48

Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 342.951:351.88](477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ РЕГУЛЮВАННЯ МІГРАЦІЇ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес,

фінансове право; інформаційне право

ТИНДИК НАДІЯ ПЕТРІВНА

Ірпінь

2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Львівському державному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий консультант:доктор юридичних наук, професор Остапенко Олексій Іванович, Львівський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративного процесу

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор Пєтков Валерій Петрович, Харківський національний університет внутрішніх справ - проректор, Кіровоградський юридичний інститут - начальник;

доктор юридичних наук, професор Грохольський Володимир Людвигович, Академія управління МВС України, начальник кафедри теорії та практики управління органами внутрішніх справ;

доктор юридичних наук, професор Стрельбицький Микола Павлович, Національна академія Служби безпеки України, головний науковий співробітник.

Захист відбудеться „24„ листопада 2009 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 Національного університету державної податкової служби України за адресою 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 55.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розіслано „ 21 „ жовтня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

Т.О. Мацелик

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Упродовж останніх десятиліть міграція набула рис глобальної проблеми сучасності, що тісно пов'язана з питаннями внутрішньої та зовнішньої безпеки держав і потребує широкомасштабного міжнародного співробітництва щодо врегулювання усіх аспектів даного явища. Міграційні переміщення в усі часи виступали своєрідним індикатором реагування населення на зміни, що відбуваються в економічному, політичному та соціальному житті будь-якого суспільства. Їх обсяги, напрями і масштаби значною мірою свідчать про стабільність або ж, навпаки, - нестабільність суспільного розвитку тієї чи іншої країни.

Зокрема, кількість осіб, які проживали за межами країн народження, у 1910 році становила 33 млн. і до 1965 року подвоїлася, а вже в 1990 році кількість мігрантів досягла 120 млн. осіб і на початку ХХІ ст. становила 175 млн. осіб. Згідно з даними Організації Об'єднаних Націй кількість мігрантів у 2005 р. досягнула близько 191 млн. осіб.

Оскільки міграція населення, набуваючи небачених раніше масштабів, досить швидко змінює реальну картину світу, великого значення набуває вивчення та осмислення цього явища, його прогнозування та оптимізації як на рівні окремих держав, так і міждержавних утворень.

Це повною мірою стосується й України, адже зі зростанням відкритості українського суспільства в нашій державі суттєво актуалізувалася міграція населення, яка проявляється у різних формах, що зумовлює потребу комплексно дослідити адміністративно-правовий механізм регулювання міграції, адже вона має значний вплив на розвиток економіки, соціальної сфери, демографії та інших сторін суспільного життя.

Дисертація підготовлена з урахуванням наукових розробок у сфері міграції таких провідних вітчизняних учених, як Ю. Бузницький, А. Бабенко, В. Колпаков, О. Кузьменко, О. Малиновська, В. Новік, В. Олефір, С. Пирожков, О. Піскун, І. Прибиткова, Ю. Римаренко, Ю.Тодика, В. Трощинський, П. Чалий, С. Чехович, О. Шамшур, В. Шаповал, М. Шульга та ін., що мають важливе науково-практичне значення для подальшого дослідження сучасних міграційних процесів. Водночас питанням адміністративно-правового механізму регулювання міграції дослідники-міграцієзнавці значної уваги не приділяли.

Дослідження різних аспектів адміністративно-правового механізму міграції в Україні, зокрема питань державного управління процесами міграції, діяльності правоохоронних органів у даній сфері, адміністративно-юрисдикційної діяльності, застосування заходів державного впливу на процеси міграції тощо проводилося з урахуванням робіт відомих вітчизняних учених, серед яких: В. Авер'янов, М. Ануфрієв, І. Арістова, О. Бандурка, А. Берлач, В. Білоус, В. Грохольський, Є. Додін, Р. Калюжний, С. Ківалов, Л. Коваль, Т. Коломоєць, А. Комзюк, М. Корнієнко, Н. Нижник, О. Остапенко, В. Пєтков, В. Попович, Д. Приймаченко, Л. Савченко, М. Стрельбицький, М. Тищенко, В. Шамрай та інші.

Підґрунтям для аналізу окремих аспектів проблеми статусу трудящих-мігрантів стали роботи Е. Аметистова, В. Батюка, В. Буткевича, А. Довгерта, О. Камінського, В. Комарницького, І. Лукашука, Л. Лунца, Я. Самборської, О. Ярошенко та ін.

При вивченні теорії та практики міжнародної трудової міграції, нормативно-правових аспектів регулювання міграційних процесів та удосконалення організаційно-економічних механізмів їх регулювання використані праці провідних вітчизняних учених В. Будкіна, О. Власюка, В. Гейця, І. Гнибі- денка, М. Жулинського, С. Злупка, А. Кравченка, Е. Лібанової, Ю. Макогона, Н. Марченко, А. Мокія, О. Позняка, М. Романюка, А. Румянцева, Є. Савельєва, У. Садової, Л. Семів, А. Філіпенко, а також зарубіжних науковців С. Глінкіної, А. Кірєєва, Н. Кулікової, В. Івантер, Л. Максакова, В. Мошняги, Г. Овчіннікова, С. Панаріна, К. Семьонова, І. Сініциної, Л. Шахотько та ін., які активно працюють над дослідженнями аналогічних теоретичних і практичних проблем міжнародної міграції робочої сили.

Вивчаючи та аналізуючи адміністративно-правовий вплив на сучасний міграційний процес автор не залишила поза увагою наукові здобутки у цій сфері відомих зарубіжних учених минулого та сучасності, серед яких: Г. Вербунт, Л. Вишневський, Г. Гінс, К. Гордон, І. Гурвич, П. Дрю, Ж. Зайончковська, Т. Заславська, А. Ісаєв, А. Кауфман, Л. Классен, А. Король, Д. Кубат, О. Лармін, І. Матлін, В. Моісеєнко, В. Переведенцев, В. Просвірін, Е. Реджинальд, Л. Рибаковський, Г. Романенков, Н. Тихомиров, Ж. Тощенко, Т. Хаммар, Л. Холборн, Т. Юдіна та інші.

Роботи даних авторів належать до загальнотеоретичних досліджень, що стосуються питань міграції. Наукова цінність праць цих учених полягає в тому, що, аналізуючи стан міграції у своїх країнах, вони сприяли вивченню адміністративно-правового механізму регулювання міграції в сучасній Україні.

Водночас, значний вплив на результати дослідження справили праці відомих російських учених, таких як В. Айрапетов, С. Анікін, Ю. Арутюнян, Д. Бахрах, В. Бєлєнький, І. Веремеєнко, І. Галаган, В. Денисенко, В. Дорогін, Л. Дробижев, А. Дугинець, М. Єропкін, С. Здравомислов, В. Іванов, І. Кілясханов, А. Коренєв, Є. Красинець, В. Лунєєв, Л. Макаров, В. Манохін, М. Маслєнніков, А. Михайлов, М. Мишляєв, Г. Морозов, І. Орлов, І. Панова, В. Резвих, Н. Саліщева, В. Сорокін, Ю. Старилов, В. Степанов, С. Студенікін, В. Тішков, Ю. Тихомиров, А. Топілін, Н. Хаманьова, А. Шергін, В. Юсупов, О. Якимов та інші, наукові здобутки яких скла- дають вагоме науково-теоретичне надбання галузі адміністративного права та процесу.

Підґрунтям для дослідження адміністративно-правового механізму регулювання міграції стали дослідження М. Александрова, С. Алексєєва, І. Веремєєнко, Б. Габрічидзе, Д. Керімова, Г. Курагіна, О. Лейста та інших.

Роботи вітчизняних і зарубіжних фахівців утворили теоретичну основу для пошуку нових шляхів вивчення природи, змісту, структури міграційних переміщень, розробки теоретико-методологічних і практичних аспектів цієї проблеми, вироблення науково обгрунтованих рекомендацій щодо формування сучасної міграційної політики, а також вироблення дієвого адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні.

Необхідно зазначити, що за останні роки в Україні захищено ряд дисертацій, які містять науковий аналіз окремих аспектів міграційних процесів. Проте в них майже не досліджено таку актуальну в наш час проблему, як удосконалення адміністративно-правового механізму регулювання міграції. Саме тому дана дисертаційна робота повинна логічно та органічно доповнити їх, маючи свою значимість та актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження виконано відповідно до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 18.03.2004 р., Указу Президента України „Про напрями державної міграційної політики та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності” від 20.07.2007 р., постанов Кабінету Міністрів України „Про затвердження Програми облаштування осіб з числа закордонних українців, що повертаються в Україну, на період до 2010 року” від 17.11.2004 р. № 1573 , „Про затвердження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 року” від 24.06.2006 р. № 879 та „Про затвердження Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 роки” від 20.12.2006 р. № 1767, „Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років”, затверджених наказом МВС України від 05.08.2004 р. № 755 (п. 2.7. та п. 2.10.), а також у контексті наукових досліджень Львівського державного університету внутрішніх справ за напрямами: „Організація та управління органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку” (Державний реєстраційний номер 0106U003646) та „Організація та забезпечення профілактики правопорушень органами виконавчої влади” (Державний реєстраційний номер 0106U003637).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Львівського державного університету внутрішніх справ (протокол від 6 грудня 2006 року № 4), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання, доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження - на основі аналізу наукових праць, чинного законодавства та правозастосовної практики визначити структуру і зміст адміністративно-правового механізму регулювання міграції, масштаби і тенденції міграції в сучасних умовах розвитку держави і суспільства, а також сформулювати пропозиції, рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні.

Досягнення цієї мети зумовило необхідність у постановці та вирішенні наступних завдань:

- розглянути еволюцію становлення і розвитку світової міграційної політики, міжнародно-правового регулювання процесів міграції на універсальному рівні;

- проаналізувати етапи становлення політико-правового співробітництва держав стосовно загальної регламентації процесів міграції у Європейському Союзі та особливості розвитку й адаптування національного міграційного законодавства до міжнародних стандартів;

- вивчити структуру та масштаби міграції в сучасних умовах розвитку держави і суспільства, а також її міжнародні тенденції;

- узагальнити позитивний міжнародний досвід формування міграційної політики з огляду на можливість його імплементації у практику законодавчого забезпечення міграційної політики України з метою більш повної реалізації прав і свобод громадян на переміщення;

- сформулювати концептуальні положення та висновки щодо масштабів, ознак і чинників світових міграційних процесів в умовах глобалізації;

- розглянути особливості міграційних переміщень;

- визначити поняття та структуру адміністративно-правового механізму регулювання міграції, а також напрями та динаміку руху окремих компонентів міжнародної міграції та очікувану еволюцію демографічної та економічної ситуації в світі та Україні;

- розкрити зміст адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні;

- здійснити аналіз існуючих методик оцінки впливу міжнародної трудової міграції на основні показники демографічного та економічного розвитку;

- визначити основні напрями формування і реалізації державної міграційної політики України;

- розробити науково обгрунтовані пропозиції щодо вдосконалення в Україні управлінської структури, що здійснює адміністративно-правове регулювання міграційних процесів;

- проаналізувати правові основи профілактики порушень правових норм, які регулюють процеси міграції за напрямками, що відповідають основним сферам нормативно-правової регламентації діяльності правоохоронних органів;

- запропонувати ефективні заходи адміністративно-правового запобігання правоохоронними органами нелегальній міграції;

- сформулювати ряд рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-методологічних засад і практики законотворення та організації профілактичних заходів щодо наведення правопорядку у сфері міграції в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері адміністративно-правового регулювання міграції в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий механізм регулювання міграції в Україні.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в дисертації використано систему методів наукового пізнання. Серед них загальнонаукові методи, методи науки управління, політології, соціології, правознавства, а також спеціальні методологічні засади вивчення процесів міграції.

Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що сприяв розгляду і дослідженню проблеми в єдності її соціального змісту та юридичної форми і здійсненню системного аналізу адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні (р. 1 пп. 1.1, 1.3). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено загальні засади формування та реалізації державної міграційної політики України (р. 1 п. 1.2, р. 2 п. 2.1, р. 3 пп. 3.1, 3.4). Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити питання адміністративно-юрисдикційної діяльності у міграційній сфері, інформаційно-аналітичного забезпечення та планування, а також проблеми взаємодії органів державної влади України, зокрема правоохоронних органів, до компетенції яких входять питання здійснення державної міграційної політики (р. 1 п. 1.3, р. 2 п. 2.1, р. 3 п. 3.1, р. 4 пп. 4.3, 4.4, 4.5). Використання соціологічного та статистичного методів сприяло узагальненню юридичної практики, аналізу емпіричної інформації, пов'язаної з темою дисертаційного дослідження (р. 2 п. 2.3, р. 3 п. 3.3, р. 4 пп. 4.3, 4.4, р. 5 п. 5.3). Історико-правовий метод застосовувався для вивчення становлення та подальшого розвитку державної міграційної політики загалом та міграційного законодавства зокрема (р. 1 п.1.1, р. 2 пп. 2.1, 2.2, р. 3 пп. 3.1, 3.2, р. 5 пп. 5.5, 5.6). За допомогою формально-юридичного методу було досліджено зміст правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства у сфері міграції, сформульовано пропозиції щодо їх удосконалення (р. 2 п. 2.2, р. 3 пп. 3.2, 3.4, р. 4 пп. 4.3, 4.4, р. 5 п. 5.4).

Порівняльний аналіз фактів і явищ управління міграціями європейських країн, їх синтез дозволив дослідити еволюцію державного регулювання цієї галузі в Європі, визначити основні сучасні підходи, можливість їх застосування в Україні. Програмно-цільові методи стали підгрунтям для розробки запропонованих науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи державного управління у сфері міграції.

Дисертація підготовлена на матеріалах із різних джерел. В її основу покладено опрацювання вітчизняної та зарубіжної наукової літератури. Документальну та фактологічну її основу становлять національні та зарубіжні статистичні дані, чинне законодавство та міжнародні правові стандарти, які регулюють відносини у сфері міграції. Використано також результати аналізу поточних документів органів виконавчої влади, зокрема органів внутрішніх справ та інших правоохоронних органів.

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практики діяльності органів внутрішніх справ за 2001-2008 роки, результати анкетування понад 300 співробітників МВС України у Львівській області, лінійного управління на Львівській залізниці УМВС України на залізничному транспорті, Управління міграційної служби у Львівській та Івано-Франківській областях та ряду підрозділів Державної прикордонної служби України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вони отримані внаслідок комплексного дослідження адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні на основі аналізу міграційної ситуації та міграційної політики в державі, в загальноєвропейському і світовому контексті міжнародних переміщень населення та управління ними. У результаті проведеного дослідження сформульовано такі концептуальні положення, що вирізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення:

уперше:

- з позиції існуючих теорій щодо розвитку процесів міграції дане явище розглядається як хвилеподібна нелінійна функція, окреслена певними межами зростання та спаду, які безпосередньо залежать від правового забезпечення, економічних, політичних, соціальних, демографічних, екологічних та інших факторів певної країни, справляють на них зворотний вплив і вносять при цьому якісні зміни у процеси міграції та ускладнюють міграційну ситуацію, що в умовах загальної глобалізації не знайшло адекватного вирішення та створення ефективного адміністративно-правового механізму регулювання зазначених процесів;

- на основі аналізу процесів міграції в Україні як системної категорії із застосуванням комплексної теоретико-управлінської методології запропоновано поняття та сформульовано наступні авторські визначення:

„адміністративно-правовий механізм регулювання міграції” - це си- стема норм та інших правових засобів, що регулюють відносини у сфері діяльності суб'єктів міграції, спрямованих на реалізацію повноважень між учасниками цих відносин, у випадку порушення яких застосовуються заходи державного впливу;

„адміністративна відповідальність за правопорушення, вчинені у сфері міграції” - це один із різновидів юридичної відповідальності, що становить систему примусових засобів держави щодо охорони і захисту суспільних відносин, які застосовуються компетентними органами до суб'єктів адміністративних проступків у вигляді адміністративних стягнень та інших заходів впливу;

- окреслено пріоритети та цільові настанови управління сучасними процесами міграції, які ґрунтуються на принципах системності, поєднання прав і свобод людини-мігранта та інтересів держави, необхідності урахувати послідовність етапів міграційного процесу, чинники виникнення феномену міграції, скорочення трудової міграції українського населення, заохочення імміграції в Україну на основі визнаних преференцій;

- визначено позитивні і негативні тенденції міграції, окреслено та охарактеризовано її структурні елементи, які потребують законодавчого вирішення. На підставі цього сформульовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства у сфері протидії нелегальній міграції, подано достатню аргументацію щодо прийняття законів України „Про порядок надання притулку в Україні іноземцям та особам без громадянства”, „Про трудових мігрантів”, „Про державну міграційну політику України”, „Про державну міграційну службу в Україні”, а також вироблення та прийняття у майбутньому Міграційного кодексу України;

удосконалено:

- підходи щодо впорядкування існуючої міжрегіональної трудової мобільності населення, яка повинна формуватися на засадах державної політики та її законодавчого забезпечення;

- питання вироблення оптимальної і динамічної управлінської структури у сфері міграції та принципів її діяльності, зокрема, запропоновано визначити на державному рівні статус єдиного Державного органу міграційної служби з адміністративно-юрисдикційним статусом органу виконавчої влади та з відповідною структурою функціями і повноваженнями;

дістали подальшого розвитку:

- дефініції понять „міграційний режим” та „міграційна політика”;

- підходи щодо узагальнення світового досвіду та доцільні напрями його запровадження в процес управління міграцією в Україні;

- комплексна оцінка проблем діяльності правоохоронних органів щодо адміністративно-правового забезпечення процесу міграції;

- обгрунтування необхідності створити єдиний реадмісійний простір на основі двосторонніх угод як обов'язковий елемент механізму протидії нелегальній міграції;

- положення щодо наявного взаємозв'язку між демографічною ситуацією у світі та міграційними переміщеннями населення;

- визначення правового статусу трудових мігрантів з України та стан дотримання їх прав і свобод.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні положення, пропозиції, рекомендації та висновки сприятимуть становленню та подальшому удосконаленню адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні.

Одержані результати використовувались у науково-дослідній діяльності для подальших теоретичних пошуків при розробці проблем міграції, при підготовці проектів законів, а також інших нормативно-правових актів, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового механізму регулювання міграції в Україні.

Результати дослідження використовуються у навчальному процесі при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, „Відповідальність за порушення міграційних правил” (акт впровадження № 110 від 10.12.2007 р.).

Результати дисертаційного дослідження використовувалися при проведенні занять зі службової підготовки особового складу лінійного управління, а також розробленні методичних рекомендацій щодо застосування норм чинного законодавства та покращання діяльності співробітників транспортної міліції у сфері протидії нелегальній міграції, що відповідає пріоритетним напрямам діяльності органів внутрішніх справ, визначеним Розпорядженням МВС України від 22.02.2008 р. № 180 щодо реалізації пріоритетів діяльності органів внутрішніх справ на 2008 рік.

У процесі підготовки дисертаційного дослідження розроблено проект Інструкції щодо спільних дій підрозділів Державної прикордонної служби та транспортної міліції з супроводу іноземних громадян, які в добровільному порядку видворяються за межі України за рішенням прикордонних органів від станції посадки до станції перетину державного кордону, що відповідає пункту 4.5 Зведеного плану роботи МВС України з формування та впровадження в діяльність органів внутрішніх справ новітніх форм та методів роботи („Банк ідей”) у І півріччі 2008 року (акт впровадження № 10 від 27.06.2008 р.).

Підготовлено та подано на розгляд Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін у чинне законодавство України у сфері міграції (лист Комітету ВРУ від 28.01.2009 р. № 04-19/14-204).

Результати дослідження використовувалися у практичній діяльності Управління міграційної служби у Львівській та Івано-Франківській областях (акт впровадження № 37 від 12.03.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Положення, які викладені в дисертації та виносяться на захист, розроблено автором особисто. У дисертаційній роботі Н.П. Тиндик положення та висновки її кандидатської дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації здійснювалася шляхом оприлюднення матеріалів дослідження на наукових конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема: науково-практичній конференції за Міжнародною участю „Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 27 січня 2005 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Теоретико-прикладні проблеми протидії організованій злочинності та злочинам терористичної спрямованості” (Львів, 8-9 квітня 2005 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Актуальні проблеми протидії економічній злочинності, тінізації та корупції в умовах формування ринкової економіки в Україні” (Львів, 30 вересня 2005 р.); щорічній науково-практичній конференції „Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 20 січня 2006 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Кримінальний кодекс України 2001 року: проблеми застосування і перспективи удосконалення” (Львів, 7-8 квітня 2006 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика” (Львів, 22 березня 2007 р.); науково-звітній конференції факультету кримінальної міліції Львівського державного університету внутрішніх справ „Проблеми діяльності кримінальної міліції в умовах розбудови правової держави” (Львів, 16 лютого 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Психологічні аспекти національної безпеки” (Львів, 22-23 березня 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Кримінальний кодекс України 2001 року: проблеми застосування і перспективи удосконалення” (Львів, 13- 15 квітня 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Міграція: проблеми та шляхи їх вирішення” (Донецьк, 18-19 травня 2007 р.); науково-практичній конференції „Проблеми забезпечення конституційних прав громадянина в кримінальному судочинстві” (Львів, 26 жовтня 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Організаційно-правові засади управлінської діяльності ОВС в умовах європейської інтеграції” (Одеса, 26-27 жовтня 2007 р.); науково-практичній конференції „Взаємодія громадян та правоохоронних органів в контексті формування правової держави: правові, історичні, філософські та психологічні аспекти” (Львів, 15 травня 2008 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Актуальні проблеми чинного адміністра- тивного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення” (Івано-Франківськ, 30-31 травня 2008 р.); науково-практичному семінарі „Адаптація національного законодавства у сфері міграції до міжнародних стандартів” (Львів, 30 січня 2009 р.); науково-звітній конференції факультету кримінальної міліції „Проблеми діяльності кримінальної міліції в умовах розбудови правової держави” (Львів, 27 лютого 2009 р.); третій звітній науковій конференції „Актуальні проблеми підготовки фахівців для підрозділів Державної служби боротьби з економічними злочинами” (Львів, 6 березня 2009 р.); круглому столі „Порівняльне правознавство: загаль- нотеоретичні та галузеві аспекти” (Львів, 22 травня 2009 р.); круглому столі до Всесвітнього дня біженця „Проблеми захисту прав мігрантів в умовах сучасної кризи: макроекономічні та регіональні аспекти” (Львів, 17 червня 2009 р.).

Основні результати та висновки дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Львівського державного університету внутрішніх справ.

Публікації. Результати дисертаційного дослідження викладено в 55 публікаціях, зокрема: 3 одноосібних монографіях, 2 навчальних посібниках у співавторстві, 30 наукових статтях у фахових наукових виданнях, а також 20 тезах виступів на конференціях, семінарах, круглих столах.

Структура дисертації обумовлена метою, завданнями та предметом дослідження. Дисертація складається з переліку умовних скорочень, вступу, п'яти розділів, що включають двадцять один підрозділ, висновків, додатків (на 55 сторінках), списку використаних джерел (700 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 526 сторінок, із них 399 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначено про її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 „Науково-теоретичні засади дослідження міграційних процесів” містить три підрозділи, у яких розглядаються питання щодо формування наукового уявлення про сутність міграції, теоретико-методологічних аспектів дослідження процесів міграції, характеристики адміністративно-правового механізму регулювання міграції як складової механізму правового регулювання.

У підрозділі 1.1 „Історіографія проблеми та напрями дисертаційного дослідження міграції як феномена наукової парадигми” зазначається, що питання про глибинні причини міждержавних міграцій населення широко дискутуються у світовій науковій літературі. Серед найбільш поширених концепцій виділяються наступні: соціальна та економічна нерівність між багатими і бідними країнами; демографічний дисбаланс населення між країнами; нерівномірність у темпах розвитку, насамперед економічного; наявність або відсутність зв'язків між країнами-експортерами і країнами-імпортерами; наявність і насиченість інформаційних зв'язків між країнами або їх відсутність; сімейні стратегії, що охоплюють шлюби між громадянами різних держав і призводять до міждержавного переміщення населення; організаційні структури, тобто міграційні мережі, залучення робочої сили на тимчасовій або постійній основі; пересування професіоналів, тобто переміщення працівників високої або найвищої кваліфікації.

На основі аналізу наукової літератури, присвяченої міграційним проблемам, дисертантом зазначається, що дана тема упродовж тривалого часу систематично висвітлюється як в Україні, так і за кордоном. Водночас в Україні недостатньо комплексних досліджень як національного міграційного законодавства та міграційної політики, так і інших країн. Дослідження цієї проблематики вченими зводяться здебільшого до двох напрямів: 1) розгляду теорії міграції та аналізу окремих типів міграційних процесів (біженці, трудові мігранти); 2) діяльності правоохоронних органів у сфері протидії нелегальній (незаконній) міграції.

Європейські дослідження у сфері міграції також вирізняються певною фрагментарністю, а аналіз міграційних проблем здійснюється, в основному, в контексті наступних наукових напрямів: 1) національні законодавства європейських країн у сфері міграції та права ЄС: проблема гармонізації правового регулювання; 2) міжнародна трудова міграція.

Констатується, що теоретична розробка проблем міграції сучасної української держави має міждисциплінарний характер, тому нею займаються вчені різних галузей знань: психологи, соціологи, демографи, економісти, філософи, спеціалісти з державного управління, права тощо. Міждисциплінарний підхід дозволяє виявити соціально-економічні, політичні фактори, що найбільш суттєво впливають на міграційну ситуацію, дати об'єктивну оцінку її стану, виявити аспекти, які вимагають удосконалення у сфері правового регулювання. Крім того, дана обставина спонукає до створення порівняльної міграціології як міждисциплінарної галузі.

У підрозділі 1.2 „Теоретико-методологічні підходи щодо дослідження сучасних процесів міграції” наголошується, що міграції населення належать до складних системних об'єктів. Їх складність, багатоаспектність і соціологічний характер передбачають необхідність у комплексному, всебічному вивченні. Дослідницька стратегія, покладена в основу комплексного підходу у першу чергу, ґрунтується на таких методологічних принципах: формулювання загальної теоретичної концепції; розробка наскрізних понять і категорій, що забезпечують єдність підходу до об'єкта дослідження.

На їх основі здійснюється вивчення окремих аспектів і зв'язків міграційних процесів. При цьому теоретико-концептуальний апарат формується на засадах постулатів, понять і категорій дисциплін, залучених до процесу дослідження. Саме з цих наук запозичуються специфічні методи дослідження та змістовні результати. Теоретична концепція поєднується з емпіричними розробками, адже міждисциплінарність теоретичних і прикладних досліджень - одна з найважливіших методологічних вимог сьогодення.

Звертається увага на той факт, що розроблені впродовж останніх десятиліть теоретичні концепції, методологічні принципи та методичні підходи, що становлять арсенал необхідних науковцю знань, виявилися нині, на жаль, недостатніми, щоб всесторонньо проаналізувати, пояснити існуючі та чітко спрогнозувати майбутні процеси міграції. Тому перед сучасною наукою постало надзвичайно важливе завдання - переосмислення значної теоретичної спадщини та створення на її основі нової конструктивної та дієвої міграційної теорії.

Акцентується увага на тому, що понятійний апарат відображає еволюцію теоретичних уявлень про предмет і зміст теорії процесів міграції. Ключовими в системі понять, які застосовуються дослідниками сучасних міграційних процесів, є такі: потенційна міграція, міграційна установка, міграційна мотивація, міграційна поведінка, чинники та стимули міграції, міграційна ситуація, міграційна рухливість, міграційний потік, адаптація, облаштування, укорінення, міграційна політика тощо.

У підрозділі 1.3 „Адміністративно-правовий механізм регулювання міграції як складова механізму правового регулювання” проведено аналіз існуючих думок стосовно сутності різних правових механізмів та їх впливу на розуміння адміністративно-правового механізму регулювання міграції.

З урахуванням позицій відомих учених щодо поняття „правовий механізм регулювання”, а також підходів щодо розуміння сутності терміна „механізм” автором запропоновано визначення адміністративно-правового механізму регулювання міграції, під яким розуміється система норм, що регулюють відносини у сфері діяльності суб'єктів міграції, спрямованих на реалізацію повноважень між учасниками цих відносин, у випадку порушення яких застосовуються заходи державного впливу.

Дисертантом визначено, що основними складовими адміністративно-правового механізму міграції виступають: правовідносини у сфері міграції як різновид суспільних відносин, що регламентуються правовими нормами і забезпечують взаємодію останніх із відповідними суб'єктами міграції; норми права, що визначають права та обов'язки суб'єктів міграційних правовідносин; нормативно-правові акти, які регламентують різні сторони міграційних процесів і формують комплексне та універсальне міграційне законодавство; державні органи, що покликані регулювати міграційні потоки, які виникають в державі, у процесі своєї повсякденної діяльності, створюючи належні умови для реалізації міграційного права; адміністративна відповідальність, як складова адміністративного примусу, що застосовується до суб'єктів міграційних процесів за умови порушення ними чинного законодавства України та покладає на них нові додаткові обов'язки.

У підрозділі пропонується визначити міграційний режим, як різновид адміністративно-правового режиму, у межах якого здійснюється регулювання міграційним потоком і запобігання та протидія незаконному (нелегальному) в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, перебування та транзитного проїзду через її територію з метою чіткого дотримання норм чинного міграційного законодавства.

Розділ 2 „Стан і перспективи розвитку основних засад правового регулювання світових процесів міграції” складається з трьох підрозділів, у яких висвітлюються питання правових та організаційних основ регулювання міграції в ряді розвинених країн світу, визначаються особливості взаємозв'язку між демографічною ситуацією у світі та міграційними процесами.

У підрозділі 2.1 „Міграційна політика - індикатор мінливості сучасного світу” показано, що усю історію людства, без особливих перебільшень, можна розглядати через призму безперервного та багатоаспектного процесу міграції різних племен і народів. В одні епохи міграція була не надто значимим та помітним, проте в інші - надзвичайно важливим фактором розвитку цивілізації.

Автором зазначається, що протягом двох останніх століть форми міграції переживали масштабні, якщо не сказати безпрецедентні модифікації. Зародження нових типів міграцій співпало (і зовсім не випадково) з періодом формування в тогочасній Європі громадянського суспільства і національної державності, що більш правильно було б називати становленням держави-нації. Почали визначатися кордони окремих країн, утверджуватися принципи громадянства та особистої свободи; внаслідок чого сформувалися і самі поняття „імміграція” та „еміграція”, так добре відомі нам сьогодні.

Проведений аналіз дозволяє стверджувати, що існують суттєві відмінності стосовно сучасних проблем міграції між Західною Європою та США. Сполучені Штати Америки сформувались як союз вільних людей, об'єднаних певною метою, а європейські держави-нації утворилися на основі історичної традиції, спільності походження та території. Американська культура завжди була і залишається відкритою для інтеграції нових елементів, європейці ж, навпаки, дорожать кожним елементом своєї культури і намагаються зберегти її оригінальність та самобутність.

У підрозділі 2.2 „Світовий досвід адміністративно-правового регулювання міграції” досліджено досвід найбільш розвинених країн світу, які створили національну економіку винятково за рахунок мігрантів і вважають, що при належній координації процесів міграції на державному рівні вони можуть принести неабиякий соціально-економічний та політичний зиск.

Зазначено, що найяскравішим прикладом у зв'язку з цим може бути міграційний досвід США: майже 11 млн мігрантів, які нині проживають у країні, заробляють 240 млрд дол., сплачуючи при цьому прямі податки на загальну суму 90 млрд дол., а ще податки у державну казну в розмірі 5 млрд дол. Такі надходження до національної скарбниці країни у 5-8 разів перевищують витрати на утримання мігрантів.

Разом із тим аналіз наукової літератури та статистичних матеріалів, які безпосередньо торкаються проблем міжнародної міграції, дозволив автору з упевненістю констатувати, що міжнародна міграція є наслідком відмінностей, що існують між багатими та бідними країнами, між наявністю робочих місць та їх відсутністю, між рівнями приросту населення на індустріальній Півночі та слабо розвиненому Півдні, між рівнями безпеки та дотриманням прав людини.

Підкреслюється, що законодавче регулювання процесів міграції у більшості розвинених країн світу перебуває на високому рівні, однак цього недостатньо для ефективного контролю за такими процесами з боку окремих держав. На жаль, події, що відбуваються у сучасному світі, викликають серйозні побоювання, адже вони, як правило, характеризуються значним зростанням кількості міжетнічних та інших конфліктів, а також суперечливою економічною нестабільністю, що неминуче призведе до зростання міграційних потоків.

З урахуванням позитивного світового досвіду регулювання процесів міграції дисертант вважає за доцільне здійснення в Україні наступних заходів: стимулювання міграції кваліфікованих і необхідних для країн спеціалістів та встановлення суворого контролю за міграційними потоками, в першу чергу, нелегальними, розроблення програм адаптації мігрантів в українське суспільство, створення дієвої системи управління міграційними процесами.

У підрозділі 2.3 „Особливості взаємозв'язку між демографічною ситуацією у світі та міграцією” проаналізовано світові тенденції, які свідчать, що демографічна ситуація значною мірою впливає не тільки на соціально-економічну ситуацію в тій чи іншій країні світу, рівень тривалості життя її населення, а й на міграцію, коли або громадяни змушені емігрувати за кордон у пошуках засобів до існування, або державі доводиться залучати значні людські ресурси з-за кордону для належного функціонування економіки.

Підкреслюється, що демографія та міграційні процеси - це взаємопов'язані явища. І, якщо надлишок робочих рук змушує людей масово виїжджати з країни, то їх нестача - приймати та облаштовувати мігрантів. Скорочення кількості працюючих, збільшення кількості непрацездатних осіб, переважання смертності над рівнем народжуваності, неминуче тягнуть за собою імпорт „свіжої робочої сили” з-за кордону. Міграція, у свою чергу, суттєво змінює „демографічний портрет” країни: збагачується національний склад держави, культура, національні традиції та звичаї, з'являються нові релігійні напрями, не характерні до цього часу, формуються нові етнічні діаспори.

Наголошується, що демографічна ситуація в будь-якій державі, за оцінками спеціалістів УВКБ ООН, вважається стабільною, якщо чисельність населення відповідає потребам ринку праці, або навіть дещо переважає ці потреби. Не менш важливим показником стабільного соціально-економічного розвитку держави виступає дотримання балансу між економічно активним і непрацездатним населенням, оскільки зміна чисельності на користь останніх тягне за собою негативні наслідки в соціальній сфері та призводить, у свою чергу, до значного падіння рівня життя громадян такої країни.

Стверджується, що подібний демографічний прогноз змушує країни вже зараз суттєво підвищувати квоти щодо прийому мігрантів, здебільшого працездатного віку. Прийом таких осіб дозволяє не лише заповнювати вакуум, що утворився на ринках праці розвинених країн світу, а й омолоджувати націю, підтримуючи на належному рівні співвідношення працездатних та непраце- здатних осіб у державі.

Розділ 3 „Нормативно-правове забезпечення реалізації міграційної політики Української держави” містить чотири підрозділи, в яких досліджуються основні етапи формування та реалізації міграційної політики держави та окреслюються шляхи удосконалення міграційної політики як однієї із засад національної безпеки.

У підрозділі 3.1 „Міграційна політика держави - одна із засад забезпечення національної безпеки” визнається, що міграційна політика - це частина соціально-економічної політики як з огляду на роль цієї політики як інструмента досягнення її мети, так і з огляду на те, що міграційна політика є елементом державного плану проектування бажаної кількості та якості населення. У першому випадку, коли міграційна політика виступає інструментом, вона відіграє кон'юнктурну роль. У другому - коли вона пов'язана з плануванням (у кількісному та якісному аспектах) бажаного населення, вона відіграє структурну роль. Міграційна політика, з одного боку, вдосконалює та впорядковує планування руху населення, але з іншого - виконує специфічні функції контролю та управління, діє як змінна величина, яку необхідно контролювати, коли відбуваються спонтанні, непередбачувані міграційні зрушення.

Зазначається, що посилення ролі міграційних процесів у суспільно-політичному та економічному житті держави, проведення активної міграційної політики є дієвим засобом регулювання територіального руху населення, інструментом забезпечення інтересів держави, а його ефективність визначається наявністю обґрунтованої Концепції державної міграційної політики, чітким дотриманням обраних пріоритетів і наявністю надійного правового, організаційного, матеріального та інформаційного забезпечення заходів державного регулювання міграціями.

Міграційна політика України - це комплекс державних і міждержавних заходів, які повинні передбачати, щонайменше, багатовимірний та різноплановий контроль за переміщенням громадян України, іноземців і осіб без громадянства, особливо в транскордонному просторі.

У зв'язку із зазначеним, пропонується міграційну політику вважати елементом державної соціальної політики, що являє собою цілеспрямовану діяльність органів державної влади та інших соціальних суб'єктів щодо регулювання міграції та всестороннього використання її можливостей на користь держави з метою забезпечення національної безпеки в умовах глобалізації та євроінтеграції.

У підрозділі 3.2 „Основні періоди розвитку міграційного законодавства в Україні” стверджується, що правове регулювання процесами міграції за допомогою права є необхідною умовою та засобом реалізації повноважень Конституції України і здійснюється через механізми реалізації міграційних законів - об'ємне, комплексне явище, що має декілька аспектів - спеціально-юридичний, політико-правовий, соціально-психологічний, філософський тощо. Перший із них, який досить часто в наукових публікаціях трактують юридичним механізмом реалізації міграційних законів, охоплює весь юридичний інструментарій, за допомогою якого забезпечується вся повнота їх реалізації. Особливе місце у цьому механізмі належить юридичним інститутам та процедурам.

Зазначається, що існуючі юридичні інститути міграційного законодавства за рівнем їх нормативного закріплення умовно можна розділити на конституційно-правові (право - громадянства, притулку, свободи пересування, імміграції тощо) та їх своєрідне продовження - галузеві правові інститути, які в рамках Конституції України встановлені чинним законодавством (право - біженців, трудових мігрантів тощо). Визначення цими інститутами юридичних взаємовідносин, конкретизація багато в чому їх дій є певною методологічною основою розвитку та вдосконалення цілісної системи міграційного законодавства.

Дисертант вважає, що надзвичайно важливу роль у цьому процесі відіграє адміністративне право, яке справляє організуючий вплив на міграційні потоки, потреби функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за допомогою відповідних правових важелів.

Обгрунтовується теза про те, що подальше становлення міграційного права в Україні потребує не лише прискореної роботи, спрямованої на завершення та прийняття необхідних законодавчих актів, а й їх наступної відповідної систематизації. Системне впорядкування законодавства сприятиме структурній регламентації відповідних інститутів і норм міграційного права. Існуюча нині (і у майбутньому) гостра потреба у регулюванні однорідних суспільних відносин у сфері міграції є необхідною передумовою подальшого виокремлення та розвитку міграційного права як самостійної галузі національного права України.

Водночас констатується, що із набуттям чинності Закону України „Про імміграцію” значно розширилося коло тих осіб, які можуть претендувати на легальне постійне чи тривале проживання в Україні, адже всі категорії потенційних іммігрантів тепер отримали можливість для легалізації, яка чітко передбачена Законом, а не розрізненими відомчими актами, як це було раніше. Однак таке розширення можливостей для імміграції має як позитивні, так і негативні наслідки для нашої країни.

У підрозділі 3.3 „Угода про реадмісію - початок нового етапу міграційної політики України” доведено, що на початку XXI ст. питання міжнародної міграції стало одним із найважливіших у порядку денному зовнішньої та внутрішньої політики, особливо у розвинених державах, і перетворилося на виклик міжнародній безпеці загалом та національній безпеці окремих країн.

З одного боку, міграція населення істотно впливає на збалансованість ринку праці, змінює економічний та соціальний стан населення, часто супроводжується зростанням рівня освітньої та професійної підготовки, розширенням потреб задіяних у міграції населення людей. З іншого - масовий наплив мігрантів може стати причиною зростання безробіття, посиленого тиску на соціальну інфраструктуру. Таким чином, міграція опосередковано впливає на рівень життя корінних мешканців, на демографічну та соціальну структуру, розміщення та розселення населення, його етнічний склад і досить часто призводить до напружених відносин між різними державами, яких стосуються ці проблеми, а іноді до міжнародної нестабільності.

Констатується, що в Європі прагнення поєднати питання міграції з проблемами безпеки не раз виникало в політичній та суспільній свідомості у період великих воєн, соціальних катаклізмів і масштабних економічних змін, що призводили до масових переміщень населення в позаминулому столітті. В англомовній літературі навіть уживається спеціальний термін - securitization migration, який українською перекладається як „введення міграції у безпечне русло”.

Зазначається, що сутність угод про реадмісію складають взаємні зобов'язання держав приймати назад своїх громадян, громадян третіх країн, а також осіб без громадянства, які незаконно прибули на територію договірної сторони або залишилися там без законних підстав, якщо дані особи прибули з території цієї договірної сторони. Договори про реадмісію також передбачають створення технічних можливостей для управління процедурою та операціями щодо переміщення нелегальних мігрантів, а також установлення правил щодо повернення витрат, захисту інформаційних даних і дотримання інших міжнародних прав та зобов'язань.

Договір про реадмісію передбачає, що країна бере на себе зобов'язання без жодних формальностей і зволікань забирати „свого”, затриманого в країнах ЄС нелегального мігранта додому, так само і громадян інших держав, якщо такі незаконно потрапили на територію ЄС з країни - сторони угоди про реадмісію. Натомість ця країна користується спеціальними фондами, що дозволяє компенсувати її витрати на повернення та облаштування нелегального мігранта.

Водночас констатується, що, на жаль, для України така угода створила багато проблем у сфері міграції. Адже, на думку деяких експертів, Україні нав'язана роль буфера і відстійника для нелегальних мігрантів.

З огляду на викладене вище автором вбачається потреба якнайшвидшого створення єдиного реадмісійного простору на основі двосторонніх угод.

У підрозділі 3.4 „Напрями вдосконалення форм і методів адміністративно-правового регулювання міграції в Україні” зазначається, що при дослідженні політичних і адміністративних структур, утворених у різних країнах світу для проведення збалансованої політики щодо мігрантів, важливо розуміти, що кожна з них ставиться до цього питання по-різному. Ситуація у тій чи іншій країні має оригінальний характер і набуває гостроти, драматизму або конфліктності не через наявність у ній різних категорій мігрантів, а через специфічне поєднання їх проблем. Кожна цивілізована держава має чітко відрегульований механізм забезпечення добробуту власних громадян, зокрема надання їм соціальних пільг і гарантій, а також підтримки національних традицій та усталеного способу життя. Звідси випливає досить виважене ставлення до легальних мігрантів і протидія нелегальним мігрантам. Це загальноприйнята світова практика.

...