Формирование региональной политики качества управления

Относительно военной сферы, важным аспектом является высокое качество, надежность и высокий технический уровень военной техники, что впоследствии способствует обеспечению обороноспособности, территориальной целостности, государственной независимости нашей страны. Повышение качества военной техники поможет предотвратить военную агрессию против России, и обеспечить условия для мирного демократического общества. Уровень качества сырья, необходимого для производства и функционирования военной техники и вооружений, должен полностью обеспечивать потребности военной промышленности и армии, а также гарантировать при удовлетворении этих потребностей независимость от зарубежных поставщиков.

В международной сфере высокое качество продукции и услуг способствует развитию страны в научно-технической, экономической и промышленной сфере, а также укреплению позиций России как великой державы. Все это увеличивает влияние Российской Федерации среди других стран, способствует интеграции и взаимовыгодным отношениям. Национальная политика в области качества в международной сфере должна быть нацелена на:

- установление лидирующих позиций России в развитии научно-технического потенциала среди других держав

- развитие научно-технической интеграции и кооперации

- ускорение темпов экономического роста Российской Федерации

- участие России на привлекательных для нее рынках

Качество российской продукции должно обеспечивать решение задач. Связанных с развитием современных информационных технологий и отечественной индустрии информации. В данном случае необходимо обеспечение высокого качества средств информатизации, связи, телекоммуникаций, микроэлектронной и компьютерной техники.

Немаловажную роль играют экологические параметры качества продукции в решении задач охраны здоровья, сохранности окружающей среды, обеспечение экологической безопасности страны и планеты в целом. В рамках экологической сферы необходимо обеспечить обязательные экологические требования к продукции. Необходима разработка безопасного производства продукции, и ее утилизации.

Основные направления национальной политики в области качества продукции и услуг формируются на базе принципов, определяющих необходимость:

– овладения руководителями и специалистами всех уровней методами менеджмента качества, учитывая, что менеджмент качества является специальной отраслью знаний, содержащий сотни универсальных и эффективных методов, которые могут быть использованы в разных сферах деятельности;

– осознания широкими слоями населения, руководителями всех уровней роли качества в решении социальных, экономических и иных проблем, которые вытекают из интересов Российской Федерации. Всеобщее повышение качества отечественной продукции и услуг должно стать национальной идеей;

– создание общих организационно-технических, правовых, социальных, экономических условий, которые обеспечивают организациям возможность успешно решать поставленные задачи в области качества;

– преобразование технического регулирования, которое обеспечивает защиту потребителей от недоброкачественной продукции, а также закрепленное Конституций РФ право на свободное перемещение товаров и услуг на всей территории страны;

– реализация, выше указанных принципов способствует формированию общей культуры качества в стране, а также повышению качества товаров и услуг во всех отраслях экономики;

Политика качества предусматривает также специальные меры государственного характера, направленные на повышение качества и обеспечение конкурентоспособности продукции в секторах экономики, которые являются наиболее значимыми для реализации общенациональных интересов страны и ее регионов.

Политика в области качества должна реализовываться с учетом состояния развития отечественного рынка и динамики интеграции российской экономики в более глобальную экономику. При этом должны разрабатываться планы мероприятий по реализации политики и задачи стратегического характера.

При Правительстве РФ создан координационный совет по реализации Концепции национальной политики в области качества продукции и услуг. Данный Совет осуществляет мониторинг плана работ по реализации концепции национальной политики качества, после чего готовит ежегодный доклад Правительству и Президенту РФ о состоянии дел в области качества.

В федеральных округах и регионах России государство должно поддерживать формирование национальной политики качества и разработку программ в рамках данной Концепции.

Необходимо, чтобы региональные программы по повышению качества и обеспечения конкурентоспособности предусматривали меры региональной поддержки организаций, производящих приоритетную для государства продукцию и услуги.

Каждому федеральному органу власти необходимо сформулировать свои задачи и стратегию действий, которые вытекают из концепции национальной политики России в области качества продукции и услуг, направленных на ее реализацию. Законодательным же органам необходимо вносить соответствующие дополнения и изменения в документы, которые определяют функции органов власти.

Сертификация систем качества является объективным свидетельством их эффективного функционирования на предприятиях.

В связи с тем, что наличие сертификатов на системы качества, подтверждающих их соответствие требованиям стандартов ИСО серии 9000. Государство должно содействовать вхождению российских организаций и органов по сертификации в международные и региональные союзы и соглашения, а также аккредитации российских органов по сертификации и испытательных лабораторий за рубежом.

Вместе с тем, необходимо обеспечить активное участие России в разработке международных стандартов, представляющих наибольший интерес для ее экономики. Деятельность по международной стандартизации должна быть направлена на закрепление на мировом рынке (путем внесения соответствующих норм в международные стандарты) передовых отечественных разработок и технологий, а также тех стандартов, которые разрабатываются или широко применяются в России.

Таким образом, концепция национальной политики качества была направлена исключительно на качество товаров коммунально-бытовых услуг, которые в большинстве своем не охватывают качество публичного управления. Национальная политика не учитывает стратегию развития Российской Федерации, хотя должна формироваться на основе стратегии страны и обеспечивать реализацию административной реформы. В современных условиях возникает необходимость комплексного подхода к политике качества управления.

качество административный управление власть

2. Анализ региональной политики качества

2.1 Отечественная практика обеспечения качества управления

Качество государственного управления в России на сегодняшний день находится на низком уровне. Качество управления включает в себя результативность и эффективность, а также должно обеспечиваться с помощью системного подхода. На данный момент в нашей стране пока не проводится комплексной политики по повышению качества государственного и муниципального управления.

В бизнесе основным двигателем, который заставляет компанию совершенствоваться является конкуренция. Именно наличие конкуренции, угрозы разорения, потери клиента заставляют компании работать лучше, постоянно анализировать свои затраты, искать пути оптимизации, внедрять новые технологии. Поход к государственному управлению предполагает рассмотрение государственного органа и учреждения в качестве монополиста.

Российское законодательство запрещает передавать государственные, муниципальные функции и полномочия участникам рынка и хозяйствующим субъектам. Так, как только это происходит, то компания сразу становится монополистом на рынке. Но примеров таких в нашей стране множество. Федеральная антимонопольная служба около половины всех дел о нарушении антимонопольного законодательства возбуждает против органов власти именно по таким случаям, а это тысячи дел по стране [15].

Система органов исполнительной власти должна стремиться снижать риски, вводя санкции против чиновников, усиливая надзор, но пока мы видим, что граждане в большинстве своем недовольны качеством работы чиновников. Также существует важная особенность, которая практически сводит к нулю шансы на успешные реформы. Состоит она в том, что реформы требуют времени больше, чем средний чиновник проводит внутри системы. Более того, уход одних чиновников и приход новых не обеспечивает преемственности решений, проектов. В результате чего начатые проекты, которые раннее были одобрены и профинансированы, тормозятся, возникают новые затраты, а вследствие чего происходит потеря времени. И ответственности за это никто не несет.

В России не так давно стали внедрятся системы менеджмента качества на разных уровнях в органах власти. Так, например Федеральная антимонопольная служба (ФАС) стала первым федеральным ведомством, которое получило сертификат соответствия требованиям международного стандарта системы менеджмента качества ИСО 9001. Для федеральных органов исполнительной власти это поспособствовало прозрачности, открытости и эффективности. На сегодняшний день, в нашей стране есть только два наиболее положительных примера глубокой работы внутри ведомства по построению современного системного управления - это ФАС и Федеральное казначейство.

Деятельность органов власти должна соответствовать требованиям населения и сфере бизнеса, так как именно они являются конечными потребителями государственных услуг. Таким образом, главные показатели для министерств и ведомств это не макро цифры о развитии экономики, а показатели, которые отражают требования жителей страны к этой экономике и социальной политике. В ФАС более пяти лет проводился мониторинг мнений граждан о качестве работы данного органа, и принимает их к сведению. Важно было не столько общее мнение граждан о деятельности службы - оно слишком общее, на его основе сложно принять эффективное решение, - сколько мнение того, кто именно обратился в данный орган с жалобой. Экспертами проводился опрос непосредственных заявителей, обратившихся с жалобами о работе данной службы. Социологи, экономисты работали с потребителями и выявляли, какие подразделения и по каким параметрам получили низкую оценку. Среди критериев. По которым давалась оценка подразделениям: степень удовлетворенности заявителей качеством оказанных услуг; оценка профессиональных качеств сотрудников; оценка личностных качеств сотрудников; наличие коррупционных факторов; соответствие работы сотрудников с обращением, жалобой регламенту.

По итогам мониторинга строится рейтинг структурных подразделений ФАС, как по каждому показателю, так и суммарный, где сразу видны лидеры и те, кто занимает отстающие позиции. Таким образом, было выявлено, где работают для заявителя, а где качество работы значительно отстает. Так в ФАС принимались дисциплинарные, кадровые решения, а впоследствии вырабатывались меры по исправлению ситуации в лучшую сторону. Именно такой, детальный и прямой мониторинг важен был для ФАС, а не в целом данные об общем недовольстве властью. Макро данные не особо полезны, их требует высший уровень власти. ФАС было важно не просто отчитаться перед высшим органом власти, а именно выявить в каком ведомстве, и на каком этапе системы сбой. Органы власти, опасаются таких показателей, потому что они вскрывают массу проблем. Сразу становится ясно, что сотрудников недостаточно или нужно улучшать качество их работы. Вскрываются все проблемы, но именно после выявления проблем возможна работа по их решению. Только прозрачность, честность системы обеспечивает возможность ее эффективного реформирования.

Рассуждая над внедрением методов семейства стандартов ИСО 9000 в работу, ФАС была вынуждена вернуться к специфике органов власти по сравнению с бизнес-системами. Понимая, как наличие или отсутствие конкуренции влияет на деятельность власти и бизнеса, были сформулированы различия непосредственно для данной организации. Именно они определили специфику внедрения международных стандартов качества управления в ФАС и будут определять ее в любом органе власти.

Таких ключевых различий четыре:

– власть не выбирает себе миссию, она предопределена сутью и смыслом органов власти;

– власть не конкурирует внутри страны;

– власть находится над отраслью, а не внутри нее, как бизнес;

– власть не может сегментировать клиента, а работает со всеми участниками государственных отношений, как внутренними, так и внешними.

Учитывая эту специфику, требования к системе менеджмента качества органов власти должны состоять минимум из 15 обязательных процедур, которые являются частью одной комплексной системы. Именно такой подход был реализован ФАС при разработке и внедрении системы менеджмента качества внутри данного ведомства.

Внедряя полный набор системных решений в управление ведомством, ФАС удалось выдержать стремительный рост нагрузки и не потерять качество своей работы. За последние пять лет в ФАС России нагрузка возросла в разы: по количеству рассматриваемых дел - в восемь раз; по сбору штрафов за нарушение законодательства - в 45 раз, документооборот увеличился в три раза. При этом штатная численность сотрудников сокращается, бюджетные расходы на осуществление деятельности службы также практически неизменны.

При этом большинство заявителей, обращавшихся в данное ведомство, удовлетворены качеством исполнения им государственных функций, а также качеством предоставленных государственных услуг. Мониторинг потребителей, проводимый независимыми экспертами, показал, что средняя оценка удовлетворенности качеством работы сотрудников федерального антимонопольного органа составила 6,69 балла из 10 возможных. Больше половины опрошенных - 51,2% - полагают, что ФАС эффективно предупреждает и пресекает нарушения и именно по этой причине их с каждым годом становится меньше. Значительное количество респондентов - 72,1% -считают, что представители бизнеса хорошо осведомлены о деятельности нашей службы в регионе и обращаются туда, чтобы защитить свои права. Две трети (67,4%) опрошенных отмечает, что деятельность ФАС по исполнению своих государственных функций не создает избыточных административных барьеров для бизнеса.

По мнению 65,5% респондентов, сроки исполнения своих функций сотрудниками ФАС во время рассмотрения их заявлений не были нарушены. Примерно половина опрошенных отметили, что информация о процедурах и порядке исполнения функций антимонопольным органом, а также о том, к кому и как необходимо обращаться для решения, возникшего у них вопроса, доступна и легка для восприятия [15].

В органах исполнительной власти федерального и регионального уровней наличие выстроенной системы менеджмента качества должно соответствовать обязательным требованием к работе ведомств, что поспособствует обеспечению современного, эффективного аппарата исполнительной власти, который будет работать в интересах своих же граждан.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации стало первым министерством, сертифицировавшим свою систему менеджмента качества.

С апреля 2004 года в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации проводились работы по внедрению СМК в Отделе новой экономики Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. Областью распространения Системы менеджмента качества является деятельность Министерства по реализации ФЦП «Электронная Россия» в части, закрепленной за Минэкономразвития России [16].

В июне 2004 года ассоциация по сертификации провела проверку системы менеджмента качества Минэкономразвития России на соответствие требованиям международного стандарта. В ходе проверки были выявлены небольшие несоответствия СМК Министерства. К началу сентября все несоответствия были устранены, и сертифицирующий орган принял решение о выдаче сертификатов о соответствии Системы менеджмента качества Минэкономразвития России требованиям указанных стандартов. Основные задачи Программы - создание электронного правительства, обеспечение открытого доступа к информации для граждан, обеспечение доступа в Интернет, регуляция и координирование проектов, создание необходимой законодательной базы, системы регулирования в сфере информационно-коммуникационных технологий, формирование системы подготовки кадров в этой сфере.

Программа была рассчитана на 8 лет и состоит из трех основных этапов. Общий объем финансирования был утвержден в размере 76,15 млрд. руб. (51% за счет федерального бюджета, 30% -- бюджетов субъектов РФ и 19% -- внебюджетных источников).

Министерство культуры, по делам национальностей, информационной политики и архивного дела Чувашской Республики также получило сертификат и знак соответствия международному стандарту качества ГОСТ Р ИСО 9001-2001 ассоциации «Русский Регистр» и знак соответствия международного образца IQNet (The International Certification Network) 2 февраля 2009 г. Сертификация деятельности Министерства по международному стандарту качества произошла после серии аудитов соответствия ассоциации по сертификации «Русский Регистр» (г. Санкт-Петербург), в октябре-декабре 2008 г. Главным аудитором ассоциации был отмечен высокий уровень качества работы Министерства [17].

Министерство культуры, по делам национальностей, информационной политики и архивного дела Чувашской Республики стало одним из первых региональных органов исполнительной власти в России, сертифицированным по этому стандарту.

Еще один пример внедрения СМК в органах власти отмечен в Ярославской области. Реализация данного проекта была рассчитана на три этапа. На первом этапе была создана система менеджмента качества исполнительных органов власти области, на втором и третьем - оказана организационная, консультативная, экспертная и методическая поддержка созданию систем менеджмента качества в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Работа по реализации началась с принятия постановления Губернатора области. Для определения базового уровня понимания и оценки качества работы Администрации области проводилось анкетирование ее кадров по применяемым методикам, а с целью определения эффективности работы в рамках системы в динамике проводился цикл опросов населения по показателям степени доверия к органам исполнительной власти. Обучение персонала по вопросам качества управления проводила обучающая организация, которая выиграла конкурс государственного заказа на предоставление обучающих услуг.

В структурных подразделениях работу по созданию СМК возглавляли их руководители, а непосредственную разработку всех необходимых документов и обеспечение взаимодействия осуществляли назначенные руководители СМК в приказном порядке.

В ходе разработки документов выделяются несколько основных направлений. Во-первых, на все оказываемые государственные услуги и исполняемые функции обязательно должны оформляться согласно паспорту функций. Опыт данной работы уже проводился в других городах. Паспортизация функций в Администрации области позволила провести первичный анализ на предмет дублирования, сокращения и возможности передачи функций для исполнения в негосударственные организации. Прошедшие анализ паспорта являются основой для утверждения реестра государственных услуг и государственных функций Администрации Ярославской области.

Во-вторых, в процессе разработки непосредственно в структурных подразделениях административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций далее должен был произойти вторичный отсев услуг и функций, по которым не удалось создать административный регламент. Консультирование и экспертизу разработанных документов должны проводить аудиторы по качеству, закрепленные за подразделениями. Временные образцы административных регламентов и методики их разработки были созданы в Департаменте государственного регулирования хозяйственной деятельности.

Способствовать качеству и своевременности всего комплекса работ по проекту должны приобретаемые для каждого подразделения подборки нормативно-правовых документов, стандартов, методических указаний. Все разработанные документы системы менеджмента качества интегрируются в единую электронную библиотеку системы менеджмента качества Администрации Ярославской области [18].

В настоящее время в России растет число примеров внедрения СМК в органах власти: Администрация Нового Уренгоя, Администрации муниципального образования «городской округ Дзержинский» (Московская область), Администрации города Батайска (Ростовская область), городской Думы г. Шахты Ростовской области, Администрация города Тюмени, Некрасовский район г. Ярославля, город Гусев Калининградской области, Дзержинский район Калужской области, Ступинский муниципальный район Московской области, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

В 2008 году Администрация города Ростова-на-Дону была сертифицирована на соответствие системы менеджмента качества ИСО 9001:2011 в отношении проектирования, разработки и оказания услуг на муниципальном уровне.

В городе Шахты Ростовской области была проведена политика качества, которая получила название «зеленый коридор». Политика в области качества управления в данном городе обладала рядом характеристик:

– сроки предоставления услуг устанавливаются с учетом производительности труда МФЦ;

– все усовершенствования в процессах сначала апробируются, потом стандартизируются и регламентируются. (Такой подход позволил в короткие сроки выявить негативные факторы в процессе предоставления услуги и принять меры по их нейтрализации.);

– осуществление двойного контроля движения документов. (Пакет документов каждого заявителя помещается в отдельную зеленую папку, и сопровождается так называемым листом движения, который предназначен для установления фактического времени пребывания документов у конкретных специалистов всех подразделений, участвующих в предоставлении услуги.)

Второй вид контроля - поэтапная регистрация каждой зеленой папки в локальной электронной базе МФЦ. В любой момент, открыв электронную карточку заявителя, специалист МФЦ может увидеть, в каком подразделении или ведомстве находится пакет документов этого заявителя. Перемещение пакета документов «по инстанциям» для согласования осуществляют специалисты МФЦ, а не заявители. (Это существенно экономит время, и препятствует злоупотреблению должностными полномочиями. Эти же специалисты ведут поэтапную регистрацию движения документов. Указанные функции возложены на контрольно-аналитический сектор, который также осуществляет оперативное формирование статистических данных по общему количеству принятых посетителей, а также количеству консультаций и приемов, проведенных каждым специалистом.)

Такая политика, реализованная в г. Шахты позволила:

– осуществить переход на качественно новый уровень отношений власти и общества;

– сократить сроки и повысить качество предоставления публичных услуг;

– повысить информативность граждан о порядке, способах, условиях получения услуг;

– реализовать принцип взаимозаменяемости специалистов,а также повысить их производительность труда и ответственность и исключить коррупцию[19].

Отечественный опыт в области обеспечения качества государственного управления показывает, что в России как региональном, так и на муниципальном уровнях власти отмечались попытки повысить качество государственных услуг. В том числе и путем внедрения международных стандартов качества. Внедрение подобных стандартов и систем благоприятно сказывалось на работе государственных и муниципальных подразделений. Применение СМК в органах государственной власти способствует устранению пересечения полномочий, повышению открытости и доступности государственных услуг. Во всех подразделениях, где внедрялись системы менеджмента качества, и международные стандарты проводилась комплексная политика по реформации системы. На федеральном же уровне не проводится комплексной политики качества, а единственной федеральной службой, которая решилась на внедрение международного стандарта качество- является ФАС. Также, было отмечено активное развитие МФЦ. Создание многофункциональных центров позволило облегчить работу по предоставлению услуг и повысило уровень доверия населения к органам государственной власти.

2.2 Зарубежный опыт в формировании государственной политики качества управления

В зарубежных странах на сегодняшний день качество государственного управления значительно выше, чем в России. За рубежом активно внедряются международные стандарты качества в органах государственной и муниципальной власти, проводится комплексная политика в области государственного управления.

Так, в Австралии на втором этапе реформирования государственного сектора были повышены эффективность предоставления государственных товаров и услуг путем внедрения коммерческих принципов, в том числе заключение контрактов на конкурсной основе, а также введения более гибких структур управления персоналом и заключения договоров о предоставлении государственных услуг, которые основаны на полной ресурсной стоимости их предоставления, в соответствии, с принципами учета методом начисления.

Министр Бразилии Брессер Перейра при поддержке Президента Кардосо ввел управленческую модель администрирования, которая предусматривала контрактную форму предоставления государственных услуг. В принятом «Генеральном плане» (MARE) предусмотрено, что услуги, которые не являются исключительной прерогативой государства, должны предоставляться не государственными фондами, а некоммерческими организациями по специальному разрешению законодательного органа власти на подписание контрактов и на осуществление функций управления, которые заслужили право на получение бюджетных ассигнований [20].

В Чили уже с 1986 г. на государственном уровне были разграничены функции и полномочия между стратегическими министерствами и автономными ведомствами, которые предоставляли услуги.

Идея использования децентрализованных учреждений для предоставления государственных услуг была использована в США, так как только децентрализованное управление способно обеспечить более качественное и быстрое предоставление услуг. Американским правительством была утверждена программа, которая получила название «Служебная этика в государственных органах». Данная программа дала руководителям отдельных ведомств местного уровня полный комплекс полномочий по реализации программ предоставления услуг, в то время как в других ведомствах представители министра могли лишь незначительно влиять на ход выполнения программы.

В Великобритании была принята программа «Модернизация государственной власти», которая была одобрена правительством еще в 1980 г. Она признала одним важнейшим из пяти принципов реформирования организационной структуры государственного управления высококачественное и эффективное обслуживание населения услугами. Подход правительства к предоставлению услуг был сформулирован в программе очень четко: государственные услуги должны удовлетворять потребности граждан, а не поставщиков услуг. Более того, программой «Повышение качества услуг» практикуется пересмотр функций центральных органов государственного аппарата. Государственная власть при этом поддерживает правильный баланс между вмешательством правительства в тех случаях, если организация предоставления услуг не оправдала ожиданий, и поддержкой правительства успешных организаций для повышения уровня их эффективности. Позднее в Великобритании была принята «Хартия электронного гражданина». В нее входит 10 требований к телекоммуникационным контактам, как в области обмена информацией, а также оказания услуг, политики соучастия граждан в управлении делами государства. К ним относятся:

1) Выбор канала. Гражданин сам выбирает как именно осуществлять взаимодействие с правительством: почта, телефон, интернет или центр обслуживания.

2) Прозрачность государственного сектора. Правительство гарантирует предоставление услуг по принципу одного окна и действует как единое целое.

3) Обзор прав и обязанностей. Правительство обеспечивает прозрачность прав гражданина.

4) Персонализированная информация. Предоставление информации гражданину в зависимости от его потребностей.

5) Удобные услуги. Гражданин предоставляет свои документы один раз, остальные действия осуществляет Правительство.

6) Понятные процедуры. Гражданам предоставляется информация о всех проводимых процедурах.

7) Доверие и надежность. Обеспечение безопасности и надежности при хранении электронных документов.

8) Внимательная администрация. Любой гражданин вправе обратиться с жалобой и предложением, по поводу предоставления услуг

9) Подотчетность и контроль. Правительство активно предоставляет сравнительные данные о своей деятельности.

10) Вовлечение и наделение полномочиями. Правительство наделяет своих граждан полномочиями и обеспечивает доступ к необходимой для них информации и инструментам[21].

В Финляндии в 1995 г. правительством было издано постановление «О высококачественном обслуживании и эффективном государственном управлении и ответственном гражданском обществе», котором определялась необходимость разработки единого кодекса правил для всей системы государственного управления.

С середины 1990-х годов реформы в Канаде были основаны на финансовых принципах, и их следствием стало массовое сокращение численности государственных служащих, в том числе в Министерстве общественных работ и государственных услуг. Это привело к массовым дискуссиям в стране. Также пострадало качество услуг через стремление правительства выполнить финансовые задачи. В результате была создана альтернативную систему предоставления услуг.

Акцент на решении субъективного аспекта проблемы, а именно на осуществлении убеждающего воздействия на отношение чиновников к населению как потребителей услуг и улучшение условий для их непосредственного предоставления был сделан в Германии. Была сформирована система центров предоставления государственных услуг населению. Работа этих центров в основном осуществляется силами местных органов власти. Причина сложившейся ситуации заключается в существующей системе государственного управления, при которой местные власти обладают значительным количеством полномочий, в том числе и в сфере предоставления государственных услуг. В результате взаимодействие между гражданами и государственными органами происходят на уровне местных властей. На практике, это включает в себя такие области как гражданская регистрация, регистрация транспортных средств, большинство услуг в сфере социального обеспечения, получение разрешений на строительство и регистрация бизнеса [22].

Ярким примером возникновения инициативы на местах в Германии является город Унна. В этом городе первый центр по обслуживанию населения был открыт еще в 1984 году. В городе были открыты четыре центра обслуживания населения (ЦОН) в разных частях города. При создании первых ЦОН в городе Унна были выявлены следующие проблемы:

– нехватка подготовленного персонала;

– техническое обеспечение процессов предоставления государственных услуг и отсутствие прямой связи между ЦОН (front-office) и соответствующими государственными органами (головная организация/back-office).

Правительство Новой Зеландии с 1991 года стало принимать меры по уточнению полномочий. Так как основные проблемы по предоставлению государственных услуг возникали из-за пересечения полномочий, размытых целей и путаницы между государственными подразделениями.

В Нидерландах с 1992 г. законодательством был введен институт омбудсмена, который позволяет проводить анализ поведения национальных министров и автономных органов с населением, в сфере предоставления услуг населению. При этом на практике посредник по жалобам на действия государственных учреждений, основными объектами внимания выбирает национальные министерства и полиции, а его отчеты в средствах массовой информации вызывают большое внимание общественности.

В зарубежных странах активно внедряются стандарты качества ИСО 9001. Так например, в странах Евросоюза существует Европейская Премия Качества (European Quality Award), а также общая система оценки CAF (Сommon Assessment Framework) - Европейская оценка деятельности органов власти всех уровней [23].

Модель CAF- это модель оценки эффективности деятельности и улучшения качества работы органов государственной власти, а также общественного сектора. Она учитывает специфику государственного устройства страны и основывается на принципах контроля и позволяет определить, насколько успешно были использованы возможности, которые есть у организации и ее руководителя.

Модель оценки CAF ряд инновационных моментов:

1) Двухуровневая оценка: сочетание диагностической самооценки и экспертной оценки.

2) Адаптация модели для различных аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления:

– схема уровней публичной службы;

– коэффициенты весомости для индикаторов модели.

3) Формирование многоуровневой базы данных на основе представительств.

Оценка аппаратов органов государственной власти производится по ключевым индикаторам эффективности.

1) Группа «Возможности» характеризует подходы, используемые аппаратом органа государственной власти (местного самоуправления) для достижения результатов и повышения эффективности деятельности.

2) Группа «Результаты» характеризует достижения аппарата органа государственной власти [24]. (Рисунок 2)



Рисунок 2 - Модель CAF

С 1988 г. в США проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества

В Японии сертифицировано большинство органов местной власти, префектур и административных округов.

Практика внедрения и сертификации систем менеджмента имеет место и в других государствах. В качестве примера можно рассмотреть Израиль. Администрация города Рааны внедрила и сертифицировала систему менеджмента на соответствие ISO 9001:2000 и ISO 14001:2004 (система экологического менеджмента). Согласно данным израильских исследователей все администрации органов местного самоуправления в Израиле, внедрившие и сертифицировавшие систему менеджмента на соответствие международным стандартам, были переизбраны на следующий срок [23].

В Канаде принята модель деятельности государства The Government of Canada Strategic Reference Model (GSRM). Данная модель делит государственные услугине только на направлениям (областям), такие как здравоохранение, образование и так далее, но и на типы с точки зрения конечных результатов оказаниягосударственных услуг. Это достаточно полезная классификация с точки зрения реализации информационных систем электронного правительства, так как тип конечного результата в большей степени определяет характер и специфику требующихся для реализации технологий [25].

Администрация премьер-министра Польши с 1999 г. развивает программу «Менеджмент качества в органах власти», которая реализуется совместно с Программой развития ООН (United Nations Development Programme -- UNDP). За время действия программы более 100 органов местного самоуправления подали свои заявки на участие в ней. Первым из государственных ведомств регистрацию СМК на соответствие требованиям стандарта ISO 9001:2000 прошло в 2003 г. Министерство юстиции. Широкое распространение среди органов местного самоуправления модель ISO 9001 получила в Австралии. Помимо модели ISO 9001 в этой стране популярны модели стандартов ISO 14001 и 18001. Так, в декабре 2005 г. совет города Банил Сити сертифицировал свою систему менеджмента на соответствие сразу трем стандартам:

1) AS/NZS ISO 9001:2000 Quality Management Systems;

2) AS/NZS ISO 14001:1996 Environmental Management Systems;

3) AS/NZS 4801:2001 Occupational Health аnd Safety Management Systems (аналог OHSAS 18001).

Стандарты AS/NZS -- австрало-новозеландский аналог международных стандартов ISO[24].

Мировой опыт показывает, что во многих странах существует проблема пересечения полномочий и остро стоит проблема оценки качества управления. В зарубежных странах активно внедряются программы, и ведется комплексная политика по качеству в сфере управления. Широкое распространение получило создание центров обслуживания населения (ЦОН), что поспособствовало открытию аналогов данных центров в России (МФЦ -- многофункциональные центры). Созданию центров по работе с населением в любой стране предшествовало формирование специализированного государственного органа, ответственного за определение основных направлений реформы в сфере предоставления государственных услуг. Данная структура формировалась из представителей государственных учреждений и ведомств, предоставляющих основные виды услуг населению. Как правило, на стадии становления в состав данной структуры входили представители министерства труда и социальной защиты, министерства внутренних дел, министерства финансов, органа ответственного за проведение общей административной реформы в стране, в ряде случаев - представители местных органов власти.

Основной задачей подобных структур являлась выработка рекомендаций по повышению качества государственных услуг через создание центров обслуживания населения по принципу "одного окна". Созданная структура разрабатывала общие подходы к формированию центров обслуживания населения, включая, ведомственную подчиненность центров, их организационную структуру, юридический статус, набор услуг и каналы их предоставления, механизмы взаимодействия между создаваемым центром и соответствующими государственными учреждениями и ведомствами, источники и механизмы финансирования, механизмы мониторинга и контроля работы центров, кадровое обеспечение, разработку концепции и проекта по созданию центров предоставления государственных услуг. К данной работе активно привлекался экспертный и аналитический потенциал научно-исследовательских организаций и опыт частного сектора.

Также немаловажным аспектом является тот, факт, что во многих странах проводилась комплексная политика в области качества управления, которая основывалась на принципахTQM, NPM, а также модели CAF.

Приведенный зарубежный опыт показывает, что центры могут инициироваться на центральном уровне государственного управления, но при этом их непосредственное создание чаще всего осуществлялось местными органами власти и местными органами самоуправления. Стоит отметить, что в большинстве существующих примеров, страны уже прошли этап децентрализации, упорядочения и распределения функций и полномочий между уровнями государственного управления и становления местного самоуправления, что в значительной степени способствовало внедрению системы центров обслуживания населения в этих странах.

Следует отметить, что к моменту создания центров обслуживания населения многие страны находились на достаточно продвинутой стадии административной реформы и внедрении элементов электронного правительства. Ранее уже существовали реестры государственных услуг, а также были разработаны и законодательно закреплены в различных хартиях стандарты предоставления услуг населению, что оказало положительный эффект при создании центров обслуживания населения в этих странах.

В зарубежных странах активно внедряются СМК в органах власти, что способствует улучшению работы и избавляет отряда проблем, связанных с пересечением полномочий.

Также немаловажным аспектом является самооценка органов государственной власти, активно используемая в органах власти в зарубежных странах. Именно самооценка помогает выявить проблемы, возникающие при оказании государственных услуг, а также способствует более оперативному их решению.

2.3Анализ деятельности региональных органов власти в области качества в Краснодарском крае

В Краснодарском крае работа в сфере обеспечения качества ведется по ряду направлений. Действует подрограмма «Качество». Данная программа предусматривает ряд мероприятий по организации системы государственного обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг. Также она ориентирована на предотвращение производства опасной и недоброкачественной продукции, некачественного оказания услуг.
Одним из основных аспектов программы является мероприятие по проведению мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов, в том числе алкогольной и спиртосодержащей продукции, товаров, работ и услуг организаций и предпринимателей, а также мероприятий по развитию института страхования ответственности за ненадлежащее качество.
Мероприятия Программы также обеспечивают в полной мере реализацию ключевых проектов по формированию инфраструктуры, которая способная повысить качество жизни и повлиять на социальную стабильность общества. К сожалению, данная программа реализуется лишь в потребительской сфере, хотя многие ее аспекты, могли бы применяться с целью повышения государственного управления.

В рамках выше указанной программы проводится сертификация аттестованными экспертами, которые работают в 8 аккредитованных в СДС «Кубанское качество» органах по сертификации услуг: ЗАО «КЦСЭ «Кубань-Тест» (г.Краснодар), ООО «ИТЦ «Качество» (г.Сочи), АНО «УКЦ «Стандарты и метрология» (г.Краснодар), НФС г-к Анапа, Торгово-промышленная палата Краснодарского края (г.Краснодар), ООО «Центр сертификации» (г.Новоросийск), НП «Содействие в развитии курорта Геленджик» и ООО ППА «Кубань Сертификат»; (г.Краснодар).

По данным на 1 апреля 2014 года основными объектами сертификации в СДС «Кубанское качество» являются услуги торговли (52%) и услуги общественного питания (46%).

Добровольная сертификация оказывает положительное влияние на работу предприятий сферы услуг: повышается уровень информированности специалистов о действующих нормативных актах, это способствует повышению уровня подготовки кадров, улучшению культуры обслуживания потребителей, а также созданию условий для добросовестной конкуренции и совершенствования качества услуг, которые в свою очередь способствуют сокращению количества нарушений требований нормативно-технической документации.

Одним из наиболее важных мероприятий, проводимых в рамках программы «Качество» в Краснодарском крае является конкурс на соискание премий администрации Краснодарского края в области качества, утвержденный постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 09.06.2011 года № 602 «О конкурсе на соискание премий администрации Краснодарского края в области качества» [26].

Премии администрации Краснодарского края в области качества присуждаются на конкурсной основе с целью поощрения коллективов, а также специалистов организаций Краснодарского края за достижение особых результатов в области качества производимых товаров и оказываемых услуг, обеспечения их безопасности, внедрения высокоэффективных методов управления качеством, а также с целью широкой пропаганды этих достижений и представления лучших организаций для участия в конкурсе на соискание премий Правительства Российской Федерации в области качества.

Премии в виде ценного подарка присуждаются распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края, которое далее публикуется в средствах массовой информации Краснодарского края. Организациям, коллективы которых удостоены премий, присваивается звание «Лауреат премии администрации Краснодарского края в области качества» и вручается диплом; авторскому коллективу вручаются нагрудные знаки лауреата премии. Остальным участникам конкурса вручаются дипломы участника конкурса и поощрительные дипломы.

Награждение победителей и участников конкурса на соискание премий администрации Краснодарского края в области качества проходит на ежегодной выставке «Дни качества на Кубани».

Организатором конкурса является департамент потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края. Техническое сопровождение Конкурса возложено на государственное унитарное предприятие Краснодарского края «Кубань-Качество».Данная премия существует и среди государственных организаций, но учитывая отсутствие данных по конкурсам, в них никто из организаций и учреждений не участвует.

Распоряжением Правительства РФот 15.04.2014 N 313 была утверждена государственная программа «Информационное общество (2011 -2020 гг.)» Задачами которой стало повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, а также обеспечение предоставления гражданам и организациям услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий и развитие технической и технологической основы становления информационного общества. В рамках данной программы Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14 октября 2013 г. N 1181 "Об утверждении государственной программы Краснодарского края "Информационное общество Кубани" на 2014 - 2018 годы"[27]. Основными задачами краевой программы являются

– обеспечение информационной открытости деятельности исполнительных органов государственной власти Краснодарского края;

– обеспечение доступа граждан и организаций к услугам;

– повышение открытости деятельности органов государственной власти края

– обеспечение доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Краснодарского края с использованием периодических печатных изданий, телевидения, радио, сети "Интернет" и других способов;

– создание и развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационно-коммуникационных технологий в различных сферах;

– перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид;

– развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного правительства края;

– формирование единого пространства электронного взаимодействия;

– создание и развитие межведомственных информационных систем, предназначенных для принятия решений в реальном времени;

– проведение комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг по сферам общественных отношений, оптимизация порядка предоставления государственных и муниципальных услуг;

– формирование регионального реестра государственных и муниципальных услуг;

– развитие сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, соответствующих установленным требованиям;

– формирование системы мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг, проведение регулярного мониторинга.

Реализация проекта по созданию Многофункциональных центров (МФЦ) в Краснодарском крае ведется с 2009 года. Анализ эффективности предоставления услуг в режиме «одного окна» показал, что данный проект направлен на улучшение качества доступности государственных и муниципальных услуг и укрепление общественного доверия к государству. Деятельность МФЦ позволяет существенно оптимизировать обслуживание населения на территории края за счет широкого внедрения принципа «одного окна» и снижения административных барьеров.

С 2009 года МФЦ на территории края создавались по децентрализованной модели. МФЦ в форме муниципальных учреждений
в каждом муниципальном образовании края. На сегодняшний день на территории края, в соответствии с требованиями Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [13], создано 44 МФЦ. Действующих МФЦ 49 в том числе:

Таким образом, охват населения края услугами МФЦ составляет 97 %. Общая штатная численность сотрудников МФЦ составляет 724 человека. Созданные в Краснодарском крае МФЦ относятся к смешанному типу. Муниципальные услуги оказываются в режиме «одно окно»; государственные услуги оказываются в режиме «одна дверь». Режим «одно окно» реализован в режиме делегирования: МФЦ принимает документы от заявителей и выдает заявителям результат услуги. В большинстве случаев деятельность МФЦ представлена присутствием представителей различных государственных и муниципальных органов власти в МФЦ и не предусматривает операторов МФЦ, согласно требованиям законодательства. Ответственность за межведомственное взаимодействие при этом закреплена за органами государственной и муниципальной власти.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг в МФЦ межведомственное взаимодействие производится в бумажном виде с использованием курьерских служб.

В настоящее время в МФЦ Краснодарского края:

– предоставляются от 20 до 30 государственных услуг

– от 50 до 105 муниципальных услуг;

– функционирует 916 окон по приему выдачи/выдачи документов

– 334 окон информирования о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг;

– среднее время ожидания в очереди сокращено до 12 минут. За исключение окон Росреестра, в которых до сих пор наблюдается значительное увеличение время ожидания в очереди и приема заявителей.

Дополнительно в МФЦ края предоставляются услуги нотариуса, юридические, копировально-множительные, банковские услуги, услуги по организации досуга детей, услуги местной внутризоновой сети связи общего пользования, а также доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», к Единому порталу государственных и муниципальных услуг, справочным правовым системам, что позволяет частным и юридическим лицам быстро и качественно получать государственные и муниципальные услуги.

Постоянно осуществляется «внутренний» и «внешний» мониторинг деятельности МФЦ. Доля заявителей, удовлетворенных качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ составляет более 90%.

За время работы МФЦ в муниципальных образованиях края достигнуты следующие результаты:

- в 2011 году в МФЦ края обратилось более 1,6 млн. чел., в то время как в 2010 году около 800 тыс. чел.;

- общее количество оказанных услуг в МФЦ края в 2011 году - более 1,1 млн. услуг;

- 10 месяцев 2012 года - 2,9 млн. чел[28].

По мере формирования единой системы МФЦ, был создан Сall-центр (центр телефонного обслуживания), который не только обеспечивает прием и обработку телефонных запросов, но и информирует об условиях и порядке предоставления услуг. С конца 2011 года Call-центр обеспечивает информирование населения о предоставлении государственных и муниципальных услуг посредством технологий IP-телефонии.

К настоящему моменту создан и функционирует Единый портал многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг Краснодарского края (далее - Портал).

Посредством Портала ежемесячно проводится мониторинг МФЦ, консолидирующий данные по основным показателям деятельности МФЦ.

Ключевыми функциями портала являются:

- концентрация сведений об МФЦ Краснодарского края;

- результаты деятельности МФЦ Краснодарского края;

- мониторинг деятельности МФЦ в режиме реального времени;

- единое рабочее пространство для общения между директорами МФЦ и контролирующим органом;

...