Загальнотеоретичні основи формування законодавства про надання послуг у сфері освіти

У 80-90-ті роки ХІХ століття російська влада видала низку «височайших повелінь» про перепідпорядкування німецьких НЗ з різних відомств в управління Міністерству народної просвіти. Відповідні НПА було прийнято 2 травня 1881 року, 8 жовтня 1887 року, 22 листопада 1890 року. У відання Міністерства перейшли лютеранські церковно-парафіяльні училища, а 10 грудня 1892 року - всі школи при римо-католицьких церквах. Прийняті НПА посилювали державний вплив на освіту колоністів. Саме з цього часу можна вести мову про початок системної роботи влади з управління НЗ німців і встановлення контролю над ними. Насамперед, Міністерство врегулювало кадрове питання. Встановлювалася заборона на прийняття на роботу до німецьких шкіл викладачами громадян іноземних держав, а ті, хто працював на момент переходу шкіл у відомство МНП, зобов'язані були прийняти російське громадянство. У разі невиконання цієї вимоги школа підлягала закриттю [185, с. 46]. Такий стан речей був виправданий і застосовувався кожною національною, а тим більше, багатонаціональною державою.

На відміну від університетів Західної Європи, які почали створюватися ще у середні віки, де їх кількість поступово зростала незначними темпами, університети Росії та України почали з'являтися значно пізніше. Російська імперія як країна другого ешелону капіталізму вийшла на шлях індустріальної модернізації і розвитку науки значно пізніше, ніж країни Західної Європи [67, с. 157]. У 1892 році у країні діяло 48 ВНЗ, у 1899 - 56, а у 1917 - 65, що вказує на досить повільний розвиток вищої школи.

У 1900 році у межах Російської імперії діяло 10 університетів. Поділ студентів університетів на корпорації (за середньовічною моделлю) зберігся лише в одному ВНЗ Російської імперії - у Гельсингфорському університеті. У всіх інших університетах Російської імперії такий поділ був відсутнім. Державні ВНЗ в кінці ХІХ - на початку ХХ століття за своїм юридичним статусом фактично являли собою місцеві підрозділи тих центральних державних установ (міністерств та головних управлінь, святого Синоду, власної її імператорської величності канцелярії по установам імператриці Марії Федорівни), яким вони були підвідомчі. Фінансувало їх Державне казначейство [195, с. 20]. Тобто університетська автономія, студентське самоуправління та інші демократичні засади, притаманні європейським ВНЗ, у ВНЗ Російської імперії були практично відсутні. Проте була розвинена та ефективно функціонувала адміністративна вертикаль у межах міністерств та інших державних органів тих часів. І територія сучасної України як складова частина імперії у цьому питанні від загального правила не відрізнялася.

Пореформенний період виділявся бурхливим розвитком освіти в Наддніпрянській Україні. На початку ХХ століття тут склалася відносно розгалужена мережа вищих і середніх спеціальних НЗ. У 1914 році діяло 27 ВНЗ, у т.ч. 3 університети, в яких навчалося 35,2 тис. студентів. Початок ХХ століття позначився серйозними дискусіями щодо подальших шляхів розвитку освіти, пошуком більш ефективних форм організації управління освітньою галуззю, які не втратили свого значення і сьогодні.

У 90-х роках ХІХ століття земства розгорнули активну діяльність, спрямовану на розвиток початкової освіти. На початку ХХ століття ними було розпочато створення народних шкіл вищого типу, як, наприклад, двокласна школа ім. М.О. Корфа (1902) Олександрівського повіту Катеринославської губернії. Для завідування двокласними школами утворювалися два колегіальні органи - попечительська рада (обраний повітовими земськими зборами почесний наглядач та два члени - завідувач школи і голова повітової земської управи), що відповідала за ведення господарських справ, а також педагогічна рада (завідувач школи, законовчитель, викладачі та члени попечительської ради), яка займалася навчально-виховними справами [334, с. 37].

У цей час початкові та загальні школи були навіть у селах та невеликих робітничих містечках. Так, у майбутньому місті Єнакієве Донецької області на межі ХІХ-ХХ століть діяли «Народний дім», кінематограф, клуб працівників металургійного заводу, бібліотека споживчого товариства, чотирикласова місцева і заводська школи, трикласова церковноприходська школа та двокласова школа товариства допомоги незаможним євреям [175]. Тобто, ще більш ніж століття тому працівники підприємств та селяни мали можливість вибору НЗ для своїх дітей.

У поселеннях колоністів центральна влада робила намагання посилитися, а місцева сільська або земська влада уже була досить сильною. 24 вересня 1891 року Міністерство народної просвіти видало циркуляр, яким німці позбавлялися одноосібного права обирати вчителя та закріплювалося обрання вчителів інспекторами народних училищ. Саме останні подавали кандидатуру на затвердження директорам народних училищ і звільнення з посади, а також переміщення їх по училищах [284, с. 33]. 3 серпня 1892 року вийшли роз'яснення, якими заборонялося особам, які мали бажання зайняти посаду педагога в німецьких лютеранських, католицьких школах укладати договори із земськими, міськими та сільськими громадськими закладами, зокрема з питань винагороди за працю [583]. За сільською громадою зберігалося право клопотати перед навчальною владою про затвердження на посаду вчителя свого кандидата [185, с. 47]. Таким чином держава намагалася зменшити рівень незалежності іноземних колоністів і одночасно запобігти посиленню ролі територіальних громад, земств та інших місцевих і громадських організацій.

Уряд, стурбований земською ініціативою, намагався відсторонити земства від впливу на роботу початкових шкіл. Більш того, намагався передати їх всі у відання міністерства. Однією з таких спроб був закон від 12 червня 1900 року про обмеження земського обкладання, який заборонив щорічне збільшення земських зборів більш ніж на 3 %. У тому ж 1900 році міністерство підготувало проект «Наказу повітовим та губернським училищним радам», яким передбачалося повне відсторонення земств і міського самоврядування від турбот про освіту [303, с. 371].

Під впливом революційних подій 1905 року порушуються питання про широку демократизацію освітньої системи. Зокрема, 27 серпня були опубліковані «Тимчасові правила про управління ВНЗ відомства Міністерства народної освіти», або, як називали його сучасники, указ про автономію університетів. «Тимчасові правила» надавали НЗ певну автономію щодо попечителів округів і міністерства. Радам поверталося право обрання ректорів та їх помічників, а факультетським зборам - деканів і секретарів. Ректору ввірялося керівництво інспекцією свого закладу, що суттєво розширювало його владу [474, с. 7-8].

Взагалі за часів царювання імператора Миколи ІІ народна освіта досягла значного розвитку. Менш ніж за 20 років суми кредитів, асигнованих Міністерству народної освіти з 25,2 млн. рублів зросли до 161,2 млн. рублів (це без врахування військових і технічних шкіл та шкіл, що утримуються земствами та містами, кредити яких на народну освіту зросли з 70 млн. рублів у 1894 році до 300 млн. рублів у 1913).

Загальна освіта була безкоштовною за законом. З 1908 року вона стала обов'язковою. З того часу у межах усієї Російської імперії відкривалося близько 10000 шкіл щорічно. Слід зазначити, що в Англії та США студенти платили за навчання у ВНЗ від 750 до $ 1250 на рік, а в Російській імперії - від 50 до 150 рублів (від 25 до $ 75 на рік). При цьому незаможні студенти часто звільнялися від плати за навчання.

У сфері освіти у Західній Україні у цей час продовжувалася політика полонізації. Наслідком її стало те, що серед українців Галичини та Буковини за офіційними даними 1913 року письменні складали 37,25 % (це був передостанній показник у державі; нижчим був рівень писемності лише у сербо-хорватів - 35,48 %). У румунів цей показник становив 39 %, у поляків - 65 %, у німців - 96,32 %, у чехів - 96,6 %. Майже суцільно неписьменним виявився закарпатський регіон. За угорською статистикою серед українців 85% були неписьменними. Незважаючи на те, що автохтонний український народ становив абсолютну більшість населення на власних етнічних землях, йому до розвалу імперії доводилося боротися за своє право на існування та історичний поступ, за утвердження права на національну освіту [620, с. 70-71].

Зі зміною уряду у Російській імперії змінювалася й політика відносно професійних ВНЗ. Так у 1915 році нараховувалося близько 550 вищих, середніх і нижчих професійних НЗ, які зосереджувалися в міністерствах народної освіти, торгівлі й промисловості, внутрішніх справ, військовому, шляхів сполучень, головному управлінні землеустрою і землеробства тощо. Кожне з них мало свою систему управління.

Початок ХХ століття позначився активним пошуком шляхів удосконалення управління системою освіти. Уряд намагався проводити традиційну політику посилення контролю над НЗ, чому досить успішно протидіяла громадськість, наполягаючи на необхідності децентралізації управління [474, с. 12]. У підсумку політика надмірного посилення адміністрування у всіх галузях та сферах господарства призвела до війн та революцій.

Свої особливості мала організація сфери освіти у межах УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського.

Улітку 1917 року у Києві був утворений перший Український народний університет, тому що в діючому університеті не було українських філологів. Такі ж університети були відкриті у Миколаєві, Харкові, Одесі [598, с. 46].

У період гетьманату управління вищою освітою здійснювала комісія на чолі з В.І. Вернадським. Завдяки її роботі та фінансовій підтримці держави й зацікавлених організацій крім відкриття названого університету було засновано університети у Катеринославі, Кам'янці-Подільському, Ялті, два факультети на рівні університету у Полтаві та педагогічний інститут у Сумах, інститути історії, мистецтва, археології у Києві. Були оголошені українськими Київський, Харківський, Одеський університети; засновано Київський інститут удосконалення лікарів, Українську академію мистецтв; утворено електротехнічні факультети у Київському, Миколаївському і Херсонському політехнічних інститутах, Одеському геофізичному інституті; здійснено фінансування будівництва сільськогосподарського інституту у Херсоні, ветеринарного у Харкові та ін. [253, с. 20].

Cтановище шкіл було важким, що й дало поштовх до негайного прийняття рішення про реорганізацію освіти. Протягом січня 1919 року Державний секретаріат освіти і віросповідання видав низку розпоряджень та обіжників стосовно реформування шкільництва та підготовки вчителів.

Правовим кроком до українізації освіти було розпорядження Державного секретаріату освіти і віросповідання від 11 лютого 1919 року, яке передбачало запровадження в усіх типах шкіл суттєвих заходів щодо українізації. Дбаючи про подальший розвиток НЗ було надано можливість, звернувшись до державного секретаря освіти утворювати нові приватні школи. Для цього необхідно було вказати: особу або товариство, яке буде утримувати школу; прізвище керівника і його фахову кваліфікацію; приблизну кількість учнів, які збиралися там навчатися, та приміщення цієї школи. Головними умовами для надання такого дозволу було: керівник і педагогічний колектив мали бути громадянами УНР; організація школи мала в загальних рисах відповідати організації державних шкіл; додання декларації, в якій були викладені основні положення керівника і педагогічного колективу про свої обов'язки виконувати закони і розпорядження [79, с. 66].

На засіданні Української національної ради 13 лютого 1919 року було прийнято Закон «Про одержавлення українських шкіл», а 14 лютого - Закон «Про одержавлення українських приватних гімназій і жіночих учительських семінарій», згідно з яким всі школи: громадські, середні, гімназії, реальні, рільничі й інші оголошувалися державними, а вчителі - державними службовцями, що надало вчителям певного статусу і пільг. 15 лютого Українська національна рада ухвалила резолюцію про влаштування для вчителів курсів українознавства, що сприяло зростанню фахового рівня педагогічних працівників. З метою покращення ситуації забезпечення НЗ педагогічним персоналом, уряд звернувся до всіх вчителів Західної України, які з певних причин не працювали, повернутися до виконання своїх обов'язків [79, с. 67].

Ще одним важливим діянням, спрямованим на вивчення стану справ і накреслення нових вагомих планів у сфері освіти, був з'їзд викладачів середніх і вищих шкіл у Станіславі (березень 1919 року). Було визначено такі пріоритети в освіті: підготовка учнів не лише до університетських студій, а й підготовка їх до життя і праці; відмежування школи від одностороннього впливу держави, політичних партій та інших суспільних утворень. Запропоновано реформувати середню школу на нижчу, однотипову, середню школу без класичних мов і різнотипову середню школу (гуманістичну, реальну, модерно-філологічну і технічну). Для співпраці школи і сім'ї утворювалися батьківські комітети з дорадчими голосами [79, с. 67-68]. Таким чином, українська незалежна держава ухвалила законодавство, спрямоване на надання послуг у сфері освіти виключно державними НЗ та виключно українською мовою.

Одночасно свої перші акти у сфері освіти приймала радянська влада на території України.

9 (22) листопада 1917 року було прийнято Декрет ВЦИК і СНК РРФСР про заснування Державної комісії з освіти, до складу якої увійшов Науковий відділ [92]. Перший законодавчий акт радянської держави, що регулював питання освіти та науки, мав ряд істотних особливостей.

По-перше, справа загального керівництва народною освітою, «оскільки вона залишається за центральною державною владою, доручається, відтепер Установчим зборам», Державній комісії з народної освіти, представником якої є народний комісар. Орієнтація на скликання Установчих зборів полягає в тому, що лише вони повинні встановити «детальний порядок державного та суспільного життя у нашій країні, у т.ч. і загальний характер організації народної освіти».

По-друге, не очікуючи підсумків засідання Установчих зборів, Раднарком вважав себе вправі запровадити ряд заходів, спрямованих на поліпшення духовного життя країни. У складі Державної комісії передбачалося організувати 15 відділів, у т.ч. і Відділ автономних ВНЗ. Іншими словами, у даному Декреті було визнано можливість діяльності ВНЗ на засадах автономії.

По-третє, було визначено, що Державна комісія з освіти «зовсім не є центральною владою, що керує навчальними та освітніми установами». Науковим і вчено-навчальним установам права ухвалювати самостійні рішення надано не було. Дане питання вирішувалося виключно з класових позицій: «Самостійна робота класових - робочих, солдатських, селянських культурно-просвітницьких організацій повинна мати повну автономію як по відношенню до державного центру, так і по відношенню до центрів муніципальних» [23, с. 28].

26 січня (8 лютого) 1918 року Народним комісаріатом з освіти було розроблено Положення до проекта мобілізації науки для потреб державного будівництва. Поряд з Науковим відділом у його складі було утворено Відділ з мобілізації наукових сил на службу робітничій і селянській Росії [23, с. 29].

Перші засади правової політики у сфері регулювання наукової діяльності спочатку зводилися до забезпечення демократизації у сфері регулювання науки і народної освіти, можливості існування автономних ВНЗ, використання в якості джерел радянського права дореволюційних законопроектів. На відміну від інших радянських управлінських систем, що були дволанковими (Наркомат - місцеві органи), система Наркомату освіти була триланковою: Державна комісія - Наркомат освіти - відділи народної освіти. У надзвичайних умовах Громадянської війни суміщення посад наркома і голови Державної комісії дозволяло здійснювати оперативне керівництво. Проте його збереження в умовах мирного часу призводило до росту бюрократизації державного апарату [23, с. 32].

Важливою справою радянська влада вважала боротьбу з неписьменністю дорослих. У грудні 1919 року В. Ленін підписав декрет «Про ліквідацію неписьменності серед населення», який передбачав, що все населення республіки віком від 8 до 50 років, яке не вміє читати, писати, зобов'язане вчитися грамоті рідною чи російською мовою за бажанням [598, с. 46].

Питання українського шкільництва розглядалися на різних рівнях державного і партійного керівництва. У березні 1920 року у місті Харкові - столиці республіки відбулася перша всеукраїнська нарада з освіти, яка затвердила систему освіти Радянської України (туди входили дошкільні заклади, загальноосвітні школи, НЗ нижчої, середньої і вищої професійної освіти, різні культурно-освітні установи для дорослих) [619].

Здійснюючи реформу вищої освіти, Наркомпрос України у 1920 році відмовився від такого виду ВНЗ як університети. Всі ВНЗ, і, передусім університети, було перетворено на інститути народної освіти [598, с. 47]. Чомусь їх було віднесено до капіталістичного надлишку, не потрібного робочому класу. У 1920-х роках вважалося, що радянській державі достатньо мати значну кількість інститутів та технікумів, які готували, у більшій мірі, фахівців з технічних спеціальностей.

Початок цілеспрямованого періоду національного будівництва в радянських республіках накреслив у 1921 році Х з'їзд РКП(б), де було визначено найближче завдання: «помочь трудовым массам невеликорусских народов догнать ушедшую вперед центральную Россию», зокрема, «развить у себя прессу, школу, театр, клубное дело и вообще культурно-просветительные учреждения на родном языке...» [230, с. 559; 619]. Для вирішення багатьох питань у сфері освіти було вирішено розробити та ухвалити відповідний кодекс.

Ініціатором кодифікації стало Політбюро ЦК КП(б)У, яке 23 червня 1922 року ухвалило рішення з цього питання. У НКО УСРР утворили допоміжні групи, які працювали над проектом Кодексу законів про народну освіту [490, с. 25].

Остаточно підготовлений проект Кодексу було внесено на засідання президії ВУЦВК, який того ж дня ухвалив його як закон і ввів у дію на території УСРР [490, с. 25].

Таким чином, 22 листопада 1922 року Президія ВУЦВК затвердила Кодекс законів про народну освіту в УСРР, у якому було визначено завдання та структуру органів народної освіти, завдання загальноосвітніх шкіл, середніх і вищих професійних НЗ [619].

Джерелами Кодексу стали правові акти ВУЦВК, РНК, НКО УСРР з питань освіти 1920-1922 років, а також Декларація про соціальне виховання дітей в УСРР 1920 року і частково Декларація НКО РРФСР 1918 року «Основні принципи єдиної трудової школи» [490, с. 25]. Вважаємо, що кодифікація такого широкого і різноманітного законодавства, що регулює ще більший пласт суспільних відносин, була виправданою у 20-х роках ХХ століття і є необхідною сьогодні.

Економічний хаос і криза 1921-1922 років привели заклади народної освіти до тяжкого стану. Вони майже повністю були зняті з державного бюджету і передані на місцеве забезпечення. А оскільки бюджет місцевих органів влади ще не зміцнів, різко зменшилася шкільна мережа і контингент учнів. Так, якщо в 1914/1915 навчальному році в Україні (у сучасних кордонах) налічувалося 26069 загальноосвітніх шкіл, де навчалося 2670,3 тис. учнів, у т.ч. початкових шкіл - 25106 (2371,8 тис. учнів), то у 1920/1921 навчальному році було 21968 загальноосвітніх шкіл, де навчалося 2023688 учнів [560, с. 409].

За роки НЕПу, коли дещо поліпшилося економічне становище радянської держави загалом, поліпшилася і шкільна справа. З 1923 до 1926 року асигнування на освіту зросли майже в сім разів [485, с. 52]. Диверсифікація джерел фінансування сфери освіти є позитивною з точки зору необхідності економії коштів державного бюджету. Фінансування НЗ у доНЕПівський період місцевими органами влади було вимушеним і недостатньо ефективним. У випадку розгортання НЕПу можна було б прогнозувати появу значної кількості НЗ, утворених якщо не на основі різних форм власності, то принаймні у різних організаційно-правових формах. Вважаємо, що застосування загального принципу господарювання «забезпечення економічної багатоманітності та рівний захист державою усіх суб'єктів господарювання», передбаченого статтею 6 ГК України, у сфері освіти мало б позитивний ефект і в минулому і сьогодні. Тому пізніше у роботі слід повернутися до розгляду цього питання.

Слід також при розгляді історичної ретроспективи декілька слів присвятити специфічному місцю набуття освіти - місцю обмеження волі.

Іще до 1917 року та одразу після приходу до влади більшовиків починаючи з 1918 року проходила дискусія відносно завдань кримінального покарання у вигляді позбавлення волі, про зміст виправлення засудженого, про його межі, про роль освіти за ґратами.

У ХІХ столітті у «Курсі тюрмознавства» професора І.Я. Фойницького, в «Основах тюремної справи», «Очерках тюрмознавства» С.В. Познишева, працях П.І. Люблінського та інших тодішніх авторів було досліджено питання виховання і навчання засуджених, методи впливу на них, ролі особистості педагога при вихованні тощо.

А.Я. Герд розробив та апробував у 1871 році у С.-Петербурзі систему перевиховання. Ця система будувалася на засадах гуманізму, педагогічного оптимізму, поваги до особистості, співробітництва педагогів та засуджених [287, с. 70]. Питання надання освітніх та інших послуг засудженим, що виникло на рубежі ХІХ-ХХ століть, не облишило своєї актуальності і сьогодні.

Щось схоже було у правовому статусі дитячих виховних колоній у 1930-1960-ті роки. Ці заклади були закладами закритого типу для бездоглядних дітей та підлітків, які вимагали особливих умов виховання і суворого педагогічного режиму. Туди направлялися малолітні віком від 11-ти до 17-ти років згідно з рішенням комісій у справах неповнолітніх або ухваленням суду [245, с. 144]. Створені дитячі виховні колонії були ще одним типовим спеціальним закладом радянського часу. Вони ставили перед собою завдання комуністичного виховання дітей та підлітків і підготовку їх до громадсько-корисної діяльності шляхом активного педагогічного впливу, шкільного і професійного навчання, участі колоністів у продуктивній праці, виховного впливу колективу на вихованця, підтримки твердого режиму і суворої дисципліни. Але поряд з цим було багато невирішених проблем, таких як укріплення навчально-матеріальної бази професійного навчання, надання підліткам після випуску виробничої кваліфікації, ліквідація постійної плинності неповнолітніх, підвищення ролі дитячого колективу, а також підвищення кваліфікації педагогів і майстрів та всебічний розвиток ініціативи робітників колоній у справі виховання і навчання неповнолітніх [245, с. 145]. Незважаючи на наявність великої кількості завдань виховні колонії для неповнолітніх як в СРСР, так і в сучасній Україні загалом не виправдали свого існування. Ані якісних знань вмінь та навичок більшості учнів вони не надали, ані повноцінним громадянином майже нікого не виховали.

Проблематичність ефективності позбавлення волі як міри покарання широко обговорюється на Заході. Голандські кримінологи одну із причин зростання рецидивної злочинності неповнолітніх бачать у тому, що підліток, потрапивши до колонії, утримується у гарних умовах побуту та проживання. До його послуг багато спортивних секцій та гуртків, регулярне спілкування з психологом та соціальним працівником, який після звільнення підлітка підбирає йому житло і роботу. Той може залишитися невдоволеним таким вибором, тоді соціальний працівник зобов'язаний надати на розгляд свого підопічного інші пропозиції. На думку кримінологів, люди, розбалувані такою увагою суспільства до своєї персони, не надто намагаються принести йому користь і прагнуть знову потрапити у місця утримання, де їх безкоштовно нагодують, одягнуть і навіть розважать. Виникає питання: навіщо тоді працювати, якщо можна скоїти злочин і жити, як в санаторії ? [289, с. 11]. Слід погодитися з міркуваннями провідних вчених-господарників. Проте піднята проблема у більшій мірі стосується розвинених країн, у яких місця позбавлення волі обладнано згідно з усіма вимогами до захисту прав засуджених. В українських умовах багато суб'єктивних факторів визначають можливість отримання освітніх послуг у місцях позбавлення волі. Хоча за законодавством таке право у засуджених є. Причому НЗ та інші суб'єкти, що надають послуги у сфері освіти, переважну більшість послуг для ув'язнених надають безкоштовно. Отже, питання надання освітніх послуг у місцях позбавлення волі є складним і суперечливим, проте безумовно важливим. Пошук відповіді на нього розпочався у 1920-1930-ті роки в СРСР та триває донині. Вважаємо, що зробити це можливо в окремому спеціальному дослідженні. А наше дослідження потребує продовження розгляду становлення правового регулювання діяльності НЗ у різних регіонах України у ХХ столітті.

У ті часи, коли в УРСР відбувалося становлення радянської системи освіти, у землях Західної України, що входили до складу різних держав, продовжувалася політика асиміляції українського населення у т.ч. і за допомогою НЗ. Часи від початку ХХ століття до кінця Другої Світової війни визначаються боротьбою українського населення Західної України за свої школи та ВНЗ.

Після окупації Галичини Польщею шкільництво на цих землях стало підпорядковуватися Міністерству віросповідань та освіти, хоч і продовжували діяти австрійські закони та інструкції. Польська влада дотримуючись лінії «польського державотворення», внесла значні зміни в освіту не на користь українців. Якщо за Австро-Угорщини у 1911-1912 навчальному році у Східній Галичині налічувалося 2612 початкових шкіл з українською мовою навчання; у 1919 році на території Західної України було 3662 початкові школи, то вже у 1920-1921 навчальному році - лише 1930 [534, с. 126; 622, с. 34]; у 1925 році кількість українських шкіл становила 1055; у 1930 - 650, а в 1939 році їх залишилося лише 139 [622, с. 40].

Ще гірша ситуація була на українських землях Буковини та Бесарабії, що з 1918 по 1940 роки знаходилися у складі Румунії. Окупаційна влада переслідувала культурно-освітні установи українців на Буковині. Із 590 товариств, що були перед Першою світовою війною, у 1924 році залишилося тільки 14 [177, с. 950; 621, с. 6]. Політика румунського уряду призвела до того, що вже в 1927 році на Буковині не залишилося жодної української школи, були румунізовані гімназії, дві семінарії, закрито кафедру української мови й літератури у Чернівецькому університеті. Влада перетворювала православну церкву в знаряддя румунізації, а колонізація (під виглядом «аграрної реформи») також стала засобом румунізації [621, с. 5-6].

У 20-ті роки політика польської шкільної адміністрації розгорталася в напрямі централізації й полонізації освітньо-виховної діяльності за шляхами: 1) всі шкільні документи: акти, каталоги, протоколи та інші мали вестися польською мовою; 2) у процесі навчання передбачалося використовувати польські навчальні плани і підручники; 3) польська мова вводилася як викладова, при обмеженні української; 4) усувалися з посад прогресивні українські вчителі [622, с. 35].

Із введенням шкільного закону від 31 липня 1924 року, за яким польські й українські школи однієї місцевості об'єднувалися в утраквістичні, польською владою було взято курс на остаточну ліквідацію українських шкіл. За цим законом запроваджувалися шкільні плебісцити, наслідки яких завчасно планувалися шкільними та державними органами. Вони проводилися в умовах поліцейського терору, шантажів та підкупів. Викладання української мови вводили у школі в тому разі, коли громада налічувала не менш як 25 % українського населення і якщо батьки не менш ніж 40 учнів подавали відповідні прохання-декларації. Однак коли було 20 учнів, батьки яких бажали навчати дітей державною - польською мовою, така школа ставала двомовною. В усіх інших випадках школи переходили на суто польську мову навчання. Для відкриття середніх шкіл з українською мовою навчання вимагалися декларації від батьків 150 учнів [622, с. 35-36]. Тобто у часи між 1920 та 1939 роками у Західній Україні питання про надання у сфері освіти додаткових освітніх та інших послуг не стояло. На першому плані були політичні та національні питання, пов'язані із необхідністю отримання якісної освіти та оночасним збереженням рідної мови і національної ідентичності.

Шкільна система підпала зміні у 1932 році у зв'язку із впровадженням двох наступних законів. Це були закон про шкільний устрій і закон про приватні школи і наукові та виховні заклади. Ці акти змінили систему організації і програми навчання загальних шкіл і середніх (школи загальні - 7-річні - 3-ох ступенів, 6-річні до цього часу середні школи поділено на 4-річні гімназії та 2-ох річні ліцеї), а також врегульовано систему освіти приватних закладів, де було гарантовано державній та освітній владі можливість їхнього контролю і нагляду за школами національних меншин [557].

У Чехословаччині у 20-30 роки ХХ століття були створені й успішно діяли десятки українських наукових установ, організацій, спілок і видавництв, ВНЗ. До цього доклала свої зусилля українська політична еміграція, чисельність якої у 20-х роках ХХ століття сягнула 50 тисяч осіб [561, с. 347]. Так, влада надала притулок і фінансову підтримку Українському вільному університету (1921 рік), заснованому М.С. Грушевським і М.Ю. Шаповалом (був переведений з Відня до Праги і навчальний процес у ньому здійснювався за зразком Карлового університету; його розвитку особисто сприяв тодішній президент Чехословацької республіки Т.Г. Масарик), Українському високому педагогічному інститутові імені М.П. Драгоманова (1932-1933), Українській сільськогосподарській академії в Подєбрадах (1922-1935) тощо [618, с. 56].

Корінне населення вимагало будівництва нових шкіл, навчання рідною мовою, поліпшення підготовки народних учителів для національних шкіл Закарпаття. Навіть на знак протесту проти зволікань чеського уряду з будівництвом нових шкіл селяни гірських районів організували навчання своїх дітей під відкритим небом. Такі осередки називали «школами під дубом» [486, с. 47; 618, с. 56-57]. Зрозуміло, що майнова база таких «НЗ» була майже відсутня, проте знання отримувалися завдяки великому бажанню та свідомості учнів, чого, на жаль, сьогодні часто не вистачає.

У 1932 році навіть міністр освіти Чехословацької республіки І. Дерер визнав нездоровим у шкільній політиці штучне насадження чеських шкіл за рахунок шкіл з українською мовою навчання. На той час спостерігалася значна кількісна невідповідність у функціонуванні шкіл для населення краю за національною ознакою. Так, було загальновизнаним, що чеські школи перебували у привілейованому стані, хоч здебільшого їх відвідували єврейські діти. І це не дивно, бо для комплектування тієї кількості чеських шкіл, що працювали у краї, бракувало дітей чеської чи словацької національностей, які там проживали [618, с. 57-58].

Чехословацька влада здійснювала певні новації та провела велику роботу з метою підвищення освітнього рівня населення Підкарпатської Русі, де до кінця угорського панування налічувалося 60 % неписьменних. Хоча шкільна повинність поширювалася й на дітей Підкарпатської Русі (від 6 до 14 років), але багато з них не могли через різні причини відвідувати школу, головно в тих районах, де населення жило хуторами, віддаленими один від одного великими відстанями. Такі діти залучалися до навчання на спеціально організованих курсах. Тільки у 1931/32 навчальному році налічувалося 170 таких курсів, де навчалося 9176 дітей. У плані позашкільної освіти було організовано також 1473 курси для дорослих неписьменних (на цих курсах навчалося 64,7 тисяч осіб), засновано 348 народних читалень, 413 громадських бібліотек, створено 100 гуртків співів, 28 народних оркестрів і т.д. Крім того, спостерігалася активна діяльність місцевого населення на ниві позашкільної освіти через культурні товариства, зокрема таких, як «Просвіта», русофільського Товариства імені О. Духновича, театральних труп і хорів. До становлення української (руської) освіти активно долучилися «Педагогічне Товариство Підкарпатської Руси» та «Школьная помощь» [618, с. 58-59]. Такі дії української місцевої влади були закономірними, бо їх ініціатор - А.І. Волошин, видатний державний, громадсько-політичний, релігійний та педагогічний діяч Закарпаття, левову частку свого життя присвятив освітянській ниві: отримавши богословську та світську освіту, з 1900 року викладав в учительській семінарії в Ужгороді, у 1917-1938 роках був її директором; у 1899 році перший на Закарпатті видав підручник з української (малоруської) мови, а всього написав 42 підручники й посібники з граматики, педагогіки, психології, логіки, фізики, хімії; десятки років боровся за національне відродження рідного краю, очолюючи громадські, політичні, господарські організації та виховуючи учительські кадри [618, с. 60-61]. Отже, як і в землях, окупованих Польщею, у землях, окупованих Чехословаччиною, на перший план вийшло питання отримання освіти рідною мовою. У цьому плані ситуація на цих землях була дещо кращою, ніж у Польщі.

В УРСР після згортання НЕПу й посилення індустріалізації та колективізації одночасно зменшувалася кількість учнів у селах, проте збільшувалася кількість ВНЗ у великих містах.

27 грудня 1930 року було видано постанову Ради народних комісарів УСРР «Про реорганізацію вишів, втишів і технікумів», в якій наказувалося на базі Вінницького фармтехнікуму організувати Вінницький фармацевтичний інститут, а на базі Київського - Київський фармацевтичний інститут. Реорганізацію технікумів планувалося закінчити до 1 січня 1931 року. До реорганізації в УСРР налічувалося 42 інститути та 109 технікумів. Після реорганізації кількість ВНЗ становила 155 інститутів, технікумів - 768, але вони вже вважалися середніми НЗ [539]. С.В. Тарнавська показала зміну кількості НЗ за один календарний рік за спеціальностями.

Таблиця 1.1.

Мережа інститутів та технікумів у 1930-1931 рр.

Складено за даними [539].

Проте позитиви більшою мірою стосувалися великих міст. У сільській місцевості протягом 1932-1933 років кількість учнів зменшилася.

Жахливі факти наводить В.І. Марочко, який наголошує, що у 1932/33 навчальному році, враховуючи дані райвідділів, школи відвідувало 50 % дітей, особливо в селах, загальна цифра «відсіювання» учнів на час голодомору - 2,5 млн. осіб [297, с. 53; 619]. Навіть ті школярі, які вціліли в часи голодомору, не поспішали до школи, а йшли працювати у поле.

У містах у 1933 році відбулося відновлення університетської освіти. Університети почали функціонувати у Києві, Харкові, Одесі, Дніпропетровську. На кінець другої п'ятирічки (1937 рік) у республіці було сформовано стабільну мережу ВНЗ, яка нараховувала 123 ВНЗ, у т.ч. 35 індустріально-технічних, 20 сільськогосподарських, 36 педагогічних, 14 медичних та ін. [598, с. 47].

Після об'єднання Західної України з УРСР у 1939 році відразу 30 вересня наркомат освіти УРСР подав доповідну записку ЦК КП(б)У і Раднаркому УРСР про реорганізацію системи освіти у Західній Україні [272, с. 86]. А вже 3 листопада 1939 року колегія наркомату освіти республіки, заслухавши і обговоривши доповіді про реорганізацію системи освіти та про організацію навчання в школах та ВНЗ Західної України, постановила:

«1. Схвалити поданий проект постанови про реорганізацію шкільної системи Західної України.

2. Опрацювати конкретні заходи у справі реорганізації системи народної освіти та політосвітніх установ, залучивши до цієї роботи обласні та центральні методичні кабінети та науково-дослідні установи системи НКО.

3. Відповідно до намічених заходів управлінням та відділам скласти проект інструкції про порядок реорганізації окремих типів шкіл, спеціальних шкіл, дитсадків, дитбудинків, хат-читалень, клубів, музеїв, шкіл ліквідації неписьменності і малописьменності, шкіл освіти дорослих, палаців піонерів, будинків художнього виховання, бібліотек тощо…

4. Управлінню підприємств НКО вжити заходів до забезпечення шкіл та установ системи народної освіти навчальними приладдями» [252, с. 62-63; 623, с. 6-7].

У першому півріччі 1939/1940 навчального року школи працювали за перехідними програмами, спеціально складеними для них. Викладання релігійних дисциплін було скасовано. З 11 січня 1940 року усі школи в західних областях України перейшли на навчальні плани і програми радянської школи, а до березня 1940 року було завершено реорганізацію всієї системи освіти на радянських засадах [623, с. 7].

До початку 1940/1941 навчального року за радянським зразком була цілком реорганізована система народної освіти на Північній Буковині. Організовуючи українські педагогічні, фельдшерсько-акушерські школи, музучилища, учительський інститут, реорганізовуючи румунський університет, перевівши 406 шкіл на українську мову викладання (а до того часу за румунського панування не було вже жодної української школи), відкривши будівельний і кооперативний технікуми, влада набувала авторитету. Кількість учнів у загальноосвітніх школах порівняно з 1939/40 навчальним роком збільшилася майже удвічі. Одразу ж після початку створення системи нової школи у зазначених регіонах було скасовано платність навчання [621, с. 10].

Під час Другої Світової війни при окупації Угорщиною Закарпаття у галузі освіти відверто проводилася антиукраїнська політика: масово закривалися українські школи; з 7 наявних на той час гімназій у краї 5 було переведено на угорську мову навчання (в 1939 році у «русинських» гімназіях навчалося 2407 учнів, а в 1942 році - лише 1743 і процес скорочення продовжувався); з метою мадяризації населення значну частину горожанських шкіл перевели на угорську мову навчання, а при інших паралельно організовувалися угорські класи (те саме було і з народними школами). Уже наприкінці 1939 року з 430 народних шкіл 320 було переведено на угорську мову навчання. Кількість учнів у школах краю значно скоротилася (якщо учень не вивчав ретельно угорську мову, він змушений був залишити школу) [618, с. 61]. Аналогічне відбувалося і на землях, захоплених Румунією.

Під час Великої Вітчизняної війни окупаційна німецька адміністрація господарювала в різних областях України від двох до трьох років. У цей час також функціонували школи і ВНЗ, наукові і дослідницькі установи. Проте радянські та вітчизняні історики і юристи не вельми активно досліджують ці питання. Радянською владою на початку війни НЗ евакуйовувалися на схід - на Урал, у Сибір, Кавказ або Середню Азію. Там вони відновлювали роботу і готували фахівців.

У післявоєнний період в Україні за короткий термін була відновлена освітня галузь, значно зміцнений вузівський сектор науки. Так, у системі ВНЗ Мінвузу УРСР на 1966 рік працювало 4 науково-дослідних інститутів, 37 проблемних і 68 галузевих лабораторій, обсяг наукових досліджень в усіх ВНЗ України з 1956 року (за 10 років) збільшився у 12 разів [598, с. 47]. НЗ працювали за усталеною системою, фінансувалися державою. Існував тісний зв'язок між НЗ та виробництвом у межах професійно-технічної та вищої освіти. НЗ готували фахівців у кількості, потрібній народному господарству. Учні ПТУ та технікумів централізовано відправлялися на практику до колгоспів, заводів та фабрик, де виконували функції різноробів або професійних працівників та отримували заробітну платню, яка була нижчою від зарплати постійних працівників. Усі випускники ВНЗ отримували місце роботи у державних підприємствах, установах та організаціях. Могла здійснюватися підготовка фахівців для суб'єктів господарювання на основі договору між ним та ВНЗ з оплатою навчання. Хоча обидва суб'єкти господарювання (НЗ та колгосп чи завод) знаходилися у державній власності.

У 1960-1980-ті роки у СРСР кожні п'ять років вищими органами влади приймалися постанови, пов'язані з регулюванням діяльності вищої школи, де і якість освіти, і якість підготовки фахівців були ключовими термінами - категоріями державної освітньої політики. У ті роки обговорювалися проблеми адаптивності спеціалістів, їх спроможності до самовдосконалення з перетворенням протягом розвитку професійної кар'єри [81, с. 22].

У зв'язку із прийняттям 19 липня 1973 року Основ законодавства Союзу РСР про народну освіту [375] почали ставитися питання відносно самостійності галузі законодавства або права у галузі освіти. Так, Г.А. Дорохова вважала, що незважаючи на регулювання відносин у сфері освіти адміністративно-правовими нормами вони не мають управлінського характеру, а отже, не можуть регулюватися методами адміністративного права... [169, с. 37; 8, с. 53-54]. Уже у праві СРСР була помітна комплексність правовідносин у сфері освіти.

У колишньому СРСР економічний зв'язок вищої школи з виробництвом здійснювався у навчально-науково-виробничих об'єднаннях, які спільно створювали ВНЗ і підприємства народного господарства на договірних засадах. Однак у завершеному виді проблему врегулювання відносин між ВНЗ і підприємствами розв'язано не було [409]. А з початком «перебудови» (середина 80-х років) ця інфраструктура через економічну кризу почала взагалі руйнуватися [270, с. 82].

Багато правильних рішень у галузі освіти було прийнято у 1985-1990 роках. Проте вони залишилися тільки на папері. Отримання Україною державної незалежності, розпад СРСР кардинально змінили подальший процес реформування всієї сфери освіти [598, с. 47].

У світі у 1980-х роках остаточно сформувалася тенденція розвитку, яка свідчила, що місце та роль будь-якої країни в розподілі праці на міжнародних ринках, її конкурентоспроможність в оборонній галузі та галузі прогресивних технологій залежать, перш за все, від двох взаємозалежних факторів: якості підготовки фахівців; умов, які країна створює для прояву та реалізації інтелектуального потенціалу науковців [266, с. 227.

Після здобуття Україною незалежності було сформовано власну законодавчу базу, що регулює діяльність у сфері освіти, було створено велику кількість НЗ різних форм власності, які отримали право надавати велику кількість послуг, у т.ч. й оплатних. Аналізу сучасного законодавства буде присвячено наступний підрозділ. Зараз же слід визначити основні історичні етапи розвитку законодавства про освіту та власне розвитку самих НЗ і сфери освіти в Україні та зробити прогноз на майбутній розвиток.

Слід сказати, що спроби виділення таких етапів робилися вітчизняними вченими. Так, М.О. Тимошенко історію становлення та розвитку законодавства України про вищу освіту характеризує шляхом періодизації її на наступні етапи:

І) етап «пострадянського» розвитку законодавства України, яке націлене на реформування правового регулювання господарської діяльності ВНЗ, що охоплює період початку 90-х років ХХ століття; ІІ) етап зародження вітчизняного законодавства у сфері вищої освіти, що пов'язаний із кінцем 1991 - 1995 року, що зумовлений дефіцитом бюджетного фінансування та із стрімким поширенням інституту позабюджетного фінансування; ІІІ) етап стабілізації законодавчої бази у сфері вищої освіти, що припадає на період з 1996 року по 2000 рік; ІV) етап вдосконалення законодавчої бази у сфері вищої освіти, що починається на початку ХХ століття та продовжується до сьогодні. Цей етап пов'язаний із багатоаспектним характером її розвитку, зумовленим правовим регулюванням вищої освіти різноманітними галузями законодавчої бази України (конституційним, господарським, адміністративним, податковим законодавством тощо) [548, с. 236-239]. У наведеній періодизації, по-перше, береться лише законодавство про вищу освіту, а по-друге, лише законодавство незалежної України. М.О. Тимошенко виділяє чотири етапи пострадянського розвитку, нами виділяється два етапи, проте більше уваги приділяється попереднім етапам.

Окремими вітчизняними вченими, як на нашу думку, періодизація проводиться з укрупненням самих етапів або періодів. Так, М.Н. Курко одним етапом розвитку ВНЗ у світі покриває часи після закінчення Другої світової війни до початку 90-х років минулого століття. Розпад колоніальної системи сприяв значному посиленню міжнародної мобільності студентів із колишніх колоній. Цей період характеризується залученням ВНЗ у могутній рух освітньої експансії й демократизації освітніх можливостей [255, с. 117]. Нині, на його думку, триває якісно новий етап інтернаціоналізації вищої школи та її глобалізації, за якого масове поширення освіти розглядається як гарантія конкурентоспроможності держави в новій глобальній економіці [255, с. 117]. Як бачимо, М.Н. Курко, як і попередній вчений, проводить періодизацію законодавства про ВНЗ. Проте з наведеними періодами можна погодитися. Слід тільки більше уваги приділити періодизації попередніх етапів становлення законодавства про сферу освіти та надання послуг у ній.

Отже, правовий режим законодавства про надання послуг у сфері освіти та правовий статус українських НЗ формувався протягом кількох століть. За цей час до початку ХХІ століття змінилося кілька історико-правових етапів досліджуваного процесу. Кожен етап відрізнявся характерними елементами у правовому статусі та режимі.

Першим можна вважати етап, що тривав від появи перших НЗ при церквах і монастирях за часів князів Київської Русі до ХІV-ХV століття. Цей період збігся у часі з появою перших ВНЗ у Західній Європі. В українських землях НЗ формували суспільну думку, мораль, культуру, визначали правила поведінки у суспільстві та напрями розвитку держави (у т.ч. розвиток власної руської та церковнослов'янської мов). НЗ цього періоду залежали від можновладних світських та впливових церковних осіб. Уся господарська та інша діяльність НЗ залежала від думки цих осіб.

Другий етап тривав протягом початку і розквіту козацької епохи. У цей час утворювалися і діяли НЗ середнього типу - братські школи та бурси. Ці НЗ залежали від фінансування з боку суспільних об'єднань - об'єднань козаків, шляхти та міщан - братств, Війська Запорізького, окремих меценатів; проте господарювали на власний розсуд; надавали послуги з вивчення гуманітарних і точних наук.

Третій етап еволюції правового статусу українських НЗ та правового режиму діяльності з надання ними послуг припадає на ХVІІ - ХVІІІ століття. У цей час почали з'являтися ВНЗ університетського типу, що були аналогічні західноєвропейським університетам - мали визначену структуру та компетенцію управлінських органів, можливість самостійно використовувати грошові кошти і майно, вступати у договірні правовідносини.

Четвертий етап включає першу половину ХІХ століття. У цей час в українських землях діяли ВНЗ сучасного типу. Їх правовий статус визначався найвищою державною владою. Вони мали автономію від держави, їх органи поділялися за функціональною ознакою, діяли як самостійні суб'єкти права, суб'єкти численних майнових правовідносин - мали обсяг компетенції й особливості управління, фінансування та відповідальності, аналогічний сучасним державним ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації.

П'ятий етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні проходив у другій половині ХІХ століття. У цей час було підпорядковано університети генерал-губернаторам; проведено шкільну реформу 1860-1864 років; було розділено НЗ на державні і недержавні. Усі НЗ отримали можливість брати гроші за надання систематичних і потрібних освітніх послуг; отримали право присвоювати наукові ступені. Недержавні НЗ поділялися на неурядові (суспільні) та приватні. Усі НЗ субсидувалися державою. Неурядові (суспільні) НЗ створювалися у формі непідприємницьких установ; приватні НЗ створювалися як комерційні організації.

Шостий етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності охоплює період від початку ХХ століття до 1917 року. У цей час кожного року утворювалися нові НЗ різного рівня. Законодавство, з одного боку, спрямовувалося на послаблення ролі земств та громадських організацій в освітній сфері, а з іншого боку, - на демократизацію освітньої системи, автономізацію НЗ. Початок ХХ століття позначився серйозними дискусіями щодо подальших шляхів розвитку освіти, пошуком більш ефективних форм організації управління освітньою галуззю. Однак уже тоді загальна освіта була обов'язковою, плата за надання послуг з отримання вищої освіти була у десятки разів нижчою від європейських аналогів, якість освітніх послуг постійно зростала. Правовий статус НЗ був майже ідентичним сучасному. НЗ мали широкі повноваження і свободу здійснення господарської діяльності. Наявність некомерційних і комерційних НЗ одночасно є доцільним і цікавим для дослідження питань щодо можливості використання сьогодні.

Сьомий етап тривав за часів першої незалежної української держави - УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського. Він був нетривалим - з 1917 по 1920 роки. У цей час утворювалися нові НЗ, викладання переводилося на українську мову, існуючі НЗ націоналізувалися, на утримання НЗ виділялося бюджетне фінансування.

Восьмий етап, що тривав від 1920 року до початку Другої Світової війни можна розглядати з двох боків. З першого - на території УРСР відбувалося відновлення сфери освіти, відкриття у 1930-х роках нових ВНЗ, що готували у першу чергу фахівців для промисловості. З другого - у Західній Україні продовжувалася боротьба за українську мову викладання, права місцевого населення; фінансування такого навчання здійснювалося часто не за рахунок бюджету, а за рахунок коштів окремих громадян та суспільних і інших організацій, які активізувалися у цей час.

Дев'ятий етап тривав від початку Другої Світової війни до початку Великої вітчизняної війни. Цей етап був нетривалим. Він визначався приєднанням Західної України до УРСР та уніфікацією системи освіти на всій території України. У цей час у Західній Україні навчання було переведено на українську мову, держава поклала на себе фінансування сфери освіти.

Десятий етап тривав протягом Великої вітчизняної війни. Сфера освіти на окупованих територіях у ці часи є малодослідженою радянськими та українськими вченими. Значна частина інформації має ступінь державної таємниці. Частіше інформація виходить з німецьких архівів, ніж з робіт вітчизняних вчених. У цей час німецька окупаційна влада виявляла студентів, які не змогли через початок війни закінчити навчання, та колишніх викладачів ВНЗ, які через різні причини не евакуювалися. Багато хто з них не відмовлявся від співпраці з новою владою. Тому були відновлені ВНЗ, які прискореними темпами довчили фахівців для сільського господарства, вугільної та металургійної промисловості, медицини і працевлаштували їх виходячи з потреб німецької військової економіки. Натомість переважна більшість шкіл не працювала. У тих, що відкривалися, головними навчальними дисциплінами були німецька мова та початкова арифметика. Фінансування сфери освіти організовувалося німецькою окупаційною владою.