Формирование региональной политики качества управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Формирование региональной политики качества управления

Работу выполнила А.А.Колонтаевская

Специальность 080504.65 Государственное и муниципальное управление

Научный руководитель

доцент, канд. экон. наук А.В.Родин

Нормоконтролер

доцент, канд. экон. наук Е. В. Илясова

Краснодар 2014

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В Российской Федерации большую значимость стали приобретать вопросы, которые связаны с повышением качества деятельности органов государственной власти, их эффективности и результативности. Реформирование законодательства делает актуальной проблему становления комплексной системы государственного управления, определения критериев, которые способствуют повышению качества деятельности органов государственной власти.

Исследования показали, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, отвечающие современным задачам и требованиям. Многие преобразования носят поверхностный характер, которые зачастую приводят к неоправданным реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения политики качества управления, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.

Также особое внимание должно уделяться обеспечению открытости, доступности, умению вести диалог государственных служащих с обществом, что во многом решит проблему доверия общества к власти. Будет ли общество поддерживать политику государства - зависит от авторитета власти.

Модернизация государственного управления, проведение новой административной реформы неотрывно связано с повышением прозрачности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям.

Использование в управленческой практике новейших технологий помогает сократить время, повышает оперативность, обеспечивает устойчивость государственного управления.

Организация государственного или муниципального сектора должна стремиться к оказанию услуг, которые бы отвечали требованиям высокого качества. Категория качество в свою очередь включает как эффективность, так и результативность. Действенность и эффективность государственной и муниципальной гражданской службы требует, чтобы все руководители на всех уровнях имели четкое представление о своих целях и задачах, а также средствах оценки, и по мере возможности определяли результативность и оценивали итоги работы по сравнению с этими целями и задачами. В условиях современности необходимо повысить эффективность работы государственных и муниципальных служащих, сформировать эффективную политику качества управления, как на региональном, так и на федеральном уровне, которая будет направлена на результат. Важно максимальное увеличение полезности государственных и муниципальных услуг, представляемых исполнительными органами населению и оценка их качества.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью формирования новой комплексной политики качества в области государственного управления, с целью повышения его эффективности и результативности, а также обеспечения качества услуг, предоставляемых государством населению.

Степень разработанности проблемы.

Проблема обеспечения качества государственного управления ранее исследовалась как зарубежными, так и отечественными авторами. Заметный вклад в исследование проблемы качества внесли Э. Деминг, П. Дракер, К. Исикава, Ф. Кросби, которые участвовали в разработке всеобщей концепции менеджмента качества (Total Quality Management-TQM). Большую работу проделали научные деятели Д. Осборн, Т. Геблер, Дж. Грюнинг, чьи труды привели к появлению концепции нового публичного управления (New Public Management- NPM).

Такие авторы, как Г.Г. Азгальдов, А.А. Васильев, А.М. Накипов, Т.В. Сачук Т.А. Салимова рассматривали прикладные аспекты качества территориального управления. Исследованию вопросов оценки качества, результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах посвящены работы В.Н. Лексина, А.В. Клименко, И.К. Головщинского А.Н. Мальцева и др.

В.В. Теленкевич, Н.В.Самарин, Т.В. Нестерова, А.Н. Широков, Э.Н Рычихина, И.В. Дуканова, С.Г. Маковецкая, Т.А.Решетняк изучали проблемы оценки и обеспечения качества деятельности администраций муниципальных образований.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - научно обосновать цели и направления реализации политики качества управления на региональном уровне, обеспечивающие комплексность системы эффективного управления, направленного на результат.

Исходя из названной цели, в работе поставлен ряд задач:

– рассмотреть новую модель управления обществом (NPM) и административную реформу в России в сфере повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

– определить сущность понятия качества управления, а также выявить основные показатели качества управления по идеологии ИСО 9000;

– раскрыть понятия государственная функция и государственная услуга, и дать им комплексную характеристику;

– охарактеризовать цели и принципы существующей национальной политики качества;

– проанализировать зарубежный и отечественный опыт реализации политики качества управления;

– выявить проблемы качества регионального управления в Краснодарском крае;

– предложить проект региональной политики качества управления.

Предметом дипломного исследования являются отношения, складывающиеся у органов власти субъекта РФ по поводу формирования политики в области качества управления.

Объектом исследования является качество управления в субъекте РФ на примере Краснодарского края.

Методологической и теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных учёных по проблеме качества управления в органах государственной власти, а также методические материалы и нормативные правовые акты федерального и регионального уровня.

Эмпирическую базу исследования составили: материалы периодической печати, ресурсов Internet, отчётов органов власти по вопросам внедрения систем менеджмента качества в государственном управлении.

Структура дипломной работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, таблиц, рисунков и приложений.

1. Теоретические аспекты качества государственного управления

1.1 Новая модель публичного управления и административная реформа в России

Во многих странах мира проводятся реформы, которые строятся на принципах новой модели управления обществом- New Public Management (NPM).

Идея создания данной модели появилась еще в 80-х годах, а в последние 20 лет происходила ее апробация и становление. New Public Management - это новое общественное управление. Но что мы понимаем под общественным управлением? Общественное управление - это управление общественными процессами. Следует упомянуть, что понятие общество в данном случае шире, чем понятие государство. Общество - это люди в целом, которые создают организации для решения различных проблем, например профсоюзы, партии или некоммерческие организации.

Все организации в обществе можно разделить на три большие группы. К первой относятся некоммерческие организации (далее НКО). НКО могут быть разными по размерам, они могут быть небольшими или наоборот гигантскими, такими как Организация объединенных наций. Подобные организации создаются самими гражданами для решения проблем и оказания помощи. Также НКО могут быть автономны, могут сливаться между собой. Они часто называются третьим сектором общества.

Вторая группа - бизнес-сфера - это коммерческие организации, которые создают какие-либо материальные блага и услуги. Они призваны удовлетворять потребности общества, создавая товары и услуги, получая при этом прибыль.

Третья группа - это государственное и муниципальное управление. Этот сектор иногда ошибочно называют властью. Ошибочно, так как власть это не институт, а функция, которая в различные периоды и при различных обстоятельствах может принадлежать и другим субъектам общества.

Публичное управление в России умеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, региональный уровень и местное самоуправление.

Государству необходимо взаимодействовать с гражданами, потому что именно граждане выбирают представителей власти, а государство в свою очередь оказывает услуги. Государственное управление также предусматривает взаимодействие со всеми сферами общественной жизни.

В Европе в 70-х годах во многих странах сформировалось такое государство всеобщего благоденствия, т. е государство, которое оказывало большое количество услуг и выполняло массу функций. Но задач у него было так много, что от этого возникли неприятности. Для обеспечения всех функций требовались немалые средства и большой штат сотрудников.

Государство столкнулось с новой проблемой, а именно быстрые темпы социального развития, за которыми само государство не успевало. Это приводило к тому, что органы власти не предвидели проблемы, а пытались искать подходы к их решению, когда проблема вставала очень остро в обществе. Это привело к ряду проблем:

– государство стало слишком дорогим и слишком неповоротливым;

– государство стало обеспечивать очень низкое качество услуг, при этом эти услуги очень дорого стояли, а качество их оставалось либо неизменным, либо ухудшалось;

– государство чрезмерно регламентировало частную жизнь человека и общества.

Тогда впервые стала применяться модель нового общественного управления NPM. В разных странах данная модель имела свои особенности, но цели ее внедрения были одинаковыми.

Первая цель - это оптимизация общественного управления. Государство должно заниматься тем, для чего оно предназначено, а не то что оно еще может делать.

Вторая цель - это повышение эффективности. Необходимо получать больший результат, при минимальных затратах

Третья цель - это гибкость. Мы живем в мире, подверженном постоянным изменениям, а наше государство зачастую сильно отстает от реальности, и это вызывает массу проблем.

Во многих странах изначально применялся опыт управления коммерческой сферы, так как он соответствовал выше указанным целям. Данный опыт поспособствовал тому, что внутри государственных организаций произошло четкое разграничение функций. Раннее функции между государственными органами сильно пересекались, что затрудняло сам процесс их выполнения. Получилось сэкономить средства государственного бюджета, так как пропала потребность создавать новые структуры. Государство стало выполнять функции в интересах самого общества, а это, следовательно, повлияло на отношение жителей к власти. Таким образом, сформировался новый принцип в управление - принцип субсидиарности, который предполагает закрепление функций на том уровне власти, где они могут выполняться максимально эффективно и качественно[1].

Безусловно, распределение функций тесно связано с финансами. На выполнение каждой функции необходимы средства, поэтому очень важно правильно определить на каком уровне функция будет реализовываться более качественно. Существует два критерия определения уровня власти, на который будет передана функция[2].

1) Определение круга лиц заинтересованных в реализации услуги или функции. Чем больше лицо заинтересованно в выполнении своей компетенции, тем более качественно и ответственно оно подойдет к ее выполнению.

2) Возможность реализации компетенции.

Зачастую оба критерия совпадают, т.е. там, где есть заинтересованные лица, там есть и возможность их реализации. Но иногда это не так, не всегда там, где есть заинтересованные лица, там же есть и возможность реализации. Бывают случаи, когда заинтересованные лица находятся на муниципальном уровне, но средств, для реализации компетенции на данном уровне не хватает.

Важно, чтобы функции не пересекались. Во многих странах стараются избежать функции совместного ведения, у каждой функции должен быть один исполнитель, который несет ответственность за выполнение определенной функции.

Согласно концепции NPM уровень компетенции, который предоставляет услугу, должен быть как можно ближе к получателю этой услуги, но в России дело обстоит с точностью наоборот. Функции социальной услуги первоначально закрепляются на федеральном уровне, а затем передаются на региональный, и от регионального на местный. Такая практика приводит к тому, что вместе с передачей функций передаются и финансовые средства. В Германии, где достаточно жесткий контроль финансов, при передаче финансов с уровня на уровень, без всякого воровства теряется 15% от суммы, что связано с обеспечением самого процесса передачи.

Помимо разграничения компетенций по вертикали, модель нового общественного управления предусматривает и разграничение по горизонтали. Согласно концепции NPM цели деятельности должен определять законодательный орган власти, так как именно его избирает общество. Исполнительный орган должен получать от законодательного четкие полномочия и исполнять их, а после чего предоставлять отчет об их исполнении. Между законодательным и исполнительным органом должно возникать сотрудничество, которое приводит к тому, что упорядочивается и активизируется деятельность самого государства.

Администрацию можно рассматривать как предприятие, которое производит услуги, и она должна ориентироваться на продукт. Продуктом в данном случае и будет являться услуга, в которой нуждается потребитель. Необходимо точно знать, в чем нуждается общество. Для этого концепция NPM предлагает вводить маркетинг, чтобы узнать, что конкретно необходимо населению, а большинство услуг переводить на платную основу. Огромную роль также играет мониторинг со стороны как законодательной, так и исполнительной власти.

Органы власти должны очень ответственно подходить к стратегии развития своей территории. Стратегия -это документ, который составляется не только органами власти, в его создании должны участвовать все заинтересованные лица, он должен создаваться всеми общественными силами. Участие в создании стратегии должны принимать администрация, некоммерческие организации, политики, просто обычные жители. Очень важно установить промежуток времени, в который будет реализовываться стратегия. Обычно речь идет о 20-30 годах, потому что дальше далеко заглядывать тяжело, а ближе - это уже не стратегия, а тактика.

В данном случае, в выигрышное положение занимает само общество. Население меняет отношение к органам власти, а соответственно активнее участвует в выборах. За рубежом очень популярны выборы именно в местные органы власти, тогда, как в России, ситуация выглядит ровно наоборот.

У граждан также меняется отношения к публичной службе, а это уже выгодно для самих служащих, так как их заработная плата должна зависеть от конечного результата. От рынка в данном случае заимствуются не только способы взаимодействия, но и методы стимулирования. Оплата труда государственным служащим не должна устанавливаться навсегда, и зависеть лишь от выслуги лет и преданности своему начальству, она должна зависеть от размеров и качества предоставленных ими услуг.

Очень эффективным инструментом NPM является система управления контрактами. Согласно данной системе часть функций, которые раннее выполнял муниципалитет, передаются на исполнение в другие организации и предприятия, таким образом, заказчиком становится муниципалитет, который контролирует качество услуг и их оплачивает.

Другой эффективный инструмент в концепции нового общественного управления - система агентств. Данная система предусматривает отдельную работу департаментов администрации, которые стали работать как автономные предприятия, агентства. В них работают муниципальные служащие по контракту, и на них по-прежнему распространяются все гарантии муниципального служащего. Данные агентства работают непосредственно с населением. Работа подобных агентств похожа на коммерческое предприятие, но отчитываются они не перед вышестоящими органами а перед теми, кому оказывают услуги, т.е они заинтересованы в качестве оказанных услуг. В данном случае меняется структура Администрации, она становится более динамичной, более гибкой. Остаются лишь некоторые департаменты, такие как по работе с общественностью, кадрами, правовой отдел, остальные превращаются в агентства. Заработная плата должна зависеть от конечного результата.

В NPM также широко используется система ваучеров. Под ваучером в данном случае подразумевается документ, который способствует созданию конкурентной среды предоставления общественных услуг. Гражданину предоставляется ваучер на определенную услугу, и указывается несколько мест, куда данный гражданин вправе обратиться за ней. Далее гражданин сам выбирает, где он хочет получить данную услугу, и оставляет в той организации свой ваучер. Далее ваучеры возвращаются в орган, который их выпустил, и по количеству ваучеров предприятия получают финансирование.

В таком случае, предприятия, которые способны предоставить более качественные услуги по более выгодной цене, могут получить дополнительные средства[3].

В России проводится реформа снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг. Целями данной реформы являются снижение административных барьеров, а также повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. За последние 10 лет в Российской Федерации большое внимание уделяется повышению эффективности органов власти

Одним из направлений совершенствования системы государственного управления является повышение качества и доступности государственных услуг. Согласно Указу Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. должен составить не менее 90%. Важным индикатором при предоставлении услуг является мнение граждан. Именно граждане вступают с органами власти непосредственное взаимодействие и могут оценить работу государственных органов исходя из качества предоставляемых услуг[4].

12 декабря 2012 г. N 1284 постановлением Правительства РФ были утверждены Правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также их структурных подразделений с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей.

В правилах оценки установлены следующие критерии качества предоставления государственных услуг:

а) время предоставления государственных услуг;

б) время ожидания в очереди при получении государственных услуг;

в) вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;

г) комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги;

д) доступность информации о порядке предоставления государственных услуг.

В настоящее время государственные услуги могу предоставляться в электронном виде. В таком случае правила предусматривают иные критерии оценки качества:

а) доступность информации о порядке предоставления государственных услуг;

б) доступность электронных форм документов, необходимых для предоставления государственных услуг;

в) доступность инструментов совершения в электронном виде платежей, необходимых для получения государственных услуг;

г) время ожидания ответа на подачу заявления;

д) время предоставления государственных услуг;

е) удобство процедур предоставления государственных услуг, включая процедуры записи на прием, подачи заявления, оплаты обязательных платежей, информирования заявителя о ходе предоставления государственных услуг[5].

С появлением данных правил появилась возможность оценки руководителей, а также возможность привлечения их к дисциплинарной ответственности по результатам их деятельности.

Но правила оценки не идеальны и требуют доработки. Например в данном документе не указано количество граждан, которое участвуют в оценке того или иного органа власти, что делает данную оценку неточной. Существенным недочетом является отсутствие в законе четкого разграничения функций и услуг.

К недостаткам российской системы государственного управления относятся:

– негативная оценка гражданами деятельности государственных служащих. Так, по данным ФОМ более 71% респондентов отрицательно оценили работу государственных и муниципальных служащих;

– отрицательная оценка качества оказываемых государственных услуг. Например, только 14% респондентов удовлетворены качеством государственных услуг [6];

– запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров. Так, по экспертным оценкам на преодоление административных барьеров приходится более 8,5% выручки малых предприятий;

– низкий уровень исполнительской дисциплины;

– повсеместное распространение коррупции. Так, по данным международных исследований, по показателю «индекс восприятия коррупции» Россия в 2012 году занимала 90-е место среди 146 стран мира;

– непрозрачность системы исполнительной власти для граждан и бизнеса. Например, в международном сравнении по показателю «индекс непрозрачности» Россия среди 48 развитых зарубежных стран занимает лишь 40-е место. А такой индекс непрозрачности предполагает, что уровень дополнительных расходов российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств;

– низкая эффективность национального управления по основным параметрам качества работы органов государственного управления[6].

Например, по значению интегрального показателя качества государственного управления (индекс GRICS - Governance Research Indicator Country Snapshot) Россия находится в последней трети рейтинга из 209 стран.

Также большую роль в оценке качества государственных услуг играет стандартизация, которая еще является средством защиты интересов общества. Внедрение стандартов является неотъемлемой частью повышения качества предоставляемых услуг. К сожалению, стандарты в Российской Федерации внедряются очень слабо. В каждой сфере на разных уровнях управления принимаются подзаконные акты, в которых прописаны показатели эффективности и качества, что привело к тому, что система показателей эффективности разрознена и требует переработки.

Привлечение к административной ответственности чиновников за ненадлежащее оказание услуг является эффективной мерой воздействия. В некоторых субъектах РФ такие меры применялись, согласно принятым ими нормативным актам. Но как показывает практика для обеспечения качества государственных услуг и качества управления в целом этих мер недостаточно.

1.2 Сущность качества государственного управления

Категория «качество» - это целевая система качественных показателей, которые пока трудно измерить количественными характеристиками. Несмотря на это, продолжаются попытки оценивать с помощью данной категории государственное и муниципальное управление. В условиях управления, ориентированного на результат, велика потребность в системе определения результативности, которая включала бы в себя оценку количественных параметров. Действенность и эффективность государственной и муниципальной гражданской службы требует, чтобы все руководители на всех уровнях имели четкое представление о своих целях и задачах, а также средствах оценки, и по мере возможности определяли результативность и оценивали итоги работы по сравнению с этими целями и задачами.

Международная организация по стандартам ИСО рассматривает качество - как совокупность свойств и характеристик продукции, которые придают ей способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности [9].

Основным инструментом качества по идеологии организации ИСО является Система менеджмента качества

Система менеджмента качества (далее СМК) - это система для руководства и управления организацией применительно к установленным государственным стандартам качества [7].

СМК является частью системы менеджмента организации и направлена на улучшение результатов с поставленными целями достижения качества для того, чтобы удовлетворить требования всех участвующих в процессе сторон, в первую очередь потребителей.

Задачами СМК является постоянное улучшение качества посредством регулярного анализа результатов и корректировки деятельности, полное отсутствие дефектов и непроизводственных затрат, выполнение намеченного точно в срок [8].

В 2011 году вступил в силу стандарт ГОСТ Р ИСО 9001-2011«Системы менеджмента качества». Данный стандарт направлен на применение «процессного подхода» при разработке, внедрении и улучшении результативности системы менеджмента качества в целях повышения удовлетворенности потребителей путем выполнения их требований. Приведенная на рисунке 1 модель системы менеджмента качества, основанная на процессном подходе показывает, что потребители играют существенную роль в установлении требований, рассматриваемых в качестве входов. Мониторинг удовлетворенности потребителей требует оценки информации о восприятии потребителями выполнения их требований. Приведенная на рисунке 1 модель охватывает все основные требования настоящего стандарта, но не показывает процессы на детальном уровне.

При применении в системе менеджмента качества такой подход подчеркивает важность:

a) понимания и выполнения требований;

б) необходимости рассмотрения процессов с точки зрения, добавляемой ими ценности;



Условные обозначения:

Деятельность, добавляющая ценность

Поток информации

Рисунок 1 - Модель системы менеджмента качества, основанная на процессном подходе

в) достижения запланированных результатов выполнения процессов и обеспечения их результативности;

г) постоянного улучшения процессов, основанного на объективном измерении.

Кроме того, ко всем процессам может быть применен цикл «Plan - Do -Check - Act» (PDCA). Цикл PDCA можно кратко описать так:

– планирование (plan) - разработка целей и процессов, необходимых для достижения результатов в соответствии с требованиями потребителей и политикой организации;

– осуществление (do) - внедрение процессов;

– проверка (check) - постоянные контроль и измерение процессов и продукции в сравнении с политикой, целями и требованиями на продукцию и сообщение о результатах;

– действие (act) - принятие действий по постоянному улучшению показателей процессов.

Внедрению СМК в органах власти должна предшествовать политика качества управления. Политика в области качества управления является основой для принятия стандартов.

Высшее руководство должно обеспечивать, чтобы политика в области качества:

a) соответствовала целям организации;

б) включала в себя обязательство соответствовать требованиям и постоянно повышать результативность системы менеджмента качества;

в) создавала основы для постановки и анализа целей в области качества;

г) была доведена до сведения персонала организации и понятна ему;

д) анализировалась на постоянную пригодность.

Организация должна планировать и применять процессы мониторинга, измерения, анализа и улучшения, необходимые для:

a) демонстрации соответствия требованиям к продукции;

б) обеспечения соответствия системы менеджмента качества;

в)постоянного повышения результативности СМК[9].

Указанная деятельность должна включать в себя определение применимых методов, в том числе статистических, и область их использования.

Организация должна проводить мониторинг информации, касающийся восприятия потребителем выполнения организацией его требований, как одного из способов измерения работы системы менеджмента качества. Должны быть установлены методы получения и использования этой информации.

Мониторинг восприятия потребителями может включать в себя получение информации из таких источников, как исследования удовлетворенности потребителей, данные от потребителей о качестве предоставляемой услуги, исследования мнений пользователей, анализ оттока клиентов, благодарности, претензии по гарантийным обязательствам и отчеты распространителей.

ГОСТ Р ИСО 9001-20011 предусматривает элементы систем качества. Данные элементы отображены в приложении .

Представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления»[10]. В нем, в частности, приводились следующие показатели:

1) Индекс государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS). В настоящее время согласно методике Всемирного банка индекс основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление с разных сторон:

а) Право голоса и подотчетность. С помощью него измеряются различные аспекты политических процессов, а также гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы.

б) Политическая стабильность и отсутствие насилия. Данный индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Он отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен и смену политического курса, а также указывает на возможность мирных выборов управляющих структур гражданами.

в) Эффективность правительства отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, который проводится правительством.

г) Качество законодательства связанное с проводимой политикой. С помощью этого показателя измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как, например, контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

д) Верховенство закона измеряет уровень доверия граждан к законам общества, а также приверженность к исполнению этих законов. Он включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, а также приверженности к контрактной системе.

е) Контроль коррупции. Индекс, который отражает восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

ж) Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести приведенных индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков. Используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, и комплексную оценку. Следовательно, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки [11].

Однако, (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межгосударственной оценки путем сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнения положения, занимаемого разными странами в некий промежуток времени в сфере государственного управления.

Но существуют куда более значимые недостатки этой методики. Состоит он в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, а это - повышает риск смещения оценок в рейтинге. Наиболее распространенный риск заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления. Динамика оценки индекса GRICS в России представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 - Индекс GRICS в России за 1996 - 2012 гг.

2) Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий(WBES), позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, качества регулирования, делового климата, уровня коррупции, а также качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Всемирное обследование бизнес-среды (WBES 2000 - The World Business Environment Survey) проводилось в конце 1999 - начале 2000 гг. Всемирным Банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком развития (IDB) и Гарвардским университетом. В рамках обследования было опрошено более 10 тысяч менеджеров и собственников предприятий в 80 странах мира. Была использована единая методика опроса, что позволило сравнить показатели различных стран.

3) Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой (The Business Environment and Enterprise Performance Survey-BEEPS), дали возможность сравнить качество управления, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой. Подобное исследование проводилось дважды (в 1999 - 2000 гг. и 2002 г.) и охватило более 4 тыс. компаний в 22 странах с переходной экономикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция) посредством индивидуальных интервью с менеджерами и владельцами предприятий.

4) Индекс восприятия коррупции организации «Transparency International». С 1995 года он составлен организацией Transparency. Это - составной индекс, который основан на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы жителей данной страны - как ее граждан, проживающих на данной территории, так и иностранных граждан. В 2003 г. проводилось сравнение 133 стран в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. В 2003 г. Россия была на 86 месте из 133. Среди стран с самым лучшим показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур [12].

5) Барометр мировой коррупции организации «Transparency International» также составляется Transparency International. Если целью Индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» имеет отношение к тому, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. «Барометр» был определен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» Институтом общественного мнения Гэллапа Интернешнл в 2002 г. Тогда было опрошено 40 838 человек в 47 странах. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень большое влияние на бизнес-среду (16,6 % - Канада; 7,4 % - США; 34,7 % - Великобритания), 21,8 % опрошенных считают, что коррупция оказывает очень немалое влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5 % - Канада; 26,5 % - США; 10,9 % - Великобритания).

6) Индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation» был разработан в 1995 г Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой WallStreet Journal. Информационной базой индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных опросов, проводимых социологами. В 2003 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, которые в свою очередь, были объединены десятью факторами экономической свободы, а именно: торговая политика; фискальная политика; государственная интервенция в экономику; монетарная политика; иностранные инвестиции и потоки капитала; банковская сфера; зарплаты и цены; имущественные права; государственное регулирование; черный рынок.

Сущность качества государственного управления следует рассматривать через понятия «государственная услуга» и «государственная функция», так как государственное управление - это деятельность по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг населению.

В связи с проведением административной реформы в России появилось понятие «государственная услуга», но в зарубежных странах это определение имеет место быть с давних пор. Впервые в Российской Федерации термин «государственная услуга» появился в законодательстве в 1993 году

Государственная услуга представляет собой нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций, осуществляемый посредством взаимодействия физического или юридического лица (потребителя услуги) с органом исполнительной власти и (или) государственной организацией. Под государственной организацией целесообразно понимать государственные учреждения, государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества с преобладающим государственным участием в капитале, оказывающие государственные (муниципальные) услуги.

Государственную услугу следует отличать от государственной функции, так как государственная функция - регулярно осуществляемая органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, не связанных с непосредственным обращением физического или юридического лица в соответствующий орган исполнительной власти.

В отличие от государственной функции, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному гражданину или организации. Именно поэтому существует необходимость ее регламентации, исходя из особенностей потребителя услуги. Разработка и внедрение административных регламентов направлена на оптимизацию административных процедур и сокращение сроков предоставления государственных услуг.

Понятия государственная, публичная и социальная услуги - имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги. Отличительным признаком государственной услуги субъекта, оказывающего услугу, в частности, это государственные органы. При этом органы местного самоуправления не могут рассматриваться как субъекты, оказывающие государственные услуги, декларирует она. Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России. В этой связи, услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам. Однако их лучше называть законные услуги (обязательные для услугодателей, оказываемые в соответствии с законом). Среди субъектов, предоставляющих государственные услуги, значатся: федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, государственные учреждения и иные организации в части осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органами государственной власти.

Административная процедура - последовательность действий органа исполнительной власти и (или) подведомственной ему государственной организации при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги [13].

Срок предоставления государственной услуги - время на реализацию всех административных процедур от представления потребителем услуги необходимых заявительных документов до конечного результата осуществления соответствующего полномочия (нормативный правовой акт, разрешение, лицензия и т.п.).

Нормативный правовой акт, который определяет сроки и последовательность действий, а также принятия решений органом исполнительной власти и государственной организацией в соответствии с действующим законодательством, является административный регламент государственной услуги [13].

Повышению эффективности работы по разработке и внедрению административных регламентов предоставления государственных услуг способствует формирование их реестра.

Реестр государственных услуг - перечень государственных услуг, предоставляемых органом исполнительной власти и (или) подведомственными ему государственными организациями. Реестры государственных услуг бывают отраслевыми и сводными.

Отраслевой реестр государственных - перечень государственных услуг, оказываемых конкретным областным органом исполнительной власти и подведомственными ему государственными организациями.

Сводный реестр государственных услуг - перечень государственных услуг, оказываемых всеми областными органами исполнительной власти и подведомственными им государственными организациями. Различают бюджетные и платные государственные услуги. Бюджетная государственная услуга-это государственная услуга, финансируемая за счет средств бюджета соответствующего уровня и не требующая оплаты со стороны потребителя услуги.

Платная государственная услуга - это государственная услуга, которая предоставляется потребителю услуги на возмездной основе за нормативно установленную плату.

Реестр государственных услуг формируется на основании паспорта государственных услуг, представляющего собой набор систематизированных данных о государственной услуге.

В связи с принятием Закона № 83-ФЗ произошли существенные изменения и в практике формирования государственных и муниципальных заданий документов, устанавливающих требования к составу, качеству и объему и содержанию, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг выполнения работ [14]. Основная инновация здесь в том, что теперь услуги могут предоставляться казенными учреждениями и без формирования соответствующих заданий, что должен и вправе решить сам учредитель, руководствуясь собственным усмотрением и управленческой целесообразностью. По отдельным элементам задания процедура его формирования несколько упрощена. Стоит отметить еще один принципиально важный момент: это исключение платных услуг в любом их виде из государственного задания и формирование самостоятельного управленческого учета по платной деятельности учреждений. Последнее представляется достаточно важным решением, поскольку устраняет, с одной стороны, неопределенность для потребителей услуг, а с другой стороны, четко ориентирует учредителя на формирование прозрачной модели финансирования услуг и корректной учетной политики затрат. А вот какой вариант правового регулирования предоставления платных услуг выбрать, зависит от конкретной ситуации в каждом конкретном случае: о каких платных услугах идет речь, сформирован ли рынок соответствующих услуг, кому поручить формирование тарифной политики -- ответы на эти вопросы должен дать сам учредитель. В конечном счете, порядок формирования и доведения заданий -- по-прежнему прерогатива каждого соответствующего уровня власти. В данном случае субъекты Федерации и муниципалитеты должны юридически определиться самостоятельно. Также в вышеупомянутом законе государственное задание формируется по трем направлениям:

– оказание услуг

– выполнение работ

– осуществление функций.

Подводя итоги, следует упомянуть о том, что качество государственного управления зависит от качества функций, выполняемых государственными органами, а также от качества государственных услуг, которые предоставляются населению. Системы менеджмента качества способствуют повышению качества государственного управления. Международной организацией ИСО 9001 разработан стандарт качества, который может применяться и к органам государственной власти, так как продуктом, который предоставляет государство населению, в данном случае является «государственная услуга». Перед его внедрением международных стандартов необходимо сформировать комплексную политику в области качества на государственном уровне. Также существуют международные индексы и показатели, которые позволяют оценить качество государственного управления, такие как: индекс государственного управления (GRICS), а также индекс и «барометр» восприятия коррупции организации «Transparency International», показатели WBES и BEEPS, и индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation».

1.3 Цели и принципы национальной политики качества управления

В России в 1998-2000 гг. была предпринята попытка разработки основ национальной политики в области качества. Совместно с группой министерств и ведомств Госстандарт России, с участием научно исследовательских и академических институтов предложил на обсуждение общественности Концепцию национальной политики России в области качества продукции и услуг. Данная концепция вызвала многочисленные дискуссии среди специалистов, неоднократно дорабатывалась и правилась, но до сих пор не представлена в окончательном виде руководству страны.

В начале и середине 90-х годов национальная угроза в сфере экономики была обусловлена существенным сокращением производства внутреннего валового продукта, приведшим к кризисным явлениям. Спад производства в значительной мере явился следствием, с одной стороны, интервенции иностранных товаров, и с другой - низкого качества и слабой конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем и внешнем рынках, падения платежеспособности населения, структурной деформации экономики в сторону сырьевых отраслей.

Концепция национальной политики в области качества продукции и услуг РФ - это система официальных взглядов на роль качества продукции и услуг в реализации интересов России, которая включает цели и основные направления в данной сфере.

Концепция качества часто применяется исключительно с целью оценки качества продукции, хотя ее механизмы могут быть применимы и к другим областям, таким как качество жизни, услуг.

Продукция одного назначения может пользоваться спросом при разных уровнях качества, что напрямую связанно со степенью платежеспособности ее потребителей. На сегодняшний день все население страны можно разделить на три группы. К первой относятся граждане с низкой платежеспособностью. Люди, принадлежащие к данной группе, потребляют дешевую продукцию, с достаточно низким качеством. Вторая группа включает представителей среднего класса, которые выбирают продукцию среднюю по цене и качеству. К последней группе следует отнести очень богатых людей нашего общества. Представители данной группы имеют высокий доход и имеют возможность приобретать продукцию самого высокого качества, которое стоит достаточно дорого.

Конкурентоспособность - это комплексная характеристика продукции, обуславливающая возможность ее сбыта. Качество, цена, стоимость продукции оказывают большое влияние на конкурентоспособность продукции. Приоритетность факторов конкурентоспособности зависит от уровня социально-экономического развития общества, характеристик рынков, на которых реализуется продукция, особенностей конкретных потребителей.

Качество продукции и услуг является одним из важнейших факторов реализации национальных интересов в следующих сферах деятельности государства: экономической, социальной, военной, международной, информационной, экологической.

В экономической сфере важной составляющей является подъем качества отечественной продукции для повышения конкурентоспособности страны на внутреннем и внешнем рынках, развития устойчивой экономики страны и ее интеграции в мировую экономику. В последствии, когда российский рынок будет интегрирован в глобальный, должно быть обеспеченно конкурентоспособное качество российских товаров.

Целью концепции в экономической сфере является подъем качества отечественной продукции для достижения ее конкурентоспособности как на внутреннем, так и на внешнем рынках и обеспечения на этой основе устойчивого развития экономики страны и интеграции ее в мировую экономику.

В период выхода из кризиса внимание уделялось:

- подъему качества и конкурентоспособности продукции в тех секторах экономики, опережающему развитие которых должно обеспечить подъем экономики в целом, используя для этих целей различные меры государственной и региональной поддержки;

- интенсификации процесса импортозамещения за счет повышения качества отечественной продукции;

- максимальному использованию сложившегося в настоящее время сравнительно низкого уровня оплаты труда, а значит, меньших издержек на производство, дающих преимущество в конкурентной борьбе за счет возможности устанавливать более низкую цену на отечественную продукцию по сравнению с ценами на импортируемые товары;

- наращиванию производственного потенциала предприятий, созданию прогрессивных технологий и новых видов высококачественной продукции с тем, чтобы по мере развития отечественного рынка и интеграции в мировую экономику расширять долю российской продукции на внутреннем и внешнем рынках.

В стратегической перспективе, когда российский рынок будет интегрирован в глобальный, должно устойчиво обеспечиваться конкурентоспособное качество российских товаров.

Качество товаров и услуг непосредственно связано и с решением главной задачи в социальной сфере - обеспечение высокого уровня жизни населения России. Приобретая качественные товары и получая качественные услуги, граждане получают возможность удовлетворить потребности. С другой стороны, повышение качества, обеспечивая занятость населения и подъем экономики в целом , способствует росту заработной платы. Качество также влияет повышению духовных ценностей, способствуя развитию чувства профессиональной гордости и патриотизма. Уровень качества продукции должен соответствовать структуре спроса населения с учетом платежеспособности различных группах населения. Особое внимание должно отводиться безопасности продукции для жизни, здоровья и имущества людей.

...