Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної Ради України

УДК: 342.25; 342.553; 351/354 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Співвідношення місцевого самоврядування та державного управління: конституційно-правові аспекти

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

Борденюк Василь Іванович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі права і законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії наук України ШАПОВАЛ Володимир Миколайович, Центральна виборча комісія, голова

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, профессор ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри конституційного та міжнародного права;

доктор юридичних наук, професор АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор ГЕОРГІцА Аурел Зиновійович, Чернівецький національний університет, завідувач кафедри міжнародного права

Захист відбудеться 30 червня 2009 року о 11.00 годині на засіданні Спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4. самоврядування конституційний інститут

Автореферат розісланий 23 травня 2009 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. У сучасних умовах до системи політико-правових цінностей, вироблених людством упродовж століть, відноситься чимало принципів і вимог, на основі яких має будуватися демократична організація державної влади, що покликана забезпечити ефективне і наближене до громадян управління державними справами як у центрі, так і на місцях. Серед таких принципів ключова роль належить принципу демократичної децентралізації державної влади на рівень відповідних територіальних колективів та обраних ними органів, на які покладається вирішення на засадах відносної автономії у межах національного законодавства певної частини державних справ, які нерідко кваліфікуються як питання місцевого значення. Іншими словами, йдеться про демократичну систему державного управління, що дістала умовну назву місцевого самоврядування, яке є однією з найпоширеніших форм залучення громадян до управління державними справами на місцях та наближення влади до людини. Такий характер цього державно-правового явища відображений насамперед у преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій місцеве самоврядування визначене однією з головних підвалин будь-якого демократичного політичного режиму.

Не є винятком у цьому відношенні й Конституція України, яка, відображаючи прагнення українського народу розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, також закріпила принцип, згідно з яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Важливими віхами в його становленні стало прийняття законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи самоорганізації населення» тощо. За формальними ознаками, визначеними Конституцією та законами України, місцеве самоврядування в Україні в цілому відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 року.

Однак на цьому процес становлення місцевого самоврядування в Україні фактично не завершився, про що засвідчують результати перманентних реформ територіальної організації влади, які розпочались зразу ж після проголошення незалежності України. Багато в чому це зумовлено наявністю у вітчизняній теорії і практиці державного управління та місцевого самоврядування суперечливих, а іноді діаметрально протилежних підходів щодо оцінки місцевого самоврядування та його ролі в механізмі управління державними справами, що об'єктивно впливало (і впливає) на визначення перспектив і пріоритетів становлення та розвитку цього явища державно-правового життя. Внаслідок цього суть реформ територіальної організації влади на місцях, головною метою яких стало руйнування радянської системи організації влади, в основному зводилася до виокремлення місцевого самоврядування в таку собі самостійну форму влади, відмінну від сфери державної влади, проявом якої є державне управління. Тому у процесі відповідних перетворень основна увага акцентувалась на роздержавленні колишніх місцевих рад народних депутатів шляхом вилучення з них виконавчої влади та зосередження їх діяльності на вирішенні так званих питань місцевого значення, відмінних від державних справ. При цьому майже не брався до уваги досвід функціонування цих рад, які хоч і не мали тих ознак, що були властиві органам місцевого самоврядування в інших державах, проте реально існували і вирішували ті ж самі питання „місцевого значення”, що і сучасні органи місцевого самоврядування.

Зазначені підходи дістали офіційне закріплення і в Основному Законі України, який визначив місцеве самоврядування правом територіальної громади села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України. Така дефініція місцевого самоврядування потягла за собою чимало суперечливих оцінок та конструкцій, які не є продуктивними з огляду як на потреби вітчизняного державотворення, так і на потреби розвитку місцевого самоврядування. Сюди треба віднести ідеї про “роздвоєння” влади, джерелом якої є народ, на державну і муніципальну владу (владу територіальної громади), про наявність місцевих (локальних) інтересів, носіями яких є територіальні громади, протилежних за змістом загальнодержавним інтересам, про вилучення органів місцевого самоврядування з механізму держави, про існування якоїсь окремої сфери місцевого самоврядування, відмінної від сфери державного управління, що певною мірою перешкоджає виробленню прагматичних підходів щодо його розвитку в перспективі.

У результаті цього відповідальність за вирішення значної частки державних справ, формально визначених питаннями місцевого значення, була перекладена на органи місцевого самоврядування, які через відсутність необхідних матеріальних та фінансових ресурсів не можуть забезпечити належного виконання наданих їм Конституцією та законами України повноважень. а тому закріплені законом принципи їх відносної самостійності перестали виконувати роль гарантій їх діяльності. З іншого боку, спотворене розуміння самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, які об'єктивно є державними справами, негативно позначилось на соціально-культурному, транспортному, житлово-комунальному та іншому обслуговуванні населення.

Таким чином, замість пошуку реального місця місцевого самоврядування у системі управління державними справами був обраний курс на його протиставлення явищу державного управління, здійснюваного в процесі реалізації державної влади, єдиним джерелом якої є народ. Наслідком такого протиставлення стало створення внутрішньо суперечливої системи територіальної організації влади на місцях, яка не відповідає сучасним європейським стандартам, а тому стала об'єктом постійної критики з боку Європейського Союзу та Ради Європи, що стримує інтеграцію України до європейської спільноти. Нині подолання цих вад у системі територіальної організації влади на місцях пов'язується із внесенням змін до Конституції України, що вимагає теоретичного осмислення явища місцевого самоврядування насамперед у контексті його співвідношення з державним управлінням. Потреба у такому аналізі, який може бути корисним для визначення перспектив розвитку місцевого самоврядування, зумовлена насамперед тим, що в проектах законів про внесення змін до Конституції України знову відображаються ідеї громадівської теорії, яка, протиставляючи місцеве самоврядування державному управлінню, виконує роль своєрідного гальма на шляху його розвитку.

Проблематика місцевого самоврядування посідає помітне місце у дослідженнях вітчизняних і зарубіжних авторів. У радянські часи явище місцевого самоврядування, яке розглядалось як частина соціалістичного самоврядування народу, головною ланкою якого визнавались відповідні ради народних депутатів, досліджувались у роботах С.А. Авак'яна, Г.В. Барабашева, А.П. Бутенка, О.П. Волкова, Л.А. Григоряна, В.Є. Гулієва, І.П. Ільїнського, Д.А. Керімова, Ю.І. Скуратова, Б.М. Топорніна, Ю.О. Тихомирова, М.В. Цвіка, К.П. Шеремета, А.І. Щиглика, Л.П. Юзькова та інших вчених різних галузей суспільствознавчої науки. Не применшуючи здобутків радянських вчених у цій сфері, треба відзначити, що ці дослідження здійснювались в умовах, коли ради народних депутатів усіх рівнів становили єдину систему представницьких органів державної влади, відносини між якими будувались на основі так званого принципу демократичного централізму, у зв'язку з чим питання щодо їх віднесеності до механізму здійснення державної влади практично не виникало. Згідно з тодішньою політико-правовою доктриною, яка на офіційному рівні була закріплена у конституціях Союзу РСР та союзних республік, місцеві ради досліджувалися у системі органів державної влади, а їх виконавчі комітети - у системі органів державного управління.

В Україні дослідження явища місцевого самоврядування розпочалося після проголошення її незалежності. Відправною точкою в цьому процесі стало прийняття Конституції України, яка остаточно демонтувала радянську систему організації влади, що зумовило появу цілої низки наукових досліджень, присвячених феномену місцевого самоврядування, в тому числі в контексті його співвідношення з державним управлінням. Зокрема, ця проблематика в різних аспектах висвітлювалася в роботах багатьох представників загальної теорії держави і права, наук конституційного та адміністративного права, теорії державного управління та місцевого самоврядування. Серед них - роботи Г.Г. Абасова, В.Б. Авер'янова, О.А. Андрійко, М.О Баймуратова, О.В. Батанова, О.М.Бориславської, І.П. Бутка, В.А. Григор'єва, І.А. Грицяка, І.В. Дробуш, Р.К. Давидова, О.В. Зайчука, В.М. Кампа, О.О. Карлова, В.І. Кичуна, С.В. Ківалова, А.М. Колодія, В.В. Копєйчикова, О.Л. Копиленка, М.І Корнієнка, В.В. Кравченка, А.Р. Крусян, В.С. Куйбіди, П.М. Любченка, О.Г. Мурашина, Н.А. Мяловицької, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, О.В. Петришина, В.Ф. Погорілка, Н.Ю. Пришви, М.О. Пухтинського, П.М. Рабіновича, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, В.Ф. Сіренка, О.Ф. Скакун, М.О. Теплюка, Ю.М. Тодики, О.Ф Фрицького, Ю.О. Фрицького, М.В. Цвіка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та ін.

У пострадянській Росії проблеми співвідношення феномена місцевого самоврядування з державним управлінням розглядались у роботах С.А. Авак'яна, Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, І.В. Видріна, Б.М. Габрічідзе, Є.М. Ковешнікова, А.Н. Кокотова, М.О. Краснова, О.Є. Кутафіна, В.В. Маклакова, Н.О. Михальової, Б.О. Страшуна, Ю.О. Тихомирова, В.Є. Чіркіна, О.І. Черкасова, В.І. Фадєєва, В.А. Ясюнаса та ін.

Таким чином, нині проблематиці місцевого самоврядування присвячено чимало наукових досліджень як зарубіжних, так і вітчизняних авторів, які досліджували його у різних аспектах, що засвідчує не тільки про значущість та багатогранність цього явища держано-правового життя, а й про наявність численних проблем у цій сфері. За результатами цих досліджень сформулювало чимало теоретичних положень та висновків, які в цілому правильно відображають основні риси явища місцевого самоврядування. Однак, що стосується питань співвідношення місцевого самоврядування з державним управлінням, то в цій частині є певні прогалини, оскільки переважна більшість робіт є такими, що не містять системного, комплексного опрацювання цієї проблеми. Зокрема, поза межами відповідних досліджень залишилися питання співвідношення таких явищ як самоврядування та управління, орган державної влади та орган місцевого самоврядування, форм та методів діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування. А без такого аналізу не можна зрозуміти справжню природу місцевого самоврядування та визначити перспективи його становлення та розвитку. Саме згадані обставини зумовили вибір та актуальність теми дисертаційного дослідження, яке присвячене теоретичним і правовим аспектам співвідношення місцевого самоврядування та державного управління.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є результатом багаторічних наукових досліджень, які здійснювались у рамках державних наукових програм Національної академії державного управління при Президентові України, складовими яких були такі теми науково-дослідних робіт, що виконувалися під науковим керівництвом дисертанта на кафедрі права і законотворчого процесу академії: «Нормативно-правове забезпечення реформи державного управління та місцевого самоврядування» (державний реєстраційний номер 0103U006820); «Правове регулювання державного управління та місцевого самоврядування» (державний реєстраційний номер 0101U002901); «Проблеми організаційно-правового забезпечення державного управління та місцевого самоврядування» (державний реєстраційний номер 0106U004373). В рамках відповідних науково-дослідних робіт досліджувались теоретико-правові проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, його місця в системі управління державними справами, функції, форми та методи діяльності органів місцевого самоврядування у співвідношенні функціями, формами та методами діяльності органів державного управління.

Мета і завдання дослідження. Головною метою дослідження є визначення на основі наукового аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду функціонування місцевого самоврядування та з урахуванням здобутків загальної теорії держави і права, наук конституційного й адміністративного права та теорії управління місця та ролі місцевого самоврядування у системі управління державними справами, вироблення науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій щодо подальшого вдосконалення конституційно-правового регулювання інституту місцевого самоврядування. Досягнення зазначеної мети зумовило постановку та розв'язання таких завдань:

з'ясувати первісну сутність та основні ознаки феномена самоврядування у співвідношенні з управлінням, а місцевого самоврядування - у співвідношенні з державним управлінням;

проаналізувати процеси становлення та розвитку конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування в умовах незалежної Україні;

розкрити поняття, зміст та природу місцевого самоврядування як форми децентралізації державної влади (державного управління), проаналізувати сучасні форми (види) місцевого самоврядування та виявити їх особливості;

дослідити явище механізму держави як цілісної системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування і виявити основні чинники їх віднесеності до цієї системи;

здійснити порівняльний аналіз основних ознак органів державної влади та органів місцевого самоврядування як первинних елементів механізму держави;

виявити та з'ясувати природу інтегративних взаємозв'язків між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, що визначені в Конституції України як органи законодавчої, виконавчої та судової влади;

встановити взаємозв'язок між функціями держави і функціями державного управління з функціями місцевого самоврядування та функціями управління, здійснюваного в процесі самоврядування;

з'ясувати природу співвідношення форм та методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування з формами та методами державного управління.

Об'єкт дослідження, який зумовлений його метою та завданнями, становить система конституційно-правових відносин, що складаються у процесі здійснення місцевого самоврядування та державного управління.

Предмет дослідження - система конституційно-правових відносин, що виникають у процесі взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади (державного управління) та відображають співвіднесеність місцевого самоврядування та державного управління.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи складають насамперед загальнонаукові методи наукового пізнання соціальних явищ і процесів, у тому числі державно-правових. Серед них слід виділити діалектичний метод, який використовувався при дослідженні первісної сутності явища самоврядування та його еволюції в управління, загального і особливого в діяльності органів місцевого самоврядування та органів державного управління, змісту та форм їх діяльності. Системний метод використовувався при дослідженні механізму держави як системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Крім того, в процесі дослідження застосовувались спеціальні методи, притаманні юридичній науці. Зокрема, з метою виявлення відмінних ознак сучасної системи місцевого самоврядування від колишньої радянської системи рад у процесі дослідження використовувалися історико-правовий метод. Порівняльно-правовий метод застосовувався в процесі аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду функціонування місцевого самоврядування, а структурно-функціональний - при дослідженні внутрішньої організаційної структури органів державної влади й органів місцевого самоврядування та їх функцій.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дослідження полягає в тому, що в ньому вперше здійснено комплексний аналіз теоретичних та практичних проблем співвідношення місцевого самоврядування та державного управління, за результатами якого визначено місце місцевого самоврядування в системі державного управління шляхом з'ясування природи його функцій, форм та методів діяльності органів місцевого самоврядування у співвідношенні функціями, формами та методами діяльності органів державного управління. Наукова новизна дістала своє відображення в таких основних положеннях, висновках і пропозиціях.

У дисертації вперше:

визначена первісна сутність та основні ознаки явища самоврядування в його співвідношенні з соціальним управлінням, на основі чого доведено, що у сучасному суспільстві на всіх рівнях його соціальної організації здебільшого здійснюється не самоврядування, а звичайне управління, яке поєднується з окремими елементами самоорганізації та саморегуляції, у зв'язку з чим поняття „самоврядування” відображає лише певну автономію відповідних соціальних спільнот та їх органів у вирішенні питань їх життєдіяльності насамперед відносно держави, яка є формою самоорганізації суспільства;

визначені сутнісні характеристики місцевого самоврядування у контексті його співвідношення з державним управлінням, за змістом яких встановлено, що у сучасних умовах місцеве самоврядування реально є різновидом соціального управління, яке за основними ознаками (джерелом влади, характером взаємодії суб'єкта й об'єкта управління, природою соціальних норм) співвідноситься з державним управлінням. Тому його слід розглядати як відносно відокремлену частину державного управління, яке повинно пов'язуватися з діяльністю не лише органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування, а вживаний в Основному Законі України термін “місцеве самоврядування” - як умовну назву демократичної системи державного управління на місцях, що передбачає залучення громадян до управління державними справами на засадах відносної самостійності в межах, визначених Конституцією і законами України;

проведено порівняльний аналіз основних ознак органу державної влади та органу місцевого самоврядування як первинних елементів механізму держави, за наслідками якого визначено, що органам місцевого самоврядування притаманні загальні ознаки, які характеризують всі органи держави (в тому числі органи виконавчої влади), та спеціальні ознаки, які властиві їм як органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони утворюють у державному механізмі відносно відокремлену підсистему органів;

з'ясована природа інтегративних (системних) взаємозв'язків, що складаються між органами місцевого самоврядування та органами законодавчої, виконавчої і судової влади, виявлені способи впливу відповідних державних органів на сферу місцевого самоврядування, завдяки яким органи місцевого самоврядування вмонтовуються в механізм здійснення єдиної державної політики на місцях. При цьому встановлено, що у функціональному відношенні місцеве самоврядування найтісніше пов'язано зі сферою виконавчої влади, основне суспільно-політичне призначення якого полягає у реалізації на місцевому рівні практично одних ї тих самих завдань і функцій виконавчої влади, що дає підстави кваліфікувати його як специфічний рівень організації виконавчої влади на місцях;

доведена наявність змістового взаємозв'язку між формами і методами управлінської діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування, сутність яких визначається природою державного владарювання, у зв'язку з чим визначено, що формам та методам діяльності органів місцевого самоврядування в цілому притаманні всі ознаки, які характеризують форми та методи діяльності органів державного управління, що відображається в єдності влади, яку здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у визначеності форм та методів їх управлінської діяльності нормами права тощо.

Дістали подальшого розвитку:

наукові погляди на природу та джерело влади, здійснюваної в процесі місцевого самоврядування, за змістом яких сформульовано тезу про необхідність відмови від ідеї поділу публічної влади, єдиним носієм і джерелом якої є народ, на державну владу та муніципальну владу (владу територіальної громади), як такої, що не є продуктивною з огляду як на потреби вітчизняного державотворення, так і на потреби розвитку місцевого самоврядування;

доктринальна оцінка процесів становлення та розвитку місцевого самоврядування, яка засвідчила, що концептуальною основою відповідних реформ в Україні стала громадівська теорія, у зв'язку з чим розвиток вітчизняного місцевого самоврядування відбувався переважно на основі його протиставлення державному управлінню, що стало однією з причин створення суперечливої системи управління на місцях, в умовах якої місцеві органи виконавчої влади повинні вирішувати питання державного значення, а органи місцевого самоврядування - питання місцевого значення, яким нібито не властивий державний характер;

теоретичні уявлення про місцеве самоврядування як форму демократичної децентралізації державної влади (державного управління), головна суть якої полягає у звичайному розподілі повноважень (а не влади) щодо здійснення завдань і функцій держави на місцях насамперед між центральними органами виконавчої влади та органами, які формально визначаються як органи місцевого самоврядування. При цьому обґрунтовано, що за умов такої децентралізації змінюється не природа влади, а лише характер взаємозв'язків між органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

теоретико-правові ідеї про наявність відповідного взаємозв'язку між сучасними формами місцевого самоврядування, які слугують цілям децентралізації державної влади, та системою територіального устрою сучасних держав, у зв'язку з чим у роботі залежно від конституційно-правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, на які поділяється їх територія, виділені основні форми місцевого самоврядування, до яких віднесено місцеве самоврядування, що здійснюється: в адміністративно-територіальних одиницях первинного рівня; в адміністративно-територіальних одиницях регіонального (проміжного) рівня; в адміністративно-територіальних одиницях регіонального рівня з особливим статусом (територіальна автономія); на рівні столичних та інших великих міст;

науковий аналіз відповідних форм (видів) місцевого самоврядування, що здійснюється на різних рівнях територіальної організації сучасних держав, у тому числі в Україні, за змістом якого виявлені їх особливості та сформульовані науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації, спрямовані на подолання існуючих вад у сфері місцевого самоврядування в Україні, включаючи зміну підходів до визначення на конституційному рівні поняття місцевого самоврядування як права громадян України, об'єднаних спільним проживанням у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, брати участь безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування в управлінні державними справами в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України;

наукові погляди щодо віднесеності місцевого самоврядування до механізму держави, за змістом яких обґрунтовано, що оскільки держава є цілісною соціальною системою, то у зв'язку з цим органи, які утворюються на різних рівнях її територіальної організації, також утворюють цілісну систему органів - механізм держави, головними компонентами якого за умов демократичного політичного режиму є підсистема органів державної влади та підсистема органів місцевого самоврядування, об'єднаних єдністю цілей та завдань держави. Тому відповідні конституційні положення треба розуміти так, що Конституції України не виключила органи місцевого самоврядування з механізму держави, а лише виокремила їх у відносно відокремлену підсистему органів, змінивши характер їх відносин з органами держави;

функціональна характеристика місцевого самоврядування, в результаті чого сформульовано висновок, що природа співвідношення функцій держави з функціями місцевого самоврядування визначається закономірностями взаємодії цілого і частин, відповідно до яких частини мають узгоджуються з цілим у свої функціях. У зв'язку з цим у роботі, на противагу твердженням про громадську природу функцій місцевого самоврядування, обґрунтована ідея про похідний характер його функцій від функцій держави. Зокрема, визначено, що органи місцевого самоврядування в єдиному контексті з органами державної влади беруть участь у реалізації практично всіх функцій держави, але на засадах відносної автономії;

Удосконалено:

методологію наукового пізнання співвідношення місцевого самоврядування з державним управлінням, за змістом якої обґрунтовано, що суть місцевого самоврядування може бути розкрита не стільки шляхом формального аналізу правових норм, що визначають порядок його здійснення, скільки шляхом аналізу природи та джерела влади, що здійснюється в процесі відповідного самоврядування, характеру взаємодії суб'єкта й об'єкта управління та природи соціальних норм, за допомогою яких здійснюється самоврядування. При цьому головним показником, за яким визначається ступінь самоврядності територіальних громад, є величина розриву між суб'єктом і об'єктом управління, що здійснюється в процесі місцевого самоврядування.

Наукове та практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в ньому теоретичні положення, висновки та рекомендації створюють своєрідну методологічну основу для наукового пізнання справжньої природи місцевого самоврядування в його розвитку та взаємодії зі сферою державного управління. Зокрема, теоретичні положення відповідних підрозділів роботи можуть стати основою спеціальних досліджень правової природи органів місцевого самоврядування, їх функцій, форм та методів їх діяльності. Крім того, результати цього дослідження можуть бути використані в процесі удосконалення конституційно-правового регулювання сфери виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також у навчальному процесі при викладанні теорії державного управління, конституційного та адміністративного права, складовими яких є відповідні інститути місцевого самоврядування.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та висновки, що характеризують наукову новизну дослідження, їх теоретичне і практичне значення, одержані автором особисто, а наведені в авторефераті наукові публікації виконані автором одноосібно.

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження використовувались автором у навчальному процесі з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування в Національній академії державного управління при Президентові України, що дістало відображення у підготовці відповідних курсів лекцій та низки навчально-методичних посібників. Автор брав участь у складі робочих груп з розробки проектів Закону України “Про всеукраїнський і місцеві референдуми”, Концепції державної регіональної політики та інших нормативно-правових актів з питань адміністративної реформи та місцевого і регіонального розвитку, а також здійснював наукову експертизу проектів законів про внесення змін до Конституції України та багатьох інших законодавчих актів з цих питань.

За запитом Конституційного Суду України підготував низку науково-експертних висновків і як експерт брав особисту участь у розгляді Конституційним Судом України справ з питань офіційного тлумачення Конституції і законів України, що визначають правові засади здійснення місцевого самоврядування в Україні.

Результати досліджень обговорювались на засіданні кафедри права і законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України, а також оприлюднювались на численних науково-практичних конференціях (в тому числі міжнародних), Всеукраїнських муніципальних слуханнях, семінарах. Серед них - науково-практичні конференції: „Концепція розвитку законодавства України” (Київ, 1996 р.); Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування” (Київ, 1996 р.); „Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність (Київ, 1996 р.); „Актуальні проблеми реформування державного управління” (Київ, 1997 р.); Державно-правова реформа в Україні” (Київ, 1997 р.); Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії та практики” (Київ, 1999 р.); „Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 2000 р.); Всеукраїнські муніципальні слухання: «Український муніципальний рух: 10 років поступу» (м. Бердянськ, 15-17 верес. 2000 р.); «Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти» (м. Судак,29 липня - 2 серпня 2002 р.); «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в монографії «Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії» (К.: Парламентське вид-во, 2007. - 576 с.) та в 73 публікаціях. Серед них - 37 наукових статей опубліковано у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України. Наукові праці опубліковані без співавторів.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації, яка зумовлена метою та завданнями дослідження, складається з вступу, п'яти розділів, що включають 20 підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг монографії складає 496 сторінок тексту, в т. ч. список використаних джерел - 66 сторінок (665 найменувань).

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета та завдання дослідження, його об'єкт, предмет та методологічна основа, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, подаються відомості про особистий внесок здобувача, апробацію результатів дослідження та кількість публікацій з теми дослідження, про його структуру та обсяг.

У Розділі 1. «Місцеве самоврядування як різновид соціального управління: теоретико-методологічні аспекти» проаналізовано сутність самоврядування та місцевого самоврядування в їх співвідношенні з соціальним управлінням та державним управлінням, а також етапи розвитку місцевого самоврядування в Україні.

У підрозділі 1.1. «Сутність явища самоврядування у його співвідношенні з управлінням» аналізується первісна сутність, основні ознаки та еволюція самоврядування в його співвідношенні з соціальним управлінням.

Розглядаючи суспільство як самокеровану соціальну систему, фундаментальною властивістю якого є здатність до саморозвитку, дисертант проводить ідею про те, що на найвищому рівні теоретичного узагальнення поняття «самоврядування» може застосовуватися для позначення будь-яких проявів соціальної самоорганізації, саморегуляції, що відбуваються у суспільстві. У такому значенні цей термін включає в себе і поняття соціального управління, різновидом якого є державне управління, що здійснюється від імені держави, яка також є формою самоорганізації суспільства, а не інститутом, нав'язаним йому зовні.

Водночас, зважаючи на системний характер суспільства, поняття «самоврядування» включає в себе також різноманітні форми самоорганізації відповідних соціальних спільнот, з яких складається суспільство як багаторівнева соціальна система. Залежно від системоутворюючих чинників їх утворення самоврядування може поділятися на різні види, до яких належить насамперед місцеве (територіальне) самоврядування, що здійснюється у територіальних колективах, і корпоративне (нетериторіальне), яке здійснюється у різноманітних об'єднаннях людей, створених за політичними, економічними та іншими ознаками. Тому автор, керуючись такими підходами, пропонує розглядати термін «самоврядування» як родове поняття, що може вживатися для позначення будь-яких видів (форм) самоорганізації суспільства як багаторівневої соціальної системи.

Аналізуючи співвідношення самоврядування та управління з точки зору природи влади, що здійснюється в процесі їх здійснення, характеру взаємодії суб'єкта й об'єкта управління та джерела соціального регулювання, автор відзначає, що самоврядування, на відміну від управління, представляє систему управління, яка характеризується відсутністю розриву між суб'єктом і об'єктом управління. Проте таке самоврядування було притаманне лише первісним спільнотам людей. З виділенням же спеціального апарату управління, поява якого була зумовлена ускладненням суспільства як соціальної системи, воно поступово перетворилося в управління, різновидом якого є державне управління, що виникло одночасно з державою.

Виходячи з цих позицій, дисертант констатує, що у сучасному соціально неоднорідному суспільстві на всіх рівнях його соціальної організації здебільшого здійснюється звичайне управління, яке поєднується з окремими елементами самоорганізації та саморегуляції. У такому сенсі поняття „самоврядування” відображає лише певну автономію відповідних соціальних спільнот та їх органів у вирішенні питань їх життєдіяльності насамперед відносно держави, яка є формою самоорганізації суспільства.

У підрозділі 1.2. «Сутність місцевого самоврядування у його співвідношенні державним управлінням» автор, керуючись сформульованими у підрозділі 1.1 підходами, розглядає основні риси місцевого самоврядування як різновиду соціального управління у контексті його співвідношення з державним управлінням.

З цією метою в роботі значне місце приділяється з'ясуванню природи влади, що реалізується в процесі управління на рівні територіальних громад, характеру взаємозв'язків між його суб'єктом і об'єктом та соціальних норм, на основі яких здійснюється це управління. За результатами відповідного аналізу в роботі обґрунтовано, що у сучасних умовах місцеве самоврядування є різновидом соціального управління, яке за своїми ознаками реально співвідноситься з державним управлінням. Це відображається в тому управління, яке здійснюється в процесі місцевого самоврядування:1) є процесом реалізації влади, джерелом якої є народ; 2) характеризується наявністю розриву між його суб'єктом та об'єктом; 3) здійснюється здебільшого через відповідний апарат, який є носієм інтересів, багато в чому відмінних від інтересів суспільства та територіальних громад; 4) здійснюється переважно за допомогою правових норм, які є результатом правотворчості відповідних органів держави, а не органів місцевого самоврядування; 5) є об'єктом державного управління з боку держави, яка здійснює щодо місцевого самоврядування практично всі функції державного управління.

З огляду на зазначене вище, дисертант доходить висновку, що у сучасних умовах місцеве самоврядування слід розглядати як відносно відокремлену частину державного управління, здійснення якого повинно пов'язуватися з діяльністю не лише органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування, а вживаний у Конституції України термін “місцеве самоврядування” - як умовну назву демократичної системи державного управління на місцях, що передбачає залучення громадян до управління державними справами на засадах відносної самостійності в межах, визначених Конституцією і законами України. Проте це, на думку автора, не означає відмови від використання терміну „місцеве самоврядування”, який, з одного боку, відображав би відносну автономію територіальних громад (колективів) та утворюваних ними органів стосовно центральних органів держави, а з іншого - стимулював би розвиток громадянської активності й ініціативи громадян в управлінні державними справами, сприяючи підвищенню їх політико-правової культури.

У підрозділі 1.3. «Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні» відтворено процес розвитку конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування та визначено особливості, які характеризували різні етапи його розвитку.

У роботі констатується, що розвиток місцевого самоврядування в Україні відбувався не завжди послідовно через об'єктивні і суб'єктивні фактори, серед яких - наявність відповідних розбіжностей щодо оцінки справжньої політико-правової природи місцевого самоврядування та щодо того, яким воно має бути в Україні. Ці розбіжності почергово відображалися у відповідних законодавчих актах, які стали своєрідними віхами в розвитку місцевого самоврядування.

Ретроспективний аналіз відповідних законодавчих актів та інших документів, які набули історико-правового характеру, засвідчив, що концептуальною основою реформ місцевого самоврядування в основному стала громадівська (громадська) теорія. У функціональному відношенні це дістало відображення у штучному відокремленні сфери державного управління від сфери місцевого самоврядування шляхом зосередження його діяльності на вирішенні питань місцевого значення, а в організаційному - у створенні паралельної системи управління на місцях, за якої питання місцевого значення повинні вирішувати органи місцевого самоврядування, а питання державного значення - місцеві органи виконавчої влади.

У роботі проаналізовані також низка програмних документів та проектів законів, в яких відображається концептуальне бачення майбутньої реформи місцевого самоврядування і проведення якої пов'язується з внесенням змін до Конституції України. За їх змістом дисертант констатує, що методологічною основою цієї реформи знову має стати громадівська теорія, що створює передумови для протиставлення місцевого самоврядування державному управлінню.

Розділ 2 «Місцеве самоврядування як форма децентралізації державного управління» присвячений аналізу поняття та основних форм децентралізації державного управління на рівень відповідних адміністративно-територіальних одиниць, на які поділяється територія сучасних держав, у тому числі України.

У підрозділі 2.1. «Поняття, суть та форми (види) децентралізації державного управління» розкривається поняття, природа та основні прояви децентралізації державного управління.

У роботі за результатами аналізу особливостей територіальної організації сучасних держав проводиться ідея, що децентралізація державного управління, змістом якої є розподіл повноважень по здійсненню завдань і функцій держави між центральними та місцевими органами публічної влади, притаманна будь-якій державі, територія якої складається з відповідних територіальних утворень, у межах яких функціонують відповідні органи державної (публічної) влади, призначені для впровадження державної політики на місцях. При цьому у роботі констатується, що природа децентралізації державної влади може бути різною. Зокрема, залежно від прийнятої форми державного устрою вона може набувати політичного або адміністративного характеру, хоча такий поділ, на думку автора, є дещо умовний, оскільки йдеться про розподіл повноважень по здійсненню державної влади, яка за своєю природою завжди є політичною.

У роботі визначено, що адміністративна децентралізація, на відміну від політичної, опосередковує відносини з приводу розподілу повноважень між центральними і місцевими органами здебільшого у сфері виконавчої влади. При цьому дисертант розрізняє суто адміністративну і демократичну децентралізацію державної влади, одночасно застерігаючи, що такий поділ є умовним, оскільки в обох випадках ідеться про розподіл повноважень по здійсненню завдань і функцій виконавчої влади. Різниця між цими видами децентралізації влади полягає лише в тому, що у першому випадку держава наділяє відповідними повноваженнями місцеві органи державної влади, які формуються центральними державними органами, а в другому - органи влади, які формуються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць і функціонують на принципах відносної самостійності, межі якої визначаються конституцією та/або законом. У зв'язку з цим останній вид децентралізації дістав назву місцевого самоврядування, яке залежно від особливостей конституційно-правового статусу адміністративно-територіальних одиниць може набувати різних правових форм. За умов такої децентралізації змінюється не природа влади, а характер взаємовідносин між центральними органами держави та органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.2. «Місцеве самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ та міст» міститься характеристика місцевого самоврядування, що здійснюється на первинному рівні системи адміністративно-територіального устрою України.

Зважаючи на те, що Конституція України носієм права на місцеве самоврядування визначила територіальну громаду - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, в роботі значна увага приділяється дослідженню проблем добровільного об'єднання територіальних громад. За результатами відповідного аналізу автор доходить висновку, що у сучасних умовах суб'єктами права на місцеве самоврядування повинні визнаватися територіальні громади лише тих сіл, селищ та міст, які мають статус адміністративно-територіальних одиниць. У зв'язку з цим питання добровільного об'єднання (чи роз'єднання) територіальних громад не можуть вирішуватися виключно за рішеннями місцевих референдумів, які слід розцінювати лише як одну з форм їх участі у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, яким властивий державний характер.

Відзначаючи тенденцію до перебільшення ролі територіальних громад у системі місцевого самоврядування, автор проводить ідею про те, що у сучасних умовах воно реально здійснюється через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. При цьому за результатами аналізу компетенційних зв'язків між відповідними радами та їх виконавчими органами, очолюваних сільськими, селищними, міськими головами, у роботі констатується наявність тенденції до послаблення ролі представницьких органів у системі місцевого самоврядування за рахунок надмірного посилення у механізмі його здійснення позицій сільських, селищних, міських голів, які реально можуть „заблокувати” прийняття представницькими органами будь-яких рішень з питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, що породжує перманентні конфлікти між радами та їх виконавчими органами. З метою подолання цих вад у роботі сформульовано низку пропозицій про необхідність зміни підходів до розмежування повноважень між відповідними радами та їх виконавчими органами, а також щодо зміни правового статусу сільського, селищного, міського голови та порядку формування виконавчих органів відповідних рад.

У підрозділі 2.3. «Місцеве самоврядування в районах міст з районним поділом» розглядаються особливості місцевого самоврядування у містах з районним поділом, навколо якого в Україні тривають перманентні дискусії, зумовлені тим, що Конституція України питання організації управління районами в містах віднесла до компетенції міських рад, у зв'язку з чим чимало авторів взагалі заперечують можливість його існування.

За результатами системного аналізу відповідних положень Конституції України дисертант доходить висновку, що питання організації управління районами в містах повинні вирішуватися не шляхом ліквідації районних у містах рад, а шляхом розмежування повноважень і відповідних ресурсів між ними та міськими радами, виходячи з потреб забезпечення єдності в управлінні містом як єдиним цілісним організмом та наближення влади до людини. Тому система місцевого самоврядування в таких містах має включати не лише міські, а й районні в містах ради, які повинні в межах своїх повноважень вирішувати питання, що випливають з колективних потреб жителів районів.

Критично оцінюючи тенденцію до ліквідації місцевого самоврядування на рівні міських районів як таку, що не узгоджується з принципами демократичної децентралізації державної влади, яка повинна мати продовження на рівень міських районів, необхідність існування яких зумовлена неможливістю управління великим містом з єдиного центру, автор обґрунтовує тезу, що визнання права на місцеве самоврядування лише за міськими територіальними громадами призведе до простого переміщення централізму із загальнодержавного рівня на рівень міст із районним поділом. У результаті цього вирішення всіх питань, що випливають з колективних потреб жителів районів, фактично буде зосереджено на рівні управлінських структур, підпорядкованих виконавчим органам міських рад, очолюваних міськими головами, що призведе до невиправданого відчуження влади від людини.

У підрозділі 2.4. «Регіональне самоврядування як форма місцевого самоврядування» визначаються характерні особливості регіонального самоврядування та досліджуються проблеми його розвитку в умовах України.

З метою встановлення правомірності застосування терміну «регіональне самоврядування» у роботі з'ясовується зміст поняття „регіон”, яке зумовило назву відповідного самоврядування. Це дозволило автору сформулювати висновок про можливість використання цього терміну для позначення звичайних адміністративно-територіальних одиниць, які створюються між загальнодержавним і первинним рівнем системи адміністративно-територіального устрою й які за умов демократичного політичного режиму можуть слугувати просторовою основою для організації регіонального самоврядування.

Порівнюючи різні види місцевого самоврядування, дисертант відзначає, що регіональне самоврядування є самостійною формою самоврядування, яке відрізняється від вузько визначеного місцевого самоврядування та самоврядування, здійснюваного в умовах територіальної автономії, головним чином за ступенем децентралізації державної влади, що відображається в обсязі та характері повноважень, які передаються на рівень відповідних територіальних колективів та утворюваних ними органів.

Констатуючи наявність певних проблем в організації влади на рівні районів та областей, дисертант відзначає, що нині їх розв'язання пов'язується з внесенням змін до Конституції України. За їх змістом першоосновою відповідних реформ знову має стати громадівська теорія, яка визнає право на місцеве самоврядування лише за територіальними громадами сіл, селищ та міст. Це, як правило, пояснюється тим, що чимало вітчизняних вчених та політиків, вбачаючи в регіональному самоврядуванні загрозу цілісності держави, взагалі заперечують можливість його існування в Україні.

На противагу таким оцінкам, у дисертації обґрунтовується можливість і доцільність запровадження самоврядування на рівні районів та областей. Такого висновку автор дійшов, проаналізувавши засади конституційного ладу України та відповідні документи Ради Європи з питань місцевого і регіонального розвитку. За їх змістом право на місцеве самоврядування повинно визнаватися не лише за територіальними громадами сіл, селищ та міст, а й за територіальними колективами районів і областей, що має супроводжуватися зміною підходів до визначення на конституційному рівні поняття місцевого самоврядування, його системи та способів забезпечення інтересів держави на відповідних територіях.

У підрозділі 2.5. «Особливості місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі» проаналізовані особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у цих містах, які відповідно до Конституції мають визначатися окремими законами України.

Відзначаючи тенденцію до створення в містах Києві та Севастополі такої системи влади, яка притаманна для районів та областей, автор наголошує, що вихідною методологічною основою визначення особливостей здійснення місцевого самоврядування у цих містах має бути принцип, за яким їх жителі не повинні мати менше прав на участь у місцевому самоврядуванні, ніж жителі інших міст України. Тому наявність у Конституції спеціальних норм, за якими особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами, не повинна зводитися до обмеження на законодавчому рівні конституційного права жителів цих міст на місцеве самоврядування. Виходячи з пріоритету місцевого самоврядування, в роботі обґрунтовується висновок про те, що норми Конституції, які визначають засади здійснення місцевого самоврядування в Україні, повинні в цілому розповсюджуватися і на міста Київ та Севастополь, а тому система місцевого самоврядування у цих містах обов'язково повинна включати територіальну громаду, міську раду та її виконавчий орган, який має очолювати обраний територіальною громадою міський голова.

У руслі такого підходу дисертант пропонує можливі варіанти визначення особливостей здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади у містах Києві та Севастополі.

У підрозділі 2.6. «Територіальна автономія як форма місцевого самоврядування» розглядаються природа та юридичні ознаки територіальної автономії як однієї з сучасних форм місцевого самоврядування, яка слугує цілям децентралізації державного управління.

У роботі наголошується, що хоч територіальна автономія, на відміну від звичайного місцевого самоврядування, не є типовим явищем, проте сучасна державно-правова практика засвідчує наявність різноманітних форм (видів) територіальної автономії, які класифікуються за різними критеріями. Проте, незалежно від формальних ознак та тих факторів, що зумовили створення територіальної автономії, вона є формою децентралізації державної влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, які мають особливий статус, відмінний від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць.