Правовий статус розпорядників бюджетних коштів в Україні

У підрозділі 3.2 "Правовий статус розпорядників бюджетних коштів як представників суб'єктів права власності на кошти бюджетів" проведено історико-правовий аналіз місця інституту права власності на кошти бюджетів в системі права України, його сучасної трансформації, а також ролі розпорядників бюджетних коштів в системі представників суб'єктів права власності на кошти бюджетів. Оскільки фінансова діяльність держави полягає, поряд з іншими її напрямами, в розпорядженні майном (коштами), а відносини, що виникають при цьому, мають владно-майновий (грошовий) характер, то діяльність держави, Автономної Республіки Крим і територіальних громад, а також уповноважених ними суб'єктів з реалізації правомочностей власника щодо публічних фондів коштів характеризується як елемент фінансової діяльності держави.

Здійснено історико-правовий аналіз концепції казни (фіску, скарбниці) та її впливу на формування інституту права власності на кошти бюджету. З'ясовано, що поняття "казна" визначається, по-перше, через поняття специфіки держави як учасника цивільно-правових відносин, по-друге, через розуміння під казною держави, яка виступає як така в особі вищих органів державної влади і управління, в ролі безпосереднього розпорядника певної частини державного майна (незакріпленого на майновому праві за іншими суб'єктами), і, по-третє, через визначення матеріальної бази казни - її об'єктивного наповнення. Обґрунтовано, що застосування та відновлення концепції "казни" в теорії і практиці правового регулювання цивільних та фінансових правовідносин в Україні є нагальним питанням. Це викликає необхідність ревізії і понятійного апарату.

Дослідження показало, що власність публічних утворень (держави, АРК, територіальних громад), в тому числі на публічні фонди коштів, слід розглядати як: 1) особливу форму власності; 2) об'єкт власності, що може бути закріплений за казною або на майновому праві за іншими юридичними особами, створеними публічним утворенням; 3) суб'єктивне право публічних утворень; 4) інститут об'єктивного права. Кожен з підходів детально проаналізовано.

Обґрунтовано, що правовий режим переходу права власності і набуття майнових прав щодо коштів, виділених з бюджету, встановлюється передусім нормами фінансового права. Розпорядник бюджетних коштів характеризується як суб'єкт, що розпоряджається виділеними йому бюджетними асигнуваннями і передає повноваження з їх розпорядження (доводить бюджетні асигнування) нижчестоящим розпорядникам та (або) одержувачам бюджетних коштів. Тільки в статусі розпорядника бюджетних коштів організація може розпоряджатися коштами бюджету як казни від імені їх власника (здійснювати публічні видатки). Проте саме в статусі бюджетної установи організація розпоряджається закріпленими за нею на визначеному майновому праві грошовими коштами.

У підрозділі 3.3 "Розпорядники бюджетних коштів в системі управління публічними фінансами" доведено, що розпорядники бюджетних коштів виступають безпосередніми учасниками бюджетного процесу і перебувають у складних відносинах керівництва та підпорядкування між собою і щодо органів управління публічними фінансами. Так, до сфери державного управління належать лише публічні фінанси, які становлять безпосередньо об'єкт фінансової діяльності держави. Управлінські відносини в сфері фінансової діяльності держави відбуваються як у межах публічних фінансових відносин, так і в межах відносин організації фінансової діяльності. Наведено коло відносин з організації публічних фінансів. Наголошується, що фінансовою є діяльність лише тих суб'єктів фінансово-правових відносин, які наділені в даних відносинах владними фінансово-правовими повноваженнями впорядковуючого характеру. Але не всяка фінансова діяльність є управлінською. Врегулювання руху грошових коштів держави (місцевого самоврядування) здійснюється суб'єктами фінансової діяльності держави шляхом: 1) управління публічними фінансами; 2) в порядку реалізації права власності на фінансові ресурси, в результаті чого відбувається не безпосереднє управління публічними фінансами, а оперативне управління фінансовими ресурсами, що мобілізуються. Фінансові відносини виступають не об'єктом управління публічними фінансами, а об'єктом фінансової діяльності держави, його змістом. Об'єктом управління публічними фінансами є посадова особа, орган, установа тощо. Охарактеризовано систему управління публічними фінансами, особливість системи розпорядників бюджетних коштів як елемента цієї системи.

Управління діяльністю розпорядників бюджетних коштів - це прояв державного управління фінансами як міжгалузевої функції державного управління та процес організації й погодження їхніх дій. Розпорядники в даному процесі виступають об'єктами управління публічними фінансами, тобто керованою підсистемою щодо керуючої підсистеми: вищих розпорядників бюджетних коштів та загальних органів управління публічними фінансами. Нижчестоящі розпорядники бюджетних коштів, розпоряджаючись переданими до їх відання бюджетними коштами, наділені бюджетними повноваженнями, які мають ознаку владності, та здійснюють реалізацію такої функції бюджетної діяльності як використання бюджетних коштів, проте вони не наділені повноваженнями управлінського характеру щодо тих суб'єктів, яким вони скеровують бюджетні ресурси.

Розділ 4. "Теоретичні та практичні аспекти правового регулювання системи розпорядників бюджетних коштів" складається з чотирьох підрозділів. В підрозділі 4.1 "Теоретико-правові засади поняття, кола та системи розпорядників бюджетних коштів" досліджено системну єдність розпорядників бюджетних коштів, підстави набуття ними цього правового статусу та порядок формування їх мережі. Встановлено, що протягом 1991-2002 рр. відбулось становлення сучасної моделі системи розпорядників бюджетних коштів, їх повноважень та взаємозв'язків між собою, а також з фінансово-кредитними установами та органами фінансового контролю України. Кардинальні зміни в системі розпорядників бюджетних коштів відбувались в 2000-2002 рр., у зв'язку із прийняттям Закону України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" і Бюджетного кодексу України, в ході яких: 1) було чітко визначено, тих хто надалі визнавався головними розпорядниками бюджетних коштів, і тих, хто втрачав даний статус; 2) змінено підхід до формування їх правосуб'єктності; 3) триступеневу систему розпорядників доповнено окремою ланкою - одержувачами бюджетних коштів; 4) чітко відокремлено розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; 5) визнано розпорядниками не керівників організацій, а самі організації; 6) розпорядником визнано лише бюджетну установу; 7) надано право головному розпоряднику доводити бюджетні асигнування до нижчестоящих; 8) вперше закріплено у ст. 22 БК України коло суб'єктів, які наділяються в бюджетному процесі статусом головного розпорядника бюджетних коштів (не за принципом їх поіменного перерахування, а за принципом визначення тих рис, яким мають відповідати дані суб'єкти); 9) запроваджено казначейське розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів; 10) встановлено, що кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.

Проаналізовано поділ розпорядників бюджетних коштів на вищестоящих та нижчестоящих і з'ясовано: в ст. 21 БК України не вказано, що рівнів розпорядників бюджетних коштів має бути виключно два, а наголошено на особливому статусі головних розпорядників. Встановлено, що в ч. 1 ст. 21 БК України: 1) немає прямої заборони здійснювати розмежування нижчестоящих розпорядників за рівнями; 2) відповідно до положень багатьох нормативно-правових актів бюджетні установи, що набувають статусу нижчестоящих розпорядників, мають право створювати підконтрольні їм установи і підприємства, а отже, і контролювати стан їх матеріального та фінансового забезпечення.

Наголошується, що відповідно до БК України базова модель системи розпорядників складається з мереж розпорядників бюджетних коштів і відповідає ланкам бюджетної системи України (тобто за кожним бюджетом). Залежно від рівня підпорядкованості та обсягу наданих прав вона складається з таких елементів: 1) головні розпорядники бюджетних коштів; 2) нижчестоящі розпорядники бюджетних коштів (які можуть поділятися на розпорядників другого та третього рівнів); 3) одержувачі бюджетних коштів.

Кожен із головних розпорядників коштів бюджету має власну мережу підпорядкованих бюджетних установ й інших організацій, що наділяються, відповідно, статусом розпорядника чи одержувача бюджетних коштів. Одним із провідних критеріїв класифікації нижчестоящих розпорядників є їх рівень в мережі головного розпорядника бюджетних коштів, згідно з яким вони наділяються відповідними бюджетними повноваженнями.

Охарактеризовано систему розпорядників бюджетних коштів як цілісне, але полісистемне явище. З'ясовано, що головний розпорядник бюджетних коштів не може бути включений до мережі іншого головного розпорядника як розпорядник коштів нижчого рівня. Тому систему розпорядників бюджетних коштів можна розглядати як цілісність, представлену організаційно відокремленими системами, які очолюють відповідні головні розпорядники.

Досліджено в поєднанні та взаємодії такі поняття, покликані розкривати зміст системи розпорядників бюджетних коштів, як "перелік головних розпорядників бюджетних коштів відповідного бюджету", "мережа розпорядників бюджетних коштів", "єдиний реєстр розпорядників та одержувачів бюджетних коштів" та "система розпорядників бюджетних коштів".

Головні розпорядники бюджетних коштів формують мережу, що складається із розпорядників нижчого рівня та одержувачів, із: 1) обов'язковим зазначенням їх статусу (розпорядник або одержувач), з урахуванням необхідності забезпечення своєчасного подання мережі до відповідного органу Держказначейства України; 2) за кодами тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів; 3) якщо розпорядники та одержувачі бюджетних коштів отримують бюджетні асигнування безпосередньо від них; 4) якщо вони внесені до Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; 5) які на кінець попереднього бюджетного періоду (або раніше) перебували у його мережі і мали бюджетну заборгованість. Обґрунтовано, що закріплений на підзаконному рівні дозвіл включати до мережі структурно відокремлені підрозділи як нижчестоящих розпорядників є порушенням БК України. Проте, навпаки, потребує розширення поняття головного розпорядника бюджетних коштів, оскільки згідно з ст. 22 БК України головні управління, управління, відділи та інші самостійні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад, які діють в особі їх керівників, можуть виступати головними розпорядниками коштів місцевого бюджету.

Встановлено, що контрольними та регулятивними повноваженнями наділяються головні розпорядники, розпорядники бюджетних коштів ІІ рівня щодо підпорядкованих їм бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів, а також вищих одержувачі бюджетних коштів (якщо вони виступають відповідальними виконавцями бюджетних програм) щодо підпорядкованих їм одержувачів бюджетних коштів.

Обґрунтовано, що кожна з мереж головних розпорядників - це окрема система управління на чолі з головним розпорядником (керуючою підсистемою), в якій керована підсистема (мережа головного розпорядників бюджетних коштів) також складається з окремих елементів (розпорядників бюджетних коштів третього рівня та одержувачів) і підсистем (розпорядників другого рівня з їх мережею). Досліджено процес створення єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Наголошено, що факт включення до нього засвідчується довідкою, при цьому персональний код з Єдиного реєстру присвоюється одноразово та з постійним строком дії.

У підрозділі 4.2 "Правове регулювання статусу головних розпорядників бюджетних коштів" особливу увагу зосереджено на сучасному стані правового регулювання підстав набуття правового статусу головних розпорядників бюджетних коштів, на порядку затвердження їх переліку в актах про бюджет, взаємозв'язку їхнього статусу з загальним статусом розпорядника бюджетних коштів, на функціях та повноваженнях головних розпорядників бюджетних коштів, а також підставах дострокового припинення або пролонгації їх повноважень. Так, зроблено висновок, що в ст. 22 БК України містяться виключні критерії для визначення організації (відокремленого структурного підрозділу) головним розпорядником коштів відповідного бюджету, які є обов'язковими до виконання, зокрема для Кабінету Міністрів України. При цьому уряд має і оперативну самостійність у визначенні ряду організацій, яким, за необхідності, надається даний статус на визначений бюджетний період (зокрема, це центральні органи виконавчої влади, що не мають статусу міністерства, в положеннях про які прямо не зазначено, що вони є головними розпорядниками бюджетних коштів; установи й організації, які входять до складу Кабінету Міністрів України). Обґрунтовано необхідність внесення до ст. 22 БК України змін.

Обґрунтовано, що право виступати в статусі головного розпорядника коштів Державного бюджету починає реалізовуватися з моменту вступу в дію Основ бюджетної політики на визначений бюджетний рік (бюджетної резолюції), які встановлюють їх бюджетну правоздатність та часткову бюджетну дієздатність як головних розпорядників бюджетних коштів, пов'язану з процесом формування проекту закону про Державний бюджет. З моменту набрання чинності закону про Державний бюджет України на визначений рік головні розпорядники набувають повну бюджетну дієздатність, яка триває один бюджетний рік. По завершенні визначеного бюджетного року їх бюджетна дієздатність знову обмежується, стає частковою і стосується лише можливості реалізації повноважень, пов'язаних зі звітуванням про виконання ними бюджетних призначень. На відміну від статусу бюджетної установи, який діє постійно і не пов'язаний з бюджетним циклом, статус головного розпорядника нетривалий і потребує щорічного затвердження.

Права головного розпорядника коштів бюджету з розпорядження коштами бюджету і надання бюджетних асигнувань відповідно до бюджетного призначення починають реалізовуватися з моменту затвердження розпису бюджету (але не раніше 1 січня) і діють до закінчення бюджетного періоду (за винятком випадків пролонгації або дострокового припинення бюджетних призначень). Організації, які є головними розпорядниками, можуть бути також наділені іншими спеціальними правовими статусами: відповідального виконавця бюджетних програм, генерального замовника, замовника у відносинах державної закупівлі, установи-закупника. Здійснено аналіз та класифіковано повноваження головних розпорядників бюджетних коштів за функціями, визначеними у ст. 22 БК України. Вказано, що крім названих у БК України функцій законодавство покладає на головних розпорядників також повноваження щодо інформування, регулювання, контролю діяльності розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і застосування до них бюджетно-правових санкцій.

Обґрунтовано, що до особливостей правового статусу головного розпорядника бюджетних коштів слід віднести: 1) можливість дострокового припинення повноважень або їх обмеження: а) передачу повноважень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до другого; б) зменшення бюджетних призначень; в) застосування механізму обмеження витрачання бюджетних коштів у зв'язку з потребою лімітування показників розпису бюджету; 2) можливість пролонгації його повноважень: а) встановлення багаторічних бюджетних призначень; б) продовження дії бюджетних призначень минулого бюджетного періоду.

У підрозділі 4.3 "Правове регулювання статусу нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів" досить детально проаналізовано статус нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів, їх розмежування на розпорядників другого і третього рівнів, визначено комплекс функцій та повноважень, покладених на розпорядників відповідного рівня у зв'язку з набуттям ними такого статусу. Обґрунтовано, що повноваження розпорядників бюджетних коштів другого рівня мають переважно управлінський характер. Проаналізовано основні з них. З'ясовано, що розпорядник коштів третього рівня - це розпорядник коштів нижчого рівня, підпорядкований відповідному розпоряднику та (або) діяльність якого координується через нього. До основних повноважень розпорядника бюджетних коштів третього ступеня (рівня) слід віднести: 1) право формування та подання вищестоящому розпоряднику проекту кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду і штатного розпису; 2) право одержання бюджетних асигнувань відповідно до затверджених бюджетного призначення та бюджетного розпису; 3) право на підставі показників лімітної довідки на уточнення проектів кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів асигнувань спеціального фонду і штатного розпису; 4) право мати кошторис та плани асигнувань, затверджені в обсязі доведених бюджетних асигнувань; 5) право ініціювати внесення до вказаних документів; 6) обов'язок у разі скорочення асигнувань вживати заходів до ліквідації або скорочення обсягу бюджетних зобов'язань; 7) право в межах їхньої компетенції виступати: а) замовниками робіт на замовлення держави (органів місцевого самоврядування); б) замовниками товарів, робіт і послуг згідно з законодавством в сфері державної закупівлі; в) виконавцями бюджетних програм; 8) право на укладення з органами Державного казначейства договорів щодо ведення їх реєстраційних рахунків та здійснення платежів, проведення розрахунків відповідно до обсягів бюджетних асигнувань тощо.

Досліджено питання визначення кола суб'єктів фінансово-правових відносин, які можуть визнаватися бюджетними установами. На сьогодні основними критеріями визнання за організацією такого статусу є: 1) розпорядчий характер створення організації; 2) створення її органом державної влади, АРК чи місцевого самоврядування; 3) наявність у неї статусу юридичної особи публічного права; 4) наявність положень відповідного спеціального закону (підзаконного нормативно-правового акта), який визначає необхідність фінансування (фінансового забезпечення, виділення асигнувань) даного закладу за рахунок бюджетних коштів; 5) наявність у статуті (установчих документах) організації положень про її неприбутковість і про те, що джерелом її фінансування є кошти відповідного бюджету.

У підрозділі 4.4 "Місце одержувачів бюджетних коштів в правовому інституті розпорядників бюджетних коштів: питання системи та статусу" досліджено питання можливості визнання одержувачів бюджетних коштів суб'єктами бюджетних правовідносин, підстави одержання цього статусу, його зміст, питання його розмежування з іншими правовими статусами, місця одержувачів бюджетних коштів в системі розпорядників та питання вдосконалення правового регулювання цього правового інституту. Встановлено, що одержувачі є суб'єктами бюджетних правовідносин, суб'єктами бюджетної діяльності, входять до системи розпорядників бюджетних коштів, а норми права, що визначають їх статус, входять до інституту розпорядників бюджетних коштів.

Обґрунтовано, що підприємства, громадські та інші організації, щоб одержати статус одержувача бюджетних коштів, повинні: 1) бути юридичними особами; 2) не мати статусу бюджетної установи (або бути позбавленими такого статусу); 3) одержувати кошти з бюджету на основі однієї з таких підстав: а) як фінансову підтримку (тобто на своє утримання) - на бюджетно-кошторисних засадах; б) уповноважені органами державної влади (місцевого самоврядування) на виконання загальнодержавних (місцевих) програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників - на програмно-цільових засадах; в) за надання послуг за державним замовленням; 4) сформувати та затвердити їх керівниками за погодженням з розпорядниками, через яких вони одержують бюджетні кошти, план використання бюджетних коштів, згідно з яким передбачається витрачати їх шляхом взяття бюджетних зобов'язань. Проаналізовано кожну із засад одержання коштів з бюджету одержувачами бюджетних коштів. Обґрунтовано, що не можна визнавати організації одержувачами бюджетних коштів, якщо відповідно до укладених угод вони виконали для бюджетної установи або одержувача певні роботи (надали послуги тощо) згідно з договорами закупівлі.

Вказано на доцільність внесення до БК України не лише визначення поняття "одержувач бюджетних коштів", а й поняття "отримувач коштів з бюджету". Отримувачі не повинні визнаватись суб'єктами бюджетної діяльності та бюджетних правовідносин, але їх інтереси виступають об'єктом регулювання бюджетного права (наприклад, особи, які отримують допомогу, що надається сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян (п. 4 "б" ч. 1 ст. 89 БК України) тощо).

Чітке розмежування організацій, діяльність яких фінансується за рахунок бюджетних коштів на дві категорії, а саме: на бюджетні установи, а також організації, що в бюджетному процесі мають статус одержувачів бюджетних коштів, має стати одним з пріоритетів бюджетної політики.

Проаналізовано повноваження, якими наділені в бюджетних правовідносинах одержувачі бюджетних коштів. До основних віднесено: 1) право формувати проект плану використання бюджетних коштів; 2) право бути зареєстрованим в Єдиному реєстрі розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; 3) право одержувати бюджетні асигнування; 4) право їх керівників затверджувати план використання бюджетних коштів, відповідно до якого вони витрачають бюджетні кошти, за погодженням з розпорядниками, через яких одержують бюджетні кошти; 5) право брати бюджетні зобов'язання в межах бюджетних асигнувань та доведених лімітів; 6) право виступати замовником товарів, робіт та послуг за договором державної закупівлі; 7) право мати реєстраційний рахунок в органі Державного казначейства; 8) право витрачати бюджетні кошти; 9) обов'язок звітувати про використання бюджетних коштів. Встановлено, що одержувач бюджетних коштів, який визнається відповідальним виконавцем бюджетної програми щодо одержувачів бюджетних коштів, які є виконавцями цієї програми, є вищестоящим і прирівнюється в повноваженнях до розпорядника другого рівня.

Розділ 5. "Правове положення розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі" складається з трьох підрозділів. У підрозділі 5.1 "Правове положення розпорядників бюджетних коштів на стадіях складання, розгляду та затвердження бюджету" наголошується на винятково важливій ролі розпорядників бюджетних коштів на такій стадії бюджетного процесу, як складання бюджету, оскільки проект бюджету складається за схемою "знизу вгору", тобто від окремих розпорядників та одержувачів бюджетних коштів через головного розпорядника до Міністерства фінансів України і уряду (відповідного місцевого фінансового управління). Повноваження розпорядників проаналізовано шляхом дослідження порядку їх реалізації на двох фазах (етапах) складання проекту бюджету, таких як: 1) розробка прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України (головні розпорядники розробляють прогнози та програми розвитку галузей економіки на середньостроковий період, а також план своєї діяльності); 2) розподіл граничних обсягів бюджетного фінансування на наступний рік та підготовка проекту бюджету (головні розпорядники розробляють бюджетні запити на підставі проектів кошторисів нижчестоящих розпорядників, планів одержувачів та проектів паспортів бюджетних програм). Зазначено, що на сьогодні Міністерством фінансів України не розроблені єдині методичні рекомендації щодо складання планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, а тому наявні недоліки у плануванні видатків Державного бюджету України, їх обґрунтованості, збалансованості та доцільності. Доведено, що за умови розробки бюджету за програмно-цільовим методом при підготовці плану своєї діяльності головні розпорядники мають обґрунтовувати обсяги та структуру своїх видаткових потреб, формулюючи: 1) стратегічні цілі діяльності на середньострокову та довгострокову перспективу і відповідно до закріплених за ними основних функцій; 2) основні завдання; 3) внутрішньовідомчі та міжвідомчі (державні цільові, інвестиційні тощо) програми; 4) бюджетні програми, відповідальним виконавцем яких визначено головного розпорядника (згідно з їх паспортами).

Наголошується: проблема формування бюджетного запиту головним розпорядником бюджетних коштів на програмно-цільових засадах полягає в тому, що на сьогодні нормативно-правові акти, які регулюють питання формування бюджетних програм, визначають порядок їх складання не з моменту доведення до головного розпорядника бюджетних коштів планових граничних обсягів асигнувань, а з моменту затвердження бюджету. Така постановка питання суперечить самій суті програмно-цільового методу.

З'ясовано, що перелік головних розпорядників бюджетних коштів урядом не визначається, а саме пропонується в проекті Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік (бюджетній резолюції) (ч. 3 ст. 33 БК України), оскільки визначається перелік Постановою Верховної Ради України про схвалення або взяття до відома Основ бюджетної політики на наступний бюджетний рік (бюджетної резолюції) (ч. 6 ст. 33 БК України) і затверджується, відповідно, Законом про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 22 БК України). Проаналізовано порядок усунення розбіжностей між головними розпорядниками та Міністерством фінансів України щодо обсягу включення бюджетного запиту до пропозицій проекту закону про Державний бюджет. Наголошується, що на стадії розгляду та затвердження бюджету треба посилити права на відстоювання належного обсягу бюджетних призначень головних розпорядників коштів державного бюджету, які не належать до системи виконавчої влади, а також правове положення головних розпорядників коштів місцевих бюджетів: слід передбачити процедуру врегулювання розбіжностей між ними та фінансовими органами щодо обґрунтованості запланованого обсягу бюджетних призначень.

У підрозділі 5.2 "Правове положення розпорядників бюджетних коштів на стадії виконання бюджету" досліджено у взаємозв'язку повноваження розпорядників та одержувачів бюджетних коштів на кожному з етапів стадії виконання бюджету. В сфері виконання бюджету за доходами розпорядники бюджетних коштів є суб'єктами контролю за повернення коштів, виділених на умовах кредитування (повернення). Законодавцю доцільно було б встановити правило: кошти, відпущені на умовах кредитування, слід повертати відповідно до того фонду бюджету (загального або спеціального), з якого вони були надані.

Оформлення відносин державного кредитування здійснюється в формі цивільно-правового договору з публічною складовою. Проте, якщо в Російській Федерації відповідальність за неповернення коштів, виділених у формі державного кредитування, передбачена в БК РФ, то в Україні ні адміністративно-правової, ні фінансово-правової (бюджетно-правової) відповідальності за порушення (недодержання) фінансово-правових приписів у вказаній сфері відносин не передбачено. Це має бути виправлено.

На стадії виконання бюджету за видатками правове положення розпорядників бюджетних коштів розкривається більш повно. Проаналізовано зміст та порядок реалізації повноважень розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів на стадії виконання бюджетів за видатками, що визначені в ст. 51 БК України, яку розмежовано за процедурами: розпорядник бюджетний правовий статус

1. Санкціонування видатків, до якого входять такі основні операції: 1) у межах стадії встановлення бюджетних асигнувань розпорядниками бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису: а) складання головними розпорядниками бюджетних коштів уточненого проекту зведеного кошторису; б) складання розпису бюджету; в) доведення витягів з розпису до головних розпорядників бюджетних коштів; г) доведення лімітів бюджетних асигнувань; д) відкриття єдиного бюджетного рахунка (за кожним бюджетом окремо); 2) у межах стадії затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів: а) затвердження кошторисів (планів асигнувань і планів використання коштів); б) відкриття реєстраційних рахунків розпорядникам бюджетних коштів у Державному казначействі (його територіальних органах); в) затвердження зведеного кошторису головним розпорядником бюджетних коштів; 3) у межах стадії взяття бюджетних зобов'язань: а) прийняття грошових зобов'язань розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів; б) реєстрація (прийняття) бюджетних зобов'язань Державним казначейством України; в) прийняття товарів, робіт і послуг розпорядниками бюджетних коштів; г) реєстрація (прийняття) фінансових зобов'язань на підставі бюджетних зобов'язань Державним казначейством України;

2. Процедура фінансування бюджетоодержувачів (доведення органами Державного казначейства України коштів з відповідного бюджету на реєстраційні рахунки розпорядників та одержувачів);

3. Витрачання коштів бюджетоодержувачами.

Значну увагу приділено питанням програмно-цільового та бюджетно-кошторисного фінансування. Обґрунтовано авторське бачення системи взаємовідносин у сфері бюджетних зобов'язань. Розмежовано бюджетні зобов'язання та зобов'язання, правове регулювання яких здійснюється іншими інститутами й галузями права. Обґрунтовано підстави розмежування таких понять, як видаткове та боргове зобов'язання. Дані зобов'язання є зобов'язаннями загальними, а не конкретними і стосуються усього обсягу видатків чи фінансування боргу, який передбачений на визначений бюджетний рік. Визначено, що бюджетне зобов'язання є конкретним бюджетно-правовим зобов'язанням публічного утворення виділити кошти на оплату зобов'язання, взятого у межах загального видаткового або боргового зобов'язання.

Наголошується на розбіжності в законодавчому визначенні терміна "бюджетне зобов'язання" та змісті бюджетно-правових відносин, що відбуваються в сфері бюджетного зобов'язання. Проаналізовано складові бюджетно-правових відносин, які виникають в зв'язку з реєстрацією та виконанням бюджетних зобов'язань. Розмежовано бюджетні зобов'язання залежно від виду фінансово-правового зобов'язання, в ході виконання якого вони виникають, на боргові та видаткові бюджетні зобов'язання, а також надано характеристику такій правовій конструкції, як "небюджетне зобов'язання". Встановлено, що поряд з бюджетними зобов'язаннями у розпорядників бюджетних коштів на стадії виконання бюджету за видатками можуть виникати і "небюджетні зобов'язання", які до кінця бюджетного періоду мають бути переведені в режим бюджетних. Встановлено, що відносини небюджетного зобов'язання не є бюджетно-правовими, однак викликають настання цілого ряду бюджетно-правових відносин. З'ясовано, що зобов'язання, на підставі яких виникають бюджетні зобов'язання, можна розподілити на дві групи: 1) безпосередньо зобов'язання публічних суб'єктів, у яких організації, що мають статус розпорядників, є законними представниками держави, АРК, територіальних громад; 2) зобов'язання власне самих бюджетних установ та організацій, що виступають розпорядниками бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Обґрунтовано, що процедура санкціонування витрачання коштів розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів складається з: 1) прийняття товарів, робіт і послуг розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів; 2) здійснення платежів з реєстраційного рахунка або з рахунка відкритого в уповноваженому банку на погашення грошового зобов'язання розпорядника (одержувача) бюджетних коштів. Досліджено поняття "бюджетне фінансове зобов'язання" та правове регулювання порядку їх погашення. Встановлено, що момент погашення кредиторської заборгованості розпорядником бюджетних коштів (його фінансового зобов'язання) одночасно припиняє дію і бюджетного зобов'язання.

У підрозділі 5.3 "Правове положення розпорядників бюджетних коштів на стадії звітування про виконання бюджету" досить детально проаналізовано та висвітлено правове положення розпорядників бюджетних коштів на стадії звітування про виконання бюджету та їх взаємодію з іншими учасниками відносин, що відбуваються у вказаній сфері. Зазначається, що існує конкуренція положень Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та БК України. Проте, якщо елемент предмета БК України - це бюджетна звітність (суб'єктів бюджетних правовідносин), то предмет вказаного Закону ширший - фінансова звітність загалом (суб'єктів господарювання). Конкуренція положень вказаних Закону і БК України має два аспекти: по-перше, вона виникає лише з тих положень Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та БК України, які стосуються звітності бюджетних установ про використання ними бюджетних коштів, оскільки вони є і суб'єктами господарювання, і суб'єктами бюджетних правовідносин; по-друге, в інших випадках вона відсутня завдяки застосуванню принципу дії спеціального закону.

У зв'язку з цим обґрунтовано, що розпорядники бюджетних коштів у відносинах звітування виступають як: 1) розпорядники відповідного рівня (бюджетна звітність); 2) бюджетні установи, які є суб'єктами господарювання зі спеціальною правосуб'єктністю (фінансова звітність). З'ясовано, що бюджетна звітність розпорядників бюджетних коштів буває: а) за своїм призначенням - зовнішня і внутрішня; б) за обсягом показників - первинна і зведена; в) за терміном складання і подання - періодична (місячна, квартальна тощо) та річна. Детально проаналізовано зміст і порядок подання розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів різних рівнів кожного з видів бюджетних звітів, а також їх значення.

На стадії звітування розпорядники та одержувачі реалізують переважно обов'язки, а не права, тому проаналізовано положення законодавства, що регламентують питання місячної, квартальної та річної звітності. Недотримання учасником бюджетного процесу порядку складання та подання звіту про виконання бюджету є бюджетним правопорушенням. Наголошено, що слід: 1) передбачити в БК України, що Генеральний прокурор України може виступати в парламенті або надати інформацію про додержання законності в бюджетній сфері за пропозицією Верховної Ради України та при розгляді звіту про Державний бюджет України; 2) законодавчо закріпити, що до інформації про виконання Державного бюджету має належати й інформація щодо всіх розпоряджень міністра фінансів України про перерозподіл коштів Державного бюджету між головними розпорядниками бюджетних коштів, між бюджетними призначеннями кожного конкретного головного розпорядника бюджетних коштів, про факти зменшення їх бюджетних призначень, а також звіти відповідальних виконавців бюджетних програм.

Звертається увага на те, що в ст. 28 БК України закріплено обов'язок головних розпорядників коштів Державного бюджету України здійснювати саме публічне представлення звітів про витрачання бюджетних коштів у розрізі економічної класифікації видатків, а не обов'язок їх оприлюднювати. Із впровадженням в бюджетний процес програмно-цільового принципу до процесу складання річного звіту головними розпорядниками бюджетних коштів залучаються такі суб'єкти, як відповідальні виконавці бюджетних програм. Їх звіти теж мають підлягати оприлюдненню. Звітування про виконання бюджету має також переходити з принципу звітування про постатейне бюджетно-кошторисне фінансування на принцип звітування про результати програмно-цільового фінансування.

Розділ 6. "Бюджетно-правова відповідальність розпорядників бюджетних коштів" складається з шести підрозділів. У підрозділі 6.1 "Теоретико-правові засади та підстави бюджетно-правової відповідальності розпорядників бюджетних коштів" з'ясовано, що поряд із встановленими заборонами і обмеженнями, які розглядаються як елементи правового статусу, до його складу включаються і статусні принципи, одним із яких є принцип відповідальності, додержання якого виступає обов'язком суб'єкта, наділеного правовим статусом розпорядника бюджетних коштів. У п. 11 ч. 1 ст. 2 БК України закріплено загальний принцип юридичної відповідальності учасників бюджетного процесу. Обґрунтовано, що позитивна відповідальність як обов'язок проявляється не лише у відповідальному використанні бюджетних коштів, а й у відповідальному здійсненні інших повноважень розпорядників та одержувачів, якими вони наділені як суб'єкти бюджетної діяльності. Недодержання принципу відповідальності та порушення обов'язку відповідального ставлення до реалізації правового статусу, зокрема розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, що проявляється у формі вчинення бюджетного правопорушення, призводить до настання моменту реалізації іншого їх обов'язку - понести покарання, тобто юридичну (негативну, ретроспективну) відповідальність. Об'єктом правовідношення бюджетної відповідальності (в широкому розумінні) є правовий статус суб'єкта, що вчинив бюджетне правопорушення.

Зміст бюджетної відповідальності розпорядників та одержувачів бюджетних коштів розкривається у її меті (охоронній і стимулюючій), функціях (превентивній, каральній, відновлювальній) та принципах, проаналізованих у дослідженні. До інституційних принципів бюджетно-правової відповідальності, зокрема розпорядників бюджетних коштів, слід віднести: принцип взаємообумовленості й невідривності відповідальності розпорядника бюджетних коштів та його керівника за правопорушення, вчинене в бюджетній сфері; принцип поєднання карального та правовідновлювального характеру відповідальності розпорядника бюджетних коштів та його керівника за вчинене бюджетне правопорушення. Встановлено, що поняття "порушення бюджетного законодавства" та "бюджетне правопорушення" не є тотожними. Перше поняття ширше, оскільки включає в себе бюджетні правопорушення, а також широке коло порушень, що не мають ознак і складу правопорушення.

Встановлено, що суб'єктами бюджетно-правової відповідальності є: 1) Автономна Республіка Крим та територіальні громади, в тому числі об'єднані (наприклад, у разі витрачання коштів відповідних бюджетів на видатки, що мали здійснюватись з іншого бюджету); 2) розпорядники бюджетних коштів; 3) одержувачі бюджетних коштів. Досліджено підходи до розуміння підстав бюджетно-правової відповідальності, їх види та зміст. Проаналізовано основні види бюджетних правопорушень, суб'єктами яких є розпорядники та одержувачі бюджетних коштів, і за вчинення яких здійснюється притягнення до бюджетно-правової відповідальності. Зазначено, що недосконалими є формулювання ряду правопорушень, закріплених у ст. 117 БК України. Використаний у них сполучник "і (та)", тягне за собою визнання бюджетним правопорушенням лише об'єднання в єдиному цілому двох окремих порушень. Доцільно замінити сполучники "і (та)" на "або".

У підрозділі 6.2 "Правове регулювання порядку застосування до розпорядників бюджетних коштів заходів бюджетно-правової відповідальності" встановлено, що розпорядники та одержувачі бюджетних коштів виступають основними суб'єктами бюджетно-правової відповідальності, до яких на сьогодні застосовується визначене коло заходів бюджетно-правової відповідальності.

Основні заходи бюджетно-правової відповідальності можна розподілити на три групи: 1) заходи відповідальності, що застосовуються і до розпорядників, і до одержувачів бюджетних коштів: а) зупинення операцій з бюджетними коштами (п. 2 ч. 1 ст. 118 БК України); б) призупинення бюджетних асигнувань (ст. 117 БК України); 2) заходи відповідальності, що застосовуються лише до розпорядників бюджетних коштів: а) зменшення асигнувань (ч. 1 ст. 119 БК України); б) повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції до відповідного бюджету (ч. 2 ст. 119 БК України); 3) захід відповідальності, який застосовується лише до одержувачів бюджетних коштів: повернення бюджетних коштів (зокрема, ст. 67 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік"). Кожен із вказаних заходів проаналізовано.

Заходи бюджетно-правової відповідальності, що застосовуються до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів, класиціковано:

1) за метою відповідальності: а) каральні (призупинення бюджетних асигнувань; зупинення операцій з бюджетними коштами); б) правовідновлювальні (компенсаційні) (зменшення бюджетних асигнувань; повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції до відповідного бюджету на суму їх нецільового використання; повернення бюджетних коштів в разі їх нецільового використання одержувачами бюджетних коштів);

2) за суб'єктами, до яких застосовуються: а) ті, що застосовуються до розпорядників бюджетних коштів; б) ті, що застосовуються до одержувачів бюджетних коштів; в) змішані, тобто застосовуються і до розпорядників, і до одержувачів;

3) за підставою: а) за порушення договірних зобов'язань (повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції до відповідного бюджету, на суму їх нецільового використання - у тому разі, якщо умови цільового використання бюджетних коштів та особливості відповідальності передбачені угодою (ч. 1 і 4 ст. 92, ч. 5 ст. 93, ч. 2 ст. 106 БК України) або договором (ч. 2 ст. 93, ч. 2 ст. 104, ст. 107 БК України) про субвенцію (наприклад, субвенція на виконання інвестиційних проектів з місцевих бюджетів)); б) за порушення публічного порядку (позадоговірні) - на підставі закону (всі інші заходи бюджетно-правової відповідальності);

4) за характером стягнення: а) майнові (повернення коштів одержувачами бюджетних коштів; зменшення бюджетних асигнувань, повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції до відповідного бюджету, на суму їх нецільового використання, безспірне вилучення коштів місцевого бюджету); б) правообмежувальні (зупинення бюджетних асигнувань; призупинення бюджетних асигнувань та ін.).

З'ясовано, що бюджетно-правовий процес складається з цілого ряду елементів. До основних із них, виходячи з такого критерію, як характер індивідуально-конкретної справи, на нашу думку, належать:

1) неюрисдикційний бюджетний процес: а) бюджетний процес (з усіма його складовими); б) бюджетно-договірні провадження (зокрема, з укладення угод щодо надання субвенцій до місцевого бюджету тощо); в) реєстраційні провадження (з реєстрації розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у Державному казначействі, з реєстрації бюджетних програм, з реєстрації бюджетних зобов'язань тощо); г) бюджетно-контрольні провадження (з проведення перевірок, ревізій, внутрішнього фінансового аудита тощо);

2) юрисдикційний бюджетний процес: а) провадження по застосуванню бюджетно-правових заходів примусу, що не належать до заходів бюджетно-правової відповідальності; б) провадження у справах про бюджетні правопорушення; в) провадження з виконання рішень щодо притягнення до бюджетно-правової відповідальності. Отже, комплекс норм бюджетного права, що регулюють відносини в сфері здійснення процедур щодо притягнення до бюджетно-правової відповідальності, запропоновано окреслити поняттям "бюджетно-юрисдикційний процес". Правове регулювання як інституту бюджетно-правової відповідальності, так і питань провадження у справах про бюджетні правопорушення перебуває на початковому етапі, правові приписи, спрямовані на їх регулювання, містяться в ряді нормативно-правових актів. На сьогодні виникла потреба їх кодифікування та чіткої регламентації у відповідних нормативно-правових актах порядку притягнення до бюджетно-правової відповідальності.

Провадження у справах про бюджетні правопорушення - це правовий інститут бюджетного права, що містить процесуальні норми, які регулюють відносини, що виникають на підставі вчинення бюджетного правопорушення, забезпечують вирішення справ, а також попередження бюджетних правопорушень. До основних його ознак належать: спеціальні органи, наділені повноваженнями фіксувати бюджетний проступок, розглядати справи про бюджетні правопорушення (ст. 124 БК України), специфіка актів, якими оформлюється процесуальна діяльність (протокол про бюджетне правопорушення, акт ревізії), особлива процедура їх оформлення. На сьогодні відсутній єдиний процес провадження у справах про бюджетні правопорушення. Окремі види проваджень у справах про бюджетні правопорушення прив'язані не так до окремих груп правопорушень, навіть не до груп суб'єктів бюджетно-правової відповідальності, як до заходу відповідальності, який слід застосувати органу накладення стягнення за вчинення бюджетного правопорушення. Це є особливістю і недоліком бюджетного провадження, який слід усунути і створити загальні правила бюджетно-юрисдикційного процесу.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання щодо визначення особливостей та сутності правового статусу розпорядників бюджетних коштів в Україні та формування науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання правового статусу та діяльності розпорядників бюджетних коштів. Основними з них є наступні:

1. Розпорядники бюджетних коштів є суб'єктами бюджетних правовідносин, які беруть участь в усіх стадіях бюджетного процесу, здійснюють поряд з іншими суб'єктами бюджетних правовідносин безпосереднє виконання бюджетів за видатками, а також наділені повноваженнями в сфері контролю за виконанням бюджету як за видатками, так і частково за доходами.

2. Основою фінансово-правового статусу розпорядників бюджетних коштів є бюджетне асигнування як вид бюджетних повноважень. Основним бюджетним повноваженням, на якому ґрунтується бюджетна компетенція головних розпорядників бюджетних коштів, є бюджетне призначення. Їх діяльність з реалізації вказаних повноважень є елементом фінансової (бюджетної) діяльності держави та місцевого самоврядування.

3. Розпорядники бюджетних коштів виступають саме суб'єктами відносин, що регулюються нормами бюджетного права як підгалузі фінансового права, а їх бюджетно-правовий статус є, відповідно, різновидом галузевого фінансово-правового статусу, тобто підгалузевим.

4. Розпорядники бюджетних коштів є колективними суб'єктами бюджетних правовідносин, які володіють бюджетною правосуб'єктністю та потенційно володіють правом відновлення їх статусу в кожному наступному бюджетному періоді. Керівник бюджетної установи, в особі якого діє розпорядник бюджетних коштів, є законним представником як орган цієї юридичної особи, реалізуючи її законний інтерес та повноваження, якими наділена дана бюджетна установа, зокрема в бюджетних правовідносинах.

5. Критерієм об'єднання норм, що утворюють правовий інститут розпорядників бюджетних коштів у вузькому його розумінні є: предмет правового регулювання (коло, мережа, система та бюджетно-правовий статус розпорядників бюджетних коштів); специфіка правових норм інституту, а також правових відносин, що виникають під впливом цих норм; коло джерел, що містять норми правового інституту. Інститут розпорядників бюджетних коштів за функціональною роллю норм, що він об'єднує, є спеціальним субінститутом особливої частини фінансового права, що включається до інституту бюджетного процесу.

6. Загальним фінансово-правовим статусом для розпорядників різних рівнів є правовий статус "розпорядник бюджетних коштів". В основу цього поняття, визначеного у п. 36 ч. 1 ст. 2 БК України, поставлений інший базовий фінансово-правовий статус, а саме: статус "бюджетної установи". На загальному статусі розпорядника бюджетних коштів базуються спеціальні статуси розпорядників бюджетних коштів: головних та нижчестоящих. Загальний правовий статус і спеціальні правові статуси суб'єктів є стабільними, оскільки норми права змінюються не з волі суб'єкта, а в нормативному порядку.

7. Структура правового статусу розпорядників бюджетних коштів - це модель, внутрішня побудова, що відображає його складну систему елементів. До елементів структури правового статусу розпорядників бюджетних коштів належать: 1) принципи їх правового статусу; 2) інтерес; 3) суб'єктивні права; 4) обов'язки; 5) повноваження; 6) правові обмеження (прямі та непрямі заборони); 7) функції; 8) завдання; 9) гарантії; 10) бюджетна правосуб'єктність; 11) засади відповідальності.

8. Інститут бюджетної установи - фінансово-правовий інститут. Обґрунтовано, що слід внести зміни до БК України, а саме до ст. 2 і визначити, що: "бюджетна установа - це організація, визначена Конституцією України, а також створена у встановленому порядку органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, а також юридичними особами публічного права у випадках, передбачених законодавством, яка повністю утримується за рахунок відповідного державного чи місцевого бюджету і є неприбутковою".

9. Діяльність держави, Автономної Республіки Крим та територіальних громад з реалізації правомочностей власника щодо публічних фондів коштів характеризується як елемент фінансової діяльності держави, що регулюється саме нормами фінансового права. Загалом же інститут ж власності публічних утворень на кошти бюджетів регулюється як нормами фінансового права, так і нормами цивільного права та інших галузей, тобто має комплексне правове регулювання. Є необхідність ревізії понятійного апарату, узгодження дефініцій та термінів цивільного та бюджетного права та вирішення питання про можливість впровадження в законодавство поняття "казна", зокрема, з метою розмежування відповідальності держави та розпорядників бюджетних коштів. Тільки в статусі розпорядника бюджетних коштів організація може розпоряджатися коштами бюджету як казни від імені їх власника (здійснювати публічні видатки). Проте саме в статусі бюджетної установи організація розпоряджається закріпленими за нею на визначеному майновому праві грошовими коштами.

10. Бюджетні фонди не можна розглядати як такі, які повністю знаходяться в єдиній формі власності. Лише залежно від джерела доходів бюджету грошові кошти відповідного бюджету можна розглядати як такі, що знаходяться у державній чи комунальній формі власності, або у спільній власності публічних утворень. Встановлено, що рівність між публічними власниками забезпечується лише в цивільних правовідносинах, але не в фінансових правовідносинах майнового характеру.