Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра связей с общественностью

Допустить к защите в ГАК

__________________2013 г.

Научный руководитель

канд. социол. наук, доцент

И.И. Шакалов___________

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

управление общественных связей в структуре МВД России: оценка эффективности деятельности

Работу выполнила К.В. Кривенцова

Факультет педагогики, психологии и коммуникативистики

Специальность 030602 «Связи с общественностью»

Нормоконтролер

Преподаватель А.В. Мартиросьян

Краснодар 2013

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ PR-ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОРГАНАХ ПРАВОПОРЯДКА

1.1 Принципы организации и функционирования отдела по связям с общественностью в государственных структурах

1.2 Международный и отечественный опыт организации PR-деятельности в органах правопорядка

ГЛАВА 2. ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ деятельности управления общественных связей как структурного подразделения МВД России

2.1 Управления общественных связей МВД России: структура, функции, задачи

2.2 Анализ эффективности деятельности и предложения по оптимизации работы Управления общественных связей

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день все более очевидной становится тенденция открытости и информативности государственных институтов и структур. Увеличение публичной составляющей в деятельности органов государственной власти и управления превращается в насущную необходимость. Их эффективное функционирование больше не представляется возможным без распространения информации о своей деятельности, без разъяснения своих целей, задач, позиций как по внутри-, так и по внешнеполитическим вопросам, словом, без того, чтобы быть открытыми и понятными населению. Нельзя не согласиться с тем, что правоохранительные органы занимают одно из ключевых мест в механизме государственной власти, они выступают базисом укрепления законности, сохранения политической системы, ее устойчивости, поскольку им в известной степени отведена роль посредника, связующего звена во взаимоотношениях власти и общества. Именно поэтому во всех странах мира к структурам, обеспечивающим взаимодействие с общественностью, в правоохранительных органах приковано пристальное внимание.

В последние годы в нашей стране под влиянием современных реалий, характеризующих состояние криминогенной обстановки и результативность правоохранительной деятельности, в сознании не только широкой общественности, но и руководителей, и рядовых сотрудников органов внутренних дел сформировалось убеждение о том, что без широкой поддержки, активного и непосредственного участия институтов гражданского общества и населения в целом в деле преодоления и профилактики правонарушений обойтись нельзя, что без тесного взаимодействия органов внутренних дел и общественности невозможно обеспечить состояние правопорядка на социально одобряемом уровне. Сегодня руководство органов внутренних дел России нацелено на укрепление сотрудничества с общественностью с использованием различных средств, включая PR-технологии. Этим технологиям в настоящее время в содержании всей коммуникационной деятельности органов внутренних дел уделяется большое внимание. Поэтому Управление общественных связей занимает значимое место в структуре МВД России. Ведь, в конечном счете, от работы этого подразделения зависит престиж всего ведомства в целом. Именно поэтому изучения общественных связей Министерства внутренних дел, особенно в период кардинального реформирования в нашей стране всей правоохранительной системы в целом и имиджа сотрудников полиции в частности, как никогда актуально.

Степень научной разработанности темы дипломной работы не достаточно велика. Хотя изучение общественных связей правоохранительных структур в последние два десятилетия привлекает все большее внимание, но все же проблемы в этой сфере не достаточно освещены.

В зарубежных странах острая необходимость активного взаимодействия и складывание доверительных отношений между полицией и общественностью возникла в конце XX - начале XXI вв. Юридическое закрепление эти положения получили в документах различных организаций: Европейский кодекс полицейской этики Совета Европы, Роттердамская хартия, Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. В России интерес к этой теме возник в связи с идеей реформирования правоохранительного ведомства, в ходе разработки, введения и анализа результативности нового закона «О полиции». Как показывает практика, большинство публикаций в этой сфере относится именно к 2010-2012 гг. Наиболее часто вопрос о позиционировании полиции, проблемы формирования ее имиджа в нашей стране освещается такими исследователями как: Абдрашитов Э.Е., Агапова Т.В., Астапенко П.Н., Белозерских М.А., Бондаренко Т.А., Воронина М.С., Воронкова Н.В., Дербичева С.А., Комлев Ю.Ю., Окс С.И., Сойникоа С.А. и другие.

При всей актуальности изучения роли связей с общественностью в правоохранительных органах современной России, как видно, этому вопросу учеными уделено не так много времени. Именно этим объясняется большое научно-практическое значение исследований в данной области.

Объектом данного исследования является организация связей с общественностью в органах правопорядка.

Предметом выступает деятельность Управления общественных связей в структуре МВД России.

Цель данного исследования состоит в том, чтобы дать оценку эффективности деятельности Управления общественных связей как структурного подразделения МВД России.

Данная цель обуславливает следующие задачи:

1) рассмотреть основные принципы организации и функционирования отдела по связям с общественностью в государственных структурах;

2) изучить международный и отечественный опыт организации PR-деятельности в органах правопорядка;

3) исследовать структуру, функции и задачи Управления общественных связей МВД России;

4) проанализировать эффективность деятельности и определить основные предложения по оптимизации работы Управления общественных связей.

В ходе работы были использованы следующие исследовательские методы: сравнительный метод использовался для анализа международной и отечественной истории развития связей с общественностью в правоохранительных органах и применения ими PR-технологий; структурно-функциональный подход применялся в определении роли Управления общественных связей в Министерстве внутренних дел РФ; для определения эффективности работы Управления общественных связей МВД России использовался метод анализа документов (контент-анализ федеральных СМИ), а также метод включенного наблюдения.

Анализ эффективности деятельности Управления общественных связей МВД России осуществлялся в течение шести месяцев - с октября 2012 года по март 2013 года. Выбранные хронологические рамки исследования объясняются тем, что спустя два года после начала кардинального реформирования правоохранительной системы можно объективнее оценить, являются ли происходящие перемены положительными, и как они оцениваются средства массовой информации и обществом в целом.

Вместе с тем, при изучении общественных связей Министерства внутренних дел в настоящий период нельзя игнорировать прошлый опыт взаимодействия, влияния силовых структур на граждан нашей страны, а также опыт зарубежных стран, учитывая как положительные, так и негативные аспекты. Поэтому в работе проанализирована история деятельности пресс-служб министерств и иных ведомств по обеспечению правопорядка не только в России, но и в ряде зарубежных стран (США, Великобритания, Бразилия, Италия, Германия, Украина, Монголия).

Поставленные цель и задачи обусловили следующую структуру работы. Она состоит из введения, двух глав по два параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложения.

В первой главе «Теоретические основания исследования PR-деятельности в органах правопорядка» изучаются принципы функционирования отдела по связям с общественностью в государственных структурах, а также международный и отечественный опыт организации PR-деятельности в органах правопорядка.

Во второй главе «Прикладные аспекты исследования деятельности Управления общественных связей как структурного подразделения МВД России» исследуются структура, функции и задачи Управления общественных связей, а также проводится анализ эффективности деятельности, предлагаются направления по оптимизации работы.

В заключении делаются выводы, подводятся итоги.

Приложения наглядно изображают результаты исследования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ PR-ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОРГАНАХ ПРАВОПОРЯДКА

1.1 Принципы организации и функционирования отдела по связям с общественностью в государственных структурах

Функции государства с неизбежностью включают в себя управление связями с общественностью, порождают специальные государственные и муниципальные структуры, призванные оптимизировать эти связи, соотносить их с управленческими целями органов власти.

Роль и значение общественности в эволюции гражданского общества заключается в том, что, будучи не вовлеченной в исполнение властных функций, она выступает существенным противовесом государственной власти. Нормальное функционирование гражданского общества предполагает восстановление свободной от принуждения коммуникации, то есть связи, общения, всех со всеми не под давлением «идеологии», а на основе дискуссий и поиска консенсусов. Следует согласиться с Ю. Хабермасом, что все практические вопросы и важные для людей проблемы должны решаться посредством «дискурса». Дискурс - это тематическое, логически правильное и последовательное диалогическое обсуждение, все участники которого имеют равные возможности утверждать, высказываться, сомневаться. Жовтун Д.Т. Особенности взаимодействия гражданского общества и государства в современной России // Социология власти. 2007. № 6. - С. 25.

Новая коммуникативная среда, окончательно оформившаяся в начале XXI века, предоставила современному обществу возможность получать большой объем самой различной информации, многократно усилила возможности социальных субъектов взаимодействовать, создавая новые формы общения, совершенствуя всевозможные контакты и связи. Это привело к интенсивному формированию в России сферы коммуникаций публичного характера, к которой относятся СМИ, реклама и связи с общественностью. Герасимова Г.И. Связи с общественностью: объектно-предметная область исследования // Теория и практика общественного развития. 2010. № 4. - URL: http://www.teoria-practica.ru/-4-2010/sociologiya/gerasimova.pdf.

Определений того, что представляет собой деятельность по связям с общественностью, в научной литературе и практике имеется очень много. Специалисты утверждают, что по данным проведенных по этому вопросу исследований, выявлено около 500 определений. Первая Всемирная ассамблея ассоциаций PR (Мехико, 1978) определила соответствующую деятельность как «искусство и общественную науку анализа тенденций, предсказания их последствий, консультирования руководителей организаций и внедрение программ действий, которые служат как организации, так и общественным интересам». Волков Ю. Е. Организация связей с общественностью - необходимая функция деятельности управленческих структур // Социология власти. 2008. № 4. - С. 26. Таким образом, обеспечение связей с общественностью выступает выражением определенного социального взаимодействия - между какой-либо социальной системой (система органов власти или отдельный из ее органов) и общественной средой, в которой она функционирует.

Как определенная сфера деятельности, связанная с желанием установить доверительные отношения между государственными органами и населением, служба по связям с общественностью возникла еще в глубокой древности. Еще к античному Древнему Риму относится знаменитое изречение «Глас народа - глас божий», являющийся несомненным доказательством того, что уже римские правители прислушивались к общественному мнению. В средневековой Руси своеобразным и уникальным опытом демократических связей с общественностью было Народное Вече (с X по XV вв.).

Государственная власть и ее носители, как правило, всегда проявляли интерес к тому, как относятся к ним подданные, как они оценивают их деятельность. Легенда о Гарун аль-Рашиде, ходившем переодетым по багдадскому базару и внимательно вслушивавшемся в то, что говорят люди о его власти, возникла отнюдь не на пустом месте. Власть использовала различные рычаги и каналы для того, чтобы убеждать своих подданных в том, что она заботится о них, воплощает справедливость и т.д. Эти линии прямой и обратной связи с населением с целью заручиться его поддержкой использовались властителями с давних времен и тоже могут рассматриваться как «протопиаровская» деятельность. Даже самая тоталитарная власть не может долго существовать, если не использует методы такой работы с целью приобретения поддержки населения и получения информации об опасных для нее социальных явлениях и общественных настроениях. Одним из основных качеств, особенно высоко ценившихся у греков и римлян, было умение свободно, доступно и убедительно излагать свои мысли. А философы XIV века считали, что перо могущественнее, чем меч.

Между тем становление самой PR-технологии как информационного управления обществом прошло определенный исторический путь развития, включающий трансформацию этой технологии от информационного управления по модели рекламы до собственно PR-модели. В научной литературе указываются четыре этапа такого рода эволюции:

- с середины XIX века до начала XX столетия - этап господства рекламы как полностью манипуляционного, одностороннего (без обратной связи) информационного управления: сегодня даже в бизнесе эта модель практикуется редко, а в сфере социального (государственного) управления отсутствует полностью;

- примерно первые две декады XX века - этап доминирования модели «публичной организации»: это та же реклама, однако гораздо менее манипуляторская, поскольку в ней значительное внимания уделено объективности информации, касающейся целей той или иной организации; но все равно данная модель осталась некоммуникативной, и сегодня она наиболее широко применяется некоммерческими и государственными организациями;

- с 1920-х годов до середины XX века - появление коммуникативной, но еще асимметричной модели информационного управления, для которой характерно изучение установок аудитории с целью информационного воз- действия на них: асимметричность данной модели в том, что в ней явно преобладает не диалог, договор, а пропаганда;

- с середины ХХ века асимметричная модель PR постепенно уступает место симметричной модели, принципы которой - диалог, взаимопонимание, компромисс, договор между субъектом и объектом информационного управления, отказ обеих сторон от давления, фальсификаций и обмана: в настоящее время удельный вес данной модели растет, и эксперты убеждены, что будущее именно за ней. Загородников А.Н. PR - вчера и сегодня // Научно-аналитический журнал Обозреватель - OBSERVER. 2012. Т. 264. № 1. - С. 29.

Таким образом, свой современный и индустриализированный вид деятельности по обеспечению связей с общественностью в сфере государственного управления принимает в сформировавшемся XX веке в передовых странных открытом, демократическом обществе. Начавшееся формирование такого общества в России также привело к широкому внедрению в практику этой деятельности, что особенно наглядно проявляется в период выборов представительных органов власти.

Сегодня стало понятно, что не только во время выборов нужно сформировать положительное отношение общественности к партии или конкретному кандидату, но и стараться, чтобы позитивно оценивалась вся деятельность. Именно поэтому стали появляться специальные отделы и подразделения, которые осуществляли общественные связи.

Исследователя утверждают, что основными элементами содержания деятельности по связям с общественностью можно считать следующие:

- установление, поддержание и расширение многообразных коммуникативных связей внутри социума;

- информирование объекта управления о характере принимаемых решений в лице объектов-носителей прав и собственности и разъяснение необходимости и мотивов принятия тех или иных общественно значимых решений;

- социально-политический и социально-экономический мониторинг;

- налаживание обратной связи и изучение реакции общества на предпринимательское действие,

- сбор и обобщение информации в целях их корректировки;

- прогнозирование социальных процессов и возможных последствий принимаемых решений, определение основных задач, методов и способов направленной коммуникации;

- обеспечение связи одних субъектов с другими с целью обоюдовыгодного обмена информацией и ее продвижения. Кудрявцев Г.А. Деятельность служб по связям с общественностью органов государства в демократизации общества: методологические аспекты// Вестник Московского государственного областного университета - Серия «История и политические науки». 2012. №2. - С. 151.

Выходит, связи с общественностью предстают органичным компонентом государственного и муниципального управления, своеобразным политическим инструментом, сущностным функциональным явлением, направленным на оптимизацию принятия и реализации политических решений. Это своего рода идеология сотрудничества и согласования интересов, технология управления сознанием и настроением людей как внутри организаций, так и на уровне социальной группы, социального слоя, класса и, в целом, на уровне общества; это технология продвижения организаций и лидеров на политическом рынке.

Формирование информационного пространства и развитие технологий позволили увеличить обмен информацией, расширили горизонты человеческого общения, подняли на новую ступень возможности экономики, науки, образования. Сущик В.В. Актуальные теоретические вопросы правового регулирования отношений в сфере информационных технологий // Научный портал МВД России. 2012. № 1 (17). - С. 3. Информационные процессы составляют основу управления, и единственно возможным объяснением факта сохранения организованности систем является непрерывное поступление к ним информации, характеризующей как явления окружающего мира, так и процессы, происходящие в данных системах.

Следовательно, основой возникновения и одним из главных признаков процесса управления является информация, которая беспрерывно циркулирует как между компонентами самой системы, так и между системой и окружающей ее средой функционирования. То есть об управлении как таковом можно говорить только в такой системе, где ее элементы и объекты внешней среды связаны между собой и находятся в постоянном информационном взаимодействии.

Являясь непременным атрибутом управления, информация присуща всем этапам управленческого цикла. Действительно, выработка и принятие управленческого решения начинается, как правило, с получения, а затем переработки задающей информации, информации об ограничениях и информации о состоянии объектов управления и внешней среды. Функция организации исполнения управленческих решений также не мыслится без наличия информации о состоянии системы органов государственной власти и условий ее функционирования, облегчающих или затрудняющих выполнение поставленных задач.

Информация, сигнализирующая о результатах деятельности государственного органа, меняющейся общественной обстановке и ходе выполнения принятых решений, является основой для осуществления таких функций процесса управления, как регулирование и коррегирование, учет и контроль. Белоконь А.В., Костюк И.И. Информация в управленческой деятельности в органах внутренних дел как объект правового регулирования // Научный портал МВД России. 2011. № 2 (14). - С. 12.

Стремительно развивающееся информационное пространство радикально меняет общественные связи, информационный обмен, степень открытости, качество и количество диалоговых форм взаимодействия людей, различных социальных структур. В свою очередь, даже потенциальное расширение возможностей общественного контроля через расширяющуюся систему коммуникативного пространства, меняет положение структур власти всех уровней, заставляя их всё шире применять формы социального и управленческого партнерства, в том числе для снятия социальной напряженности и совместного разрешения конфликта.

В свое время Ф. Фукуяма писал, что СССР страдал от отсутствия легитимных каналов для выражения негативных эмоций. Поэтому они накапливались. Формирование современного коммуникативного пространства как раз и является тем легитимным каналом, который способен стимулировать участие граждан в общественной жизни через формирование общественного контроля за действием властей. Кривец А.П. Формирование коммуникативного пространства в диалоге власти и общества // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика. 2009. Т. 10. № 7. - С. 229.

Государственное управление, не укомплектованное структурами в области «паблик рилейшнз», инерционно воспроизводит типы и характер принятия политических решений в духе административно-командной системы, и наоборот: наличие таких знаний и структур в большей степени способствует созданию модели «открытой», «отзывчивой» бюрократии, обладающей высокой степенью адаптивности к изменяющимся условиям. Опираясь на службы по связям с общественностью, государственная власть в более полной мере использует свои «информационные, коммуникативные возможности, обеспечивает не дискретные (прерывные) сигналы обратной связи, а устойчивую, планомерную и репрезентативную информационно-коммуникативную деятельность, определяющую эффективность всего управленческого процесса». Бануляк Н. А. Службы по связям с общественностью в органах государственной власти // Социология власти. 2011. № 5. - С. 166.

Статья 29 Конституции Российской Федерации гарантирует свободу массовой информации и запрещает цензуру в нашем государстве. Конституция Российская Федерация : по сост. на 2011 г. : С коммент. юристов. - М.: Эксмо, 2011. - С. 15. Хотя у власти существуют различные рычаги давления на средства массовой информации, все же сегодня у каждого гражданина России есть возможность получать и распространять информацию с помощью любых источников как официальных, так и неофициальных. Именно поэтому государственным структурам необходимо показать свою открытость и готовность к диалогу, то есть по-настоящему завоевать доверие общественности. Эту точку зрения подтверждает и Владимир Путин в своем ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 12 декабря 2012 года. В этом выступлении глава государства отметил, что «ответственность за страну формируется не лозунгами и призывами, а когда люди видят, что власть прозрачна, доступна и сама «вкалывает» во имя страны, города, региона, поселка и каждого гражданина, учитывает общественное мнение. Власть не должна быть изолированной кастой. Только в этом случае создается прочная моральная основа для созидания, для утверждения порядка и свободы, нравственности и гражданской солидарности, правды и справедливости, для национально ориентированного сознания». Послание Президента Федеральному Собранию // http://www.kremlin.ru/news/17118.

В настоящее время практически все органы государственной власти имеют свои подразделения, специально занимающиеся связями со средствами массовой коммуникации и с общественностью. Формальные названия занятых выполнением PR-функций служб («департамент по связям с общественностью», «пресс-служба», «центр общественных связей», «информационно-аналитический отдел» и т.д.) не имеют большого значения. Важно то, что они должны использоваться в качестве механизма учета и согласования интересов (диалогово-паритетный тип связей с общественностью) и не должны быть средством одностороннего воздействия на целевую аудиторию (пропагандистский тип связей с общественностью). В диалоге с общественностью органы государственного и муниципального управления имеют несомненное преимущество и больший ресурс влияния.

Очевидно, что использование механизма взаимодействия с общественностью и создание PR-служб для его реализации является «внутренним делом» как отдельных органов власти, так и всей власти в целом. Государственная власть призвана играть ведущую роль не только в формировании, но и в практической реализации государственной социально-коммуникативной политики как многофункциональной комплексной задачи государственного управления. Кузнецова Н.А. Социально-коммуникативные аспекты взаимодействия в системе «власть - общество» // Власть. 2011. № 4. - С. 97. Необходимо отметить, что государственная информационная политика должна определять цели, задачи, методы и способы реализации коммуникационных практик, проводимых PR-службами системы органов государственной власти как единые, быть основой для координации деятельности таких служб. Существенным является условие, что деятельность PR-служб должна способствовать развитию открытости деятельности власти и расширению информированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновников и политических партий. Межиева А.К. Политико-коммуникативный аспект во взаимодействии государства и общества в современной России // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2011. № 1. - С. 142.

Современная российская практика паблик рилейшнз весьма противоречива. В PR-подразделениях органов власти и управления под «связями с общественностью» подчас понимается пропаганда успехов администрации, исходя из личных предложений и пристрастий.

Стоит отметить и тот факт, что сегодня все еще не многие государственные учреждения торопятся создавать PR-подразделения. Возможно, это происходит по следующим причинам:

а) недоверие к PR-службам как к неконкретной сфере, требующей дополнительных финансовых затрат;

б) многие руководители органов власти считают, что осуществление связей с общественностью - это их собственная прерогатива, успешно ими решаемая и не требующая использования профессиональных и компетентных специалистов;

в) боязнь привлечения внимания общественности к спорным вопросам и недооценка необходимости учиться жить и работать в новом социокультурном режиме рыночных отношений, при котором значительно расширяются сферы влияния общественного мнения и деятельности коммерческих и общественных структур.

Наряду с созданием PR-подразделений непосредственно в государственных органах последние могут обращаться к специализированным PR-фирмам за консультациями для установления более плодотворных связей с общественностью. Сегодня правительственные структуры становятся постоянными клиентами российского рекламного рынка, крупных рекламных агентств. Даже в тех случаях, когда государственная организация имеет свою PR-службу, существует целый ряд оснований, заставляющих государственные органы обращаться за профессиональной помощью к специализированным PR-агентствам - например, когда нужно осуществить PR-работу очень большой сложности. Сарафанов В.И. Информатизация системы государственного управления России: Монография / РАН. ИНИОН; Отв. ред. Кулькин А.М. - М., 2006. - С. 38.

Одной из ключевых задач пресс-службы является установление тесных контактов с наиболее влиятельными средствами массовой информации. Одним из распространенных способов налаживания конструктивных связей между властью и СМИ зачастую является ограничение в доступе к информации оппозиционно настроенных представителей масс-медиа. Пресс-служба, обладающая полномочиями принятия решения об аккредитации (получения временного разрешения присутствовать на официальных мероприятиях, проводимых органами власти, таких, как пресс-конференция, заседание, «круглый стол» по актуальным проблемам, брифинг и т. д.) может использовать их в интересах власти.

Очевидно, что пресс-служба не только официальный рупор властей, но и реальный игрок на информационном поле, формирующий через СМИ необходимое властям общественное мнение, используя для этого как финансовые рычаги, так и иные способы воздействия на принятие решений редакциями.

С возникновением в России пресс-служб как одной из ключевых составляющих аппарата органов государственного управления государственная власть и средства массовой информации перешли на новый уровень взаимоотношений. Теперь их взаимодействие носит официальный, более четко регламентированный характер. Для государства создание пресс-служб выгодно с той точки зрения, что они позволяют ему повысить свой имидж и на высоком профессиональном уровне проинформировать прессу о деятельности властей. Кроме того, пресс-служба в какой-то мере отражает направленность информационной политики, определенной государством и контролирует ее реализацию в печатных и электронных средствах массовой информации. Романова М.А. Пресс-службы органов власти как фактор формирования и реализации политики // Медиаскоп. 2011. № 1. - С. 28.

К сожалению, приходится констатировать, что в нашей стране конструктивное взаимодействие между гражданским обществом и государством как системой различных органов власти здесь пока отсутствует. Его необходимо налаживать. Пока превалирует взаимное отчуждение. Еще не сформировано гражданское сознание у всех слоев населения, предполагающее уважение к государственным органам, понимание их важности, с одной стороны, и пока не наблюдается уважение прав и свобод членов общества со стороны государственных органов и государственных служащих, представляющих государство.

Именно поэтому в настоящее время важнейшей проблемой российской власти является низкий уровень доверия граждан к деятельности государственных учреждений. Преодоление сложившейся ситуации возможно при условии роста профессионализма государственных служащих, их умения вести диалог с населением, взаимодействовать и устанавливать контакты с различными социальными группами. Без поддержки государственных решений со стороны населения реформирование осуществить невозможно, поэтому изменение взаимоотношений между властью и гражданами становится актуальной задачей социально-политического управления. Герасимова Г.И. Связи с общественностью как социальный механизм взаимодействия власти и общества // Власть. 2008. № 9. - С. 33.

Как отмечает Кошман М.В., совершенно очевидным становится тот факт, что базисной социальной функцией PR является социообразующая, интегративная функция, осуществляемая в процессе реализации многоаспектного социокультурного взаимодействия, достижения согласия, понимания, признания себя и Другого. Кошман М.В. К вопросу о социально-коммуникативной природе PR // Вестник Донского государственного технического университета. 2009. Т. 9. № 4. - С. 761.

Функция эффективного механизма регуляции процесса социального взаимодействия в многомерном социокультурном, социально-политическом пространстве современного социума может быть успешно реализована связями с общественностью как социальной коммуникацией. В этом смысле диалогически ориентированные PR-коммуникации, с одной стороны, могут рассматриваться как уникальная технология организации субъект-субъектного диалогического взаимодействия, с другой - как гуманистический, демократический инструмент работы с общественным сознанием.

Второй аспект регуляционной функции связей с общественностью заключается в формировании социально-ориентированной личности. Специфика функционирования паблик рилейшнз как социальной коммуникации предполагает, что каждый индивид может стать полноправным участником свободного дискурса, посредством которого возможно постижение им уникальности собственного «Я», достижение понимания и признания социальных ценностей и норм, в том числе ценностей толерантности, плюрализма и индивидуализма как основы межчеловеческих отношений в современном обществе.

Значит, в контексте происходящих в современном российском социуме трансформаций PR представляется нам одной из наиболее актуальных, востребованных форм социальной коммуникации, использование которой может быть направлено на решение целого ряда приоритетных задач, в первую очередь, формирование общественного сознания, новой системы жизненных ценностей, социокультурной и исторической идентичности российских граждан. Кошман М.В. Специфика связей с общественностью как социальной коммуникации в современном российском обществе // Вестник Донского государственного технического университета. 2009. Т. 9. № 3. - С. 32.

Существует целая группа причин, которые порождают недоверие граждан к органам власти. Прежде всего, это так называемые «технические» причины, когда государственные органы вследствие отсутствия структур и специалистов в сфере связей с общественностью, не умеют разъяснять гражданам цели и мотивы соей деятельности, не дают адекватного представления об ее характере и тех условий, в которых они вынуждены работать и решать проблемы. Следующие причины «культурно-исторического» типа, суть которых заключается в традиционно высокой степени политической и социальной активности российских граждан, предрасположенности нашего общества к противостоянию населения и власти. «Организационные» причины связаны с недостаточностью квалифицированных и компетентных профессионалов, что вызвано переходом к новой модели организации общества и изменением характера работы с общественностью. Причины «ресурсные» связаны с недостаточным финансированием государственной службы, отсутствием необходимой материальной и технической базы, ограниченностью располагаемых временных ресурсов и пр.

Эти проблемы могут решаться в следующих конкретных направлениях деятельности PR в органах государственной власти: установление, поддержание и расширение контактов с гражданами и организациями; информирование общественности о принимаемых решениях; изучение общественного мнения; анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органа власти в целом; прогнозирование общественно-политических процессов; обеспечение организации аналитическими разработками; формирование благоприятного имиджа организации.

Одним из способов достижения эффективного функционирования организации - это следование следующим методологическим принципам:

а) системность - деятельность PR-специалистов должна представлять собой систему успешно апробированных приемов, методов и процедур взаимодействия с общественностью;

б) адекватность - необходимо соответствие структуры PR-службы, предмета и технологий ее деятельности поставленным перед организацией целям и задачам;

в) мобильность - возможность структуры изменяться и корректировать направления своей работы в условиях появления новых фактов и обстоятельств.

Еще одной проблемой эффективного взаимодействия власти и общества является плохо организованная система обратной связи. Для развития механизма обратной связи, повышения эффективности государственного управления на этой основе, предстоит решить ряд задач:

1) обеспечить политические и социально-экономические условия, способствующие развитию управленческой активности, политической культуры населения как на высшем, так и на низшем (региональном) уровнях;

2) обеспечить адекватное развитие системы местного самоуправления: структуру, формы взаимодействия с центральными органами власти, нормативно-правовое и финансовое обеспечение;

3) создать соответствующую законодательную и нормативно-правовую базу для укрепления обратной связи в системе государственного управления;

4) продолжить и углубить реформирование государственной службы. Требуют целенаправленных изменений профессиональная подготовка, критерии оценки работы и система стимулирования государственных служащих;

5) сформировать механизм внешнего мониторинга в системе государственного управления.

6) обеспечить государственную поддержку созданию и развитию структур, способных наиболее эффективно выполнять функции обратной связи. Медведева Ю.А. Тенденции и факторы развития обратной связи в современной системе государственного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2007. № 12. - URL: http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2007/12/Medvedeva.pdf.

А также следует учитывать, что существует прямая зависимость между уровнем управления и особенностями служб PR . Так, можно отметить, что на региональном и муниципальном уровне власти широко реализуется коммуникативная функция, то есть постоянное и организованное общение с гражданами. На федеральном же уровне акцентируется внимание на взаимодействии с прессой, аналитической и прогностической деятельности. В целом деятельность государственного PR-подразделения обеспечивает согласование общесоциальных, корпоративных и частных интересов.

Следовательно, участие связей с общественностью в государственном управлении можно охарактеризовать как содействие государству в разрешении объективных противоречий между плюрализмом политической сферы общества и целостностью государственной власти. В соответствии с общедемократическими тенденциями общественного развития государственные службы должны совершенствоваться и способствовать формированию гражданского общества, для чего приоритетным направлением является налаживание прямых и обратных связей с гражданами. Так что к основным функциональным задачам PR в системе государственного управления можно отнести: участие в демократизации государственного управления и содействие становлению гражданского общества.

Таким образом, сегодня практически в каждом органе государственной власти и управления функционируют специальные подразделения, которые занимаются связями с общественностью. Названия этих структур могут отличаться («департамент по связям с общественностью», «пресс-служба», «центр общественных связей» и т.д.) в зависимости от специфики института власти. Однако все эти службы выполняют специализированную, посредническую коммуникативно-информационную деятельность, направленную на установление каналов двустороннего взаимодействия между структурами органов государственной власти и ее общественностью. Это необходимо для достижения взаимопонимания, сотрудничества и социального партнерства в обществе. И всегда следует помнить, что закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой развития социальных потрясений.

1.2 Международный и отечественный опыт организации PR-деятельности в органах правопорядка

Функция государства по обеспечению внутренней упорядоченности общественной жизни возникает вместе с рождением государства и становится важнейшим ее предназначением. Для непосредственной реализации этой функции государство образует специальный аппарат, который с течением времени складывается в целостную организационную систему, которая уже в новое время в большинстве стран получает название системы органов внутренних дел.

Исследователи утверждают, что полиция сегодня - это участник общества во всех проявлениях его деятельности. Она - его продукт. В то же время полиция подстраивает свою методологию и практику под философию общества, в котором функционирует. Дербичева С.А., Астапенко П.Н. Проблемы позиционирования и восприятия полиции / милиции в современном обществе. (Окончание) // Закон и право. 2005. № 3. - С. 40.

В демократических государствах полиция способствует поддержанию ценностей демократии и сама исповедует эти цели. В целом принимает и одобряет осуществление полицией законных полномочий до тех пор, пока считается, что полиция выполняет свои задачи приемлемыми с этической точки зрения способами во имя упрочнения демократических ценностей. Деятельность полицейских служб становится более эффективной, если она пользуется поддержкой общественности и тесно сотрудничает с ней.

Сегодня существуют концептуальные документы, направленные на четкое определение ценностей и норм полицейских структур в современном демократическом обществе. Например, положения «Европейского кодекса полицейской этики» закладывают основы таких рамок действий полиции, и документ этот как нельзя современен. Многие европейские страны реорганизуют свои полицейские системы с целью развития и укрепления демократических ценностей. Они также стремятся к обеспечению единых норм для действий полиции, которые применялись бы, невзирая на национальные границы для того, чтобы оправдать ожидания европейцев. Жители Европейского Союза становятся все более мобильными и поэтому рассчитывают на единообразно справедливое и предсказуемое обращение с ними со стороны полиции. Данные реформы направлены на повышение потенциала сотрудничества и, следовательно, эффективности борьбы с международной преступностью. Положения Кодекса также направлены на достижение постановленной Советом Европы цели - большего единства между его членами. Европейский кодекс полицейской этики Совета Европы / Сост.: Санкт-Петербургской общественной правозащитной организацией «Гражданский контроль». - СПб., 2003. - С. 16.

В условиях реорганизации многими европейскими странами своих полицейских ведомств, этика в органах правопорядка стала являться важной проблемой. Ведь охрана и соблюдение прав человека - важная часть работы полиции (милиции), поскольку данные органы при исполнении своих обязанностей не только обязаны уважать права человека, но и призваны активно защищать их. Более того, эффективная работа полиции (милиции) в демократических правовых государствах зависит от того, насколько в них соблюдаются и уважаются права человека. Права человека и полиция: Пособие по практическому обучению/Составитель Ральф Крошоу. - Страсбург: Совет Европы, 1999. - С. 9.

Полиция должна поддерживать доверие к себе, действуя на основе принципов законности по отношению ко всем гражданам. А поскольку работа полиции находится у всех на виду, она должна постоянно демонстрировать, что предпринимает действия, направленные на пресечение проявлений расизма и дискриминации. Но полиция не может вести борьбу с подобными проявлениями только своими силами. Успех этой борьбы во многом зависит от эффективности взаимодействия полиции с другими организациями.

Подобное взаимодействие является ключевой темой Роттердамской хартии «Охрана правопорядка силами полиции в полиэтническом обществе».

Она представляет собой документ, определяющий основные направления действий, которые необходимо предпринять для того, чтобы политика «охраны правопорядка силами полиции в полиэтническом обществе» стала реальностью во всей Европе. Уникальность Хартии в том, что охватывает все области, в которых необходимо принимать меры. Хартия не дает универсальных рекомендаций к действию, но содержит перечень основных проблем, требующих внимания со стороны современного городского сообщества, если оно не желает остаться «на задворках истории». Цель документа - наметить основные задачи, которые требуют решения повсеместно, или, если сказать иначе, определить полный набор инструментов, гарантирующих целостный и скоординированный подход к решению проблем полиэтнического сообщества в интересах соблюдения равенства и социального единства. Полиция и права человека : практическое пособие. - Харьков: Харьковский институт социальных исследований, 2011. - С. 270.

Роттердамская Хартия ориентирована на новую модель сотрудника полиции - полицейского XXI века, а также на трансформацию полиции как структуры: из «карательного механизма в руках государства» она будет преобразована в «социально-правовую службу в обществе», призванную оказывать населению целый спектр услуг.

Для стран-участников Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе также были сформированы положения для эффективного построения партнерства между полицией и обществом. Работа полиции с населением по месту жительства возникла в регионе ОБСЕ как важнейшее стратегическое дополнение традиционной полицейской практики.

Основной предпосылкой партнерства между полицией и обществом является настоятельная необходимость повышения уровня вовлеченности общества в дело обеспечения безопасности и общественного порядка, а также решения проблемы преступности в местах проживания граждан, поскольку эта задача не может быть решена силами одной лишь полиции. Для достижения подобных партнерских отношений, полиция должна глубже интегрироваться в общество и укрепить свою легитимность посредством осуществления полицейской деятельности на основе согласованных действий и улучшения качества услуг, оказываемых обществу. Значит, полиция должна: быть узнаваемой и доступной для населения; знать население на подведомственной территории и быть известной ему; отзываться на нужды населения; прислушиваться к проблемам граждан; привлекать и мобилизовать население; отчитываться в своих действиях и достигнутых результатах. Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе / сост. Старшим полицейским советником при Генеральном секретаре ОБСЕ. - Вена: ОБСЕ, 2008. - С. 12.

Мировой опыт показывает, что взаимодействие полиции и общества довольно сложный, порой весьма противоречивый процесс. Однако в условиях быстро меняющегося мира и глобализации всех сторон жизнедеятельности человека - это, возможно, единственный инструмент, позволяющий эффективно противостоять современной преступности, именно этим принципом, в первую очередь, руководствуются сотрудники созданных практически во всех штатах служб, отвечающих за связи с общественностью.

На рубеже XX - XXI вв. крупнейшие реформы полиции, направленные на повышение эффективности ее деятельности, были проведены практически во всех европейских странах, они привели, по оценке исследователей, к фундаментальным изменениям «сущностных составляющих полицейской работы: ее форм и методов, характера и содержания сотрудничества, ориентации взаимодействия с гражданами и общественными институтами». Андреева И.А. Реформирование национальной полиции Франции в конце ХХ - начале ХХI века // Научный портал МВД России. 2012. № 1 (17). - С. 116.

Особенно ярко необходимость перемен во взаимодействии полиции и общество стала прослеживаться в конце XX века, когда европейские институты были буквально потрясены студенческими волнениями; когда впервые за всю историю человеческой цивилизации статистические данные по преступности стали измеряться чудовищными цифрами; наркотики, проституция, торговля людьми и т.п. явления стали повседневностью, все больше и больше обретая ореол романтизма. Демократическое общество стало задыхаться в волне насилия и преступлений. Оно оказалось перед реальной альтернативой: или криминальная катастрофа, или кардинальная перестройка деятельности полиции. Дербичева С.А., Астапенко П.Н. Стремящаяся к переменам, или марочная стратегия деятельности полиции / милиции в системе полицейского / милицейского позиционирования // Закон и право. 2005. № 6. - С. 34.

Стало очевидно, что там, где развивается социально ориентированный подход к организации полиции, происходит существенная дебюрократизация и демократизация этого правового института. Комлев Ю.Ю. Общественное мнение как критерий официальной оценки деятельности полиции: состояние, тенденции, проблемы формирования и измерения // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2012. № 7. - С. 9. И активная коммуникация с представителями общественности и средствами массовой информации является неотъемлемым звеном в эффективной работе полиции, а институционализированное общественное мнение о полицейской деятельности становится основным критерием работы этого ведомства. Полицейские должны соответствовать общественным ожиданиям и запросам населения. И за состояние правопорядка и безопасности полицейские руководители должны отчитываются перед общественностью. Так, правоохранительная деятельность становится не только социально ориентированной, но и социально ответственной. Однако некоторые исследователи все же полагают, что именно международный социальный рейтинг полиции служит наиболее объективным критерием определения эффективности ее деятельности. Соколов А.Н., Сердобинцев К.С. Гражданское общество, правовое государство, органы внутренних дел (полиция): проблемы и задачи взаимодействия // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 4. - С. 18.

Так, коммуникативные практики в системе деятельности органов внутренних дел имеют многостороннюю направленность. Они выполняют функцию взаимодействия с населением, установления положительного контакта между обычными людьми и сотрудниками правопорядка, служат созданию атмосферы доверительности и взаимоуважения. В этой связи коммуникативные практики неизбежно нацелены на решение имиджевых задач: итогом коммуникации должно быть формирование положительного образа деятельности органов внутренних дел. Бурганова Л.А., Хуснутдинова А.И. Репрезентация исследовательских дискурсов коммуникативных практик в системе органов внутренних дел // Вестник Казанского технологического университета. 2012. № 5. - С. 188.

Современные методы партнерства полиции и общества активно используются в США. Сегодня в каждом полицейском департаменте есть сотрудник, отвечающий за распространение общественной информации и контакты с представителями прессы.

Однако взаимодействие с общественность в структурах полиции США не всегда складывалось положительном ключе. В начале 1970-х американская полиция испытывала множество проблем - недоверие населения, коррупция, излишняя жестокость, непрофессионализм. Поэтому было принято реформировать полицейскую систему. Примером совершенствования взаимоотношений со средствами массовой информации в целях формирования положительного облика полиции может служить опыт Департамента полиции города Рино, представители которого обратились за помощью к прессе. Были проведены встречи с сотрудниками пяти телевизионных компаний города, шести радиостанций и двух местных газет. Полицейских попросили подготовить рекомендации, а среди населения провели опрос, чтобы выяснить отношение граждан к деятельности полиции. С учетом полученной информации, явно указывающей на то, что СМИ действительно имеют существенное влияние на создание «имиджа» полиции, были приняты меры, которые включали радикальные изменения в политике полиции (при этом воспользовались преимуществами высоких информационных технологий). Первым шагом для снижения рабочей нагрузки на служащих полиции и ускорения потока информации явилась разработка системы алфавитно-цифрового замещения страниц, которая заменила обычные и повседневные сообщения для печати и обеспечила ее передачу буквально за считанные секунды всем заинтересованным лицам. Для представителей прессы был выделен специальный телефонный номер, который обеспечивал им прямую связь с дежурным офицером высокого ранга в любое время.