Прокурорский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

прокурорский надзор правовой законодательный

1. Место прокуратуры в системе государственных органов

2. Типы устройства и деятельности прокуратуры

3. Понятие и задачи прокурорского надзора

4. Прокурорско-надзорное право как отрасль права

5. Объект, предмет и пределы прокурорского надзора

6. Компетенция прокурора

7. Правовые средства прокурорского надзора

8. Соотношение прокурорского надзора с другими видами контроля и надзора

9. Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях

10. Законодательное регулирование прокурорского надзора

11. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

12. Место курса «Прокурорский надзор» в системе юридических дисциплин

1. Место прокуратуры в системе государственных органов

Функции и правовой статус прокуратуры, ее системно-структурное построение, формы и методы деятельности напрямую зависят от того места, которое она занимает в системе государственно-правовых институтов.

В современной юридической науке развернулась дискуссия относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти.

Здесь разброс мнений достаточно широк - от отнесения прокуратуры к определенной ветви государственной власти до отрицания ее государственного характера. При этом одни исследователи относят ее к законодательной власти, другие - к исполнительной, третьи - к судебной. Есть и точка зрения, согласно которой прокуратура есть самостоятельный государственно-правовой институт и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей государственной власти.

Отнесение прокуратуры к законодательной власти берет свое начало в советский период деятельности прокуратуры, с приятием в 1955 г. Положения о прокурорском надзоре СССР. В это время она была органом, фактически подконтрольным законодательной власти. С 1977 г. Генерального прокурора СССР назначал Верховный Совет СССР. Он был подотчетен высшему законодательному органу страны. Отсюда определялись предмет и задачи прокурорского надзора - обеспечение полного и единообразного исполнения законов. Следовательно, прокурор, как справедливо отмечают отдельные исследователи, в те годы был ориентирован на сотрудничество с одной ветвью государственной власти - законодательной.

Именно из этих посылок исходят исследователи, которые определяют место прокуратуры в законодательной власти. Так, например, В. Ломовский пишет о том, что прокуратура, хотя и не относится к законодательной власти, ее место именно возле нее. Это связано с тем, что законодательная власть, принимая законы, не может оставаться безучастной в вопросах их исполнения. Поэтому прокуратура является инструментом в руках законодательной власти, при помощи которого законодательная власть контролирует исполнение законов.

С позицией об отнесении прокуратуры к законодательной ветви государственной власти большинство исследователей не согласны. М. С. Шалумов считает, что отсутствуют какие-либо основания для этого, поскольку прокуратура не принимает законы и не является специальным органом законодательной власти по реализации функций парламентского контроля за исполнением законов.

Согласно ст. 1 и 8 Закона о прокуратуре, прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, которые осуществляют от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны. Как видим, здесь нет указания на то, что эту функцию прокуратура осуществляет от имени Национального Собрания.

Н. В. Мельников также придерживается позиции о неотнесении прокуратуры к законодательной ветви власти. В своей монографии он отмечает, что назначение на должность Генерального прокурора РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и его обязанность ежегодно представлять Федеральному Собранию РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности не означают о вхождении прокуратуры в законодательную ветвь государственной власти.

Это же можно сказать и в отношении Республики Беларусь. Здесь Генеральный прокурор назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики. Эти полномочия парламента также не дают основания для отнесения прокуратуры к законодательной ветви государственной власти.

Сказанное не означает, что прокуратура не взаимодействует с законодательной властью. Прокуратура с ней взаимодействует в той мере, в какой она участвует в законотворческой деятельности. Тем более что парламент и в Российской Федерации, и в Республике Беларусь не наделен функцией непосредственного контроля за исполнением законов, за исключением парламентских процедур, связанных с парламентскими слушаниями, а в Российской Федерации - и с парламентскими расследованиями. Опосредованный контроль над исполнением законов и их единообразным применением парламенты данных государств осуществляют посредством парламентских и депутатских запросов, в том числе и запросов к Генеральным прокурорам обоих государств.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Республики Беларусь не содержат указаний на наличие у парламента контрольной функции, но анализ полномочий парламентов дает основание говорить о наличии в них так называемой контрольно-оценочной функции.

Можно выделить два вида контрольно-оценочной деятельности палат Парламента Республики Беларусь - обязательной и факультативной. Первая предполагает конкретные обязанности палат Парламента по осуществлению контроля за деятельностью и актами органов государственной власти (например, рассмотрение палатами Национального собрания временных декретов Президента Республики Беларусь, имеющих силу закона; рассмотрение программы деятельности Правительства). Факультативный контроль обозначает потенциальную возможность применения парламентариями определенных форм контроля. Такое применение отдается на усмотрение палат Парламента в зависимости от конкретных обстоятельств. Например, выражение вотума недоверия Правительству, является способом преодоления политического кризиса в государстве и, как правило, используется в крайних ситуациях, когда менее радикальные формы контроля и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти не дали положительных результатов.

С точки зрения концепции позитивной конституционно-правовой ответственности, т.е. ответственности органов и должностных лиц за свою деятельность, за добросовестное исполнение своих обязанностей, палаты Парламента не только могут, но и должны использовать определенные формы контроля для восстановления конституционной законности, сохранения конституционного строя, соблюдения и защиты прав человека. Поэтому при наличии необходимых оснований и условий применять такие формы парламентского контроля, как, например: обращение палат Национального собрания в Конституционный Суд Республики Беларусь с предложением о проверке конституционности нормативных правовых актов; выражение вотума недоверия Правительству; отмена Советом Республики решений местных Советов депутатов; рассмотрение палатами Национального собрания вопросов о досрочном освобождении Президента от должности либо смещении его с должности и др.

При осуществлении парламентского контроля может привлекаться и прокуратура. Однако это свидетельствует о том, что прокуратура только взаимодействует с законодательной властью, но не является ее частью. Здесь мы поддерживаем точку зрения о том, что прокуратура не относится к законодательной власти.

В юридической науке имеется также точка зрения о том, что прокуратуру следует отнести к исполнительной ветви государственной власти. Ее сторонники опираются на тот факт, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами исполнения наказаний носят административно-властный характер. Кроме того, они ссылаются и на то, что в дореволюционной России и в большинстве зарубежных стран прокуратура входит в систему органов исполнительной власти.

Относительно отнесения прокуратуры к органам исполнительной власти особую позицию занимает И. М. Байкин. Он считает неубедительным довод сторонников неотнесения прокуратуры к исполнительной власти о том, что прокуратура осуществляет надзор за исполнительными органами государственной власти. Однако де-юре прокуратура может и не входит в систему исполнительных органов, поскольку таким статусом ее не наделил законодатель, но де-факто прокуратура может исполнять функции исполнительной власти и являться ее органом. Поэтому указанный автор посчитал обоснованной позицию о том, что прокуратура представляет собой достаточно автономную составную часть исполнительной власти, несмотря на наличие у нее большого блока надзорных функций. В доказательство этого он привел тот факт, что прокурор, точно также как должностное лицо органа исполнительной власти (следователь, начальник следственного отдела, дознаватель и т.п.) в уголовном процессе представляет сторону обвинения и от имени государства осуществляет уголовное преследование. Его деятельность, как и деятельность любых других должностных лиц органов исполнительной власти, может быть оспорена в суде.

Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью, и эта тесная связь наталкивает ряд авторов на мысль о возможности слияния Министерства юстиции с прокуратурой. При этом они указывают, что в России до 1917 года должности министра юстиции и Генерал-прокурора совмещались.

С точки зрения В. Ю. Шобухина, прокуратура не может быть отнесена к исполнительной власти, поскольку она выполняет функции, объективно не присущие исполнительной власти, которая, в свою очередь, полностью поднадзорна прокуратуре. По мнению А. Ф. Козлова, прокурорский надзор призван стать эффективным и действенным способом борьбы с нарушениями законности, что несовместимо с выполнением каких-либо управленческих функций. Прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов и т. д.

Следует отметить, что соотношение прокуратуры с органами исполнительной власти диктуется тем, что прокуратура осуществляет свои полномочия по исполнению законов и координации деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Следовательно, прокуратура взаимодействует с исполнительной властью в той мере, в какой она непосредственно реализует свои полномочия. Однако относить ее к исполнительной власти нельзя, так как она обладает надзорными полномочиями, в том числе и за исполнительной властью. Отсюда следует вывод о том, что прокуратура в силу своего предназначения как надзорный орган находится вне исполнительной власти. Возложение на российскую прокуратуру функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а на прокуратуру Республики Беларусь надзора за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов приводит к недопустимости нахождения органов прокуратуры в системе исполнительной власти.

Отдельные исследователи относят прокуратуру к судебной ветви власти. Так, например, подчеркивается непосредственную связь между прокурорским надзором и судебным контролем как двумя институтами, выполняющими одни и те же функции, направленные на обеспечение законности и правопорядка, защиту прав и свобод граждан.

Отсюда прокуратура без потери своей надзорной и процессуальной самостоятельности может быть отнесена к судебной ветви власти, поскольку она способствует осуществлению правосудия.

Однако большинство исследователей с этой точкой зрения не согласны.

Что касается невхождения прокуратуры в судебную систему, то аргументом в пользу этого может быть конституционное положение о том, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с ч. 3 ст. 2 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного, хозяйственного и административного судопроизводства.

Следовательно, в Российской Федерации и в Республике Беларусь судебную власть осуществляют только суды и никакие другие органы, включая и прокуратуру.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает, что суд, в отличие от прокуратуры, не вправе выносить решения, обязывающие органы законодательной или исполнительной власти совершать какие-то действия, которые бы нарушили принцип разделения властей.

Вместе с тем следует иметь в виду, что прокуратора взаимодействует с судебной властью, но только в той мере, в какой она является инициатором или участвует в том или ином виде судопроизводства как сторона судебного заседания.

Некоторые исследователи высказывают точку зрения, согласно которой прокуратуру следует отнести к отдельной прокурорской ветви государственной власти.

Близка к позиции о выделении прокуратуры в качестве самостоятельной ветви власти точка зрения тех ученых, которые считают, что прокуратуру нельзя отнести ни к одной из ветвей власти. Так, отмечается, что недопустимо включение прокуратуры в одну из трех ветвей государственной власти, потому что она выполняет функции совсем иного характера, нежели те, которые возложены на них. Вполне очевидно, что осуществляемые данным институтом власти полномочия не вписываются ни в одну из ветвей государственной власти. В противном случае получится, что в рамках одной ветви власти будут действовать две структуры, имеющие разный функциональный характер.

В юридической науке получила распространение и точка зрения В. Е. Чиркина, поддержанная другими учеными, об отнесении прокуратуры к контрольно-надзорной власти.

С точки зрения В. Е. Чиркина, идущие от конца XVIII в. преставления о традиционных трех ветвях власти уже не соответствуют современным реалиям. В качестве примера он приводит тот факт, что во многих конституциях стран мира содержатся нормы, регулирующие не только законодательную, исполнительную, судебную, но и иные ветви власти - контрольную, учредительную, избирательную. Конституция Республики Алжир называет шесть ветвей государственной власти, включая политическую.

Во многих странах мира контрольная власть представлена особыми органами - конституционными судами, счетными палатами, прокуратурой. Вопросам прокуратуры как органам контрольной власти посвящены труды таких исследователей как С.Г. Буянского, А.С. Сологубова, И.А. Антонова, М.С. Шалумова.

Все это вместе взятое дало основание указанным авторам сделать вывод о том, что идея выделения контрольной ветви власти как самостоятельной ветви государственной власти получила свое достаточное распространение. Предприняты также далеко не безуспешные попытки структурировать систему органов контрольной власти и определить их функции и предназначение. В научных работах также была продолжена традиция рассмотрения контроля как неотъемлемой составной части всей управленческой деятельности, направленной на обеспечение законности в работе всех органов публичной власти.

Система контроля, по мнению А. С. Бурмистрова, состоит из таких элементов как субъект, объект, предмет, принципы, методы, техника и технология, результат контроля, принятие решения. Относительно прокуратуры он делает вывод о том, что в последнее время наблюдается тенденция, связанная с расширением ее функций, приданием ей контрольных полномочий. В отдельных странах прокуратура контролирует соблюдение финансовой дисциплины органами публичной власти, во многих странах прокуратура осуществляет общий надзор за состоянием законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, соответствием закону издаваемых ими нормативных правовых актов.

Анализируя указанную точку зрения, необходимо отметить, что все органы государственной власти в той или иной степени обладают контрольными полномочиями, в том числе и в сфере обеспечения законности и правопорядка.

В научной литературе существует точка зрения о необходимости выделения четвертой ветви государственной власти - президентской. Исследователи относительно президентской власти высказывают позицию о том, что она представляет собой особую модель власти, которая определяет основные направления внутренней и внешней политики, является влиятельной и авторитетной властью. При этом президент, не возглавляя исполнительную власть, разделяет ее вместе с правительством.

В указанной связи прокуратуру отдельные авторы считают правовым механизмом в реализации полномочий Президента РФ, по выполнению им функций гаранта Конституции, соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина. Именно при помощи прокуратуры Президент обеспечивает контроль над законностью деятельности всех органов государства и всех ветвей власти. Однако это не мешает прокуратуре осуществлять принадлежащие ей полномочия от имени государства в целом.

Разделяя эту точку зрения, логичным было бы и прокуратуру Республики Беларусь отнести к президентской ветви государственной власти. В пользу этого свидетельствует ст. 127 Конституции Республики Беларусь, согласно которой прокуратура является подотчетным Президенту Республики Беларусь органом. Вместе с тем нельзя сводить институт прокуратуры только к правовому средству обеспечения функций Президента. Если это сделать, то неизбежен вывод о том, что прокуратура не является самостоятельным органом, она действует только по указанию Президента республики и подчиняется только ему. Однако это не так. Подотчетность прокуратуры Президенту Республики Беларусь не означает подчиненности ему. Скорее - это условие, гарантия ее независимости.

Опираясь на эту позицию, отдельные исследователи делают вывод о том, что развитие прокуратуры показывает, что она является уникальным инструментом механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей и представляет собой систему сдержек и противовесов между ветвями власти. Отмечается, что в современных условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы “сдержек и противовесов”, устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Добиваясь выполнения своей цели - обеспечения законности, прокуратура активно участвует в обеспечении и разделении властей и их взаимодействии. Включение прокуратуры в одну из трех ветвей власти приведет к нарушению равновесия в системе сдержек и противовесов в пользу одной из властей.

Отнесение прокуратуры к системе сдержек и противовесов определяет государственное и социальное предназначение прокуратуры, ее функции и полномочия, понимание ее роли в государственном строительстве, обеспечении законности, защите прав и свобод человека и гражданина, формировании институтов гражданского общества.

Вместе с тем представленная точка зрения является лишь одной из многих. Она вызвана тем, что не только Конституция РФ относительно прокуратуры Российской Федерации, но и Конституция Республики Беларусь относительно прокуратуры Республики Беларусь четко не определила ее места в системе разделения властей. Ст. 6 Конституции Беларуси провозглашает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые между собой взаимодействуют с использованием системы сдержек и противовесов. Следовательно, Конституция Республики Беларусь только упоминает о системе сдержек и противовесов, не раскрывая ее содержание. Поэтому считается, что прокуратура является государственным органом, который тесно связан со всеми ветвями власти.

Выделение в Конституции Республики Беларусь отдельной главы, посвященной прокуратуре, свидетельствует о предоставлении ей исключительных полномочий в виде контрольно-надзорных функций для обеспечения законности и правопорядка и защиты прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, конституционный статус прокуратуры выделяет ее из общего ряда других правоохранительных органов.

Для обеспечения действительной независимости прокуратуры от других ветвей государственной власти следует выделить отдельную ветвь государственной власти - прокурорскую власть. В пользу этого можно привести ряд аргументов.

Первый состоит в том, что в Республике Беларусь прокуратура относится к органам государственной власти, поскольку она наделена государственно-властными полномочиями. Она управомочена государством на осуществление его задач и функций. Государственно-властные полномочия органов прокуратуры напрямую следуют из положений ст. 10 закона о прокуратуре, определяющей, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий и предъявленные в соответствии с законодательными актами, подлежат исполнению в установленный срок всеми организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Неисполнение законных требований прокурора влечет за собой ответственность, предусмотренную законами. Прокурор при осуществлении своих правомочий в ряде случаев имеет полномочия императивного характера: это его полномочия по отношению к следствию, дознанию, некоторые случаи по отношению к системе исправительных учреждений, дача санкций на административное выселение. По общему мнению, эти полномочия прокурора имеют императивный, распорядительный характер. Все это вместе взятое свидетельствует о государственно-властных полномочиях прокуратуры Республики Беларусь. Следовательно, прокуратура Республики Беларусь является органом государственной власти.

В юридической науке считается, что власть представляет собой содержание, полномочия, а органы власти есть внешнее проявление этого содержания, его форма. Именно через форму (органы власти) реализуются полномочия государственной власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что любая ветвь государственной власти представляет собой совокупность органов государственной власти, которые имеют общее функциональное предназначение и общие методы деятельности. При этом указанные органы государственной власти не должны быть подчинены структурам другой ветви власти, а являться самостоятельными и независимыми от других ветвей власти.

Сказанное в полной мере относится и к прокурорской власти. Ее содержанием является сама власть, ее полномочия, а формой - органы прокуратуры. Однако следует отметить, что Конституция Республики Беларусь не используют понятия «прокурорская власть».

Как видим, в Конституции принцип разделения властей закреплен в духе теории Монтескье, которой уже больше двухсот и которая не учитывала, да и не могла в то время учесть наличие других ветвей государственной власти, которые появятся в более позднее время. Главным, по мнению отдельных авторов, в теории Монтескье было не количество властей, а сама идея их разделения, которая всецело воспринята конституциями демократических стран мира. К сравнительно новым ветвям власти, не вписывающимся в триаду Монтескье, относится и прокурорская власть.

Анализ конституционного закрепления ветвей власти в Республике Беларусь указывает на неопределенность конституционно-правового статуса прокурорской власти. Конституция Республики Беларусь рассматривает систему органов прокуратуры только с позиций прокурорской деятельности. В результате конституционный аспект прокурорской власти и прокуратуры в теории и науке конституционного права остался в значительной степени неразработанным, о чем уже шла речь в юридической науке. Мы всецело поддерживаем этот вывод.

Второй аргумент, касающейся существования прокурорской власти состоит в том, что прокурорская власть является независимой от других ветвей власти. Она обладает исключительно ей присущими полномочиями, средствами и методами осуществления своей деятельности. Указанные полномочия прокуратура осуществляет самостоятельно и независимо от других органов государственной власти. Следовательно, прокурорская власть по своей юридической природе не является подчиненной какой-либо другой ветви власти. Сказанное означает, что необходимо за прокурорской властью признать свою обособленность от других ветвей власти.

Третий аргумент существования независимой прокурорской власти состоит в существовании между прокурорской и другими ветвями власти системы взаимных сдержек и противовесов. В системе взаимодействия властей существует их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Это является необходимым условием сдержек и противовесов.

В Республике Беларусь Президент с согласия Совета Республики назначает на должность Генерального прокурора. Генеральный прокурор имеет право присутствовать на любых заседаниях Парламента, также он представляет Национальному собранию Республики Беларусь информацию о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией и вносит предложения о мерах по борьбе с преступностью и коррупцией.

Прокуратура взаимодействует и с исполнительной властью. Это взаимодействие осуществляется по двум направлениям - надзора и взаимодействия.

Взаимодействие выражается в том, что прокуратура координирует работу правоохранительных органов, относящихся к исполнительной власти, по борьбе с преступностью. Она участвует в разработке правительственных программ в этой сфере, входит с инициативой в Правительство и участвует в разработке правительственных постановлений в сфере укрепления законности и правопорядка и т.п.

Надзорная функция прокуратуры в отношении исполнительной власти состоит в том, что она осуществляет надзор за исполнением законов органами исполнительной власти. Эту работу прокуратуры всецело можно отнести к системе сдержек и противовесов.

Прокуратура в отношении исполнительной власти осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением ею законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства.

Прокуратура имеет свои полномочия в отношении судебной власти, и наоборот - судебная власть в отношении прокуратуры. Прокурор является стороной судебного заседания, осуществляет поддержание государственного обвинения, имеет право на принесение кассационных протестов и протестов в порядке надзора. Суд, со своей стороны, может рассматривать жалобы на действия (бездействия) и решения прокуратуры.

Во всех случаях взаимодействия с другими ветвями власти и надзора за исполнением ими законов и иных нормативных правовых актов, единообразным и точным применением законодательства прокуратура осуществляет свою власть независимо от других государственных органов и должностных лиц. Законодательство установило запрет на вмешательство в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих полномочий.

Приведенные аргументы свидетельствуют о том, что прокурорскую власть следует признать ветвью государственной власти наряду с другими ветвями государственной власти. В этой связи можно разделить точку зрения российского исследователя Н. В. Мельникова о том, что прокурорская власть является самостоятельным видом государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора и уголовного преследования.

Формой выражения прокурорской власти в Республике Беларусь является строго централизованная система органов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Это означает, что прокуратура представляет собой не отдельный государственный орган со своей вертикалью подчиненности, а систему таких органов, самостоятельно и независимо от других государственных органов осуществляющая свои полномочия, взаимодействуя с другими ветвями власти. По своему функциональному предназначению прокуратура призвана обеспечивать законность в стране.

Подводя итог проведенному анализу, необходимо отметить, что прокуратура занимает особое место в системе органов государства. Ее нельзя отнести ни к одной из традиционных ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Она не может быть и органом государственной власти с особым статусом, поскольку представляет собой не единичный орган, а систему таких органов. По своему функциональному предназначению - обеспечению законности и полномочиям - прокуратуру необходимо выделить в отдельную независимую и самостоятельную ветвь государственной власти - прокурорскую власть, несмотря на то, что конституционно-правовой статус прокуратуры определен нечетко и в этой связи до сих пор не сформирована конституционно-правовая теория прокуратуры. Выделение самостоятельной ветви - прокурорской власти - будет служить определенным шагом в формировании конституционно-правовой теории прокуратуры.

Следует подчеркнуть, что относительная зависимость одной ветви власти от другой, безусловно, должна быть. Иначе механизм сдерживания одной власти другой будет невозможен. Поэтому порядок назначения Генерального прокурора на должность Президентом с согласия Совета Республики не умаляет статус прокуратуры как самостоятельной ветви власти, не свидетельствует о подчиненности прокуратуры президентской власти, а является механизмом сдержек и противовесов. Так, участие двух ветвей власти в процедуре формирования высших должностных лиц другой ветви власти свидетельствует о сдерживании полномочий одной ветви над другой.

Вместе с тем зависимость имеется и у других ветвей власти. У Правительства также имеется зависимость от Палаты представителей, которая может выразить ему недоверие, но эта зависимость, тем не менее, не ставит его в подчиненное положение, не меняет его статуса в системе разделения властей. То же можно сказать и о Генеральном прокуроре.

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, чтобы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.

Роль прокуратуры в государственном механизме определяется еще и тем, что она выступает в качестве своеобразного посредника или связующего звена между властью и правом. Несмотря на то, что государство, фактически, выступает основным творцом права в его нормативном выражении, оно само подчиняет свою деятельность правовым нормам. Право выступает не только эффективным инструментом реализации государственной воли, но и сдерживающим фактором, определяющим пределы государственного поведения, границы вмешательства государства в общественную и частную жизнь, в экономические отношения. В этих условиях у государственных органов и должностных лиц всегда возникает соблазн «отодвинуть» нормы права, расширить границы доступного поведения, выйти за правовые рамки. Именно прокурорский надзор призван своевременно пресекать такие попытки, возвращая указанные структуры в соответствующие правовые рамки.

2. Типы устройства и деятельности прокуратуры

В литературе, как правило, выделяют два основных типа устройства и деятельности прокуратуры в зависимости от превалирования основной функции:

1) прокуратура как орган уголовного преследования («прокурор - обвинитель»);

2) прокуратура как орган надзора за законностью («прокурор - блюститель законности»).

На прокуратуру любого типа может быть возложено осуществление помимо основной дополнительных функций, поэтому встречается мнение о существовании прокурорской деятельности смешанного типа, для которого характерно наличие многочисленных функций. В качестве примера можно привести современную отечественную или российскую прокуратуру.

Первый тип прокуратуры исторически вытекает из судебного устройства прокурорской деятельности («судебной магистратуры»). В этом случае прокуратура представляет собой орган уголовного преследования и поддержания публичного обвинения. Эта модель прокурорского устройства характерна для состязательного типа уголовного процесса. Здесь прокурор преследует только обвинительную цель - публично изобличить лицо в совершении преступления. В этой связи единственной функцией прокуратуры является поддержание публичного обвинения или, более широко, осуществление уголовного преследования.

Взаимоотношения прокурора, суда и стороны защиты строятся на состязательной основе. При этом суд весьма часто выступает органом, контролирующим преследовательскую деятельность прокурора. В частности, суд дает разрешение на применение прокурором мер принуждения, необходимых для собирания и представления доказательств, в некоторых случаях утверждает первоначальное и окончательное обвинение. При рассмотрении дела по существу суд дополнительно проверяет, соблюдены ли обвинителем требования бремени и пределов доказывания. Формально прокуратура обладает равными правовыми возможностями по сравнению со стороной защиты, однако фактически процессуальное преимущество находится на стороне обвинения, поскольку прокурор выступает стороной, инициирующей уголовное преследование в суде с целью наказания виновного.

В последнее время на основе прокуратуры первого типа развивается новый - «прокурор (прокуратура) - представитель правосудия». Как и в первом случае, основное содержание прокурорской деятельности связано с осуществлением правосудия по уголовным делам. Вместе с тем принципиальное отличие заключается в том, что если в базовой модели прокурор является основным двигателем уголовного судопроизводства, поскольку только от него зависит инициирование и последующее применение уголовно-правовых норм, то во втором - правом инициирования уголовно-процессуальной деятельности обладают иные участники уголовного процесса, круг которых может быть весьма обширен. Обвинительная и преследовательская активность прокурора уходит на второй план, уступая место правовой оценке содержания процессуальной деятельности прочих участников уголовного процесса. В этом случае роль прокурора схожа с ролью «помощника суда», однако отличается от нее тем, что он обладает большей автономией в оценке представленных иными участниками процесса доказательств и менее активен в установлении иных обстоятельств, имеющих значение для применения нормы права.

Формально прокурор продолжает выполнять функцию обвинения, но при этом преследует цель не изобличить виновного в совершении преступления и назначить ему справедливое наказание, а обеспечить публичные (государственные и общественные) интересы при урегулировании социального конфликта, вызванного совершенным преступлением. Насколько общество заинтересовано в том, чтобы преследовать данное деяние, и возможно ли достижение цели восстановления социальной справедливости иными - альтернативными применению уголовного наказания способами - вот основные цели его процессуальной деятельности. «Прокурор - представитель правосудия» представляет собой часть судебной системы, при этом он не обладает ни фактическими, ни формальными привилегиями по отношению к стороне защиты.

Второй тип «прокуратура как орган надзора законностью» исторически проистекает из судебно-административного и фискально-надзорного устройства прокурорской деятельности.

Основная цель заключается в надзоре (наблюдении) за соблюдением законности, под которой понимается исполнение требований, закрепленных в актах высшей юридической силы - законах. Все прочие функции, включая уголовное преследование и поддержание обвинения, подчинены главной и обусловливаются ею. Надзором прокурора охватывается деятельность всех публичных органов, учреждений и лиц, включая иные контрольные, правообеспечительные и судебные органы. Фактически прокуратура выступает органом контроля и достаточно часто относится к правоохранительным органам, обладающим правом применять существенные меры государственного принуждения в упрощенном (внесудебном) порядке. В ходе судопроизводства прокурор наделен формальными или фактическими процессуальными преимуществами по сравнению с прочими участниками процесса, а также обладает явными или скрытыми контрольными полномочиями по отношению к суду.

В настоящее время на базе рассмотренного формируется новый тип прокурорской деятельности, который условно можно обозначить в качестве «прокуратуры как органа правообеспечения» («прокурора - правозаступника» или «прокурора - правозащитника»). Его принципиальное отличие от базового тира заключается в том, что традиционное понятие законности как основного предмета прокурорской деятельности уходит на второй план и заменяется более традиционной категорией публичного интереса, под которым понимается не столько обеспечение исполнения требований, содержащихся в законе, сколько охрана и защита публичных благ, ценностей и общественных отношений. Обеспечение публичного интереса как предмета прокурорской деятельности включает в себя охрану и защиту интересов общества и государства, а также правового положения личности. При этом обеспечение прав и свобод человека и гражданина имеет приоритетное значение и определяется в качестве публично охраняемого блага, равнозначного прочим публичным ценностям. Вторая отличительная черта заключается в ограничении круга поднадзорных прокуратуре лиц, а именно - исключении из предмета надзора деятельности суда как основного гаранта, обеспечивающего с помощью осуществления правосудия правовое положение личности, а также восстановление иных нарушенных публичных интересов. В процессуальном плане прокурор занимает особое положение: не являясь стороной в процессе и не будучи связанным ни с одной из них, он выступает как незаинтересованный, независимый наблюдатель - эксперт в области правообеспечения, обладающий правом участвовать в судопроизводстве. В определенном роде его статус близок к «помощнику суда» и «представителю правосудия», однако, в отличие от последних, прокурор не является частью судебной системы. Кроме того, в судопроизводстве его интересы, исходя из правообеспечительных мотивов, в рамках конкретного производства могут не совпадать с интересами сторон и прочих участников процесса.

Основное содержание деятельности прокуратуры в этом случае составляют наблюдение (надзор) и судебно-процессуальная деятельность (участие прокурора в рассмотрении дел судами). Иные направления, в том числе уголовное преследование и поддержание государственного обвинения данному типу прокурорского устройства не свойственны или же носят второстепенный характер.

Конкретная национальная модель устройства прокурорских органов представляет собой симбиоз нескольких типов прокурорской деятельности с превалированием черт, в большей степени свойственных какому-то одному из них. Например, действующее отечественное законодательство закрепляет модель, содержащую в себе элементы всех четырех типов с превалированием надзорного начала.

Основными факторами, влияющими на формирования национальной модели устройства органов и учреждений прокуратуры, выступают: тип уголовного процесса; соотношение и содержание диспозитивного и публичного начала в правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также место органов и учреждений прокуратуры в сложившейся национальной системе устройства органов государственной власти.

В литературе выделяют четыре группы стран, исходя из места прокуратуры в системе органов государственной власти: 1) страны, где прокуратура входит в состав Министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу («магистратуре»); 2) страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией; 3) страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства; 4) страны, где прокуратуры или их прямого аналога вообще нет.

Отталкиваясь от приведенной классификации, можно выделить следующие национальные виды устройства органов прокуратуры:

1. Американо-британское устройство прокуратуры. Основной функцией прокуратуры данного вида является осуществление уголовного преследования, поддержание публичного обвинения, а также участие в судах как органа представительства публичной власти. Для него характерно отсутствие у прокуроров надзорных полномочий. Организационно прокуратура представляет собой скорее не орган государственной власти (по крайней мере, в континентальном понимании), а совокупность профессиональных корпораций юристов, состоящих на государственной службе (нанятых клиентом - представителем публичной власти). Этот тип включает в себя два вида прокуратуры - американский и британский.

Для американской модели характерна более высокая степень включения в государственный аппарат на федеральном уровне. Привычный для нас термин «прокуратура» применительно к США будет включать в себя несколько служб и должностных лиц: атторнейскую службу (точнее, федеральную атторнетуру), возглавляемую Генеральным атторнеем США(US Attorney General), являющимся одновременно министром юстиции США; солиситорскую службу (федеральную солиситуру), возглавляемую Генеральным солиситором США, а также должность так называемого Независимого прокурора (Independent Counsel), осуществляющего свою деятельность в специальном присутствии по назначению независимых прокуроров (Special Division of Appointing Independent Counsels) Апелляционного суда округа Колумбия(U.S. Court of Appeals for the District of Columbia). Если на федеральном уровне прокуратура США представляет собой единую систему органов и должностных лиц, то на уровне штатов атторнетуры являются скорее профессиональной корпорацией юристов, представляющей интересы штата (публичной власти) при уголовном преследовании и в судебных делах, чем самостоятельной централизованной службой. Между федеральной атторнетурой и атторнетурами штатов существует в основном координационная связь.

Британская модель по существу является государственной корпорацией юристов (некоторые авторы открыто ее именуют «государственной адвокатурой»), основанной не на принципах единства и централизации, а на принципах профессионального сотрудничества. Возглавляет корпорацию Генеральный атторней Великобритании, по своему статусу приравненный к члену английского парламента, однако не являющийся членом кабинета министров. Будучи высшим должностным лицом британского сообщества адвокатов, Генеральный атторней Великобритании поддерживает обвинение от имени правительства в суде по особо важным уголовным делам, а также представляет интересы правительства в качестве истца или ответчика.

Континентально-европейское устройство прокуратуры. Основными функциями прокуратуры данного вида являются осуществление уголовного преследования, поддержание государственного обвинения и участие в иных судебных делах, кроме того, эти прокуратуры осуществляют представительство интересов государства и реализуют некоторые надзорные полномочия. В этой связи европейские прокуратуры нередко относятся к правоохранительным органам или учреждениям юстиции. Организационно они занимают двойственное положение, с одной стороны, административно подчиняясь соответствующим министрам юстиции (т.е. формально входят в состав исполнительных органов власти), с другой - состоят и реализуют свои функции при многочисленных судах (функционируют в судебной системе). При этом в отличие от американо-британской модели для них характерна высокая степень централизации и наличие субординационных связей между вышестоящими и нижестоящими прокурорами. Наиболее типичными представителями данного вида являются французская и германская прокуратуры.

Французская прокуратура сочетает в себе основные признаки, характерные для прокуратуры как органа юстиции. Прокуроры Республики, осуществляющие свою деятельность при трибуналах большого процесса, подчиняются генеральным прокурорам при Кассационном и апелляционных судах, которые назначаются и смещаются Президентом Республики по рекомендации министра юстиции. На французскую прокуратуру возложено осуществление различных функций: уголовного преследования, поддержания государственного обвинения, надзора за предварительным следствием и полицейским дознанием, участия в гражданском судопроизводстве, представительства в суде интересов публичной власти. Характерной чертой французской прокуратуры является то, что при реализации своих полномочий прокуроры обладают правом применения существенного государственного принуждения во внесудебном порядке.

Германская прокуратура, будучи по своей природе правоохранительным органом, отличается большим уклоном в сторону обслуживания интересов правосудия. Основная функция прокуратуры заключается в осуществлении уголовного преследования. В широком смысле это означает осуществление процессуальных действий, руководство предварительным расследованием, формулирование, направление и поддержание обвинения в суде, участие в исполнительном производстве. Современная прокуратура ФРГ практически лишена надзорных полномочий, что и позволяет выделить ее в отдельный вид. Другой ее отличительной чертой является меньшая степень централизации, что отчасти объясняется федеративным устройством германского государства.

Современная белорусская прокуратура занимает особое место в системе европейских прокуратур. Изначально она учреждалась и позже функционировала на своих особых принципах. Специфика заключается в том, что на всех этапах своего развития отечественная прокуратура обладала надзорными полномочиями, в большинстве случаев представляла собой систему независимых органов, обладавших лишь внешними признаками органов юстиции.

Основная цель прокуратуры состоит в обеспечении законности на всей территории государства. Наряду с основной функцией надзора она осуществляет ряд других (в частности, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения), то есть прокуратура Республики Беларусь является независимым полифункциональным государственным органом.

Таким образом, характеризуя современную типологию прокурорской деятельности, можно сделать следующие выводы:

1. Опыт устройства органов и учреждений прокуратуры в различных странах показывает существенную национальную специфику в правовом регулировании прокурорской деятельности, что не позволяет утверждать о доминировании или прогрессивном характере какой-либо из действующих национальных прокуратур.

Одним из основных факторов, влияющих на формирование национальных типов и моделей прокурорской деятельности, служит место прокуратуры в сложившейся системе устройства публичной власти, определяемое ее институциональной принадлежностью и функциональным содержанием.

3. Анализ действующих национальных видов и моделей прокурорской деятельности, а также перспектив их развития позволяет выделить четыре основных типа устройства органов и учреждений прокуратуры (организации прокурорской деятельности): «прокуратура как орган уголовного преследования»; «прокуратура как орган надзора за законностью»; «прокурор (прокуратура) - представитель правосудия» и «прокуратура - орган правообеспечения». Указанные типы различаются по целям и основному содержанию прокурорской деятельности.

4. Современные национальные модели устройства прокурорской деятельности представляют собой соединение нескольких элементов, свойственных каждой из указанных моделей.

5. Действующее белорусское законодательство, регулирующее прокурорскую деятельность, однозначно не относя прокуратуру ни к одной из традиционных ветвей власти, закрепляет смешанную модель ее устройства. Она включает в себя элементы различных типов организации прокурорской деятельности с превалированием надзорного начала.

3. Понятие и задачи прокурорского надзора

Прокуратура в пределах своей компетенции участвует в реализации функций государства, и, в первую очередь, охранительной функции.

Основным предназначением (основной функцией) прокуратуры является надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов. При этом прокурорский надзор обладает такими характеристиками, которые позволяют оценивать его как правовую форму государственной деятельности.

В целом, своеобразие прокурорского надзора как правовой формы государственно-властной деятельности заключается в наличии следующих отличительных черт:

1. Прокуратура является тем органом, в функциях которого в интегрированном виде представлены задачи по защите государственных интересов и устоев государства. Данное обстоятельство позволяет видеть в лице прокурора особого представителя государства, для которого реализация воплощенных в законах элементов «всеобщности» и охраняемого государством «публичного интереса» является специализированной государственно-правовой функцией. Статус прокурора как представителя государства, охраняющего публичный интерес и конституционные основы государственности, является определяющим при характеристике правовой природы прокурорского надзора.

2. Особый режим правового регулирования ввиду наличия у прокуратуры статуса полномочного представителя государства. В этом плане необходимо подчеркнуть относительную обособленность нормативной базы прокурорского надзора. Надзорные отношения урегулированы Конституцией, законом о прокуратуре, другими законами. На конституционном уровне определен предмет исключительной компетенции прокуратуры (осуществление от имени Республики Беларусь надзора за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов). Кроме того, законодатель регламентирует особый процессуальный режим надзорной деятельности прокуратуры и особенности юрисдикционных средств прокурорского надзора. Деятельность прокуратуры носит сугубо правовой характер и самым непосредственным образом связана с юридическим процессом в различных его формах (нормотворческой, следственной, судебной, административно-правовой и т.д.) и не должна выходить за его пределы. Исходя из этого, представляется правомерной характеристика надзорной деятельности прокуратуры как исключительно "юрисдикционной", или, точнее, "надзорно-юрисдикционной". Соответственно, надзорно-юрисдикционная деятельность прокуратуры есть организационно-процедурная деятельность ее органов по реализации надзорных функций и достижению правозащитных целей, восстановлению нарушенной законности.

Прокуратура реализует правоприменительные функции наряду с другими органами, осуществляющими правоприменение. При этом специфика деятельности прокуратуры определяется тем, что она, имея юриедикционный характер, сориентирована на правоприменительную деятельность других государственных органов, встроена в нее и вместе с тем как бы "стоит" над нею. Таким образом, прокурорский надзор обладает известным верховенством в структуре правоприменения.