Співвідношення місцевого самоврядування та державного управління: конституційно-правові аспекти

З'ясовуючи ознаки територіальної автономії у співвідношенні з автономією суб'єктів федерації та звичайного місцевого самоврядування, автор доходить висновку, що територіальна автономія відрізняється від автономії суб'єктів федерації чи місцевого самоврядування за ступенем децентралізації державної влади. Йдеться про те, що обсяг повноважень територіальних автономій дещо вужчий за обсяг повноважень суб'єктів федерації, але ширший, ніж у звичайних органів місцевого самоврядування. При цьому, на відміну від звичайного місцевого самоврядування, територіальна автономія може бути проявом децентралізації не тільки виконавчої, а й законодавчої влади, що, звісно, не порушує унітарної природи сучасних держав, а також природи парламентів як органів законодавчої влади.

Розглядаючи територіальну автономію як одну з форм місцевого самоврядування, автор наголошує, що вона не є якимось унікальним явищем державно-правового життя. Такі форми самоврядування є особливими лише у тому смислі, що організація влади на рівні територіальної автономії дещо відрізняється від організації влади у звичайних адміністративно-територіальних одиницях, де здійснюється місцеве самоврядування чи державне управління.

Розділ 3 «Механізм держави та місцеве самоврядування» присвячений дослідженню питань віднесеності органів місцевого самоврядування до механізму держави, співвідношення між поняттями «орган державної влади» та «орган місцевого самоврядування», а також системних взаємозв'язків, що складаються між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, визначеними в Конституції України як органи законодавчої, виконавчої та судової влади.

У підрозділі 3.1. «Механізм держави як система органів державної влади та органів місцевого самоврядування» з точки зору системного підходу дана загальна характеристика механізму держави та виявлені основні чинники віднесеності до нього сучасних органів місцевого самоврядування.

Виходячи з постулатів загальної теорії систем, дисертант обґрунтовує висновок, згідно з яким органи місцевого самоврядування є складовими частинами єдиного цілого - державного механізму, який з урахуванням ч. 2 ст. 5 Конституції України включає насамперед дві відносно відокремлені підсистеми органів: підсистему органів державної влади та підсистему органів місцевого самоврядування. Головною системною якістю державного механізму, яка детермінована властивостями народу як носія суверенітету й єдиного джерела державної влади, є те, що всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють одну владу, джерелом якої є народ.

За змістом дослідження визначені основні системоутворюючі чинники побудови механізму держави, до яких віднесені принцип поділу влади, система адміністративно-територіального устрою, сфери (об'єкти) державного управління, а також фактори цілісності державного механізму, до яких відноситься насамперед єдність цілей держави, реалізація яких має пов'язуватися з діяльністю як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування. При цьому встановлено, що в процесі реалізації цілей держави між державними органами й органами місцевого самоврядування виникають державно-управлінські відносини, завдяки яким забезпечується цілісність держави як соціальної системи та її сталий розвиток відповідно до поставлених цілей. Проте такі відносини не зводяться до прямого організаційного підпорядкування органів місцевого самоврядування органам держави. З огляду на зазначене у роботі доводиться, що Конституція не виключила органи місцевого самоврядування з механізму держави, а лише виокремила їх у відносно відокремлену підсистему органів, змінивши характер їх відносин з органами держави. Адже заперечення їх віднесеності до механізму держави, по суті, означало б заперечення цілісності держави.

У підрозділі 3.2. «Співвідношення органу держави та органу місцевого самоврядування» проведений порівняльний аналіз основних ознак органів державної влади та органів місцевого самоврядування як первинних елементів державного механізму.

За змістом дослідження загального поняття «державний орган» встановлено, що органам місцевого самоврядування в цілому всі загальні ознаки державних органів. Зокрема, у роботі визначено, що органи місцевого самоврядування, як і державні органи: засновуються (створюються) державою та формуються в порядку, встановленому законодавством; беруть участь у здійсненні функцій держави; відображають волю та інтереси держави, поєднуючи їх з інтересами територіальних громад; наділяються з метою реалізації завдань і функцій держави повноваженнями державно-владного характеру та відповідними матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для їх реалізації; мають юридично визначені організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності; порядок (процедури), форми та методи їх діяльності визначаються нормами права; несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.

З огляду на те, що місцеве самоврядування є формою децентралізації виконавчої влади в роботі також констатується, що органам місцевого самоврядування властиві основні ознаки органів виконавчої влади, до яких відноситься підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер їх діяльності. З іншого боку, органам місцевого самоврядування властива низка спеціальних ознак, за якими вони відрізняються від органів державної влади. Ці ознаки, як правило, зводяться до їхньої правової, організаційної та фінансової автономії, яка до того ж не є абсолютною. Завдяки зазначеним особливостям органи місцевого самоврядування й утворюють у державному механізмі відносно відокремлену підсистему органів, що беруть участь у реалізації завдань і функцій держави на засадах певної автономії, межі якої визначаються Конституцією і законами України.

У підрозділі 3.3. «Представницькі органи державної влади та місцевого самоврядування в механізмі держави» проаналізовані системні взаємозв'язки між парламентом та представницькими органами місцевого самоврядування, визначено їх місце в державному механізмі.

За змістом проведеного дослідження дисертант, спростовуючи тезу про те, що нібито Конституція остаточно зруйнувала систему рад як таку, що не узгоджується із закономірностями функціонування цілісних соціальних систем, де відбуваються процеси управління, послідовно проводить ідею, що Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві ради утворюють у механізмі держави цілісну підсистему представницьких, колегіальних органів, діяльність яких здійснюється практично в одних і тих самих організаційно-правових формах та на основі єдиних демократичних принципів, що, звісно, не виключає певних відмінностей між ними. Факторами цілісності системи представницьких органів є те, що їм властива певна функціональна єдність, відображанням якої є те, що їм притаманні єдині соціально-політичні функції (представницька, нормотворча, установча, контрольна, бюджетна), які є системоутворючими чинниками підсистеми представницьких органів і відображають їх специфічну роль у механізмі держави.

Конституційне визначення парламенту як єдиного органу законодавчої влади не порушує функціональної єдності цієї системи, оскільки його законодавча функція та нормотворча функція представницьких органів місцевого самоврядування є складовими більш загальної функції - нормотворчої функції держави, яка в теорії державного управління дістала назву „функція державного регулювання”. Її характерна особливість та, що в її реалізації беруть участь практично всі органи держави, в тому числі парламент та відповідні місцеві ради.

За результатами аналізу системних зв'язків між парламентом та відповідними радами обґрунтована домінуюча роль парламенту у відносинах з представницькими органами місцевого самоврядування. Така роль парламенту зумовлена тим, що він є представницьким органом державної влади, який уособлює весь народ, а відповідні ради - його частини. У роботі визначені основні форми управлінського впливу Верховної Ради України на представницькі органи місцевого самоврядування. У сукупності це дало підстави автору сформулювати тезу про те, що Конституція не зруйнувала систему представницьких органів, а лише змінила характер взаємозв'язків між ними, які раніше будувалися на принципах так званого демократичного централізму.

У підрозділі 3.4. «Виконавча влада і сфера місцевого самоврядування» виявлені та проаналізовані системні взаємозв'язки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

За результатами з'ясування природи та сутності виконавчої влади автор доходить висновку, що за умов демократичного політичного режиму виконавча влади має своє продовження у місцевому самоврядуванні, яке є формою її децентралізації. В організаційному відношенні воно представляє підсистему формально відокремлених органів, основне функціональне призначення яких полягає у виконанні на місцях одних і тих самих завдань і функцій виконавчої влади, у зв'язку з чим управлінській діяльності органів місцевого самоврядування, як і органів виконавчої влади, властивий підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер.

Досліджуючи системні (інтегративні) взаємозв'язки, що складаються між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, автор доводить, що між ними виникають типові функціональні управлінські відносини, яким властивий субординаційний характер. Проте вони не пов'язуються з прямим організаційним підпорядкуванням органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади. Особливо тісний характер взаємозв'язків існує між органами виконавчої влади та виконавчими органами відповідних рад, у результаті чого вони фактично утворюють у механізмі держави цілісну підсистему органів, яка на доктринальному рівні позначається терміном «апарат державного управління». За результатами дослідження чинників віднесеності виконавчих органів до механізму державного управління у роботі визначено, що явище виконавчої влади повинно пов'язуватися з управлінською діяльністю не лише органів виконавчої влади, а й виконавчих органів місцевого самоврядування, які реально беруть участь у процесі виконання не тільки рішень відповідних рад, а й Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, прийнятих у межах їх повноважень. У такому контексті виконавчі органи місцевого самоврядування представляють специфічний рівень (ланку) організації виконавчої влади, який можна назвати самоврядним або муніципальним. З огляду на те, що виконавчі органи місцевого самоврядування в основних рисах підпорядковуються загальному правовому режиму функціонування державного управління, вони виступають повноправними суб'єктами адміністративного права на засадах, визначених для органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.5 «Судова влада і сфера місцевого самоврядування» досліджуються взаємозв'язки між органами судової влади та органами місцевого самоврядування.

З'ясовуючи сутність судової влади, автор відзначає, що з точки зору теорії державного управління її основне функціональне призначення полягає у здійсненні судового контролю, який визнається одним із чи не найважливіших способів (засобів) забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, формою децентралізації якого є місцеве самоврядування.

Досліджуючи роль Конституційного Суду України у забезпеченні верховенства Конституції у сфері місцевого самоврядування, дисертант проводить думку про те, що цей орган у процесі реалізації функцій конституційного контролю та офіційного тлумачення Конституції і законів України формулює загальнообов'язкові правові позиції, які, з одного боку, спрямовані на захист конституційних принципів місцевого самоврядування, а з іншого - містять своєрідні правові орієнтири вдосконалення цього інституту на законодавчому рівні. Крім того, його рішення впливають на сферу правотворчості та правозастосування не тільки органів держави, а й органів місцевого самоврядування. За результатами аналізу відповідних рішень Конституційного Суду України встановлено, що він не у всіх випадках забезпечував належний захист конституційних основ місцевого самоврядування. При цьому в роботі виявлені також певні проблеми у сфері захисту конституційних засад місцевого самоврядування та запропоновані шляхи їх вирішення в контексті майбутньої конституційної реформи, складовою якої має бути реформа конституційної юрисдикції.

У роботі розкрито також зміст функції судового захисту місцевого самоврядування та функції судового контролю за діяльністю його органів та посадових осіб з боку судів загальної юрисдикції. Зокрема, змістом функції судового захисту місцевого самоврядування з їх боку визначено відновлення його прав та законних інтересів, порушених насамперед рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, а змістом функції судового контролю - правова оцінка рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування з точки зору законності. У такий спосіб суди від імені держави „інтегрують” органи місцевого самоврядування у механізм здійснення єдиної державної політики, засади якої визначаються у Конституції та законах України.

Досліджуючи історичний досвід функціонування місцевого самоврядування, автор доходить висновку про можливість децентралізації на його рівень не тільки виконавчої влади, а й окремих повноважень судової влади.

У Розділі 4 «Функціональна характеристика державного управління та місцевого самоврядування» досліджено співвідношення між функціями держави та функціями місцевого самоврядування, а також між функціями державного управління і функціями управління, здійснюваного в процесі місцевого самоврядування.

У підрозділі 4.1. Функції держави та державного управління як наукова категорія» в методологічних цілях з'ясовуються поняття та зміст функцій держави та функцій державного управління, розкривається зв'язок між цими категоріями.

У ньому автор, виходячи із здобутків юридичної науки та теорії державного управління проводить ідею, що сучасній державі притаманні два класи (типи) функцій: функції, які визначаються як основні напрями (види) держави, що відображають її сутність та основні сторони її соціально-політичного призначення в суспільстві, та функції державного управління, через які розкривається роль держави як суб'єкта управління. У такому сенсі перша категорія функцій держави, які можуть класифікуватися за різними критеріями на певні види, відображає належне в її діяльності, тобто дає відповідь на питання, для чого створюється держава та яку роль вона виконує в суспільстві, у зв'язку з чим їх іноді називають функціями-цілями, функціями-завданнями, а друга - характеризує саму діяльність держави по здійсненню її функцій-цілей. Між цими функціями існує певний взаємозв'язок, який полягає в тому, що відповідні функції держави реалізується за допомогою всієї системи функцій державного управління.

Характерною особливістю функцій держави та державного управління є те, що вони здійснюються через розгалужену систему всіх органів державної влади, яким також приманні два класи функцій: функції, через які розкривається їх роль у механізмі держави, та функції управління, які характеризують їх роль як суб'єктів державного управління. Якщо перші відображають основні сторони соціально-політичного призначення відповідних державних органів у механізмі держави, що знаходить втілення в основних напрямках їх діяльності, цілях та завданнях, то другі - способи здійснення органами державного управління притаманних їм функцій-завдань, що спрямовані на реалізацію функцій держави. Міра участі кожного конкретного органу в здійсненні функцій держави та функцій державного управління визначається обсягом його компетенції.

Керуючись такими підходами, автор доходить висновку, що місцевому самоврядуванню також притаманна два класи функцій: система функцій, що відображають основні сторони його соціально-політичного призначення в державі, та система функцій управління, що відображають способи реалізації його основних функцій. Між існує певний взаємозв'язок, природа якого визначається закономірностями взаємодії цілого і частин, згідно з якими зазначені функції місцевого самоврядування мають узгоджуватися та спрямовуватися на виконання відповідних функцій держави.

У підрозділі 4.2. «Співвідношення функцій держави та функцій місцевого самоврядування» з'ясовується зв'язок основних функцій держави з функціями місцевого самоврядування та його органів.

За результатами огляду існуючих у літературі підходів щодо визначення поняття та системи функцій місцевого самоврядування автор, виходячи із закономірностей взаємодії цілого і частин, обґрунтовує висновок про похідний характер функцій місцевого самоврядування від функцій держави, у зв'язку з чим спростовується теза про їх громадівський характер. Це пояснюється тим, що держава є формою самоорганізації суспільства в цілому, а місцеве самоврядування його частин - відповідних територіальних колективів (громад), а тому функції місцевого самоврядування мають узгоджуватися з функціями держави. Однак, на думку автора, це не означає, що функції місцевого самоврядування є простим віддзеркаленням функцій держави, в результаті чого серед його функцій іноді виділяються система функцій, аналогічна системі функцій держави.

Виходячи з того, що кожен компонент цілісної соціальної системи відіграє в ній певну специфічну роль, автор пропонує розуміти під функціями місцевого самоврядування ті основні сторони його суспільно-політичного призначення, які дають відповідь на питання про його роль у механізмі управління державними справами. З цих позицій, автор головною функцією місцевого самоврядування вважає забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами, які об'єктивно співвідносяться з основними напрямами діяльності держави, визначеними як її основні функції. Це означає, що органи місцевого самоврядування, поряд з органами державної влади, беруть участь у здійсненні єдиної системи функцій держави. При цьому у роботі констатується, що кожен елемент системи місцевого самоврядування також має специфічне призначення, яке можна кваліфікувати як його функції. В руслі такого підходу в роботі виділяється система функцій представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування, а також сільських, селищних, міських голів, визначаються чинники, які засвідчують про органічний зв'язок відповідних функцій місцевого самоврядування з функціями держави.

У підрозділі 4.3. «Співвідношення функцій державного управління та управлінських функцій місцевого самоврядування» з'ясовується природа та система функцій управління, здійснюваних у процесі місцевого самоврядування, в їх співвідношенні з функціями державного управління.

Констатуючи за результатами відповідного аналізу наявність у науковій літературі тенденції, відповідно до якої функції управління, що здійснюються в процесі місцевого самоврядування, трактуються як такі, що мають громадівський характер, який випливає з самоврядної природи питань місцевого значення, автор проводить ідею про те, що у сучасних умовах органи місцевого самоврядування здійснюють у межах своїх повноважень практично одну і саму систему функцій управління, що й органи державної влади, а тому функціям управління, здійснюваним у процесі місцевого самоврядування, притаманні практично всі ознаки функцій державного управління.

У руслі такого підходу у роботі визначаються чинники, що засвідчують про органічний зв'язок функцій управління, здійснюваних у процесі місцевого самоврядування, та функцій державного управління, до яких віднесені: єдність влади, здійснюваної у процесі реалізації відповідних функцій; зумовленість їх змісту цілями, завданнями і функціями держави, внаслідок чого вони виступають засобами реалізації державної політики у всіх сферах суспільного життя; визначеність форм, методів та порядку їх здійснення в нормах права, які є результатом правотворчої діяльності держави. З метою обґрунтування відповідних ідей у роботі простежуються зв'язки загальних функцій управління, здійснюваних у процесі місцевого самоврядування (інформації, прогнозування, планування, організації, регулювання, координації та контролю), з відповідними функціями державного управління. За результатами відповідного аналізу автор доходить висновку про те, що у сучасних умовах функції управління, здійснювані у процесі місцевого самоврядування, є своєрідним продовженням функцій державного управління, а тому їх реалізація повинна пов'язуватися з діяльністю не тільки органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування, які здійснюють їх на засадах відносної автономії (самостійності) та в межах повноважень, визначених законом.

Розділ 5 «Співвідношення форм та методів управлінської діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування» присвячений аналізу форм та методів управління органів місцевого самоврядування в їх співвідношенні з формами та методами державного управління.

У підрозділі 5.1. «Форми державного управління та управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування» проведений порівняльний аналіз форм управлінської діяльності органів державного управління та органів місцевого самоврядування, визначені їх види, спільні та відмінні ознаки.

У роботі на основі з'ясування природи більш загальних понять «форми здійснення функцій держави» та «форми державного управління» доводиться, що формам управлінської діяльності органів місцевого самоврядування властиві всі загальні ознаки форм державного управління. При цьому форми їх управлінської діяльності, як і форми діяльності органів державної влади, можуть поділятися на правові і неправові. До перших відноситься насамперед прийняття (видання) органами місцевого самоврядування правових актів, які органічно пов'язуються з такими правовими формами здійснення функцій держави як правотворча, правозастосовча та правоохоронна, що характеризує явище державного владарювання. До неправових форм відносяться такі дії органів місцевого самоврядування, які хоч безпосередньо і не тягнуть юридичних наслідків, проте, здійснюються в межах їх повноважень, визначених законом. Серед них - ключова роль належить організаційним формам (засіданням відповідних рад та їх виконавчих комітетів, постійних комісій), які з огляду на те, що порядок їх проведення докладно визначається нормами права кваліфікуються як організаційно-правові.

Зважаючи на те, що місцеве самоврядування є формою децентралізації виконавчої влади, у роботі приділена значна увага аналізу співвідношення між формами управління органів місцевого самоврядування та формами управління органів виконавчої влади, за результатами якого обґрунтовується висновок, що формам управління органів місцевого самоврядування в основному притаманні ознаки форм управлінської діяльності органів виконавчої влади. До цих ознак автор відносить насамперед те, що у формах управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, яким властивий підзаконний, виконавчо-розпорядчий, юридично-владний характер, опосередковується в цілому реалізація одних і тих самих цілей, завдань та функцій виконавчої влади.

У підрозділі 5.2. «Правові акти органів державного управління та акти органів місцевого самоврядування» здійснено порівняльний аналіз правових актів державного управління та актів органів місцевого самоврядування.

За результатами відповідного аналізу, якому передувало дослідження загального поняття «правовий акт», у роботі обґрунтовується положення, згідно з яким актам органам місцевого самоврядування притаманні ті ж самі загальні ознаки, що характеризують правові акти органів державної влади. Серед найважливіших спільних ознак які властиві актам органів місцевого самоврядування, автор виділяє те, що останні: є актами реалізації однієї влади, джерелом якої є народ; є обов'язковими до виконання на відповідних територіях; у разі необхідності їх виконання може забезпечуватися заходами державного примусу; є формою участі органів місцевого самоврядування у правотворчій, правозастосовчій та правоохоронній діяльності держави; видаються виключно у межах їх повноважень та в порядку і в формах, що визначені законами України.

Порівнюючи акти органів місцевого самоврядування з актами органів виконавчої влади, дисертант обґрунтовує також положення про те, що актам органів місцевого самоврядування притаманні всі ознаки правових актів органів виконавчої влади (підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер). Шляхом видання відповідних актів, які в багатьох випадках тягнуть одні і ті ж самі юридичні наслідки, органи місцевого самоврядування здійснюють управління в одних і тих самих сферах суспільного життя, що й органи виконавчої влади. У такому сенсі акти органів місцевого самоврядування кваліфікуються як одна з форм реалізації виконавчої влади, яку вони здійснюють на засадах відносної автономії в межах, визначених Конституцією і законами України.

Водночас у роботі відзначаються певні особливості актів органів місцевого самоврядування, що зумовлені їх конституційною природою. Насамперед ідеться про те, що їх акти можуть бути скасовані лише в судовому порядку з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Проте це не порушує державно-правової природи актів органів місцевого самоврядування, хоча стосовно них слово «правові» у Конституції України чомусь не вживається.

У підрозділі 5.3. «Методи державного управління та методи управління органів місцевого самоврядування» аналізується співвідношення методів державного управління та методів управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування, визначаються їх спільні та відмінні риси.

За результатами відповідного аналізу, якому передувало дослідження методів управління як явища, притаманного всім видам соціального управління, у роботі обґрунтовується теза, що зміст методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування визначається природою державного управління, у зв'язку з чим їм у цілому властиві всі ознаки методів державного управління. Зокрема, встановлено, що методам управління, здійснюваного в процесі місцевого самоврядування: властивий державно-владний характер; що вони спрямовуються на досягнення цілей і завдань держави; що їх система, порядок застосування та форми зовнішнього вираження визначаються нормами права, у зв'язку з чим право на їх використання (особливо методів примусу) належить органам місцевого самоврядування не від природи, а за законом.

Водночас автор, розглядаючи місцеве самоврядування як форму децентралізації виконавчої влади, обґрунтовує тезу, що методам управління органів місцевого самоврядування притаманні всі ознаки методів управління органів виконавчої влади, що дає підставу кваліфікувати їх як методи здіснення виконавчої влади. Це зумовлено тим, що методи управління органів місцевого самоврядування спрямовані за реалізацію завдань і функцій виконавчої влади, які хоч формально і визначені як питання місцевого значення, проте реально є завданнями виконавчої влади.

У роботі зазначається, що органам місцевого самоврядування у цілому притаманні такі ж самі види методів управління, що й органам виконавчої влади, які найчастіше поділяються на методи переконання і примусу, прямого (адміністративного) і непрямого (економічного) управлінського впливу. Разом із тим, методам управління, здійснюваного в процесі місцевого самоврядування, властиві специфічні ознаки, до яких автор відносить відносну самостійність органів місцевого самоврядування у виборі відповідних методів управління, межі якої визначаються законами України.

У Висновках дисертації сформульовано найважливіші науково-теоретичні і прикладні результати, отримані в процесі дисертаційного дослідження важливої проблеми - співвідношення місцевого самоврядування та державного управління.

За змістом відповідного дослідження у роботі сформульовані такі основні висновки.

Дослідження первинної сутності явища самоврядування засвідчує, що на найвищому рівні теоретичного узагальнення поняття «самоврядування» може застосовуватися для позначення будь-яких процесів соціальної самоорганізації, саморегуляції, що відбуваються у суспільстві як соціальній самокерованій системі, де відбуваються процеси управління. У такому значенні цей термін включає в себе і поняття соціального управління, різновидом якого є державне управління, що здійснюється від імені держави, яка також є формою самоорганізації суспільства, а не інститутом, нав'язаним йому зовні. Тому термін «самоврядування» треба розглядати як родове поняття, що може вживатися для позначення будь-яких видів (форм) самоорганізації суспільства як багаторівневої соціальної системи.

У первісному ж значенні самоврядування представляє систему управління, побудовану на основі поєднання суб'єкта й об'єкта управління, у зв'язку з чим вихідною засадою з'ясування його природи має бути аналіз процесу взаємодії суб'єкта й об'єкта управління, з яких складається будь-яка управлінська система. Проте такі форми самоврядування були притаманні лише первісним спільнотам людей. З виділенням спеціального апарату управління, поява якого була зумовлена ускладненням суспільства як соціальної системи, самоврядування поступово перетворилося в управління, різновидом якого є державне управління, що виникло одночасно з державою. У сучасному ж соціально неоднорідному суспільстві на всіх рівнях його соціальної організації здебільшого здійснюється звичайне управління, яке поєднується з окремими елементами самоорганізації та саморегуляції. У такому сенсі поняття „самоврядування” відображає лише певну автономію відповідних соціальних спільнот та їх органів у вирішенні питань їх життєдіяльності насамперед відносно держави, яка є формою самоорганізації суспільства. Це повною мірою стосується і місцевого самоврядування, яке за своїми ознаками є різновидом соціального управління, співвіднесеним із державним управлінням. Тому його треба розглядати як відносно автономну частину державного управління, а вживаний у Конституції України термін “місцеве самоврядування” - як одну із форм залучення громадян України до управління державними справами на засадах відносної самостійності в межах, визначених Конституцією і законами України.

Для з'ясування природи місцевого самоврядування вихідним є поняття децентралізації державного управління, яка притаманна будь-якій державі, територіальний устрій якої включає хоча б одну підсистему (ланку, рівень) адміністративно-територіальних одиниць, які є просторовою основою функціонування органів влади, визначених як місцеві. При цьому за умов демократичного політичного режиму однією з форм децентралізації державного управління є децентралізація на рівень територіальних колективів та/або обраних ними органів влади, які функціонують на принципах відносної самостійності, межі якої визначаються конституцією та/або законом. Такий вид децентралізації дістав назву місцевого самоврядування, яке залежно від конституційно-правового статусу адміністративно-територіальних одиниць може набувати різних правових форм.

У сучасних умовах формами децентралізації державного управління є: місцеве самоврядування, що здійснюється на рівні адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня; місцеве самоврядування, яке здійснюється у межах звичайних адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня; місцеве самоврядування, здійснюване у межах адміністративно-територіальних одиниць найвищого рівня з особливим автономним статусом (територіальна автономія). а також місцеве самоврядування, здійснюване на рівні столичних та інших міст, а також на рівні міських районів. Зазначені види місцевого самоврядування є формами децентралізації єдиної державної влади, джерелом якої є народ у цілому, а не відповідні територіальні колективи. Різниця між цими формами самоврядування полягає головним чином у ступені децентралізації державної влади, що відображається в обсязі та характері повноважень, які передаються на рівень відповідних територіальних колективів та/або створюваних ними органів.

Для вирішення наукової проблеми щодо віднесеності органів місцевого самоврядування до механізму держави вихідне значення має загальна теорія систем. За її змістом властивості цілісних соціальних систем притаманні державному механізму, який включає підсистему органів державної влади та підсистему органів місцевого самоврядування. Факторами його цілісності є єдність цілей держави, які визначені в Конституції України й реалізація яких має пов'язуватися з діяльністю як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування. Це означає, що Конституція не виключила органи місцевого самоврядування з механізму держави, а лише змінила характер їх взаємовідносин з органами держави. Тому заперечення їх віднесеності до механізму держави, по суті, означає заперечення цілісності держави, а, отже, й суспільства в цілому.

Між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким притаманні, з одного боку, всі загальні ознаки державних органів, у тому числі органів виконавчої влади, а з іншого - спеціальні ознаки, об'єктивно існують системні взаємозв'язки та відносини, в тому числі державно-управлінського характеру, завдяки яким вони інтегруються в єдиному контексті з державними органами в механізм здійснення цілей, завдань і функцій держави. Проте такі відносини не зводяться до прямого організаційного підпорядкування органів місцевого самоврядування органам держави.

У сучасних умовах відповідні системні взаємозв'язки існують між Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами, які утворюють у механізмі держави цілісну підсистему представницьких, колегіальних органів, діяльність яких здійснюється практично в одних і тих самих організаційно-правових формах та на основі єдиних демократичних принципів. Та найтісніші органічні взаємозв'язки існують між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, які складаються між ними в процесі реалізації на місцях одних і тих самих завдань і функцій виконавчої влади, у зв'язку чим місцеве самоврядування представляє по суті специфічний рівень (ланку) організації виконавчої влади, який можна кваліфікувати як самоврядний або муніципальний. На сферу місцевого самоврядування ефективно впливають також органи судової влади, які, здійснюючи щодо місцевого самоврядування функцію судового захисту та функцію судового контролю за діяльністю його органів та посадових осіб у своєрідний спосіб „інтегрують” їх у цілісний механізм здійснення єдиної державної політики, засади якої визначені у Конституції та законах України.

Передумовою вироблення прагматичних підходів щодо оцінки місцевого самоврядування є з'ясування співвідношення його функцій з функціями держави, яке визначається закономірностями взаємодії цілого і частин, згідно з якими частини мають узгоджуватися у своїх функціях з функціями цілого. З цих позицій функції місцевого самоврядування, яке є формою самоорганізації відповідних територіальних громад, за своєю природою є похідними від функцій держави, яка є формою самоорганізації суспільства в цілому. Таким чином, органи місцевого самоврядування в єдиному контексті з органами державної влади беруть участь у межах своїх повноважень у здійсненні єдиної системи функцій держави та державного управління, які вони реалізують на засадах відносної автономії (самостійності).

Одним із факторів, який засвідчує органічний взаємозв'язок місцевого самоврядування з державним управлінням, є те, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування в процесі управлінської діяльності використовують єдину систему форм та методів управління, зміст яких визначається природою державного владарювання. Це зумовлено тим, що для реалізації тих завдань, які покладаються на органи місцевого самоврядування, авторитету влади територіальної громади недостатньо. Найвиразніше відповідний зв'язок відображається в єдності природи правових актів органів держави та актів органів місцевого самоврядування, яким у цілому притаманні всі ознаки, що характеризують правові акти органів державної влади. Наявність специфічних ознак, за якими вони відрізняються від правових актів державного управління, не порушує державно-правової природи актів органів місцевого самоврядування, які співвідносяться з правотворчою, правозастосовчою, правоохоронною формами діяльності держави, яка є проявом реалізації державної влади.

Список опублікованих праць за темою дисертації

Індивідуальна монографія:

Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Монографія. - К.: Парламентське вид-во, 2007. - 576 с.

Колективні монографії, науково-практичні коментарі:

1. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади // Виконавча влада і адміністративне право / Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Битяк Ю.П. та ін.; За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім „ Ін-Юре”, 2002. - С. 44 - 59.

2. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням // Виконавча влада і адміністративне право / Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Битяк Ю.П. та ін.; За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім „Ін-Юре”, 2002. - С. 467 - 474.

3. Коментар до Розділу ХІ «Місцеве самоврядування» та пунктів 7, 8, 10 Перехідних положень Конституції України // Коментар до Конституції України / В.Б. Авер'янов, В.Ф. Бойко, В.І. Борденюк та ін.; Редкол.: Опришко В.Ф (голова) та ін. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. - С. 309 - 336; 357 - 359; 361 - 362.

4. Коментар до Розділу ХІ «Місцеве самоврядування» та пунктів 7, 8, 10 Перехідних положень Конституції України // Коментар до Конституції України / В.Б. Авер'янов, В.Ф. Бойко, В.І. Борденюк та ін.; Редкол.: Опришко В.Ф (голова) та ін. - Друге видання, виправлене та доповнене. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1998. - С. 324 - 354; 387 - 391; - 393.

5. Коментар до статей 17, 18, 25 - 27, 30 - 32, 34 - 37, 40, 41,44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Закон про місцеве самоврядування в Україні: Науково-практичний коментар / Батрименко В.І., Борденюк В.І., Виноградова Г.В. та ін.; Редкол.: Опришко В.Ф. (голова) та ін. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. - С. 59 - 70; 89 - 116; 127 - 177; 186 - 228; 238 - 242; 259 - 263.

6. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні // Конституція України - Основний Закон суспільства, держави, людини: Науково-методичні рекомендації / Кол. авт.; Керівник авт. кол. - проф. І.Ф. Надольний. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - С. 194 - 221.

7. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні: Навч. посіб. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 216 с. (у співавторстві з В.М. Шаповалом, Г.С. Журавльовою).

8. Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері соціально-економічного розвитку територій // Україна: поступ у ХХІ століття: Наук.-метод. зб./ І.Ф Надольний, В.А. Ребкало, Н.Р. Нижник та ін. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - С. 122 - 149.

9. Верховна Рада України - парламент України // Вибори - шлях до демократичного суспільства: Метод. матеріали з питань виборчого процесу / За заг. ред. В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 38 - 52. (78 с.)

10. Двопалатний парламент: історичний досвід та можливості функціонування в унітарній державі // Політична реформа - гарантія демократичного розвитку українського суспільства: Наук.-метод. матеріали на допомогу лекторам / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2003. - С. 62 - 77.

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Місцеве самоврядування і деякі проблеми децентралізації влади // Вдосконалення законодавства України в сучасних умовах. Зб. наук. статей. Вип. 1.- К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. - С. - 35;

2. Деякі проблеми відтворення конституційного статусу місцевого самоврядування на законодавчому рівні // Проблеми державно-правової реформи: Зб. наук. праць. Вип. 3. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України. - 1997. - С. 41 - 55.

3. Конституція України та становлення галузі права місцевого самоврядування //Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України. Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. Ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва). - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 1. - С. 282 - 291.

4. Проблеми систематизації законодавства в контексті реформи місцевого самоврядування в Україні // Конституція України та проблеми систематизації законодавства: Зб. наук. праць. Вип. 5. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. - С. 89 - 101.

5. Реформа адміністративного права та місцевого самоврядування // Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні: Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. Ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва). - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 2. - Ч. ІІ. - С. 289 - 297.

6. Деякі проблеми реформування інститутів публічної влади на місцях в контексті державної регіональної політики // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 2. - В. 4 ч. - Ч. 1. - С. 21 - 31.

7. Деякі проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування у містах з районним поділом // Право України. - 2001. - № 2. - С. 53 - 57.

8. Поняття регіону в контексті державної регіональної політики: конституційно-правовий аспект // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Вип. 1. - С. 337 - 347.

9. Особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві // Вісник прокуратури. -2001. - № 4. - С. 39 - 46.

10. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави та громадянського суспільства // Право України. - 2001. - № 12. - С. 24 - 27.

11. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його співвідношення контролем у державному управлінні // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Вип. 2. - С. 188 - 197.

12. Діалектика співвідношення самоврядування, місцевого самоврядування та державного управління // Право України. - 2002. - № 12. - С. 118 - 122.

13. Співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип. 2. - С. 347 - 363.

14. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект // Право України. - 2003. - № 4. - С. 12 - 17.

15. Концептуальні основи співвідношення функцій місцевого самоврядування та його органів з функціями держави // Право України. - 2003. - № 11. - С. 17 - 23.

16. Добровільне об'єднання територіальних громад у конституційно-правовому вимірі // Вісник Конституційного Суду України. - 2003. - № 4. - С. 58 - 66.

17. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у механізмі здійснення місцевого самоврядування // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 21. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. - С. 231 - 238.

18. Концептуальні основи співвідношення функцій державного управління з функціями управління, що здійснюються в процесі місцевого самоврядування // Вісник господарського судочинства. - 2003. - № 4. - С.195

19. Конституційно-правові аспекти організації влади у містах Києві та Севастополі в контексті рішення Конституційного Суду України у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві // Вісник Конституційного Суду України. - 2004. - № 3. - С. - 58.

20. Конституційно-правові аспекти вдосконалення організації публічної влади у містах Києві та Севастополі // Вісник Конституційного Суду України. - 2004. - № 4. - С.28 - 35.

21. Теоретичні основи співвідношення форм управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 25. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004. - С. 207 - 213.

22. Методологічні основи співвідношення методів державного управління та методів здійснення місцевого самоврядування (правові аспекти) // Вісник Академії правових наук України. - 2004. - № 3. - С. 53 - 66.

23. Децентралізація державної влади як явище державно-правового життя: поняття, суть та форми (види) // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 2. - С. 387 - 398.

24. Теоретичні аспекти співвідношення правових актів державного управління та актів органів місцевого самоврядування // Право України. - 2004. - № 11. - С. 16 - 20.

25. Теоретичні аспекти співвідношення категорій саморегулювання, самоврядування та управління // Юридична Україна. - 2004. - № 8. - С. - 27.

26. Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади: конституційно-правові аспекти // Юридична Україна. - 2004. - № 11. - С. 20.

27. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види) // Право України. - 2005. - № 1. - С. 21 - 25.

28. Верховна Рада України і представницькі органи місцевого самоврядування в механізмі держави // Вісник Конституційного Суду України. - 2005. - № 1. - С. 58 - 69.

29. Деякі аспекти системного підходу до співвідношення механізму (апарату) держави та місцевого самоврядування // Юридична Україна. - 2005. - № 2. - С. 4 - 11.

30. Державний механізм держави як система органів держаної влади та органів місцевого самоврядування та фактори його цілісності // Юридична Україна. - 2005. - № 3. - С. 15 - 23.

31. Механізм (апарат) державного управління як система органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування // Право України. - 2005. - № 6. - С. 16 - 21.

32. Деякі аспекти співвідношення системи органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування // Юридична Україна. - 2005. - № 5. - C.16 - 22.

33. Виконавчі органи місцевого самоврядування в механізмі здійснення виконавчої влади // Часопис Київського університету права. - 2005. - № 2. - С. 83 - 88.

34. Судова влада як складова механізму держави та державного управління // Вісник господарського судочинства. - 2005. - № 2. - С. 151 - 163.

35. Деякі концептуальні підходи до реформи місцевого самоврядування в контексті проекту Закону України „Про внесення змін до Конституції України” // Державне управління в Україні: реалії та перспективи: Зб. наук. пр. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - Вид-во НАДУ, 2005. - С. 301.

36. Конституційний Суд України і сфера місцевого самоврядування // Вісник Конституційного Суду України. - 2005. - № 3. - С. 63 - 79.

37. Сфера місцевого самоврядування і суди загальної юрисдикції // Юридична Україна. - 2005. - № 7. - С. 4 - 14.

Статті в інших виданнях

1. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1996. - № 3. - С. 117 - 130.

2. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1997. - № 1. - С. 118 - 130.

3. Муніципальна реформа: що, як і задля чого // Віче. - 1998. - № 7. - С. - 79.

4. До “малої конституції” - з належною повагою! Чинні галузеві закони часто обмежують права територіальних громад // Людина і влада. - 1999. - № 11-12. - С. 49 - 52.

5. Деякі аспекти співвідношення державного управління та місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2000. - № 1. - С. 209-216.

6. Суперечності, що спонукають до розважливих дій // Людина і влада. - 2000. - № 9 - 10.

7. Місцеве самоврядування як елемент громадянського суспільства // Формування громадянського суспільства в Україні: стан, проблеми, перспективи: Зб. наук. праць Укр. Академії держ. упр. при Президентові України / Кол. авт.; За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Вип. 1. - С. 78 - 95.

8. Закон є, але суперечності не усунуто? // Людина і влада. - 2001. - № 1-2. - С. 30 - 34.

9. Територіальні громади та органи місцевого самоврядування у містах з районним поділом: наближення влади до людей // Актуальні проблеми державного управління: Науковий збірник. - Х.: УАДУ ХФ, 2001. - С. - 60.

10. Співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування: організаційно-управлінський аспект // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2001. - № 4. - С. 312 - 320.

11. Місцеве самоврядування як форма децентралізації державної влади: конституційно-правові аспекти // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2004. - № 3. - С. 420 - 431.

12. Депутатська недоторканість у конституційно-правовому вимірі: вітчизняний та зарубіжний досвід // Віче. - 2007. - № 15. - С. 20 - 23.

Тези наукових доповідей і повідомлень:

1. Місцеві Ради: проблеми конституційно-правового статусу // Концепція розвитку законодавства України: Матеріали науково-практичної конференції. (Травень, 1996 року, Київ). - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. - С. 137 - 139.

2. До питання про природу функцій і завдань місцевого самоврядування // Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування. Матеріали щорічної наук.-практ. конф. профес.-виклад. складу та слухачів Академії. 31 трав. 1996 р. / За ред. В.А.Дона; Відп. за вип. Гегеля Н.А. - К.: УАДУ при Президентові України, 1996. - С. 90 - 93.

3. Місцевому самоврядуванню - державну підтримку // Актуальні проблеми реформування державного управління. Матеріали щорічної науково практичної конференції науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Академії 29 травня 1997 р. / За ред. Князєва В. М. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - С. 204 - 206.

4. Деякі проблеми законодавчого визначення повноважень місцевого самоврядування в Україні // Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність. Матеріали науково-практичної конференції 22-23 листопада 1996 р. - К.: Генеза, 1997. - С. 322 - 325.