Прокурорский надзор

3. Универсальный характер прокурорского надзора. Им охватываются сферы деятельности, урегулированные нормами различных отраслей права. Тем самым прокурорский надзор как бы постоянно подключен к отраслевым механизмам правового регулирования.

4. Особый субъектный состав. Конкретный состав и объем компетенции надзирающих прокуроров строго очерчены в законе.

5. Публичный, государственно-властный характер надзорной деятельности. В то же время полномочия прокуроров, связанные с реагированием на правонарушения, являются преимущественно ограниченно властными.

6. Тесная связь надзорной деятельности с разрешением юридических дел, подведением реальной жизненной ситуации под действие нормативных требований (потребностей), то есть речь идет о разрешении конкретных жизненных ситуаций и принятии в порядке, определённом процессуальными нормами, актов применения норм права. При этом решения прокурора должны облекаться в соответствующие процессуальные акты.

7. Необходимость использования различных методов и средств юридической техники. В качестве примера можно привести использование технико-организационных норм, относящихся к юридическому оформлению надзорно-процессуальных документов, исполнение требований, содержащихся в инструкциях по делопроизводству.

Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность лишь в связи и по поводу нарушений законов, иных актов законодательства. Именно нарушение закона, иных актов законодательства является единственным и обязательным поводом для вмешательства прокурора в те или иные правовые отношения. При этом прокуроры обязаны принять меры к своевременному и полному устранению выявленных правонарушений, а также к их предупреждению.

Итак, прокурорский надзор - это правовая форма государственной деятельности, осуществляемой уполномоченными субъектами (Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами), выражающейся в проверке соответствия юридическим предписаниям действий и актов поднадзорных субъектов, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства права, законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

Прокурорское реагирование на выявленные правонарушения осуществляется путем восстановления нарушенной законности, предполагающего ликвидацию (устранение) негативных последствий и возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее правомерное состояние.

Восстановление нарушенной законности осуществляется в простой и усложненной формах. В первом случае оно происходит путем применения надзорных правовых средств, предполагающих позитивное и негативное обязывание поднадзорных лиц устранить нарушения и вернуть нарушенные отношения в прежнее правомерное состояние. Основная задача в этом случае заключается в оперативном восстановлении состояния правомерности без инициирования более сложной правоприменительной деятельности. Во втором случае происходит возбуждение административных, судебных и прочих производств в силу того, что перед прокурором возникают препятствия в восстановительной деятельности. Соответственно, появляется дополнительная цель - обеспечить принудительную реализацию прокурорской власти, направленную на восстановление нарушенной законности. Вместе с тем их появление при нормальном протекании восстановительной деятельности не является обязательным. Поэтому под восстановлением законности следует понимать прежде всего деятельность прокурора, направленную на возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее состояние правомерности с помощью прокурорско-надзорных правовых средств. Восстановление законности в усложненной форме (с помощью реализации процессуальных и административных полномочий) представляет частных случай прокурорского реагирования и не может служить его сущностной характеристикой в целом.

Задачи органов прокуратуры вытекают из ст. 125 Конституции Республики Беларусь и установлены в ст. 4 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь»:

1) обеспечение верховенства права, законности и правопорядка;

2) защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

Данные задачи прокурорского надзора являются общими для всех видов надзорной деятельности всех звеньев органов прокуратуры. Общие задачи прокурорского надзора конкретизируются в отраслевых задачах, поскольку прокурорский надзор в каждой из его отраслей имеет свои непосредственные задачи.

4. Прокурорско-надзорное право как отрасль права

Поскольку прокурорская система - это система государственных органов, основным предназначением которых является надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов, при осуществлении надзорных функций органы прокуратуры вступают в общественные отношения с поднадзорными органами, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Указанные отношения связаны с осуществлением государственно-властных полномочий и объективно нуждаются в правовом регулировании. С позиций правового регулирования эти общественные отношения регламентируются различными законодательными нормами, которые относятся к разным отраслям права, в частности, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и т. д.

Общая теория права определяет отрасли права как «наиболее крупные, центральные звенья структуры права. Они охватывают основные, качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному экономическому, социально-политическому содержанию требуют обособленного, юридически своеобразного регулирования».

Несомненно, что общественные отношения, регулируемые правом, возникающие при осуществлении прокуратурой надзорных функций, представляют собой особые виды общественных отношений, имеющие свое содержание, затрагивающие важные экономические и социально-политические проблемы. Но этого недостаточно, чтобы говорить об особой отрасли права. Известно, что каждая отрасль права характерна наличием, выделением предмета правового регулирования и метода регулирования как способа правового воздействия на участников правовых отношений и только при их наличии можно говорить об особой отрасли права, в данном случае о прокурорско-надзорном праве.

Предмет регулирования - это общественные отношения (их группы), которые подвергаются воздействию права и способны реагировать соответствующим образом на такое воздействие, это определенная совокупность «качественно особых» общественных отношений.

Метод правового регулирования - это совокупность приемов юридического воздействия, характеризующих использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств. Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, как регулирует право общественные отношения; объединяет объективные и субъективные моменты и носит по отношению к предмету дополнительный характер. Метод производен от предмета и является его вспомогательным элементом.

Несомненно, что общественные отношения, их правовое регулирование при осуществлении прокуратурой своей надзорной функции, средства воздействия при выявляемых нарушениях закона, позволяют говорить о наличии как предмета правового регулирования, так и метода. Следовательно, есть все основания утверждать, что деятельность органов прокуратуры, те правовые нормы, которые ее регламентируют, являются нормами отдельной отрасли права - прокурорско-надзорным правом.

При осуществлении поставленных перед ними задач органы прокуратуры вступают в общественные отношения с поднадзорными субъектами. Эти отношения всегда возникают в форме правовых, то есть существуют сразу же в форме правоотношений. Их особенности определены рядом факторов: положением прокурора, который, как правило, может лишь предложить устранить нарушение, принять меры к недопущению их в последующем, а сам, за редким исключением, устранить нарушения не может; сущностью правоотношений, которые являются властеотношениями; качествами субъектов правоотношений. Следует подчеркнуть, что в этих правоотношениях в обязательном порядке участвует прокурор, причем прокурор в понимании, как это изложено в ст. 3 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь», то есть действующие в пределах своей компетенции: Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры, в том числе транспортные прокуроры, их заместители и помощники, советники, начальники структурных подразделений органов прокуратуры и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры структурных подразделений органов прокуратуры. Другим субъектом правоотношений являются определенные законом органы, организации, общественные объединения, должностные лица и иные граждане, в том числе индивидуальные предприниматели.

Как было отмечено, прокурор, за некоторым исключением, может лишь предложить поднадзорному субъекту устранить выявленное нарушение. У органа, принявшего акт прокурорского надзора, вопреки классической структуре правоотношения, не возникает взаимная по отношению к прокурору обязанность выполнить изложенные в акте требования об устранении нарушений закона. Орган вправе выбрать один из трех вариантов поведения: выполнить требования прокурора, устранив допущенное нарушение закона; отклонить внесенный акт прокурорского надзора; обжаловать прокурорское решение вышестоящему прокурору либо в суд.

Прокурорско-надзорные правоотношения возникают в связи с надзорной деятельностью органов прокуратуры. В случае неустановления нарушения законов, других актов законодательства прокурорско-надзорные правоотношения прекращаются. Если обнаружено нарушение норм права, а также выявлены обстоятельства, способствовавшие его совершению, правоотношение продолжается и завершается реальным устранением нарушения закона, иного нормативного правового акта и последствий нарушения, принятием мер к устранению обстоятельств, им способствовавших.

В случаях, если в связи с нарушением возникает конфликт, спор между двумя субъектами, в том числе гражданином и организацией или между двумя организациями, то здесь не возникает многосторонних отношений, поскольку сущность прокурорского надзора заключается в том, чтобы обеспечить должный правовой режим, не вторгаясь в конкретную, оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов. Именно поэтому прокурор не включается в качестве третьего участника в конкретное отношение. Возникает правоотношение между двумя субъектами и второе отношение - надзорное, когда прокурор оценивает соблюдение законности.

При осуществлении надзора и возникновении в связи с этим определенных правоотношений их содержанием являются права, которыми обладают их участники и обязанности, которые они должны выполнять.

В общей теории права в зависимости от той или иной группы общественных отношений выделяют два основных метода правового регулирования: метод диспозитивного регулирования, который применяется в сфере отраслей частноправового характера, и метод централизованного, императивного регулирования, базирующийся на отношениях субординации между участниками общественных отношений. С помощью второго метода регулируются отношения, в которых приоритетным является государственный интерес. Именно централизованный, императивный метод используется в публично-правовых отраслях. Характерен он и для прокурорско-надзорных правоотношений, поскольку данным отношениям в большей мере присущи признаки централизованного воздействия на социальные процессы и наличие властных полномочий.

Теория права наряду с основными методами правового регулирования выделяет и определенные способы, также характерные для отдельных отраслей права. К ним относятся дозволение, обязывание, запрет, автономия, равенство сторон, способ рекомендаций, превентивность, убеждение и принуждение. Как показывает практика, для регулирования прокурорских надзорно-охранительных правоотношений из приведенных способов наиболее характерны превентивность, убеждение и принуждение. Следовательно, особенностью метода правового регулирования правоотношений, возникающих при осуществлении прокуратурой своих надзорных функций, является наличие и взаимосвязь его основных компонентов, конкретных способов. Именно их совокупность есть тот юридический инструментарий, посредством которого прокуратура оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений.

Таким образом, правовое регламентирование прокурорского надзора содержит все те признаки, элементы, которые характерны для самостоятельной отрасли права.

Следует подчеркнуть, что общественные отношения, возникающие при осуществлении прокурорского надзора, во многих случаях регламентируются и регулируются не только специальным законом - Законом «О прокуратуре Республики Беларусь», но и законодательными актами, относящимися к другим отраслям права, в частности, гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным. Однако это отношения в сфере прокурорского надзора и названные нами акты регулируют общественные отношения, которые складываются при осуществлении деятельности органов прокуратуры при выявлении нарушений закона и принятии мер к их устранению и предупреждению в дальнейшем. Понятие правонарушения определяется в первую очередь материальным правом (административным, гражданским, уголовным, уголовно-исполнительным и т. п.), но они могут иметь место (и имеют место) и при осуществлении процессуальной деятельности. Во всех случаях деятельность прокурора регламентируется нормами именно прокурорско-надзорного права, независимо от того в каком законодательном акте эти нормы отражены.

Прокурорско-надзорное право имеет свои институты, нормы, которые регулируют деятельность прокуратуры, общеобязательные правила поведения участников общественных отношений, связанных с осуществлением прокурорского надзора.

Признаками разграничения прокурорско-надзорного права на отдельные институты являются предмет и метод правового регулирования.

Институт прокурорско-надзорного права представляет собой обособленную группу юридических норм, регулирующих определенные общественные отношения, возникающие между органами прокуратуры и поднадзорными субъектами по поводу соблюдения Конституции и исполнения нормативных правовых актов. Именно субъект прокурорско-надзорных правоотношений, в которых обязательным участником являются органы прокуратуры, обусловливает особенности предмета правового регулирования рассматриваемой отрасли права и оказывает определенное влияние на формирование того или иного его института.

По указанным признакам отрасль прокурорско-надзорного права подразделяется на институты: надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (надзора за исполнением законодательства); надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности; надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания; надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении; надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

5. Объект, предмет и пределы прокурорского надзора

Вопрос о содержании и соотношении объекта и предмета прокурорского надзора является одним из наиболее сложных.

Достаточно часто под объектом понимают деятельность поднадзорных органов и лиц, законность поднадзорной деятельности, правовое поведение поднадзорных субъектов, сами поднадзорные органы и лица. В свою очередь, предмет отождествляют с объектом, деятельностью поднадзорных органов и лиц, исполнением, соблюдением и соответствием законам, или ограничивают содержание этого понятия актами и действиями органов и лиц, входящих в предмет надзора. Наиболее аргументированной видится позиция о том, что объект - это исполнение нормативных правовых актов поднадзорными субъектами.

Категория «предмет» по сравнению с объектом носит более конкретный характер, и им является то, что должно соответствовать закону, иному нормативному правовому акту. Представляется возможным разделить мнение об ограничении содержания предмета надзора актами и действиями (поведением) поднадзорных органов и лиц как фактической формы выражения их деятельности.

Установление компетенции прокуратуры наряду с выделением объекта (предмета) надзора невозможно без обозначения пределов прокурорского надзора. Пределы прокурорского надзора - правовая категория, определяющая границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона. Также под ними понимаются границы как внутриотраслевого деления, так и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной деятельности в целом. В этой связи принято выделять общие и специальные пределы.

Первые выражаются в:

а) запрете вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;

б) недопустимости подмены в ходе осуществления надзора контролирующих органов;

в) требовании проводить прокурорские проверки только на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Фактически, эти общие пределы обеспечивают самостоятельность прокурорского надзора как отдельного правового явления, поскольку не позволяют ему слиться с управленческо-распорядительной и административно-контрольной деятельностью иных публичных органов и учреждений.

В свою очередь, специальные пределы служат для уточнения содержания надзора в рамках его конкретных институтов (отраслей). Вопрос об их содержании и количестве спорный. Некоторые из них устанавливаются в Законе о прокуратуре - пределы надзора по кругу поднадзорных лиц (субъектов) и исполняемых ими актов. Другие вытекают из смысла Закона о прокуратуре или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства.

Установление пределов прокурорского надзора по кругу лиц основывается на качественном обособлении совокупностей органов, учреждений и должностных лиц по целевому и функциональному признаку осуществляемой ими деятельности.

Традиционно к указанным системам органов относятся: органы публичного управления, предварительного расследования и раскрытия преступлений, уголовно-исполнительная (пенитенциарная) система, органы принудительного исполнения судебных решений.

Рассматриваемый критерий является определяющим при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора на отрасли (институты).

Согласно действующему законодательству, из сферы прокурорского надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования. В то же время Генеральный прокурор может информировать о принятом акте, противоречащем Конституции, другим законам, орган, издавший акт, или органы, которые, в силу ч. 4 ст. 116 Конституции Республики Беларусь, вправе внести предложение в Конституционный Суд о признании соответствующего акта не соответствующим Конституции или другим нормативным правовым актам.

Относительно содержания предела по кругу актов (иерархичности) следует указать, что, в соответствии с Законом о прокуратуре, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов, то есть законов и подзаконных актов.

В литературе в качестве третьего критерия отраслевого деления предлагается использовать характер прокурорского надзора, полномочия прокурора или правовые средства прокурорского надзора. Во всех случаях речь идет о содержании прокурорского надзора в рамках его отдельных отраслей (институтов). Оно различно, однако едва ли стоит признавать такую специфику в качестве самостоятельного критерия. Состояние поднадзорной среды определяет характер прокурорского надзора в отраслях, а не наоборот. Прокурорский надзор в большей степени представляет собой элемент сдерживания деятельности иных публичных органов и лиц, поэтому приоритетное значение имеет не характер связи с поднадзорными лицами, а определение возможных правовых сфер его вторжения. В данной связи, в преломлении к отдельным отраслям надзора, более продуктивным видится уточнение пределов надзора по характеру правоотношений, складывающихся в процессе деятельности поднадзорных лиц.

Пределы надзора по характеру правоотношений устанавливаются двумя способами: 1) путем прямого указания закона; 2) с помощью системного толкования норм действующего законодательства, регулирующего осуществление прокурорского надзора в рамках конкретной отрасли. Эти критерии могут применяться как совокупно, так и по отдельности.

Например, предметом надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания охватывается лишь процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия, то есть деятельность, облеченная в форму уголовно-процессуальных отношений. Причем соответствующую деятельность следует четко разграничивать с деятельностью, связанной с отправлением правосудия. Другим примером служит подход, когда системное толкование норм, регулирующих надзор за исполнением законодательства (общий надзор), позволяет сделать вывод об исключении из сферы общего надзора правоотношений, основанных на диспозитивном методе правового регулирования.

Принципиальное значение при анализе правоотношения как формы деятельности поднадзорных органов, организаций, должностных лиц имеют то, что оно 1) возникает между юридически неравноправными субъектами, предполагает возможность по существенному ограничению правового положения участников правоотношения; 2) не закрепляет исключительно судебный или иной исключительный порядок защиты нарушенных прав.

Требование обеспечения правового положения личности актуализирует прокурорский надзор в тех сферах общественной и государственной жизни, где существует потенциальная опасность умаления прав и свобод человека. К их числу относится сфера публичной деятельности, предусматривающая ограничение правового положения личности, зависимость реализации прав человека и гражданина от усмотрения публичного лица, обязанность этого лица совершить определенные действия, направленные на предоставление (реализацию) гражданином конкретной правовой возможности в обычном порядке.

Проиллюстрируем эти выводы на примере. Согласно Закону о прокуратуре, в предмет общего надзора входит деятельность различных субъектов, которая по своему характеру может быть хозяйственной, управленческой и т. д. В свою очередь, их юридической формой могут выступать гражданские, административные, трудовые и прочие правоотношения.

С учетом первых двух критериев пределов (по кругу лиц и актов), все виды указанной деятельности должны быть охвачены предметом прокурорского надзора. Однако на самом деле это не так. В частности, в предмет прокурорского надзора не могут входить гражданско-правовые отношения, поскольку защита гражданских прав возможна только в судебном порядке (за некоторым исключением, когда защита гражданских прав допускается в административном порядке). К тому же в гражданско-правовых отношениях отсутствует какое-либо зависимое положение участников, поскольку они основывается на признании равенства участников и недопустимости произвольного вмешательства в них.

К числу составляющих предмет общего надзора правоотношений, где один из субъектов находится в приоритетном правовом положении по отношению к иным участникам, можно отнести трудовые, административные и прочие правоотношения. В них одним из субъектов выступает орган управления или руководитель организации, а вторым - любой зависимый субъект: работник, трудовой коллектив и т.п. Аналогичный подход применим и к другим отраслям прокурорского надзора.

Характер правоотношений является самостоятельным критерием, однако его применение носит вторичный характер по отношению к первым двум критериям установления пределов надзора. Его значение заключается в уточнении действий прокуратуры относительно предварительно определенного круга поднадзорных лиц.

6. Компетенция прокурора

В юридической литературе справедливо указывается, что компетенция - это юридическое выражение содержания деятельности государственного органа, важнейший элемент его правового статуса и что она, уточняя правовое положение государственного органа, выражает имеющиеся у него правовые возможности осуществления деятельности.

Существующие мнения по поводу ее содержания сводятся к трем группам:

- содержание компетенции представляет собой совокупность властных полномочий (прав и обязанностей);

- содержание компетенции представляет собой совокупность властных полномочий и предмета ведения (подведомственности; сферы применения полномочий);

- содержание компетенции представляет собой совокупность властных полномочий, предмета ведения (подведомственности) и других.

Мнение большинства исследователей сводится к тому, что это понятие имеет двухчленную структуру - предметы ведения и полномочия (права и обязанности). Однако не существует единого мнения и о том, что понимать под этими предметами ведения. Для одних - это область общественных отношений, в которых действует государственный орган, или где он юридически компетентен, либо система общественных отношений, на которую осуществляется воздействие органов власти, или сферу их государственного руководства. Для других - сфера или область приложения властных полномочий, сфера деятельности, сфера общественной жизни.

Представляется, что сфера государственной деятельности больше соответствует содержанию предмета ведения: более конкретно и точно выражает ее, чем системы или области общественных отношений. Соответственно, под предметом ведения следует понимать определенные сферы или области государственной деятельности.

Очевидно, что любая сфера государственной деятельности не только органически связана с функциями государства, но и непосредственно, целиком и полностью определяется ими. В данной связи предметам ведения государственного органа можно дать следующее определение: предметы ведения - это определяемые непосредственно функциями государства сферы (области) государственной деятельности, в отношении которых проявляются полномочия (права и обязанности) государственного органа.

Применительно к прокуратуре можно дать уточненную дефиницию предмета ведения: это определяемая охранительной функцией государства сфера (область) надзора за исполнением нормативных правовых актов и иной правоохранительной деятельности, в которой реализуются полномочия органов прокуратуры.

Предмет ведения как неотъемлемая часть компетенции предполагает регулируемую правом связь двух сторон общественных отношения: той, которая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. Для лидирующих субъектов предмет ведения - это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объектами властного воздействия, обязывает их производить определенные действия, решать дела и т.д. Она определяет предметные, территориальные границы полномочий. А для другой стороны властного правоотношения предмет ведения означает ее правовую зависимость от того, кто ведает, уполномочен, кому подведомственны дела, вопросы, иные объекты властного воздействия.

Термин «полномочие» используется в публичном праве для того, чтобы подчеркнуть соединенность прав и обязанностей государственного органа в правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Но эта точка зрения разделяется не всеми учеными. Так, отдельные исследователи опровергают мнение о том, что каждое право органа есть его обязанность, и считают, что в рамках компетенции права и обязанности не совпадают по объему, что они разнонаправлены - государственный орган исполняет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а правами наделен в отношении отдельных объектов воздействия. Это верно обозначенная разнонаправленность прав и обязанностей в рамках компетенции наиболее очевидно прослеживается в тех случаях, когда государственные органы наделяются правами, которые не являются одновременно их обязанностями (например право законодательной инициативы, право направлять предложения по совершенствованию законодательства). Поэтому наряду с полномочиями как категорией, позволяющей отразить специфику государственных органов в качестве субъектов прежде всего публичного права, в рамках компетенции государственных органов необходимо выделять их публичные права.

Необходимо отметить, что предметы ведения, полномочия и публичные права - это юридическая форма выражения функций государственного органа. Отсюда вытекает следующее: компетенцию государственного органа (в том числе прокуратуры) можно определить как опосредованную функциями государства совокупность предметов ведения, полномочий и публичных прав.

Компетенция прокурора выражается в его возможности реализовывать свои полномочия на соответствующей территории и в отношении соответствующих субъектов.

Большое практическое значение имеет разграничение компетенции между прокурорами, равными по должности, а также между вышестоящими и подчиненными им прокурорами.

В основу разграничения компетенции между прокурорами, равными по должности (кроме транспортных прокуроров), положен территориальный признак, учитывающий административно-территориальное деление государства. Законодатель ограничил деятельность равных по должности прокуроров рамками определенной территории (района, района в городе, области). Выйти за эти пределы они могут только по поручению вышестоящего прокурора. Компетенция Генерального прокурора распространяется на всю территорию государства.

Различна компетенция прокуроров относительно находящихся на определенной территории поднадзорных органов, организаций. Если на территории района, города находятся областные, республиканские организации, то осуществление надзора за законностью в их деятельности относится к компетенции соответствующих вышестоящих прокуроров.

В каждом звене прокурорской системы компетенция прокурорских работников также различна. Она зависит от занимаемой должности и от распределения функциональных обязанностей в той или иной прокуратуре. В частности, компетенция прокурора, возглавляющего ту или иную прокуратуру, распространяется на всю территорию административно-территориальной единицы и в отношении всех поднадзорных этой прокуратуре субъектов, а прокуроров специализированных прокуратур - на всю сферу специальной деятельности этой прокуратуры. Компетенция остальных прокурорских работников данной прокуратуры распространяется только на те сферы деятельности, которые входят в их служебные обязанности по их функциональному распределению.

В отличие от территориальных прокуратур специализированные прокуратуры обладают специальной компетенцией в силу особенностей поставленных перед ними задач. Поэтому, несмотря на предоставленные законом одинаковые полномочия, компетенция территориальных прокуратур отличается от компетенции транспортных прокуратур.



7. Правовые средства прокурорского надзора

Полномочия прокурора (то есть совокупность предоставленных ему юридических прав и возложенных на него обязанностей, обеспечивающие осуществление им своих функций) тесно связаны с применяемыми им правовыми средствами, поскольку последние обусловлены первыми.

Правовые средства представляют собой регламентированные процессуальным законодательством и Законом о прокуратуре правовые акты и действия прокурора, с помощью которых реализуются его полномочия.

Правовые средства прокурорского надзора могут быть классифицированы по различным основаниям, в частности, по цели, характеру и форме.

По цели они делятся на средства, направленные на:

а) выявление нарушений законодательства, причин их порождающих и условий им способствующих (например, истребование для проверки соответствия законодательным актам правовых актов, поднадзорными субъектами; проверка исполнения законодательства поднадзорными субъектами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях законности);

б) устранение нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих им (например, принесение протестов, внесение представлений и др.);

в) привлечение к ответственности нарушителей законодательства (например, возбуждение уголовного дела или дисциплинарного производства);

г) обеспечение возмещения материального вреда, причиненного правонарушением (например, обращение в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и организаций, общественных и государственных интересов);

д) предупреждение нарушений законодательства, к которым в широком смысле слова относятся все правовые средства, используемые прокурором при осуществлении надзора за законностью. Вместе с тем к специальным средствам предупреждения в узком смысле относятся официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона, санкционирование действий должностных лиц в случаях, предусмотренных законом, дача согласия на совершение определенных действий и др.

По характеру правовые средства прокурорского надзора делятся на:

а) обязывающие, б) приостанавливающие, в) распорядительные.

Правовые средства обязывающего характера применяются во всех отраслях прокурорского надзора. К ним, например, относятся: требование о проведении проверки, ревизии и экспертизы, выделение специалистов.

К правовым средствам приостанавливающего характера относятся: приостановление решений, приговоров, определений и постановлений судов в порядке надзора; приостановление исполнения актов администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждений, исполняющих принудительные меры воспитательного характера, мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев.

К правовым средствам распорядительного характера относятся: письменные указания органу дознания о производстве следственных, иных процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий, а также мер по обеспечению безопасности; возвращение уголовных дел органа предварительного следствия с указаниями о производстве дополнительного расследования и др.

По форме правовые средства прокурорского надзора делятся на предусмотренные законодательством: а) действия и б) акты.

Следует иметь в виду, что все действия прокурора в уголовном, административном, гражданском и хозяйственном судопроизводстве облекаются в процессуальную форму (поддержание государственного обвинения, предъявление и поддержание иска, заявления и т. п.). При осуществлении надзора за исполнением законодательства и надзора за исполнением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера, используются как не требующие письменного оформления действия, так и правовые акты.

К актам прокурорского надзора относятся: протесты, предписания, представления, указания, официальные предупреждения и др. Форма и содержание актов прокурора определены в Законе «О прокуратуре Республики Беларусь», УПК, ГПК, ХПК, приказах Генерального прокурора, других актах законодательства.

8. Соотношение прокурорского надзора с другими видами контроля и надзора

Возникновение и развитие контроля исследователи связывают с интересом и потребностями как государства, так и общества в информации о текущей деятельности всего государства и его механизма, о происходящих социальных, экономических, политических изменениях и тенденциях в самом обществе.

Цель контроля - своевременное реагирование на те или иные отклонения в правовом регулировании отдельных сфер жизнедеятельности общества.

В настоящее время контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей. Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности.

В то же время контроль следует рассматривать не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе правоохранительных органов.

Сущность контроля заключается в деятельность государства в лице его органов, направленную на:

- осуществление наблюдения, систематическое получение информации (как самостоятельное, так и опосредованное) о происходящих процессах, имеющих государственно-правовое значение;

- выявление нарушений или отклонений в деятельности подконтрольных субъектов от существующих нормативных и иных предписаний;

- принятие мер по устранению выявленных дефектов;

- принятие (при необходимости) мер по привлечению к ответственности виновных лиц.

Контрольная деятельность обусловлена объективно необходимыми целями и носит социально-преобразующий характер. Она нормативно урегулирована, организационно обеспечена, предметно обособлена и осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера. Содержание данной деятельности составляет установление и сдерживание социально-вредных отклонений.

Контрольную деятельность государства необходимо понимать как деятельность по установлению фактического соответствия реализации социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений, осуществляемую специальными государственными органами на основе норм права.

Контроль включает в себя анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, а также определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.

Сложность объектов контроля и многогранность контрольной деятельности определяют разнообразие методов контроля, многообразие целей и характера контрольной деятельности, что дает широкие возможности для классификации и систематизация видов контроля в зависимости от научных и практических задач.

В юридической литературе выделяют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий (обследование подконтрольного объекта полностью) и специальный контроль (подразумевает проведение проверки только по конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного). По стадиям проведения контроля выделяют:

- предварительный контроль, целью которого является в предупреждении правонарушений и иных отклонений от стандартов;

- текущий контроль - состоит в выяснении состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля.

- последующий контроль - проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от субъектов контроля выделяют: контроль Президента; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

В зависимости от подчиненности субъекта и объекта контроля выделяют контроль внутренний и внешний. Внутренний осуществляется самим органом власти внутри своей системы, внешний контроль реализуются другими органами власти.

Весьма схожая классификация контроля основана на специфике и роли в государственном управлении отдельных органов власти: общий; ведомственный; надведомственный контроль. К сфере общего контроля относится наблюдение за деятельностью различных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти общей компетенции. Ведомственный контроль осуществляется в отношении подчиненных органов и организаций всеми органами исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Надведомственный контроль осуществляется со стороны органов межотраслевой компетенции в отношении не находящихся в ведомственной к ним подчиненности органов и организаций.

Концептуальное значение в рамках рассматриваемого вопроса имеет соотношение понятий «контроль» и «надзор».

В целом, государственный контроль - это деятельность государства по обеспечению нормального, эффективного, целесообразного функционирования социально-политических институтов посредством установления фактического выполнения социальных (прежде всего, правовых) норм и сдерживания выявляемых отклонений. В свою очередь, государственный надзор - это особая деятельность специальных (юридических) государственных учреждений по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения. Таким образом, надзор направлен только на обеспечение законности, в то время как контроль обеспечивает также эффективность и целесообразность деятельности подконтрольного субъекта. Вместе с тем надзор является неким «юридически концентрированным выражением», «сердцевиной» контроля, а в совокупности данные понятия имеют двуединую природу, поскольку как контрольная, так и надзорная деятельность направлены на выявление и сдерживание социальных отклонений.

Можно согласиться с тем, что надзор и контроль соотносятся как часть и целое: надзор - контроль за соблюдением правовых норм, это ограниченный, суженный контроль. В связи с этим, в зависимости от объема контроля, допустимо различать собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Отметим, что надзор - это суженный контроль только по объему проверяемой информации и действий. По объему полномочий он может быть и гораздо шире.

Так в чем же состоит разница между контролем и прокурорским надзором, каковы критерии, отграничивающие эти две правовые формы государственной деятельности? Представляется, что в числе таких критериев возможно назвать следующие.

1. Контролирующие органы могут проверять не только законность, но и целесообразность подконтрольной деятельности; цель прокурорского надзора - контролировать соблюдение законности.

2. Прокуратура осуществляет надзор от имени государства и является организационно независимым органом. Органы контроля в основном входят в состав какого-либо самостоятельного органа государственной власти или же создаются по специальному распоряжению этого органа и осуществляют контроль от его имени или по его поручению.

3. Прокуратура как орган надзора представляет собой единую централизованную систему органов, в то время как органы контроля осуществляют свою деятельность в различных организационных формах, являются многочисленными и не образуют единую систему органов, не имеют единого центра.

4. Прокурорский надзор всегда носит внешний характер. Поднадзорные субъекты не подотчетны и не находятся в субординационных отношениях с органами прокуратуры. Контроль может носить как внешний, так и внутренний характер, а контрольные органы осуществляют управленческие функции в отношении проверяемых субъектов.

5. Отличием надзора от контроля является то, что контроль предполагает наличие административной власти, полномочий по применению административных и иных санкций в отношении нарушителей закона. Так, органы контроля могут непосредственно назначать и проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы; принимать акты, обязательные для исполнения подконтрольными субъектами, отменять незаконные акты, приостанавливать незаконные распоряжения, пресекать незаконные действия должностных лиц (вплоть до приостановления хозяйственной деятельности), давать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений, то есть фактически вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность; непосредственно привлекать к материальной, административной, финансовой, дисциплинарной и иным видам ответственности.

Прокуроры при осуществлении надзора подобными полномочиями не обладают, они лишь ставят перед соответствующими субъектами или судом вопросы об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий, наказании виновных лиц. В то же время отдельные полномочия прокуроров в сфере надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства по уголовным делам, при исполнении наказаний носят властно-распорядительный (административный) характер.

6. Контроль в отличие от надзора проводится систематически, носит инициативный характер, проводится главным образом не в связи с поступлением сигналов, жалоб, а по инициативе самих контролирующих органов. Прокурорские же проверки проводятся, во-первых, на основании информации о фактах нарушения закона, прав и свобод граждан; во-вторых, в случаях, когда такие факты требуют принятия мер именно прокурором.

7. В компетенцию прокуратуры входит проверка исполнения законов самими контролирующими органами.

8. В отличие от органов, осуществляющих контроль, прокуратура не обладает полномочиями привлекать к ответственности должностных лиц, не исполняющих правовые акты прокурорского надзора. Такое положение представляется правомерным, поскольку акты прокурорского надзора не обладают юридической силой административных решений. Контролирующие органы, напротив, вправе применять административные и иные санкции за игнорирование своих требований.

9. Надзор прокуратуры в отличие от контроля распространяется на различные сферы общественных отношений (экономических, политических, социальных). Органы, осуществляющие контроль, напротив, специализируются в определенных областях общественных отношений. Специализация контроля обусловливается многообразием и сложностью задач управления, множественностью субъектов, в отношении которых осуществляется контроль.

Контролирующие органы и органы прокуратуры реализуют возложенные на них полномочия через следующие формы взаимодействия:

1) взаимный обмен информацией;

2) взаимное привлечение специалистов при проведении различных проверок;

3) проведение проверок силами контрольных органов по поручению прокуроров;

4) подготовку и проведение совместных координационных совещаний.

Государственный контроль не является исключительно карательно-репрессивной деятельностью государства. Напротив, многие исследователи обращают внимание на так называемую информационную составляющую контроля - посредством которой высшие органы власти получают сведения о нарушениях, отклонениях в деятельности подконтрольных объектов, или несовершенстве законодательства, на основе которого соответствующие отклонения возникают. С помощью «информационной составляющей» контроля можно оперативно устранять недостатки как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности.

Безусловно, государственный контроль связан с политической деятельностью государства, политической организацией власти в стране, поскольку как наблюдательная, так и информационная составляющие контроля позволяют эффективно и своевременно реформировать систему органов власти, реагировать на различные отклонения в обществе и государстве. Контрольные полномочия отдельных органов публичной власти являются своего рода «сдерживающим фактором» и средством обеспечения баланса полномочий между существующими ветвями власти.

9. Концепция развития органов прокуратуры в современных условиях

Проработка составляющих концепции прокурорского надзора в качестве исходного момента предполагает, прежде всего, выявление целостных системных блоков, которые характеризуют: социально значимую деятельность прокуратуры, предпосылки, условия и цели такой деятельности, определяют качественную специфику функций этого института. Поэтому обсуждение концепции и законодательное разрешение проблем прокурорского надзора должно осуществляться на нескольких уровнях, которые следует кратко охарактеризовать.

1. «Статутный уровень». Это круг проблем, связанный с установлением институциональной определенности прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности и норм права, ее регулирующих. На статутном уровне исследуется юридический статус прокуратуры, природа ее властных полномочий и прерогатив, определяется компетенция, принципы деятельности, роль и место в механизме государства и т.д. Это, соответственно, и вопросы, связанные с уяснением отраслевой принадлежности прокурорского надзора как собственно правового института, своеобразия предмета и метода правового регулирования, уровня обособленности и степени самостоятельности норм, регламентирующих деятельность прокуратуры.

Иначе говоря, - это комплекс проблем фундаментального характера, связанных с анализом сущности прокурорского надзора как государственно правового института, его функциональной определенности в механизме "сдержек" и "противовесов" правового государства, объема надзорной деятельности прокуратуры.

Практическим воплощением, объективированным выражением разрешения обозначенных проблем может быть законодательное (конституционное) оформление статуса прокуратуры в соответствии с ее истинным социальным назначением, четким закреплением компетенции и предмета деятельности в статике.

2. «Регламентарный уровень». На этом уровне исследуется динамическое состояние функций прокурорского надзора и их нормативно-правовое выражение. Институт прокурорского надзора как элемент правовой системы подключен к механизму правового регулирования, и разрешение проблем прокурорского надзора на данном уровне связано с ограничением его пределов рамками юридического процесса. В практическом преломлении рассматриваемая проблема может быть разрешена путем последовательного и сбалансированного обозначения в законодательстве прав и обязанностей участников прокурорско-надзорных правоотношений.

...