлінської діяльності; механізмів взаємодії відповідних органів з громадськістю в процесах управління. Запропоновано підхід до виявлення проблем державно-управлінських реформ з використанням зазначеної моделі виходячи з ідеї морфологічного методу систематичного покриття поля, а також підхід до класифікації чинників формування умов реформування, згідно з яким визначено і деталізовано групи внутрішніх чинників (політичні, економічні, соціальні, адміністративні) та зовнішніх чинників (умови вступу до наддержавних об'єднань і участі в них, приєднання до міжнародних договорів, угод, конвенцій, впливи міжнародних організацій світового масштабу, глобальні економічні чинники). Виокремлено також групи чинників, що можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми (нові ідеї науки управління, інформаційно-технологічні інновації).

7. Представлено концептуальне бачення політичного забезпечення державно-управлінських реформ, основними складовими якого є: врахування політичних передумов успішного реформування (налаштованість основних політичних партій на зміни; стабільність діяльності вищих органів державної влади; сприяння реформ вирішенню невідкладних суспільних проблем; спроможність президента і уряду працювати в реформованій системі управління); політичне лідерство президента або глави уряду (залежно від форми державного правління) та усіх членів уряду; наявність та лідерська спроможність політичного діяча, відповідального за реформи; досягнення згоди щодо необхідності, цілей і шляхів реформ між провладними і опозиційними політичними партіями, всередині урядової коаліції та між президентом і парламентською більшістю.

8. Удосконалено методологічні засади організації державно-управлінських реформ. Зокрема, визначено типові підходи до створення дієздатного координаційного центру реформ (запровадження посади уповноваженого (комісара) уряду, утворення спеціальної проектної структури, покладання відповідних обов'язків на керівника апарату уряду або віце-прем'єр-міністра, доручення координації реформ існуючому міністерству, створення спеціального ЦОВВ). Виділено умови і особливості, які необхідно враховувати під час оцінки доцільності застосування таких підходів. Узагальнено основні способи узгодження реформаторських дій у системах органів державної влади та місцевого самоврядування, насамперед створення координаційних та консультативно-дорадчих органів на центральному і регіональному рівнях. Виділено ключові завдання кадрового забезпечення реформ, передусім відбір на керівні посади в органах державної влади осіб з якостями ??лідерів змін”, підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців з питань реформ, особливо вищих керівних кадрів.

9. Систематизовано базові методологічні підходи до розвитку взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесі державно-управлінських реформ, зокрема щодо: інформування громадськості (використання спеціалізованих веб-сайтів, ЗМІ, спеціальних заходів, співпраці з неурядовими організаціями тощо); оцінювання ступеня громадської підтримки (масові опитування, спеціальні дослідження тощо); проведення консультацій з громадськістю (інституційні механізми, публічні громадські обговорення, громадські комітети, веб-форуми тощо); участі громадськості (громадські журі, процеси діалогів тощо); громадського контролю (громадська експертиза, аудит тощо).

10. Визначено і обгрунтовано напрями удосконалення планування державно-управлінських реформ в Україні та розроблено відповідні практичні рекомендації. Вони передбачають розробку і законодавче затвердження: національного плану розвитку з визначенням у ньому концептуальних засад перетворень державно-управлінської сфери як компонента системних суспільних змін у нерозривному зв'язку з перетвореннями в інших сферах життя суспільства; стратегії державно-управлінських реформ, що має містити нові конституційні засади управління державою, і відповідно до них - систему цілей і шляхів взаємопов'язаних перетворень систем державного управління та місцевого самоврядування. Для реалізації такої стратегії доцільно виробити та затвердити за основними напрямами реформування державні програми, згідно з якими мають узгоджуватися щорічні плани заходів органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

11. Узагальнено основні політичні чинники успішної реалізації вітчизняних державно-управлінських реформ, серед яких: збалансування повноважень і відповідальності між вищими органами державної влади та посадовими особами; їх згода і співпраця у процесі реформування, передусім узгоджена лідерська діяльність Президента України і Прем'єр-міністра України; стабільність діяльності уряду та бажання і здатність його членів стати лідерами змін у відповідних галузях державного управління; вироблення узгоджених підходів парламентських політичних партій щодо необхідності, цілей і шляхів державно-управлінських перетворень.

12. Розроблено конкретно-прикладну модель і практичні рекомендації щодо організаційної структури забезпечення державно-управлінських реформ в Україні. Зокрема, запропоновано побудувати координаційний центр змін шляхом введення посади віце-прем'єр-міністра з відповідних питань, роботу якого забезпечуватиме спеціальний підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів України. Важливо також утворити урядовий комітет для забезпечення узгодженості реформаторських дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів тощо. Для організаційного забезпечення політичного діалогу в процесі перетворень пропонується сформувати раду з питань стратегії реформування. На територіальному рівні доцільно створити незалежну від місцевих адміністрацій мережу обласних агентств з координації державно-управлінських реформ, а також раду для узгодження позицій та досягнення партнерської співпраці щодо зазначених реформ між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Ще однією важливою організаційною складовою забезпечення реформ мають стати спеціальні підрозділи для координації змін у межах конкретних ЦОВВ.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії

1. Кравченко С. О. Державно-управлінські реформи : теоретико-методологічне обгрунтування та напрями впровадження : [монографія] / С. О. Кравченко. - К. : НАДУ, 2008. - 296 с.

2. Європейські орієнтири адміністративного реформування в Україні : [монографія] / за заг. ред. В. Д. Бакуменка, В. М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - 172 с. - Авторські с. 13-45, 51-76, 141-147.

Статті в наукових фахових виданнях

3. Кравченко С. О. Реформи державного управління : співвідношення понять / В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко // Наук. вісн. АМУ. - 2009. - Вип. 2(8). - С. 7-18. - (Серія ??Управління”). - Авторські с. 9-18.

4. Кравченко С. О. Моделювання механізму здійснення державно-управлінських реформ / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 2. - С. 86-95.

5. Кравченко С. О. Загальна теорія реформ як наукова основа реформування державного управління / В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко // Наук. вісн. АМУ. - 2009. - Вип. 3(9). - С. 7-18. - (Серія ??Управління”). - Авторські с. 9-18.

6. Кравченко С. О. Досвід організації адміністративної реформи в Україні / С. О. Кравченко // Вісн. держ. служби України. - 2008. - № 1. - С. 58-65.

7. Кравченко С. О. Підходи до організації процесу підготовки та проведення адміністративної реформи / С. О. Кравченко // Держава та регіони. - 2008. - № 1. - С. 96-102. - (Серія ??Державне управління”).

8. Кравченко С. О. Політичні чинники впливу на процес реформування державного управління / С. О. Кравченко // Наук. вісн. АМУ. - 2008. - Вип. 2(4). - С. 66-75. - (Серія ??Управління”).

9. Кравченко С. О. Засади планування реформи державного управління / С. О. Кравченко // Наук. вісн. КНУВС. - 2008. - № 3. - С. 79-91.

10. Кравченко С. О. Шляхи забезпечення участі громадськості в процесі реформування державного управління / С. О. Кравченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 1 (33). - С. 145-153.

11. Кравченко С. О. Організаційно-функціональні реформи децентралізації управління державою: світовий досвід / С. О. Кравченко // Наук. вісн. АМУ. - 2007. - Вип. 1. - С. 56-65. - (Серія ??Управління”).

12. Кравченко С. О. Типологія сучасних реформ децентралізації управління державою / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2007. - № 2. - С. 26-35.

13. Кравченко С. О. Аналіз глобальних тенденцій сучасних державно-управлінських реформ / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2007. - № 3. - С. 66-76.

14. Кравченко С. О. Інноваційні реформи державного управління : впровадження менеджерських підходів / С. О. Кравченко // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2007. - Вип. 2. - С. 112-124.

15. Кравченко С. О. Систематизація принципів підготовки та проведення державно-управлінських реформ [Електронний ресурс] / С. О. Кравченко // Державне управління : теорія та практика. - 2007. - № 1(5). - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2007-1/txts/07ksopdr.htm. - Назва з екрана.

16. Кравченко С. О. Глобалізаційні аспекти державно-управлінських реформ [Електронний ресурс] / С. О. Кравченко // Державне управління : теорія та практика. - 2007. - № 2(6). - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2007-2/txts/07ksodyr.htm. - Назва з екрана.

17. Кравченко С. О. Проблемний аналіз державного управління / В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 1 (25). - С. 43-50. - Авторські с. 46-48.

18. Кравченко С. О. Моделювання проблемного поля державно-управлінських реформ / В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2006. - № 2. - С. 13-21. - Авторські с. 16-21.

19. Кравченко С. О. Державно-управлінський підхід до розуміння змісту реформування державного управління / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2006. - № 4. - С. 266-275.

20. Кравченко С. О. Аналіз сучасних тенденцій суспільного розвитку як передумов державно-управлінських реформ [Електронний ресурс] / С. О. Кравченко // Державне управління : теорія та практика. - 2006. - № 2. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2006-2/txts/FILOSOFIYA/ 06ksopdr.pdf. - Назва з екрана.

21. Кравченко С. О. Досвід реформування системи виконавчої влади у країнах Центральної й Східної Європи та Російській Федерації / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 2. - С. 46-54.

22. Кравченко С. О. Зміна конституційної моделі організації виконавчої влади в Україні та досвід країн Центральної й Східної Європи / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 4. - С. 43-52.

23. Кравченко С. О. Аналіз реформаційних процесів становлення системи виконавчої влади незалежної України (1991 - 1996 рр.) / С. О. Кравченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 3 (19). - С. 186-199.

24. Кравченко С. О. Аналіз основних принципів та напрямів адміністративної реформи в республіці Угорщина / С. О. Кравченко // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 2. - С. 409-417.

25. Кравченко С. О. Аналіз та оцінювання стану адміністративного реформування в Україні / В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко, Л. Г. Штика // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 4. - С. 5-19. - Авторські с. 13-15, 18-19.

Матеріали конференцій, тези доповідей

26. Кравченко С. О. Механізм здійснення державно-управлінських реформ : поняття і загальна модель / С. О. Кравченко // Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 10 квіт. 2009 р.) : у 2 ч. / [за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка, Т. В. Іванової]. - К. : Видавн.-поліграф. центр АМУ, 2009. - Ч. 2. - С. 76.

27. Кравченко С. О. Врахування суспільних умов при виробленні стратегії реформування суспільства / С. О. Кравченко // Демократичне врядування : наука, освіта, практика : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 29 трав. 2009 р.) : у 4 т. / [за заг. ред. В. П. Приходька, С. В. Загороднюка]. - К. : НАДУ, 2009. - Т. 3. - 2009. - С. 65-67.

28. Кравченко С. О. Європейський досвід оцінювання якості надання муніципальних послуг / С. О. Кравченко // Європейські орієнтири муніципального управління : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 14 берез. 2008 р.) : у 2 ч. / [за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка, Т. В. Іванової]. - К. : Видавн.-поліграф. центр АМУ, 2008. - Ч. 2. - С. 55-57.

29. Кравченко С. О. Методологічне забезпечення планування реформ державного управління / С. О. Кравченко // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування : світовий та український досвід : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 30 трав. 2008 р.) : у 3 т. / [за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна]. - К. : НАДУ, 2008. - Т. 1. - 2008. - С. 69-71.

30. Кравченко С. О. Взаємодія влади й суспільства в контексті державно-управлінських реформ / С. О. Кравченко // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 31 трав. 2007 р.) : у 4 т. / [за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна]. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - Т. 2. - 2007. - С. 297-299.

31. Кравченко С. О. Аналіз проблемного поля державного управління / В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко // Проблеми й тенденції розвитку галузі науки ??Державне управління” в Україні : від теорії до практики : матеріали симп. за міжнар. участю (Київ, 30 листоп. 2007 р.) / [за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна, С. В. Загороднюка]. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - С. 46-49. - Авторські с. 47.

32. Кравченко С. О. Трансформація муніципального управління в процесі децентралізації управління державою / С. О. Кравченко // Актуальні проблеми муніципального управління : матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (Київ, 15 груд. 2006 р.) / [за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка, Т. В. Іванової]. - К. : Видавн.-поліграф. центр АМУ, 2007. - С. 222-224.

33. Кравченко С. О. До питання розвитку методології реформування державного управління / С. О. Кравченко // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 31 трав. 2006 р.) : у 2 т. / [за заг. ред. О. Ю. Оболенського, В. М. Князєва]. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - Т. 1. - 2006. - С. 355-357.

34. Кравченко С. О. Деякі аспекти вдосконалення схеми прийняття політичних урядових рішень / С. О. Кравченко // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 31 трав. 2005 р.) : у 2 т. / [за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва]. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 1. - 2005. - С. 158-159.

35. Кравченко С. О. Проблема оптимальної функціональної організації системи виконавчої влади на центральному рівні: досвід країн Центральної і Східної Європи та Російської Федерації / С. О. Кравченко // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 28 трав. 2004 р.) : у 2 т. / [за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва]. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - 2004. - С. 167-169.

Навчальні посібники, словники

36. Михненко А. М. Управління якістю суспільних реформ : [навч. посіб.] / А. М. Михненко, Е. М. Макаренко, С. О. Кравченко. - К. : НАДУ, 2009. - 192 с. - Авторські с. 100-171.

37. Михненко А. М. Інновації в управлінні суспільним розвитком : [навч. посіб.] / А. М. Михненко, В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко. - К. : НАДУ, 2009. - 116 с. - Авторські с. 25-79, 103-109.

38. Управління суспільним розвитком : словник-довідник / [уклад. : В. Д. Бакуменко, С. О. Борисевич, С. О. Кравченко та ін.] ; за заг. ред. А. М. Михненка, В. Д. Бакуменка. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 248 с. - Авторські с. 8-9, 86-87, 118-122, 164-165, 217.

39. Управління суспільним розвитком. Вступ до спеціальності : [навч. посіб.] / [А. М. Михненко, В. Д. Бакуменко, С. О. Кравченко, С. О. Борисевич]. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 84 с. - Авторські с. 14-19, 23-25.

40. Методологія державного управління : словник-довідник / [уклад. : В. Д. Бакуменко, Д. О. Безносенко, С. О. Кравченко та ін.] ; за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - 196 с. - Авторські с. 8-9, 58-89, 114-117, 178-179.

41. Державне управління : словник-довідник / [уклад. : В. Д. Бакуменко (кер. творч. кол.), Д. О. Безносенко, С. О. Кравченко та ін.] ; за заг. ред. В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с. - Авторські с. 19-20, 56-58, 112-116, 184-185.

АНОТАЦІЇ

Кравченко С.О. Теоретико-методологічні засади здійснення державно-управлінських реформ. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управ-ління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2010.

У дисертації розроблені теоретико-методологічні засади здійснення державно-управлінських реформ. Запропоновано теоретичне розуміння цих реформ, їх співвідношення з політичною, адміністративною, адміністративно-територіальною та іншими реформами. Розроблено і обгрунтовано концепцію здійснення державно-управлінських реформ та новий методологічний інструментарій їх планування. Удосконалено методологічні засади організації державно-управлінських реформ, запропоновано концептуальне бачення їх політичного забезпечення і систематизовано базові методологічні підходи щодо взаємодії органів державної влади з громадськістю в процесі реформування. Визначено напрями удосконалення планування державно-управлінських реформ в Україні, розроблено модель організаційної структури їх забезпечення та узагальнено основні політичні чинники успішної реалізації змін вітчизняної державно-управлінської системи.

Ключові слова: державно-управлінські реформи, загальна теорія реформ, здійснення державно-управлінських реформ, політичне забезпечення реформ, планування реформ, організація реформ, взаємодія органів державної влади з громадськістю в процесі реформування.

Кравченко С.А. Теоретико-методологические основы осуществления государственно-управленческих реформ. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2010.

В диссертации разработаны теоретико-методологические основы осуществления государственно-управленческих реформ. Предложено теоретическое понимание данных реформ как согласованного реформирования систем государственного управления и местного самоуправления, а также механизмов взаимодействия этих систем с общественностью в процессах управления. Определено соотношение государственно-управленческих реформ с политической, административной, административно-территориальной и другими реформами.