Загальнотеоретичні основи формування законодавства про надання послуг у сфері освіти

Одинадцятим етапом покривається час із кінця Великої вітчизняної війни до отримання Україною незалежності. За цей період було сформовано найкращі традиції радянської системи освіти. Формально ВНЗ мали суверенітет, проте фінансувалися державою. Позитивом цього етапу є ефективне державне фінансування і достатньо тісний зв'язок між НЗ (особливо технічного спрямування) та підприємствами, установами, організаціями - майбутніми роботодавцями.

Дванадцятим етапом охоплюються 1990-ті роки. У цей час проходило формування українського законодавства, яким регулюється діяльність з надання послуг у сфері освіти. З 90-х років ХХ століття, на думку Д.І. Дзвінчука, освіта стала невід'ємною складовою економіки, від розвитку якої залежить розвиток інших секторів. Сукупність цих факторів переконливо свідчить, що розвиток освіти є вирішальною умовою стабільного економічного росту, що світ стає суспільством знань, бо знання визначають розвиток усіх галузей виробництва [161, с. 26-27]. Виникла велика кількість НЗ, заснованих на різних формах власності. НЗ отримали можливість надавати значну кількість додаткових освітніх, а також інших послуг.

Зараз триває тринадцятий умовний етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні. Цей період розпочався на рубежі 1999 та 2000 років і передбачає перехід вітчизняної сфери освіти до Болонського процесу та діяльність сучасних НЗ в умовах глобалізації.

19 червня 1999 року міністрами освіти 29 європейських країн у м. Болоньї було підписано Декларацію про утворення єдиного європейського простору вищої освіти [648]. Почався «Болонський процес» як відповідь на виклики глобалізації, на потреби спільного подолання проблем світового розвитку. РФ приєдналася до Болонської декларації у 2003 році. У зв'язку із цим російський дослідник А.В. Іванов вважає, що тепер належить радикально змінити російську вищу освіту, а відповідно, і її принципи [194, с. 102]. Слід сказати, що те саме необхідно й Україні. Саме тому з рубежу ХХ та ХХІ століть розпочався останній етап розвитку законодавства про надання послуг у сфері освіти України. Болонська система має на меті уніфікацію навчального процесу у різних країнах з тим, щоб дипломи країн, які входять до цього процесу, взаємно визнавалися. Це намагання викликане глобалізацією економіки та суспільного життя.

Однак умови, які прагнуть створити ініціатори Болонського процесу в європейському просторі вищої освіти, дуже схожі на реалії, властиві освітньому просторові США та які свого часу існували на теренах СРСР, лише з тією різницею, що УРСР входила до СРСР, а Україна до ЄС в найближчій перспективі не ввійде; передовий досвід українських педагогів і науковців визнавався та впроваджувався на теренах СРСР, а ЄС пропонує свій; ВНЗ УРСР виконували державне замовлення з урахуванням потреб власного ринку праці, а українським ВНЗ пропонують орієнтуватися на європейський [487, с. 173].

Тому М.Н. Курко прогнозує, що для України культурна глобалізація вищої школи матиме, ймовірно, такі наслідки:

- популяризація глобальних мультикультурних цінностей;

- посилення світового домінування євроатлантичної культури;

- поява зарубіжних освітніх провайдерів на території національних держав;

- втрата національної культури й ідентичності [255, с. 119].

Як бачимо з цього прогнозу, глобалізація у сфері освіти призведе до багатьох негативних наслідків. Знання і культура будуть уніфікуватися, руйнуючи кордони між країнами і націями. У зв'язку із цим у сфері освіти слід інтегруватися у міжнародний освітній простір, при цьому максимально зберігаючи позитивні власні здобутки.

З іншого боку, поглиблення світогосподарських зв'язків в умовах глобалізації призведе до посилення конкуренції і як наслідок, до підвищення якості послуг, що надаються у сфері освіти.

Н. Внукова бачить перспективу розвитку ВНЗ в умовах глобалізації, яка передбачає:

- орієнтацію на ринок праці;

- забезпечення найкращих засобів та умов праці;

- наявність висококваліфікованих наукових кадрів;

- актуальність змісту навчальних програм;

- трансформацію результатів досліджень у зміст навчання;

- партнерські відносини наукового та адміністративного персоналу [61, с. 29].

Освіта має гуманістичний характер і ґрунтується на культурно-історичних цінностях українського народу, його традиціях і духовності, утверджує національну ідею, сприяє національній самоідентифікації, розвитку культури, оволодінню цінностями світової культури, загальнолюдськими надбаннями [591, с. 130]. Тому у першу чергу, законодавство повинно спрямовуватися на захист національних знань, умінь і традицій. А законодавство, спрямоване на інтеграцію із європейським та світовим простором, в умовах глобалізації сформується автоматично. Необхідно лише відслідковувати й контролювати його якість.

Значне поліпшення якості освіти за рахунок удосконалення її методико-матеріальної забезпеченості є одним із завдань глобалізації. В ХХІ столітті відбувається поступовий перехід від репродуктивної, авторитарної освіти до освіти гуманістичного, інноваційного типу зі збереженням української культурно-історичної традиції. ВНЗ повинні виступати в цьому не як об'єкти, а як суб'єкти формування освітнього простору, тому що в подальшому у межах «Європейського простору вищої освіти» буде підвищуватися їх відповідальність за якість вищої освіти [61, с. 34].

На сьогодні рівень освіти населення в Україні є одним з найвищих серед країн Центральної та Східної Європи. Так, валовий показник охоплення навчанням у 2003 році в Україні становив 79,6 % (для порівняння: в середньому по світу - 65 %, по країнах, які розвиваються - 61 %, високорозвинених країнах - 94 %, у країнах Східної Європи та СНД - 77 %) [598, с. 48]. Достатньо високий рівень освіченості населення є наслідком роботи за радянською системою освіти. А відставання від високорозвинених країн скоріше за все викликано часами економічної кризи, що тривають дотепер.

Підвищення рівня освіченості до рівня провідних країн світу, на думку М.Н. Курка, є єдиним реальним способом компенсації втрат трудових ресурсів України та підвищення їх якості 266, с. 227. На сьогодні це важливе, проте складне завдання. Сфера освіти може як сприяти розвитку держави, так і гальмувати його. Результат залежить від багатьох факторів. У першу чергу результат залежатиме від якості фахівців, що надають послуги у сфері освіти, та від кількості інвестицій у сферу освіти.

Проблема розвитку освіти, вкладення інвестицій в людський капітал є актуальною не лише для України чи інших постсоціалістичних держав, а й усього глобалізованого світу. Освіта відіграє вирішальну роль у створенні самодостатнього розвиненого соціокультурного суспільства. Саме освіта є з'єднуючим чинником минулого з майбутнім, що забезпечує перехід до наступного рівня знань, навиків, моральних норм суспільства, професійних та інтелектуальних здібностей. У зв'язку із цим освіта, за суттю своєю, не може бути вузьконаціональною. Але за формою, ідеологічним спрямуванням, організацією взаємодії суб'єктів освітні структури, як правило, мають національну специфіку. У сучасному світі на таку специфіку частково накладаються й міжнаціональні ознаки, реалізуючи вимоги інтеграції загальнозначимих для світового співтовариства принципів. Крім того, за сучасних умов простежується чітка тенденція до усвідомлення глобальних проблем у суспільствах, які є заможними, і навпаки, не доходить черга до їх вирішення в бідних суспільствах [528, с. 273].

У зв'язку із визначеним у підрозділі можемо прогнозувати підвищення питомої ваги послуг, що є уніфікованими у межах більшості країн світу і спрямовані на надання уніфікованих загальних стереотипних знань. Одночасно із цим будуть утворюватися НЗ, спрямовані на надання послуг із передачі знань та досвіду окремих країн та націй. У таких суперечностях буде розвиватися й українське законодавство. З одного боку, набуде розвитку законодавство, спрямоване на запровадження Болонської системи навчання та інших міжнаціональних систем, що виникатимуть у майбутньому; з іншого - законодавство, спрямоване на охорону національних досягнень у сфері освіти та науки.

Визначення закономірностей розвитку законодавства та пропозиція напрямів його вдосконалення можливі через аналіз законодавства у сфері освіти.

3. Нормативно-правове регулювання діяльності з надання освітніх послуг

Законодавство, що регулює освітню діяльність, має комплексний зміст. Через складність і багатогранність правовідносин у сфері надання освітніх послуг останні регулюються актами господарського, цивільного та адміністративного законодавства. Через специфіку предмета наше дослідження більшою мірою буде стосуватися розгляду актів адміністративного законодавства.

Конституція України містить кілька норм, що стосуються правового регулювання освітньої діяльності. Так, стаття 53 надає усім громадянам України право на освіту і передбачає обов'язок отримати повну загальну середню освіту. Частина перша цієї статті покладає на державу зобов'язання з надання освіти: «Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних НЗ; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам». Частина друга визначає, що не всі громадяни зможуть безоплатно здобувати вищу освіту у державних і комунальних НЗ, а лише ті, хто пройде конкурс [234]. Отже, нормами самої Конституції України вже передбачено певні зобов'язання державних і комунальних НЗ, а також публічні зобов'язання таких закладів надавати освітні послуги усім, хто пройде конкурс.

Також визначається, що громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних НЗ або через національні культурні товариства [234]. Тобто тут Конституція прямо називає ще один вид суб'єктів права, що надають освітні послуги.

Пунктом 3 статті 116 Конституції України визначається, що КМУ забезпечує проведення політики у сфері освіти, а пункт 6 статті 92 передбачає, що виключно законами України визначаються засади регулювання освіти [234].

Названі норми Конституції України важливі з точки зору визначення відповідності їм спеціального законодавства у сфері освіти, оскільки висловлюються думки, що освітнє законодавство загалом характеризується низкою системних недоліків, серед яких:

- невідповідність Конституції України та принципу верховенства права;

- внутрішньою суперечливістю правових норм;

- неповнотою правового регулювання [575, с. 73].

Вважаємо такі судження перебільшеними. Однак освітнє законодавство вимагає свого дослідження та певного коригування.

Серед законів України виділяються загальні закони.

ГК України як акт загального законодавства не містить окремих норм, які б регулювали виключно господарську діяльність у сфері надання освітніх послуг. Проте з пункту 2 статті 69 випливає, що підприємство може мати власні НЗ: «Підприємство забезпечує підготовку кваліфікованих робітників та спеціалістів, їх економічне і професійне навчання як у власних НЗ, так і в інших НЗ за відповідними угодами. Підприємство надає пільги відповідно до закону своїм працівникам, які навчаються без відриву від виробництва» (виділення наше - Б.Д.) [78]. У пункті 2 статті 103 ГК України передбачено, що серед іншого правління виробничого кооперативу вирішує питання навчання членів кооперативу [78]. У пункті 2 статті 370 ГК України передбачено зобов'язання правоволодільця за договором комерційної концесії надавати користувачеві постійне технічне та консультативне сприяння, включаючи сприяння у навчанні та підвищенні кваліфікації працівників [78]. Тобто, господарська діяльність з надання послуг у сфері освіти здійснюється на основі загальних засад господарювання. Особливості її визначаються спеціальним законодавством.

Главу 63 ЦК України присвячено договорам про надання послуг. Серед цих договорів виділяються договори на надання послуг зв'язку, медичних, ветеринарних, аудиторських, консультаційних, інформаційних послуг, послуг з навчання, туристичного обслуговування тощо. Проте прямо у цій главі вони не називаються [580].

Більше того, в Україні та інших державах продовжується тенденція до регулювання ЦК України лише тих відносин, що є його предметом, - тих, що базуються на засадах рівності та опосередковують приватні інтереси. А тому питання діяльності НЗ повинні у меншій мірі регулюватися цим актом на користь актів адміністративного та господарського законодавства, які у більшій мірі опосередковують публічні інтереси. З цього приводу В.К. Мамутов вказує, що багатьом юристам стало зрозуміло, що спроби вирішення економічних проблем із позицій приватноправової концепції, яка сповідується деякими цивілістами, не увінчалися успіхом, оскільки ця концепція неадекватна сучасній економіці [290, с. 93].

Серед актів спеціального законодавства вищу юридичну силу мають закони України:

- «Про освіту» від 23 травня 1991 року № 1060--XII [455];

- «Про професійно-технічну освіту» від 10 лютого 1998 року № 103/98-ВР [463];

- «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 року № 651-XIV [423];

- «Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 року № 1841-III [458];

- «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 року № 2628-III [420];

- «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року № 2984-III [414].

Також надання послуг у сфері освіти регулюється законами України:

- «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня 1991 року № 1977-XII [449];

- «Про наукову і науково-технічну експертизу» від 10 лютого 1995 року № 51/95-ВР [450];

- «Про пріоритетні напрями розвитку науки та техніки» від 11 липня 2001 року № 1977-ХІІ [461].

До підзаконних НПА у сфері регулювання надання послуг у сфері освіти належать:

Укази Президента України:

- «Про основні напрями реформування вищої освіти в Україні» від 12 вересня 1995 року № 832/95 [456];

- «Про заходи щодо реформування системи підготовки спеціалістів та працевлаштування випускників вищих навчальних закладів» від 23 січня 1996 року № 77/96 [443];

- «Про основні напрями реформування професійно-технічної освіти» від 8 травня 1996 року № 322/96 [457];

- «Про заходи щодо поліпшення функціонування та розвитку загальної середньої освіти» від 2 червня 1998 року № 580/98 [442];

- «Програма інтеграції України до Європейського Союзу», схвалена Указом Президента України від 14 вересня 2000 року № 1072/2000 [473];

- «Про додаткові заходи щодо реалізації державної молодіжної політики» від 29 березня 2001 року № 221/2001 [419];

- «Про Національну програму правової освіти населення» від 18 жовтня 2001 року № 992/2001 [451];

- «Про невідкладні додаткові заходи щодо зміцнення моральності у суспільстві та утвердження здорового способу життя» від 15 березня 2002 року № 258/2002 [452];

- «Про затвердження Національної доктрини розвитку освіти» від 17 квітня 2002 року № 347/2002 [425];

- «Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні» від 4 липня 2005 року № 1013/2005 [453];

- «Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні» від 20 березня 2008 року № 244/2008 [418];

- «Про забезпечення подальшого розвитку вищої освіти в Україні» від 25 вересня 2008 року № 857/2008 [422];

- «Про затвердження Положення про Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України» від 8 квітня 2011 року № 410/2011 [430] та ін.

Значний обсяг компетенції із регулювання відносин у сфері освіти має КМУ. А власне компетенція визначається у статтях 2, 19 та 20 відповідного Закону України «Про КМУ» [444-1]. Серед великої кількості постанов КМУ, які регулюють діяльність із надання послуг у сфері освіти, можна виділити наступні:

- «Про Державну національну програму «Освіта» («Україна XXI століття»)» від 3 листопада 1993 року № 896 [416];

- «Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів» від 5 квітня 1994 року № 228 [459];

- «Про затвердження Положення про державний вищий навчальний заклад» від 5 вересня 1996 року № 1074 [428];

- «Про затвердження Положення про освітньо-кваліфікаційні рівні (ступеневу освіту)» від 20 січня 1998 року № 65 [431];

- «Про ліцензування діяльності з надання освітніх послуг» від 8 серпня 2007 року № 1019 [447];

- «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності» від 27 серпня 2010 року № 796 [426];

- «Про затвердження Порядку надання цільових пільгових державних кредитів для здобуття вищої освіти» від 16 червня 2003 року № 916 [433] та ін.;

- розпорядження КМУ «Про схвалення плану заходів, спрямованих на задоволення потреби ринку праці у кваліфікованих робітничих кадрах» від 17 жовтня 2007 року № 886-р [468] та ін.

До спеціальних НПА належать акти (у першу чергу, накази) МОНмолодьспорт України (до 8 квітня 2011 року - Міністерство освіти та науки України):

- «Про затвердження Типового договору про надання, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації або про надання додаткових освітніх послуг навчальними закладами» від 11 березня 2002 року № 183 [436];

- «Про затвердження Ліцензійних умов надання освітніх послуг у сфері вищої освіти» від 24 грудня 2003 року № 847 «Ліцензійні умови надання освітніх послуг у сфері вищої освіти» [280];

- «Про затвердження Тимчасового положення про організацію навчального процесу в кредитно-модульній системі підготовки фахівців» від 23 січня 2004 року № 48 [435];

- «Про затвердження Програми проведення педагогічного експерименту щодо впровадження кредитно-модульної системи організації навчального процесу у вищих навчальних закладах ІІІ-ІV рівнів акредитації» від 23 січня 2004 року № 49 [434];

- «Про затвердження типового положення про юридичну клініку» від 3 серпня 2006 року № 592 [439]. Відповідно до цього Наказу ректори ВНЗ «зобов'язані» забезпечити створення та функціонування юридичних клінік. Як вірно вказує В.М. Кравчук, запровадження клінічного курсу до навчального процесу є важливим етапом реформування юридичної освіти в Україні, проте така постановка питання зводить нанівець суть юридичної клініки як добровільного і самоврядного «формування, яке створюється для правозахисної і правопросвітницької діяльності». Юридична клініка має організовуватися, коли самі студенти відчувають у цьому потребу, готові до цього, а не нав'язуватися в примусовому порядку як щось загальнообов'язкове [241, с. 433]. Слід сказати, що це не єдина суперечність у сучасній системі освіти;

- «Особливості впровадження кредитно-модульної системи організації навчального процесу в умовах кредитно-модульного навчання» від 20 жовтня 2004 року № 812 [376] та ін.

Названі та інші акти спрямовані на забезпечення надання НЗ максимально якісних послуг у сфері освіти. Слід погодитися із вітчизняними вченими, що норми законодавства про освіту спрямовані не лише на сприяння підготовці спеціалістів у певній сфері чи галузі господарства, а й на виховання свідомого громадянина, готового до організаційної та адміністративної роботи в демократичній державі [491, с. 134]. Зокрема про це говорить стаття 51 Закону України «Про вищу освіту», яка передбачає, що педагогічні та науково-педагогічні працівники крім основних обов'язків зобов'язані додержуватися норм педагогічної етики, моралі, поважати гідність осіб, які навчаються у ВНЗ, прививати їм любов до України, виховувати їх в дусі українського патріотизму і поваги до Конституції України [414] і стаття 49 положення про державний ВНЗ: студентське самоврядування у ВНЗ функціонує з метою забезпечення виконання студентами своїх обов'язків та захисту їх прав і сприяє гармонійному розвитку особистості студента, формуванню у нього навичок майбутнього організатора, керівника (виділення наше - Б.Д.) [428].

Проте глобалізована сучасність призводить до постійних змін законодавства, що визначає правила надання послуг у сфері освіти. Протягом останніх 20-ти років набрала чинності значна кількість НПА, а багато інших актів припинили своє існування. Постійні реформування призводять до внесення численних змін до проектів, які ще не стали законами. При цьому якщо більшість вчених позитивно характеризують чинне законодавство, пропонуючи його коригування, то законодавець пропонує замінити основні НПА новими. Зокрема вже кілька років триває дискусія відносно необхідності прийняття нової редакції Закону України «Про вищу освіту». Більшість освітян та науковців бажають стабільності у сфері освіти (зокрема, вищої). Через це багато хто з них негативно ставиться до нововведень. Проте і нововведення не завжди призводять до поліпшень.

Як вказує О.Ф. Долженков і В.О. Меркулова останній варіант проекту Закону України «Про вищу освіту» містить досить суттєві зміни змісту Закону. На відміну від чинної редакції статті 6 Закону «Про вищу освіту», що містила визначення структури освітнього (неповна вища освіта, базова вища освіта, повна вища освіта) та ОКР (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр), проект містить у частині 1 статті 6 лише структуру ОКР та освітньо-наукових рівнів вищої освіти (молодший спеціаліст, бакалавр, магістр, доктор філософії) [415; 164, с. 265].

Проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту», на думку О.Х. Юлдашева, «...рясніє лише редакційними змінами до існуючого Закону, підчас далеко не кращими. Серед відносно змістовних змін - започаткування «автономії університетів», введення такої формальної ознаки належності до «Європейського простору вищої освіти», як «доктор філософії» тощо. А де ж нові, потужні механізми, які потенційно були б спроможні привести до революційних зрушень? Да, університетам потрібна автономія (а під нею у нас розуміють вихід з під контролю МОНмолодьспорт), але ж сподівання на те, що надання її дозволить вирішити проблеми інтелектуалізації нації, створення суспільства знань - наївні, марні. Щодо змін до порядку атестації наукових кадрів, введення замість існуючих наукових ступенів ступеня «доктора філософії», то результатом цього може бути лише руйнування державної системи атестації наукових і науково-педагогічних кадрів. Точно так, як ми вже нареформували (практично зруйнували) систему управління (планування) у сфері народного господарства, судову систему, «добиваємо» прокуратуру та багато що інше» [614, с. 275-276]. Якщо О.Х. Юлдашев не підтримує виключення наявних ОКР та запровадження нових, то М.О. Тимошенко пропонує зворотнє.

Ключовим питанням вдосконалення правового регулювання господарсько-виробничих та внутрішньогосподарських відносин є визначення структури вищої освіти, що має поділятися на ОКР та освітньо-наукові рівні, а не на освітні та ОКР, що зумовлено необхідністю узгодження вітчизняного законодавства із міжнародними засадами уніфікації структури вищої освіти. Насамперед, потребує введення система освітньо-наукового рівня доктора філософії та виключення рівня спеціаліста з переліку ОКР. Окрім того, потребують детальної правової регламентації всі ОКР та освітньо-наукові рівні [547, с. 180]. Якщо з першою частиною викладеної думки можна було б погодитися, то відносно виключення рівня спеціаліста слід висловити незгоду. Тим більше це є невірним, оскільки Болонська система прямо не вимагає скасування наявних у нас ОКР [648]. Наприклад, у РФ у зв'язку з переходом до Болонської системи пропонується заміна освітнього цензу чотирма освітніми рівнями: бакалаврат, що передбачає прикладну підготовку; магістратура - академічну; спеціаліст - поєднання прикладної та академічної. Науково-педагогічна підготовка належить до післявузівської освіти у формі аспірантури (ад'юнктури) і докторантури [229, с. 117. Залишається тільки здогадуватися чому так категорично пропонується скасувати ОКР «спеціаліст» в Україні.

Стосовно університетської автономії Постановою ВР України «Про рекомендації парламентських слухань «Про стан і перспективи розвитку вищої освіти в Україні» від 4 червня 2004 року № 1755-ІV було розширено автономію та права ВНЗ на здійснення фінансово-господарської діяльності ВНЗ, шляхом створення умов для удосконалення механізмів фінансування, розподілу доходів та розширення їх прав у самостійному веденні економічної діяльності [466; 599, с. 470]. Це виглядає позитивом. Проте автономії багато не буває. НЗ потребують подальшого розширення прав та самостійності.

Одночасно з поширенням автономії ВНЗ пропонується підвищувати відповідальність державних органів, що здійснюють управління та регулювання у сфері освіти. Так, на думку дослідників у галузі адміністративного права наявні нормативні документи про вищу освіту не визначають у повній мірі напрямів модернізації державного управління системою вищої освіти. Зокрема це стосується забезпечення децентралізації управління, прозорості управлінських процедур, створення системи моніторингу ефективності управлінських рішень, поєднання громадського і державного контролю за процесами реформи. Державні стратегічні документи щодо реформування вищої освіти в контексті євроінтеграції також не містять вичерпного аналізу соціально-економічного середовища, який є основою визначення ефективних механізмів державного управління реформою в країні. При розробці модернізаційних заходів недостатньо враховується думка громадськості з приводу розвитку вищої освіти [368, с.70].

Важливий напрям розвитку законодавства про надання послуг у сфері освіти спрямовується на розробку та ухвалення НПА, що врегулюють взаємовідносини між НЗ та суб'єктами господарювання - замовниками послуг. Проте ці процеси проходять повільно. Г.О. Черніченко висловлює жаль з приводу того, що запропонований в лютому 2006 року проект Закону України «Про залучення роботодавців до підготовки та перепідготовки кадрів, освітніх і наукових процесів» [424] знаходиться у стадії розгляду і досі не прийнятий в Україні [584, с. 226-227]. У зарубіжних країнах оцінку якості послуг вищої школи надають стекхолдери, зацікавлені у розвитку вищої освіти та контролі її якості - роботодавці, студенти, викладачі та ін. [5, с. 37]. О.П. Дяків робить вірний висновок, що чинні НПА не створюють реальних умов для реалізації спільних дій, спрямованих на узгодження потреб ринку праці та ринку освітніх послуг, забезпечення роботодавців кваліфікованими кадрами. План спільних дій центральних органів виконавчої влади щодо удосконалення співпраці державної служби зайнятості та підготовки кадрів для потреб роботодавців, затверджений спільним наказом від 3 вересня 2008 року № 383/807, навпаки, закладає підґрунтя для розбалансованих практичних дій та результатів [174, с. 109]. Взагалі питання правового регулювання співпраці НЗ із замовниками їх послуг є складним і буде розглянуто у різних розділах роботи.

Зараз же необхідно визначити і запропонувати напрям розвитку законодавства про надання послуг у сфері освіти. На нашу думку велика кількість НПА потребує їх систематизації у формі кодифікації. Слід сказати, що така пропозиція є не першою. У попередньому підрозділі було відзначено існування відповідного кодексу у 1920-ті роки в УРСР. По-друге, на користь кодифікації взагалі, та освітнього законодавства зокрема, висловлювалися провідні вчені. По-третє, правовідносини у сфері освіти є достатньо поширеними та розгалуженими. Це навіть дає привід окремим науковцям вести мову про наявність окремої галузі права. Так, Г.О. Дорохова наголошує, що «специфіка суспільних відносин у сфері освіти з усіма їх взаєминами і залежностями відбивається в регулюючих відносинах законодавчих актів і їх складових норм права. Правові норми фіксуючи цілісність загальних відносин у цій галузі, у свою чергу, утворюють власну систему з характерною для неї ієрархією рівнів зв'язків, структурою. Назвемо цю систему норм освітянським правом… Освітянське право можна вважати таким, що формується, постає як самостійна галузь права» [168, с. 23-24; 595, с. 1110]. За нею Г.С. Сапаргалієв оцінював появу Основ законодавства про народну освіту як прояв зацікавленості Радянської держави у спеціальному правовому регулюванні відносин у галузі народної освіти, в його удосконаленні та кодифікації [497, с. 122]. У 1990-2000-ні роки у РФ вченими (В.М. Сирих, Ю.А. Кудрявцевим, Д.А. Ягофаровим, В.І. Шкатулла) було підготовлено проект Загальної частини Кодексу про освіту. С.В. Барабанова вказує, що там була спроба узагальнити, систематизувати і нормативно закріпити основні юридично значущі поняття сфери освіти й освітніх відносин, чітко визначити згідно з канонами юридичної науки інститути освітнього законодавства і дати армії учнів, педагогів та управлінців дієвий юридичний інструмент управління цією системою [14, с. 79]. На погляд Т.М. Ашенової кодифікацією є завершальний етап становлення галузі права, коли необхідність законодавчого врегулювання і систематизації вимагає логічного завершення у вигляді узагальненого НПА. Тому, на її думку, через відсутність єдиного погляду на галузеву приналежність освітнього права проект Загальної частини Кодексу про освіту не було затверджено [8, с. 55]. Р.В. Шаповал вважає, що за останні більш ніж десять років в Україні сформовано єдину систему освітянського законодавства, яка має всі ознаки щодо визнання її окремою галуззю освітянського права [595, с. 1113]. Так далеко заходити не будемо. Проте кодифікувати широке, комплексне та різногалузеве законодавство про освіту вважаємо доцільним.

О.М. Бандурка вважає, що лише нового Закону України «Про вищу освіту» на сьогодні замало, а потрібна підготовка та прийняття єдиного систематизованого акту, який би зняв усі питання щодо регламентації освітніх процесів у нашій державі - Кодексі законів України про освіту [13, с. 11].

А.О. Монаєнко робить висновок, що основними принципами розвитку й удосконалення законодавства системи освіти повинні бути:

- забезпечення єдності, системності і наступності у нормативних документах різного статусу і рівня;

- уніфікованість законодавства про розподіл повноважень у прийнятті законодавчо-нормативних актів між органами законодавчої, виконавчої влади й органами управління освітою;

- кодифікація законодавчо-нормативних актів у галузі освіти за основними об'єктами правовідносин;

- широка соціальна база нормативних актів;

- контрольованість виконання положень НПА [324, с. 78].

Кодифікація законодавства про освіту можлива шляхом розробки та прийняття нового кодексу або збільшення обсягів існуючих кодексів (зокрема, ГК України і ЦК України).

Кодифікація першим шляхом в освітній сфері вимагатиме розробки та ухвалення сучасного Кодексу про освіту. Він міг би сприяти не лише поступальному нарощуванню обсягів державного фінансування ВНЗ України, підготовці нової генерації науково-педагогічних працівників і студентів, децентралізації системи управління освітою тощо. Якісна кодифікаційна діяльність у сфері освіти надала б імпульс утворенню нової освітньої парадигми, зміні філософії освіти, усуненню об'єктивних і суб'єктивних чинників гальмування справжньої демократичної основи [490, с. 27-28]. Із сказаним можна посперечатися. Так, в якості позитива вказується на збільшення фінансування ВНЗ. Відомо, що якщо десь додається, то в іншому місці - віднімається. Вірогідно, що відніметься від фінансування початкової та середньої освіти. Тоді такий кодекс повинен зватися «про вищу освіту». По-друге, автор в якості позитива вказує на децентралізацію системи управління освітою. У цьому не завжди є позитив. Як мінімум такий вислів є сумнівним.

О.Р. Зельдіна та її наставник В.К. Мамутов дотримуються іншого напряму. О.Р. Зельдіна вказує, що приймати потрібно норми права, які наповнені змістом, лише у цьому випадку закон працюватиме. Можуть заперечити, що і ГК України містить відсильні норми права. Невелика кількість таких норм присутня в ГК України. Саме тому доцільно продовжити роботу з кодифікації, інкорпорації господарського законодавства, а не перекреслювати все на етапі, коли виконано 90 % копіткої багаторічної роботи широким колом фахівців. На доцільності продовження роботи з удосконалення правового регулювання господарських правовідносин шляхом «розширення ГК України, інкорпорації в нього положень законів, які регулюють відносини у сфері господарювання» загострює увагу Голова Вищого господарського суду України С.Ф. Демченко [189, с. 67-68; 95]. Отже, названими авторами звертається увага на необхідності розширення змісту наявних кодексів за рахунок прийняття нових.

Висловлюється думка, що кодифікація норм права є реальним засобом приведення в порядок правової системи та скорочення кількості НПА; лише правові приписи, які пройшли перевірку часом, довели свою життєздатність і відповідають суспільним відносинам, що склалися, включаються у НПА, який створюється в результаті кодифікації законодавства [57, с. 37]. Ця думка є об'єктивною, оскільки велика кількість законів ускладнює порядок їх застосування. Прогресивним є існування певної кількості кодексів та основоположних законів, які будуть конкретизуватися великою кількістю не законів, а підзаконних НПА. З цього приводу В.К. Мамутов вказує, що «на жаль, незважаючи на неодноразові заклики до дерегуляції, до скорочення кількості й обсягу законопроектів, хаотичного їх потоку, «закономанія» триває. Замість внесення у разі необхідності компактних поправок до чинних кодексів, інших законів основоположного характеру, продовжується прагнення до детального регулювання «всього і вся» окремими законами» [288, с. 211]. Іншими словами, академік закликає не приймати велику кількість законів. Краще додати главу до одного із чинних кодексів, або, у крайньому випадку, прийняти новий кодекс, який скасує велику кількість чинних законів і завадить прийняттю значної кількості нових.

Проте «ефективність законодавства забезпечується не тільки його змістом, але і формою. Про це свідчить досвід ФРН, Франції, Австрії, які недавно модернізували свої кодекси, які регулюють господарську діяльність, істотно доповнивши їх. І економіка названих країн знаходиться на більш високому рівні, ніж у нас» [291].

Необхідно зазначити, що кодифікація, модернізація господарського законодавства це складна і трудомістка робота, яка, зрештою, приносить позитивні результати для суспільства в цілому. У результаті такої роботи значно спрощується діяльність суб'єктів господарювання, державних органів, суддів, оскільки відпадає необхідність пошуку тієї або іншої норми права в розрізнених правових документах, вирішується проблема неузгодженості норм права [189, с. 71].

Слід визнати, що кількість кодексів не завжди рівноцінна їхній якості. Проте й їхня відсутність негативно впливає на правове регулювання суспільних відносин у різних площинах, утворює масив безсистемного та суперечливого законодавства. Саме ця обставина й актуалізує завдання кодифікації законодавства про освіту, визнаної Конституційним Судом України «однією з пріоритетних сфер соціально-економічного, духовного та культурного розвитку суспільства» [490, с. 25; 533, с. 206].

Завдяки методам та механізмам, на яких побудовано ГК України можливо пристати на шлях доповнення ГК України окремою главою, якою будуть врегульовані відносини з надання послуг у сфері освіти з боку НЗ суб'єктам господарювання. І так само можна додати окрему главу до ЦК України, якою буде врегульовано надання послуг у сфері освіти з боку НЗ безпосереднім споживачам - учням, вихованцям, студентам, слухачам, аспірантам та ін. Проте стосовно ЦК України слід поміркувати.

Як вказує В.К. Мамутов, даних про негативний вплив на економіку з боку ГК України, що діє з 1 січня 2004 року, поки зустрічати не доводилося. А наскільки добре буває тоді, коли модель, подібна ЦК РФ, застосовується без стримувань і противаг ринковому фундаменталізму, що містяться в актах господарського законодавства? Багато що свідчить про те, що прийняття на початку 1990-х років ЦК РФ поряд з іншими актами, які спираються на ідеологію ринкового фундаменталізму (більш загрозливу для економіки, на думку Д. Сороса, ніж тоталітаризм), виявилося сильним ударом для економіки РФ (яка до сьогодні, на жаль, не досягла рівня 1990-го року). Тому і виникла необхідність усунення із ЦК РФ «залишків ринкового романтизму». Негативний вплив на економіку вчинили і кодекси, ухвалені за моделлю ЦК РФ в деяких інших колишніх радянських республіках, доки їх руйнівні положення і утворені ними шкідливі для економіки лазівки не вдалося частково нейтралізувати законами, що враховують реальний стан речей, а не амбіції окремих теоретиків [292, с. 6]. Сказане В.К. Мамутовим говорить про те, що якщо доповнювати чинний кодекс, а не розробляти новий, то цим чинним кодексом не може бути ЦК України, а лише ГК України.

А.І. Берлач вказує, що порядок провадження господарської діяльності регламентується НПА, норми яких уже застаріли та не відповідають дійсності. Існування великої кількості НПА не завжди означає високий рівень правового регулювання тієї чи іншої сфери діяльності, а, навпаки, створює необхідність у впорядкуванні наявної бази шляхом удосконалення тих, що існують, шляхом прийняття законів на основі наявних підзаконних актів, що регулювали б відносини, які можна регулювати лише на рівні закону [22, с. 4]. Вважаємо, що А.І. Берлач також пропонує удосконалювати ГК України.

Отже, існуюче законодавство, що регулює надання послуг у сфері освіти, є мінімально необхідним. Пропозиції щодо його удосконалення спрямовуються у бік кодифікації. Найбільш вдалим є розробка окремої глави ГК України, що буде присвячена регулюванню господарської діяльності з надання послуг у сфері освіти. Уявляється, що ця глава може містити окремі норми, побудовані за видами НЗ, видами освіти (дошкільна, шкільна, позашкільна, професійно-технічна, вища); видами правового режиму майна, що використовується у сфері освіти; органами управління НЗ; обсягом господарської компетенції НЗ; видами послуг, що надаються у сфері освіти, та видами договорів, що їх опосередковують; видами та формами відповідальності.



Висновки

На основі викладеного, необхідно зробити наступні висновки:

1. Доктринальне визначення поняття «надання освітніх послуг» повинно бути наступним:

діяльність підприємств, установ, організацій, громадян-СПД (суб'єктів господарювання) та окремих осіб (викладачів, майстрів, тренерів, вихователів, репетиторів тощо), виконувана для задоволення потреб людей (учнів, вихованців, студентів, аспірантів, докторантів та ін.), роботодавців та держави, з передачі протягом певного часу або постійно сукупності знань, умінь та навичок, що визначають певний їх рівень або ступінь, не має матеріальної форми, не залежить від характеру результату, на платній чи безоплатній основі, що має цінову визначеність;

2. Поняття «надання послуг у сфері освіти» буде ширшим і поглине поняття «надання освітніх послуг», оскільки крім освітніх послуг (основних та додаткових) НЗ можуть надавати й інші послуги.

Поняття «надання послуг у сфері освіти» можна визначити наступним чином:

діяльність підприємств, установ, організацій, громадян-СПД (суб'єктів господарювання) та окремих осіб (викладачів, майстрів, тренерів, вихователів, репетиторів тощо), виконувана для задоволення потреб людей (учнів, вихованців, студентів, аспірантів, докторантів та ін.), роботодавців та держави, інших громадян та суб'єктів господарювання з передачі протягом певного часу або постійно сукупності знань, умінь та навичок, що визначають певний їх рівень або ступінь, інших прав, належних НЗ, не має матеріальної форми, не залежить від характеру результату, на платній чи безоплатній основі, що має цінову визначеність;

3. Серед критеріїв розгляду історії правового регулювання надання послуг у сфері освіти визначено: територіальний; релігійний (церковний); національний; спеціалізований (професійний); гендерний;

4. Виокремлено 14 умовних історичних етапів правового регулювання надання послуг у сфері освіти та надано їм характеристику.

На першому (від появи перших НЗ при церквах і монастирях за часів князів Київської Русі до ХІV-ХV століття) НЗ формували суспільну думку, мораль, культуру, визначали правила поведінки у суспільстві та напрями розвитку держави; залежали від можновладних світських та впливових церковних осіб. Уся управлінська, господарська та інша діяльність НЗ залежала від думки цих осіб. На другому етапі (з початку до розквіту козацької епохи) утворювалися і діяли НЗ середнього типу - братські школи та бурси, які залежали від фінансування з боку об'єднань козаків, шляхти та міщан - братств, Війська Запорізького, окремих меценатів; проте господарювали на власний розсуд; надавали послуги з вивчення гуманітарних і точних наук. На третьому етапі (ХVІІ - ХVІІІ століття) почали з'являтися ВНЗ університетського типу, що були аналогічні західноєвропейським університетам - мали визначену структуру та компетенцію управлінських органів, можливість самостійно використовувати грошові кошти і майно, вступати у договірні правовідносини. На четвертому етапі (протягом ХVIII століття) у Західній Україні виникали німецькі та угорські ВНЗ, школи підтримувалися коштами місцевих громад та церков; на землях, що належали Російській імперії, наприкінці ХVIII століття було відкрито кілька НЗ, які готували кораблебудівників та моряків, що стало прикладом для утворення протягом наступних етапів спеціалізованих ВНЗ. На п'ятому етапі (перша половина ХІХ століття) в українських землях діяли ВНЗ сучасного типу. Їх правовий статус визначався найвищою державною владою; вони мали автономію від держави; їх органи поділялися за функціональною ознакою, діяли як самостійні суб'єкти права; суб'єкти численних майнових правовідносин - мали обсяг компетенції й особливості управління, фінансування та відповідальності, аналогічний сучасним державним ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації. Протягом шостого етапу (друга половина ХІХ століття) було підпорядковано університети генерал-губернаторам; проведено шкільну реформу 1860-1864 років; розділено НЗ на державні і недержавні; надано НЗ право брати гроші за надання систематичних і потрібних освітніх послуг. На сьомому етапі становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності (від початку ХХ століття до 1917 року) утворювалися нові НЗ різного рівня; законодавство спрямовувалося на послаблення ролі земств та громадських організацій в освітній сфері, а також на демократизацію освітньої системи, автономізацію НЗ. Загальна освіта була обов'язковою, плата за надання послуг з отримання вищої освіти була у десятки разів нижчою від європейських та американських аналогів, якість освітніх послуг постійно зростала; правовий статус НЗ був майже ідентичним сучасному; НЗ мали широкі повноваження і свободу здійснення господарської діяльності. Восьмий етап тривав у часи першої незалежної української держави - УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського і визначався утворенням нових НЗ; переведенням викладання на українську мову; націоналізацією НЗ. Дев'ятий етап (від 1920 року до початку Другої Світової війни) на території УРСР визначався відновленням сфери освіти, відкриттям у 1930-х роках нових ВНЗ, що готували у першу чергу фахівців для промисловості; у Західній Україні продовжувалася боротьба за українську мову викладання, права місцевого населення; фінансування такого навчання здійснювалося часто не за рахунок бюджету, а за рахунок коштів окремих громадян та суспільних і інших організацій, які активізувалися у цей час. Десятий етап (від початку Другої Світової до початку Великої вітчизняної війни) визначався приєднанням Західної України до УРСР та уніфікацією системи освіти на всій території України. Протягом одинадцятого етапу (у часи Великої вітчизняної війни) німецька окупаційна влада виявляла студентів, які не змогли через початок війни закінчити навчання, колишніх викладачів ВНЗ, відновлювала ВНЗ, які прискореними темпами довчали фахівців для сільського господарства, вугільної та металургійної промисловості, медицини і працевлаштовували їх виходячи з потреб німецької військової економіки; відновила частину шкіл для навчання німецькій мові та початковій арифметиці. На дванадцятому етапі (з кінця Великої вітчизняної війни до отримання Україною незалежності) було сформовано найкращі традиції радянської системи освіти. Формально ВНЗ мали суверенітет, проте фінансувалися державою. Під час тринадцятого етапу (1990-ті роки) проходило формування українського законодавства, яким регулюється діяльність з надання послуг у сфері освіти; виникла велика кількість НЗ, заснованих на різних формах власності; НЗ отримали можливість надавати значну кількість додаткових освітніх, а також інших послуг. Чотирнадцятий умовний етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні (з рубежу 1999 та 2000 років дотепер) передбачає перехід вітчизняної сфери освіти до Болонського процесу та діяльність сучасних НЗ в умовах глобалізації;

5. На основі аналізу та періодизації історичного розвитку законодавства про освіту можна прогнозувати підвищення питомої ваги послуг, що є уніфікованими у межах більшості країн світу і спрямовані на надання уніфікованих загальних стереотипних знань; створення НЗ, спрямованих на надання послуг із передачі знань та досвіду окремих країн та націй. Українське законодавство буде розвиватися у суперечностях: набудуть розвитку НПА, спрямовані на впровадження Болонської системи навчання та інших міжнаціональних систем; з іншого боку - НПА, спрямовані на охорону національних досягнень у сфері освіти та науки;



Основні результати було опубліковано у наступних виданнях:

1. Деревянко Б. В. Щодо правової природи освітніх послуг / Б. В. Деревянко // Наука і правоохорона. -- 2011. -- № 3. -- С. 176--182. [154];

2. Деревянко Б. В. Щодо визначення понять "надання освітніх послуг" та "надання послуг у сфері освіти" / Б. В. Деревянко // Вісник Запорізького юридичного інституту Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. -- 2011. -- № 4 (57). -- С. 92--109. [142];

3. Деревянко Б. В. Історичний розвиток правового регулювання надання послуг у сфері освіти на українських землях (період Середньовіччя) / Б. В. Деревянко // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. -- 2011. -- № 4 (47). -- С. 35--40. [107];

4. Деревянко Б. В. Історичний розвиток правового регулювання надання послуг у сфері освіти на українських землях у ХVІІІ столітті [Електронний ресурс] / Б. В. Деревянко // Форум права. -- 2011. -- № 3. -- С. 201--205. -- Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-3/11dbvzuc.pdf. [106];

5. Деревянко Б. В. Історичний розвиток правового регулювання надання послуг у сфері освіти на українських землях з початку ХІХ століття до радянських часів / Б. В. Деревянко // Університетські наукові записки. -- 2011. -- № 4 (40). -- С. 5--14. [108];

6. Деревянко Б. В. Формування правового статусу суб'єктів господарювання у сфері надання освітніх послуг до початку ХХ століття / Б. В. Деревянко, М. В. Савченко // Вісник Донецького національного університету. -- 2011. -- Вип. 1. -- Т. 2. -- С. 400--405. -- (Серія В "Економіка і право"). [135];

7. Деревянко Б. В. Історичний розвиток правового регулювання надання послуг у сфері освіти на українських землях (від 1920-х років до початку ХХІ століття) / Б. В. Деревянко // Вісник Донецького національного університету. -- 2011. -- Вип. 2. -- С. 232--239. -- (Серія В "Економіка і право"). [109];

8. Деревянко Б. В. Щодо визначення напрямів розвитку сфери надання освітніх послуг / Б. В. Деревянко // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. -- 2010. -- № 3 (42). -- С. 182--186. [140];

9. Деревянко Б. В. Історичний розвиток правового регулювання надання послуг у сфері освіти на українських землях (у радянські та пострадянські часи) / Б. В. Деревянко // Право і суспільство. -- 2011. -- № 6. -- С. 26--34. [110];

10. Деревянко Б. В. Надання освітніх послуг як вид господарської діяльності // Актуальні проблеми реформування земельних, екологічних, аграрних та господарських правовідносин в Україні : зб. наук. праць за результатами Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Хмельницький, 14-15 травня 2010 року). -- Хмельницький : Видавництво Хмельницького університету управління та права, 2010. -- С. 279--282. [112];

11. Деревянко Б. В. Регулювання надання послуг у сфері освіти господарсько-правовим інструментарієм / Б. В. Деревянко // Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації Української держави : матер. ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (2012 р. м. Київ) / уклад.: Б. В. Новіков, Т. О. Чепульченко, І. П. Голосніченко, В. Ю. Пряміцин. -- К. : НТУУ "КПІ", 2012. -- С. 277--279. [132].

Размещено на Allbest.ru

...