Правовий статус розпорядників бюджетних коштів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 351.72

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

ПРАВОВИЙ СТАТУС РОЗПОРЯДНИКІВ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ЯКИМЧУК НАТАЛІЯ ЯКІВНА

Київ - 2010

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В Україні триває складний процес трансформації механізму управління економікою та подальшого впровадження ринкових методів господарювання. Формування ринкової моделі економіки України потребує також наукового вивчення системи фінансових взаємозв'язків на різних рівнях управління публічними фінансами. В цих умовах управління публічними фінансами та весь бюджетний процес зазнають суттєвих змін, обумовлених лібералізацією економіки, зовнішньоекономічної й інвестиційної діяльності. Змінам піддано і механізм розмежування бюджетних видатків та бюджетний процес. Так, впроваджено принцип самостійності бюджетів, переведено їх на казначейське обслуговування та оновлено модель міжбюджетних відносин. Відбувається системний перехід від бюджетно-кошторисної до програмно-цільової концепції виконання бюджету за видатками, а поряд з бюджетним фінансуванням використовуються такі методи витрачання бюджетних коштів, як бюджетне кредитування та інвестування, що кардинально вплинуло і на обсяг повноважень розпорядників бюджетних коштів. Сьогодні у процесі реформування правової системи України піддається критичному аналізу побудова усієї системи права у зв'язку з чітким її розподілом на публічну та приватну сфери, формується ряд нових правових інститутів, а також відбувається своєрідна "ревізія" сталих правових інститутів.

Прийняття Бюджетного кодексу України та набуття ним чинності розпочало суттєву трансформацію фінансово-правових інститутів, зміни до системи фінансового законодавства та реформування фінансово-бюджетної політики нашої держави. Даний Кодекс по-новому визначив роль і місце в бюджетному процесі всіх учасників бюджетних правовідносин, серед яких чи не вперше особливу роль відведено розпорядникам бюджетних коштів як суб'єктам здійснення видатків та взяття бюджетних зобов'язань.

Розпорядники бюджетних коштів виступають безпосередніми учасниками бюджетного процесу, проте їх правове становище зумовлене не лише характером норм фінансового права, які регулюють їхню поведінку, і методом його регулювання, а й тим, що в даних відносинах вони перебувають у підпорядкуванні щодо органів управління публічними фінансами. У зв'язку з тим, що діяльність розпорядників бюджетних коштів відбувається на кожному з етапів бюджетного процесу, належне виконання ними повноважень є необхідною умовою ефективності управління бюджетним процесом у цілому. Складна структура розпорядників бюджетних коштів, багатоцільовий характер використання ними бюджетних коштів, постійна зміна їх місця в системі, трансформація цивільно-правового й адміністративно-правового положення цих організацій, а також недосконалість правового забезпечення діяльності розпорядників бюджетних коштів усіх рівнів викликають необхідність ґрунтовних досліджень їх сучасного правового статусу як суб'єктів фінансово-правових відносин. Враховуючи зазначене, актуальними постають питання визначення поняття та елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, їх місця в системі управління публічними фінансами, з'ясування системи розпорядників бюджетних коштів, їх правосуб'єктності залежно від стадій бюджетного процесу, особливостей та шляхів вдосконалення правового регулювання їхньої діяльності. Актуальність дослідження обумовлена також об'єктивною необхідністю розробки, створення та правового закріплення гарантій, спрямованих на забезпечення ефективного виконання Державного і місцевих бюджетів, запобігання порушенням бюджетної дисципліни та створення дієвого механізму юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення.

Для вітчизняної правової науки розробка проблем правового статусу розпорядників бюджетних коштів на сучасному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку. Фрагментарно висвітлення окремих проблем правового статусу розпорядників бюджетних коштів як суб'єктів бюджетного процесу має місце як в юридичних, так і в економічних наукових працях.

Теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження є окремі положення робіт: радянських вчених С.С. Алексєєва, О.В. Вєнєдіктова, М.В. Вітрука, Л.Д. Воєводіна, С.М. Братуся, В.В. Безчеревних, В.Н. Іванової, О.С. Іоффе, С.М. Корнеєва, М.Л. Когана, В. П. Куліковського, В.А. Кучинського, Б.М. Лазарєва, Н.І. Матузова, М.І. Піскотіна, Ю.А. Ровинського, В.В. Фогеля, Н.М. Фролова, С.Д. Ципкіна й інших; українських вчених-юристів у галузі державного управління, фінансового права, адміністративного права, конституційного права, зокрема, В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, Д.А. Бекерської, Ю.П. Битяка, Л.К. Воронової, Е.С. Дмитренко, І.Б. Заверухи, С.Т. Кадькаленка, Р. А. Калюжного, Л.В. Коваля, В.Я. Косаняка, Є.Б. Кубка, М.П. Кучерявенка, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, Н.Ю. Пришви, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, А.О. Селіванова, Н.В. Сидорової, А.І. Сироти, Л.К. Царьової, В.В. Цвєткова, А.М. Цвєткова, В.Д. Чернадчука, В.М. Шаповала й інших вчених - юристів та економістів; російських вчених-юристів І.Л. Бачила, Д.М. Бахраха, К.С. Бельського, Д.В. Вінницького, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, Н.Д. Еріашвілі, С.В. Запольського, М. В. Карасьової, Т.Б. Конюхової, Ю.О. Крохіної, Н.А. Куфакової, А.А. Руденка, Е.Д. Соколової, Н.І. Хімічевої, О.І. Худякова, В.Е. Чиркіна й інших. Праці цих та інших учених є вагомим внеском у розвиток теоретичних положень правового статусу розпорядників бюджетних коштів. Однак дослідження сучасного вирішення в українському праві питання правового статусу розпорядників бюджетних коштів, передусім як бюджетних установ, учасників бюджетного процесу та суб'єктів управління публічними фінансами, засад їх юридичної відповідальності практично не проводилися..

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах науково-дослідницької теми "Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу" (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0101U003579), яка включена до тематичного плану юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є аналіз та теоретичне обґрунтування поняття і елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, визначення системи розпорядників бюджетних коштів, їх ролі та правового положення в бюджетному процесі України, а також виявлення шляхів покращення правового регулювання даного фінансово-правового інституту, розробка обґрунтованих пропозицій із вдосконалення системи розпорядників бюджетних коштів, правового регулювання їх статусу.

Досягнення поставленої мети здійснювалось шляхом вирішення таких завдань:

- провести теоретико-правове дослідження поняття розпорядника бюджетних коштів як суб'єкта бюджетних правовідносин;

- з'ясувати місце інституту розпорядників бюджетних коштів в системі фінансового права України;

- розкрити теоретичні засади правового статусу розпорядників бюджетних коштів та виявити основні його елементи;

- визначити правовий статус розпорядника бюджетних коштів як бюджетної установи, що діє в особі її керівника;

- виявити повноваження розпорядників бюджетних коштів з представництва суб'єктів права власності на кошти бюджетів;

- проаналізувати місце розпорядників бюджетних коштів у системі управління публічними фінансами;

- обґрунтувати теоретико-правові засади поняття, кола, видів та системи розпорядників бюджетних коштів;

- розкрити стан правового регулювання статусу головних та нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів, взаємозв'язок та відмінність їх правових статусів;

- розкрити місце одержувачів бюджетних коштів у правовому інституті розпорядників бюджетних коштів та дослідити їх фінансово-правовий статус;

- з'ясувати правове положення розпорядників бюджетних коштів на кожній зі стадій бюджетного процесу;

- охарактеризувати теоретико-правові засади, підстави бюджетно-правової відповідальності розпорядників бюджетних коштів та дослідити правове регулювання порядку застосування до них заходів бюджетно-правової відповідальності;

- сформулювати висновки та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, концепції правового регулювання правового статусу розпорядників бюджетних коштів.

Об'єктом дослідження є сукупність врегульованих нормами права суспільних відносин, що відбуваються в ході реалізації правового статусу розпорядників бюджетних коштів. Предметом дослідження є правовий статус розпорядників бюджетних коштів в Україні.

Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети, завдань та складності предмета дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціально-юридичних методів, що забезпечують об'єктивний аналіз досліджуваного предмета. Методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв'язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів і суспільних явищ, у тому числі тих, що виникають з приводу правового регулювання відносин в сфері функціонування розпорядників бюджетних коштів. За допомогою історико-правового методу досліджено становлення системи бюджетного права, правову природу інституту бюджетної установи, майнових прав розпорядників бюджетних коштів, процес формування сучасної системи та рівнів розпорядників бюджетних коштів тощо (підрозділи 1.2., 3.1., 3.2., 4.1.). Спеціально-юридичний метод відіграв важливу роль при аналізі положень законодавства, яким врегульовано правовий статус розпорядників бюджетних коштів та їх систему (підрозділи 1.1., 2.1., 2.2., 3.1., 4.1., 4.2., 4.3., 4.4.). За його допомогою досліджувалася правова природа, зміст і сутність правовідносин, що виникають у процесі набуття відповідного статусу розпорядника бюджетних коштів та в процесі їх діяльності (підрозділи 5.1., 5.2., 5.3.), проаналізовано інститут бюджетно-правової відповідальності розпорядників бюджетних коштів (підрозділи 6.1., 6.2.). Системно-структурний і структурно-функціональний методи використовувалися під час дослідження та аналізу елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, місця розпорядників у системі суб'єктів бюджетної діяльності, системи розпорядників бюджетних коштів та внутрішньої взаємодії її складових, їх рівнів та розподілу повноважень між ними, системи складових інституту бюджетно-правової відповідальності (підрозділи 1.1., 2.1., 2.2., 4.1., 4.2., 4.3., 4.4., 6.1.). Метод тлумачення використовувався для з'ясування змісту норм вітчизняного фінансового права, що регулюють відносини в сфері функціонування розпорядників бюджетних коштів. Застосування формально-логічного методу дослідження обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків, дало можливість з'ясувати особливості та недоліки фінансового законодавства, яким врегульовано правовий статус і функціонування розпорядників бюджетних коштів. Використовувались, зокрема, методи аналізу та синтезу з метою формулювання визначень понять: "розпорядник бюджетних коштів", "одержувач бюджетних коштів", "бюджетне асигнування", "бюджетне зобов'язання", "небюджетне зобов'язання", "бюджетне фінансове зобов'язання" та інших.

Досить широко застосовано порівняльно-правовий метод, завдяки якому вдалося проаналізувати та зрозуміти основні напрями впливу зарубіжної фінансово-правової науки на формування вітчизняної теорії фінансового права, дослідити відмінність у правовому регулюванні інституту розпорядників бюджетних коштів в Україні та іноземних державах. Це знайшло прояв при дослідженні елементів правового статусу розпорядників бюджетних коштів, інститутів бюджетної установи, бюджетного зобов'язання, бюджетно-правової відповідальності тощо (підрозділи 1.1., 1.2., 2.2., 3.1., 3.2., 5.2.). Соціально-детерміністський метод застосовувався у процесі дослідження тенденцій розвитку бюджетно-правового регулювання правового статусу розпорядників бюджетних коштів та формування висновків. Зазначені вище методи застосовано у дисертації у їх взаємному зв'язку та взаємозалежності.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, чинне законодавство України та інших держав, зокрема Російської Федерації, Казахстану, Білорусії, Молдови, Вірменії. Емпіричною базою є дані Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Рахункової палати України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державного казначейства України та Генеральної прокуратури України.

Наукова новизна дослідження обумовлена теоретичною і практичною значимістю роботи, що базується на комплексному підході вирішення проблем правового статусу розпорядників бюджетних коштів, їх місця в бюджетному процесі та системі розпорядників. Теоретичне і практичне значення дослідження полягає в тому, що його результати можуть бути використані: при підготовці нормативно-правових актів з питань регулювання бюджетного процесу; у підготовці підручників та навчальних посібників з фінансового права; в розробленні нормативних курсів і спецкурсів з проблем фінансового та, зокрема, бюджетного права. Так, вперше:

- визначено розпорядників бюджетних коштів як колективних суб'єктів бюджетних правовідносин та суб'єктів бюджетної діяльності;

- встановлено, що керівник бюджетної установи, в особі якого діє розпорядник бюджетних коштів, у бюджетних правовідносинах виступає уповноваженою особою;

- обґрунтовано, що напрямами бюджетної діяльності вищестоящих розпорядників бюджетних коштів є розподіл, витрачання бюджетних коштів і бюджетний контроль, а нижчестоящих - витрачання бюджетних коштів;

- з'ясовано, що участь розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі є обов'язковою;

- обґрунтовано, що інститут розпорядників бюджетних коштів у вузькому його розумінні за функціональною роллю норм, що він об'єднує, характеризується як спеціальний інститут Особливої частини фінансового права, що включається до інституту бюджетного процесу;

- обґрунтовано, що не завжди межа інститутів фінансового права обумовлена публічними фінансами й окремими їх ланками, оскільки інститути фінансового права можуть включати норми, що регулюють відносини у сфері фінансового контролю, охоронні, матеріальні та процесуальні норми, зокрема у сфері бюджетного провадження та притягнення до бюджетної відповідальності;

- визначено, що правовий статус розпорядника бюджетних коштів є різновидом галузевого фінансово-правового статусу - бюджетно-правовим статусом, який реалізується лише в бюджетних правовідносинах;

- встановлено: загальним бюджетно-правовим статусом для розпорядників різних рівнів є правовий статус "розпорядник бюджетних коштів", який набуває претендент, що володіє бюджетною правосуб'єктністю та базовим фінансово-правовим статусом бюджетної установи;

- доведено, що правові статуси головних та нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів є спеціальними бюджетно-правовими;

- з'ясовано, що різновиди спеціального статусу є модусами, які характеризують: модус операнді - статус розпорядника бюджетних коштів на певному етапі процесу (процедури), та модус вівенді - їх статус у визначеній галузі управління чи у визначеній адміністративно-територіальній одиниці;

- обґрунтовано структуру й елементи правового статусу розпорядників бюджетних коштів, виходячи з широкого підходу тлумачення терміну;

- встановлено, що правовий статус бюджетної установи та коло організацій, що ним володіють, регулюється нормами фінансового (бюджетного), а не цивільного права;

- доведено, що одержувач бюджетних коштів є суб'єктом бюджетних правовідносин, бюджетної діяльності з витрачання бюджетних коштів та елементом системи розпорядників бюджетних коштів;

- обґрунтовано необхідність визнання суб'єктами відносин бюджетного зобов'язання розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів та органи Державного казначейства України;

- обґрунтовано, що організація набуває статус одержувача бюджетних коштів лише за умови відповідності визначеним критеріям: є юридичною особою; не має статусу бюджетної установи; одержує кошти з бюджету через розпорядника бюджетних коштів як фінансову підтримку або на виконання загальнодержавних програм чи за надання послуг за державним замовленням; має затверджений план використання бюджетних коштів;

- обґрунтовано необхідність запровадження терміну "отримувач коштів з бюджету" та відмежування його від статусу "одержувач бюджетних коштів";

- визначено, що поняття "бюджетне зобов'язання", "небюджетне зобов'язання", "бюджетне фінансове зобов'язання" є фінансово-правовими категоріями;

- обґрунтовано ступінь імперативності норм бюджетного права, що визначають право суб'єкта на одержання статусу головного розпорядника бюджетних коштів, та ступінь оперативної самостійності уряду в цій сфері;

- встановлено термін дії правового статусу розпорядника бюджетних коштів;

- обґрунтовано необхідність визнання в статусі розпорядника бюджетних коштів тільки юридичних осіб (виняток - головні розпорядники коштів бюджетів місцевого самоврядування);

- проведено розмежування бюджетно-правового процесу на юрисдикційний та неюрисдикційний бюджетні процеси й з'ясовано їх складові;

- системно встановлено підстави та заходи бюджетно-правової відповідальності розпорядників й одержувачів бюджетних коштів;

- запропоновано ряд змін та доповнень до законодавства України.

Удосконалено:

- теоретичні підходи до визначення місця в системі фінансового права бюджетного права та його внутрішньої структури;

- обґрунтування необхідності відокремлення інституту позабюджетних коштів від бюджетного права як підгалузі;

- визначення поняття "фінансово-правовий статус";

- обґрунтування підстав розмежування видаткових та боргових бюджетних зобов'язань;

- визначення критеріїв визнання за організацією статусу бюджетної установи та основні елементи цього інституту;

- обґрунтування приналежності інституту бюджетної установи до бюджетного права;

- класифікацію заходів бюджетно-правової відповідальності;

- пропозиції про внесення змін та доповнень до ряду нормативно-правових актів.

Набули подальшого розвитку:

- поняття бюджетної діяльності та її функцій, напрями здійснення бюджетної діяльності розпорядниками бюджетних коштів та її методи;

- теоретичні підстави розмежування таких категорій, як правосуб'єктність, правовий статус та правове положення розпорядників бюджетних коштів;

- розмежування термінів "бюджетне правопорушення" та "бюджетний проступок";

- обґрунтування віднесення бюджетно-правової відповідальності до окремого виду фінансово-правової відповідальності.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що їх може бути використано: 1) у науково-дослідній діяльності: для подальшої розробки наукових досліджень у сфері публічних фінансів та бюджетної діяльності; для наукового обґрунтування засад фінансово-правового регулювання відносин власності; для наукового аналізу бюджетних призначень, бюджетних асигнувань; для наукового дослідження бюджетного процесу та публічних видатків; для подальшого дослідження інституту одержувачів бюджетних коштів; для наукового аналізу видаткових зобов'язань, бюджетних зобов'язань та фінансових бюджетних зобов'язань; для подальшої розробки питань фінансово-правового регулювання державної закупівлі та державного замовлення; для подальшого дослідження фінансово-правової відповідальності та фінансово-правового провадження; 2) у правотворчості: для вдосконалення чинного законодавства України, яким регулюються правовий статус розпорядників бюджетних коштів, відносини в сфері бюджетного процесу, бюджетних видатків та бюджетного контролю; 3) у навчальному процесі: при підготовці та викладанні навчальних дисциплін "Фінансове право", "Бюджетне право та процес" та інших, а також при написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із указаних курсів.

Положення дисертації можна використовувати для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних, цивільних, господарських правовідносин, правового статусу учасників фінансових правовідносин. Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства.

Результати дисертаційного дослідження було використано під час викладання таких навчальних дисциплін як "Проблеми правового статусу розпорядників бюджетних коштів" у Чернівецькому національному університеті імені Юрія Федьковича та "Проблеми фінансового та банківського права" в Інституті підготовки кадрів Національної академії прокуратури України, а також при підготовці навчально-методичного забезпечення відповідних курсів. Результати дослідження використовуються в практичній діяльності органів прокуратури та Служби безпеки України.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювали на засіданнях кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Інституту підготовки кадрів Національної академії прокуратури України і методичних семінарах, а також на засіданнях кафедри конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Окремі положення автор доповідала на науково-методичних конференціях, семінарах, круглих столах, а саме на: 1) науково-практичній конференції "Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції" (Київ, 14?15 лютого 2003 р., Київський регіональний центр Академії правових наук України); 2) міжнародній науковій конференції "Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави" (Чернівці, 22?24 вересня 2003 р., Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича); 3) міжнародній науково-практичній конференції "Судово-правова реформа в Україні: проблеми та перспективи" (Чернівці, 26?28 травня 2004 р., Академія суддів України, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, Інститут прикладних гуманітарних досліджень, Західноукраїнський економіко-правничий університет); 4) науковій конференції "Ерліхівські читання" (Чернівці, 11?12 травня 2005 р., Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича); 5) міжнародній науково-практичній конференції "Сучасна законотворчість: теорія і практика" (Москва, 22?23 грудня 2005 р., Російська академія правових наук, Московський державний університет імені М.В. Ломоносова); 6) міжнародному круглому столі "Реформування держави і права України у контексті євроінтеграції (Ірпінь, 19 травня 2006 року, Національний університет державної податкової служби України"); 7) науково-практичній конференції "Актуальні проблеми держави і права: стан і перспективи" (Чернівці, 31 травня 2006 р., ПВНЗ "Буковинський університет"); 8) міжнародному "круглому столі" "Законодавчі дефініції у фінансовому праві: логіко-гносеологічні, політико-юридичні, морально-психологічні і практичні проблеми" (Чернівці, 21?23 вересня 2006 р., Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича); 9) міжнародній науково-практичній конференції "Змінна правова система Росії в умовах сучасного соціально-економічного розвитку" (Ростов-на-Дону, 3?5 жовтня 2006 р., Ростовський державний економічний університет "РИНХ"); 10) VІІ Загальноросійській науково-практичній конференції "Актуальні проблеми забезпечення пріоритетних національних проектів" (Москва, 8?9 грудня 2006 р., Російська академія правових наук, Московський державний університет імені М.В. Ломоносова); 11) ХІІІ Регіональній науково-практичній конференції "Актуальні проблеми розвитку державності та правової системи України" (Львів, 8?9 лютого 2007 р., Львівський національний університет імені Івана Франка); 12) міжнародній науково-практичній конференції "Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права" (Ірпінь, 23?24 листопада 2007 року, Науково-дослідний інститут фінансового права); 13) науково-практичній конференції "Юридичні особи публічного права як учасники цивільних правовідносин" (Ірпінь, 6 лютого 2009 р., Національний університет державної податкової служби України); 14) міжнародному круглому столі "Дискусійні питання теорії фінансового права" (Ірпінь, 15 травня 2009 р., Науково-дослідний інститут фінансового права); 15) міжнародній науково-практичній конференції "Система фінансового права" (Одеса, 27?28 травня 2009 р., Одеська національна юридична академія) та інших.

Публікації. Основні положення дисертації автор виклала у 48 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія, 29 статей в наукових фахових виданнях, а також у частині колективної монографії, статтях, доповідях, надрукованих в наукових журналах, збірниках, матеріалах і тезах науково-практичних конференцій, семінарів та тематичних круглих столів.

Структура дисертації обумовлена її метою, поставленими завданнями та предметом дослідження. Дисертаційна робота складається із вступу, шести розділів, шістнадцяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 556 сторінок, основний текст - 465 сторінок, список використаних джерел складає 928 найменувань на 91 сторінці.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, розкривається стан розробки проблеми правового статусу розпорядників бюджетних коштів, визначається зв'язок теми дослідження з науковими програмами та планами, мета і завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, формулюються положення та висновки, що становлять наукову новизну, наводиться практичне значення отриманих результатів та їх апробація.

Розділ 1. "Теоретико-правові засади правового інституту розпорядників бюджетних коштів" складається з двох підрозділів. У підрозділі 1.1 "Теоретико-правові проблеми поняття розпорядника бюджетних коштів як суб'єкта бюджетних правовідносин" досліджено правове положення розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, а також їх керівників у бюджетно-правових відносинах. Зазначено, що на правове положення розпорядників та одержувачів бюджетних коштів прямо впливають принципи бюджетного права, загальні, властиві фінансово-правовим відносинам, та спеціальні риси бюджетно-правових відносин, які проаналізовані в роботі. Зазначено, що в науці не вироблено єдиної думки щодо кола суб'єктів бюджетних правовідносин, тому досліджено правову категорію "суб'єкт бюджетних правовідносин". Ним може виступати лише наділений фінансовою (бюджетною) правосуб'єктністю суб'єкт, який має набір прав та обов'язків, покладених на нього згідно з наданим йому правовим статусом та положеннями актів бюджетного законодавства. Розмежовано поняття "бюджетні суб'єктивні права" в широкому та вузькому розумінні. Термін "бюджетні права" в широкому їх розумінні можна тлумачити як повноваження або компетенцію відповідних суб'єктів, але тільки в тому разі, коли щодо здійснення даних прав ці суб'єкти наділені владою, а їх здійснення є елементом фінансової (бюджетної) діяльності держави та місцевого самоврядування. Розпорядники та одержувачі бюджетних коштів у бюджетному процесі наділяються специфічними бюджетними повноваженнями. З'ясовано, що не слід ототожнювати поняття "бюджетні повноваження" і "повноваження в сфері бюджетної діяльності", оскільки перші передбачені власне нормами бюджетного права, а другі регулюються як нормами бюджетного права, так і нормами конституційного й адміністративного права.

Проаналізовано поняття та функції фінансової діяльності. Обґрунтовано, що бюджетна діяльність включає в себе діяльність з реалізації таких функцій, як мобілізація, розподіл (перерозподіл), використання коштів бюджету та бюджетний контроль. Лише на тих розпорядників бюджетних коштів, які адмініструють кредитування з бюджету, покладено окремі бюджетно-контрольні в сфері доходів бюджетів за поверненням коштів до бюджету. У процесі розподілу коштів бюджету відбувається прийняття рішень про подальше спрямування мобілізованих бюджетних коштів, а також приймаються рішення про зменшення видатків бюджету. Розподіл державою грошових коштів, мобілізованих до фондів бюджетної системи України, забезпечується тільки методами, властивими розподілу, до системи яких належать: 1) фінансування (бюджетно-кошторисне, програмно-цільове); 2) кредитування; 3) інвестування; 4) погашення фінансових (боргових) зобов'язань держави, АРК, територіальної громади або відшкодування ними шкоди, завданої їх законними представниками. В процесі розподілення приймається лише рішення про те, на яких умовах кошти мають залишати бюджетний фонд, встановлюються бюджетні призначення та надаються бюджетні асигнування (як повноваження). Тільки вищестоящі розпорядники бюджетних коштів беруть участь в розподілі коштів бюджету та здійсненні бюджетного контролю в сфері видатків. Використання коштів бюджету здійснюється шляхом їх витрачання усіма розпорядниками й одержувачами бюджетних коштів; його слід визнавати напрямом бюджетної діяльності, що регулюється нормами бюджетного права і відмежований від господарської діяльності бюджетних установ. Бюджетне право встановлює підстави, умови та регулює порядок здійснення розпорядниками й одержувачами видатків з бюджетів, тобто законність взяття бюджетних зобов'язань і витрачання ними бюджетних коштів.

Аналіз законодавства засвідчив, що розпорядником є, по-перше, лише бюджетна установа; по-друге, організація, яка вже є суб'єктом бюджетних правовідносин, але одержує бюджетні асигнування (повноваження на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету в межах затверджених бюджетних призначень) лише згідно з статусом розпорядника; по-третє, організація, керівник якої має особливу службову правосуб'єктність і здатність виступати законним представником бюджетної установи, діє від імені цієї організації, реалізуючи її законний інтерес та повноваження в бюджетних правовідносинах.

Проаналізовано ознаки, властиві суб'єктам бюджетних правовідносин, і визначено види суб'єктів бюджетних правовідносин за групами: 1) публічні утворення; 2) колективні суб'єкти; 3) фізичні особи (лише окремі посадові особи). Обґрунтовано, що окремими колективними учасниками бюджетно-правових відносин є такі категорії суб'єктів бюджетного права, як розпорядники й одержувачі бюджетних коштів. Бюджетна установа - розпорядник бюджетних коштів, є суб'єктом бюджетних прав у широкому розумінні, а також суб'єктом бюджетних правовідносин, а її керівник - уповноваженою особою, представником розпорядника бюджетних коштів.

Бюджетні установи, незважаючи на те, з якого бюджету вони отримують бюджетні асигнування, наділяються загальним правовим статусом розпорядника бюджетних коштів. Окремі вимоги до розпорядників бюджетних коштів можуть встановлюватися залежно від їх рівня в системі розпорядників, ланки бюджетної системи, щодо якої вони наділяються бюджетними асигнуваннями, відомства, в межах якого сформована мережа головного розпорядника бюджетних коштів, але вони не можуть суперечити вимогам БК України. Особливі вимоги є підставою формування спеціальних статусів розпорядників бюджетних коштів. Положення ст. 20 БК України слід розуміти як таке, що не містить вичерпного переліку учасників бюджетного процесу, під якими слід розуміти всіх, хто наділений бюджетними повноваженнями та (або) можливістю чи обов'язком виступати стороною у відносинах, врегульованих нормами бюджетного права.

У підрозділі 1.2 "Інститут розпорядників бюджетних коштів в системі фінансового права України" проаналізовано взаємодію сукупності норм фінансового права, які регулюють правове положення розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у фінансових правовідносинах. Досліджено групування цих норм у системі фінансового права. Проаналізовано сучасні підходи до поняття "система фінансового права". Виділено основні її ознаки.

Проаналізовано підходи до розуміння структури системи фінансового права і зазначено, що вона складається з ряду ланок, розташованих у вертикальному та горизонтальному порядках, і пізнається через вивчення властивостей її елементів та їх взаємодії. Обґрунтовано, що система фінансового права обумовлена не лише суспільними фінансовими відносинами, які характеризуються як економічні, а й усім спектром фінансово-правових відносин як регулятивного характеру, що відбуваються в сфері власне фінансових відносин та контролю за ними, так і охоронного характеру. Тому вона включає не лише систему регулятивних норм фінансового права, а й охоронні норми, які регулюють питання фінансової відповідальності та провадження у справах про фінансові правопорушення, що вчиняються у визначеній ланці публічних фінансів.

З'ясовано, що основою класифікації підрозділів структури Особливої частини фінансового права є елементи предмета правового регулювання фінансового права. Крім предмета до головних критеріїв виділення правових підрозділів (інститутів) фінансового права слід відносити: 1) специфіку правових норм інституту, а також правових відносин, що виникають під впливом цих норм; 2) коло джерел, що містять норми правового інституту; 3) функціональну роль норм, що об'єднуються. Проаналізовано поняття бюджетного права як підгалузі фінансового права та його структуру.

Відносини, у яких виступають розпорядники бюджетних коштів, регулюються як нормами Загальної, так і нормами більшості підрозділів Особливої частин фінансового права. Тому виділено два підходи до визначення інституту розпорядників бюджетного права: широкий (внутрішньогалузевий комплексний інститут, який умовно об'єднує фінансово-правові норми, що належать до різних інститутів за складним предметом правого регулювання - фінансово-правовим статусом розпорядників бюджетних коштів) та вузький (інститут фінансового права, який має чітко визначене місце в системі фінансового права). Пріоритетним є розгляд інституту розпорядників бюджетних коштів з точки зору вузького його розуміння.

Встановлено критерії об'єднання норм, що, об'єднуючись, утворюють правовий інститут розпорядників бюджетних коштів у вузькому його розумінні. З'ясовано, що інститут розпорядників бюджетних коштів за функціональною роллю норм, що він об'єднує, характеризується як спеціальний субінститут Особливої частини фінансового права, який входить до інституту бюджетного процесу. Це зумовлено тим, що правовий статус розпорядника бюджетних коштів є спеціальним, таким, який створено спеціально для окреслення у відносинах бюджетного процесу правосуб'єктності організації, яка його одержала. Вказано, що цей субінститут тісно пов'язаний також з субінститутом розпорядників коштів позабюджетних публічних фондів. Обґрунтовано необхідність інститут позабюджетних коштів та бюджетне право як підгалузь чітко розмежовувати, але об'єднувати у розділ "Правове регулювання бюджетних і централізованих цільових позабюджетних фондів".

Розділ 2. "Теоретико-методологічні засади та структура правового статусу розпорядників бюджетних коштів" елементи складається з двох підрозділів. У підрозділі 2.1 "Теоретичні засади правового статусу розпорядників бюджетних коштів" вказується, що категорія "правовий статус" характеризує вихідне стабільне галузеве положення абстрактних суб'єктів, а категорія "правове положення" - правове положення конкретного суб'єкта, яке визначається як його галузевими правовими статусами, так і сукупністю конкретних правових зв'язків тривалого характеру, в яких він перебуває.

Встановлено, що термін "правовий статус" пов'язують з терміном "правосуб'єктність", оскільки вважається, що "правосуб'єктність" безпосередньо не охоплює сукупність прав та обов'язків, які випливають із закону. Дане навантаження бере на себе поняття "правовий статус суб'єкта" (С.Е. Корх). При цьому категорію "правовий статус" вживають, як правило, з посиланням на галузь права, норми якої його регламентують. Проаналізовано термін "правовий статус" як категорію одночасно і об'єктивного, і суб'єктивного права. Розпорядники бюджетних коштів виступають саме суб'єктами бюджетного права як підгалузі фінансового права, а їх бюджетно-правовий статус є, відповідно, різновидом галузевого фінансово-правового статусу, тобто підгалузевим. Вихідним правовим статусом суб'єкта, на основі якого набувається правовий статус розпорядника бюджетних коштів, є статус бюджетної установи. Обґрунтовано, що загальний фінансово-правовий статус розпорядника бюджетних коштів, поняття якого визначене у п. 36 ч. 1 ст. 2 БК України, є базовим для спеціальних статусів: головних, другого та третього рівнів розпорядників бюджетних коштів. Загальний правовий статус і спеціальні правові статуси суб'єктів є стабільними, оскільки норми права змінюються не з волі суб'єкта, а в нормативно-правовому порядку.

З'ясовано, що різностороннє вивчення на галузевому рівні особливостей правового статусу вимагає введення нової термінології, що відповідала б поняттю спеціального статусу. Доцільно іменувати різновиди спеціального статусу модусом (В.А. Патюлін), який стосовно суб'єкта галузі може означати, по-перше, відому міру (модифікацію) конкретизації спеціального правового статусу і, по-друге, використовується (М.В. Вітрук) для характеристики статусу суб'єкта на певному етапі процесу чи процедури (модус операнді), або у визначеній галузі управління, чи у визначеній адміністративно-територіальній одиниці (модус вівенді). Категорії "спеціальний правовий статус" та "правовий модус" співвідносяться як "загальне" та "особливе" (В.В. Ровний). Термін "фінансовий правовий статус" відмежовано від таких правових категорій, як "правове положення", "фінансовий правовий стан" та "фінансова правосуб'єктність". Змістом фінансово-правового статусу запропоновано визнавати сукупність основних суб'єктивних прав та обов'язків (повноважень), котрі належать суб'єкту фінансового права, який володіє визначеною фінансовою правосуб'єктністю, що обумовлені наявністю у нього власного фінансового інтересу або визнанням його представником законного публічного фінансового інтересу. Ці повноваження доповнюються рядом інших елементів, які і визначають у найбільш загальному вигляді взаємини суб'єкта з державою, що ґрунтуються на положеннях фінансово-правових норм.

Встановлено: спільним для всіх розпорядників бюджетних коштів є те, що на певний час вони наділяються спеціальними адміністративно-господарськими повноваженнями, які надаються їм в ході бюджетного процесу у вигляді бюджетних асигнувань, а вищестоящі - наділяються спеціальними бюджетно-правовими організаційно-розпорядчими та контрольними повноваженнями щодо нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів. Доведено, що статус розпорядника бюджетних коштів - тимчасовий.

У підрозділі 2.2 "Елементи правового статусу розпорядників бюджетних коштів" розкривається зміст правового статусу розпорядників бюджетних коштів шляхом аналізу його внутрішньої конструкції та елементів. Виокремлено вузький й широкий підходи до її характеристики. Прихильники вузького підходу до категорії "правовий статус" відносять лише права і обов'язки (стосовно особистості) або компетенцію (щодо органів та деяких інших суб'єктів). За вузького підходу часто правовий статус ототожнюють з компетенцією державного органу. За широкого підходу структурне ускладнення та змістовне розширення правового статусу здійснюється за рахунок включення до нього інших елементів (місце в системі управління, правосуб'єктність, принципи і гарантії реальності правового статусу тощо), що дає можливість всебічно охарактеризувати того чи іншого суб'єкта правових відносин, з'ясувати його юридичні властивості та зв'язки. Крім того, за широкого підходу до категорії правового статусу її аналіз стає динамічним: простежується послідовність стадій набуття статусу, володіння ним, його реалізації та статусної відповідальності.

Проаналізовано принципи правового статусу та з'ясовано, що засадами правового статусу розпорядників бюджетних коштів є: 1) публічна природа розпорядників; 2) системність - розпорядники бюджетних коштів є керованою підсистемою системи управління державними (публічними) фінансами; 3) структура системи розпорядників бюджетних коштів побудована по горизонталі та вертикалі; 4) їх діяльність є формою фінансової (бюджетної) діяльності спеціальних публічних суб'єктів, що регулюється фінансовим правом і здійснюється відповідно до принципів, визначених у ст. 7 БК України. Встановлено, що інтерес слугує важливим правоутворюючим і правореалізуючим фактором. Законні інтереси розпорядників бюджетних коштів містять в собі можливість одержання ними визначених благ у процесі виконання соціальної функції публічних суб'єктів щодо надання публічних послуг. Тобто розпорядники передусім є законними представниками публічного інтересу, а їх права та обов'язки підпорядковані йому, по-друге, вони володіють власним інтересом щодо належного утримання підпорядкованої їм частини бюджетної сфери та належного надання публічних послуг підпорядкованими організаціями. Вони покликані здійснювати публічний інтерес, при цьому маючи свій приватний (бюджетної установи, юридичної особи) інтерес. Вказано на пріоритет у правовому статусі розпорядників саме публічних інтересів.

Проаналізовано основні повноваження розпорядників бюджетних коштів та визначено основними такі, як "бюджетне асигнування", "бюджетне призначення", "повноваження на майбутні бюджетні зобов'язання" тощо. Встановлено, що права розпорядників виражаються у здійсненні визначених можливих дій при додержанні заборон та обмежень, встановлених для публічного суб'єкта. Нижчестоящі розпорядники бюджетних коштів по відношенню до вищих розпорядників, а також інших суб'єктів бюджетної діяльності у фінансово-правових відносинах активного типу є стороною, що володіє суб'єктивним правом вимоги надання їм бюджетних асигнувань, реєстрації в реєстрі розпорядників бюджетних коштів, виділення їм коштів, передбачених бюджетом тощо. Однак, якщо, згідно з ст. 238 БК Російської Федерації одержувач бюджетних коштів має право на компенсацію в розмірі недофінансування, то в Україні право на одержання коштів з бюджету в межах доведеного ліміту бюджетних асигнувань не захищене та не гарантоване і є правом-очікуванням.

Аналіз обов'язків розпорядників бюджетних коштів як окремого елементу засвідчив, що вони мають такі риси: є "жорсткими" і стабільними; їх структура відповідає структурі суб'єктивного права; зміст є індивідуалізацією вимог, що містяться в законодавстві. Згруповано основні обов'язки розпорядників. Вказано, що ряд обов'язків мають процедурний характер. Встановлено, що правові обмеження є елементом правового статусу, оскільки повноваження (права), які входять до статусу юридичної особи та передбачені в її статуті, в цивільному та господарському законодавстві обмежуються на визначений період (бюджетний період), тобто на період наявності у неї статусів бюджетної установи та розпорядника бюджетних коштів (вимога щодо їх некомерційності (ст. 2 БК України), заборона здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички (ч. 3 ст. 21 БК України), здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетної установи одночасно з різних бюджетів тощо). Обмеження покликані не допустити конфлікту приватних інтересів розпорядників та публічних інтересів суспільства й держави. Вони можуть мати кількісний, часовий чи просторовий характер або характеризуються як прямі (прямо заборонено) та непрямі заборони (дозволено тільки). Наводяться їх приклади. Встановлено, що функції, отримуючи юридичне закріплення, визначають зміст усіх інших елементів правового статусу і вказують на те, якими засобами та в який правовий спосіб розпорядник бюджетних коштів діє при їх реалізації. Проаналізовано їх види. З'ясовано, що завдання розпорядників відповідають функціям їх діяльності та є невід'ємним елементом змісту компетенції. Вони можуть мати постійний (встановлені в БК України) або тимчасовий характер.

Досліджено гарантії правового статусу розпорядників бюджетних коштів. Виділено: 1) процесуальні гарантії (можливість головного розпорядника бюджетних коштів відстоювати доцільність урахування при складанні проекту бюджету обсягу його бюджетного запиту); 2) гарантії забезпечення прав (можливість застосовувати зупинення операцій з бюджетними коштами та призупинення бюджетних асигнувань до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів); 3) гарантії захисту (передбачені в ст. 125 БК України).

З'ясовано, що правосуб'єктність розпорядників бюджетних коштів є невід'ємним елементом їх правового статусу. Встановлено, що бюджетну дієздатність вони здійснюють в особі їх керівників. Власної бюджетної дієздатності керівник, як правило, не має. Деліктоздатність мають два названі суб'єкти, однак лише у бюджетної установи, визнаної розпорядником бюджетних коштів, деліктоздатність бюджетно-правова. Проаналізовано засади відповідальності, що настає за невиконання або неналежне виконання функцій розпорядниками бюджетних коштів, та встановлено їх приналежність до правового статусу розпорядника бюджетних коштів. Наголошено на необхідності відповідної правової регламентації спеціальних галузевих правових статусів кожного рівня розпорядників бюджетних коштів.

Розділ 3. "Організаційні та владно-майнові засади статусу розпорядників бюджетних коштів" складається з трьох підрозділів. У підрозділі 3.1 "Правовий статус розпорядника бюджетних коштів як бюджетної установи, яка діє в особі її керівника" встановлено, що підхід українських нормотворців до визначення юридичної сутності публічних органів та установ є своєрідним, що має власне історичне походження, обґрунтування та сучасне вирішення у законодавстві. З'ясовано, що бюджетні установи пройшли три основні історичні етапи становлення їх юридичної сутності, які хронологічно досліджено. Встановлено, що згідно з ЦК України організації, окреслені поняттям "бюджетна установа", закріпленим у ст. 2 БК України: 1) є юридичними особами публічного права; 2) мають організаційно-правову форму установи. Відповідно до ГК України майно за ними закріплюється на праві оперативного управління, а згідно зі спеціальними законами - на праві господарського відання. На них у цивільних відносинах поширюються положення ЦК України лише в тому разі, якщо інше не встановлено законом (ст. 82 ЦК України). Визначення поняття "бюджетна установа", закріплене в ст. 2 БК України. Тобто відбулась відмова від примату норм цивільного права в даній сфері регулювання статусу бюджетних установ на користь норм публічно-правових галузей.

Обґрунтовано, що особливості права (режиму), на якому за бюджетною установою закріплюються кошти, та право на доходи від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, регулюються саме нормами бюджетного права. З'ясовано, що в результаті низки трансформацій правових основ статусу бюджетної установи було визначено декілька основних її рис: 1) бюджетною установою визнається лише орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок, відповідно, Державного бюджету чи місцевих бюджетів; 2) є неприбутковою (п. 6 ч. 1 ст. 2 БК України); 3) може виступати розпорядником бюджетних коштів (п.п. 15, 36 ч. 1 ст. 2 БК України); 4) тільки через неї отримують кошти бюджету фізичні та юридичні особи; 5) отримує кошти бюджету лише з одного бюджету за її підпорядкуванням; 6) з бюджетних джерел отримує повне покриття усіх видатків; 7) одержує кошти бюджету лише на основі затвердженого кошторису; 8) не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України (ч. 3 ст. 21 БК України); 9) одержує фінансування на основі економічно і науково обґрунтованих нормативів: 10) доходи, які отримуються нею від плати за послуги, відносяться до доходів відповідних бюджетів; 11) її розрахунково-касове обслуговування здійснюють органи Державного казначейства України (п. 2 ч. 1 ст. 48 БК України); 12) підлягає бюджетній звітності; 13) несе відповідальність за виникнення заборгованості, що склалася з його вини за видатками спеціального фонду; 14) приймає рішення про списання кредиторської заборгованості за власними надходженнями, строк позовної давності якої минув.