Антикоррупционная деятельность в правоохранительных органах

Реформирование обучения государственных служащих вызвано необходимостью повышения профессионального уровня и квалификации кадров, в связи с ростом масштаба и сложности задач, возникающих в ходе реализации Стратегии «Казахстан 2030», реформы государственной службы в условиях изменения роли и функций государства, глобализации гражданского общества и внедрения новых информационных технологий.

Для институционального укрепления реформы государственной службы посредством подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, Указом Президента Республики Казахстан от 18 сентября 1998 года № 4075 «О дальнейших мерах по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих» образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, которая является высшим образовательным и научным учреждением со статусом государственного учебного заведения высшего специального профессионального образования, осуществляющим свою деятельность в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан. Согласно Положению об академии, основными направлениями деятельности являются подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих из центральных и местных государственных органов.

Если обратиться к зарубежному опыту, становление профессиональной государственной службы невозможно без специализированных учебных заведений. Образовательные учреждения имеются в ведущих странах мира - США, Великобритании, Франции, Германии, Австрии и др. Следует отметить, что через данные учреждения проходит вся управленческая элита. К примеру, дипломы Национальной школы администрации Франции в свое время получили выдающиеся политические лидеры Франции - Жискар д^, Эстен, Жак Ширак, Мишель Рокар. В советское же время существовала школа по подготовке кадров для государственного административного аппарата - Высшая партийная школа, выпускники которой, в первую очередь, лоббировали интересы партии во всех сферах своей деятельности [47].

Бесспорным является положение о главенствующей роли профессионализма на государственной службе. Если отдельные отрасли народного хозяйства десятки лет насыщались профессионалами, то в государственной службе, во всяком случае в большей ее части, по установившейся традиции работали люди, не имеющие специального управленческого образования и соответствующих профессиональных знаний. Отсюда первоочередной задачей является задача добиться, чтобы в государственной службе работали только профессионалы» [48]. Эксперты Алма-Атинского исследовательского центра «Сандж» обнародовали отчет «Коррупция в Казахстане глазами депутатов парламента, государственных служащих, предпринимателей и населения», подготовленный по заказу Программы развития ООН. Коррупции в Казахстане, считают эксперты, подвержены практически все сферы деятельности, причем в наибольшей степени таможня, полиция, налоговая служба, суды, прокуратура и вузы.

Среди основных причин взяточничества (а это наиболее распространенный вид коррупционных преступлений) респонденты назвали низкую зарплату, безнаказанность, круговую поруку и низкий моральный уровень служащих. Снижению уровня коррупции, по мнению респондентов, может способствовать рост уровня жизни населения, соблюдение законов, повышение заработной платы государственным служащим, упрощение бюрократических процедур и стабилизация экономического положения в стране.

По данным отчета ПРООН, только 6% опрошенных госслужащих верят в полное искоренение коррупции, 11% считают, что с коррупцией ничего сделать нельзя, 80% уверены, что можно существенно уменьшить ее масштабы [49].

К числу причин и условий, порождающих разрастание коррупции, наряду с вышеуказанными следует отнести и следующие:

1. Непоследовательность и противоречивость в осуществлении реформ, запаздывание в принятии мер, обеспечивающих укрепление разнообразных форм собственности, развитие и поддержку предпринимательства, контроль за исполнением и расходованием ресурсов и средств;

2. Отсутствие механизма действенного контроля за исполнением принятых решений, постановлений, законов;

3. Недостатки в организации и деятельности правоохранительных органов, ведущих борьбу с коррупцией.

Действие причинного комплекса криминогенных факторов в совокупности с высоким уровнем латентности коррупционных преступлений создает ряд серьезных проблем, связанных с их предупреждением и раскрытием.

В настоящее время уже определены основные направления антикоррупционной деятельности.

Указом Президента Республики Казахстан утверждена Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы, являющаяся логическим продолжением предыдущей (2001-2005 годы), предусматривающая мероприятия, направленные, в основном, на дальнейшее повышение эффективности выявления и устранения условий, порождающих коррупцию, прежде всего в экономической сфере. В Программе делается упор как на повышение ответственности государственных органов в борьбе с коррупцией, так и на социальное партнерство всех ветвей власти и институтов гражданского общества в решении этой проблемы.

Исследование причинных факторов коррупции приводит к выводу о том, что, способствуя ликвидации указанных выше причин, государство рано или поздно добьется снижения уровня коррупционных преступлений. В настоящее время борьба с коррупцией является приоритетным направлением деятельности государства, однако, думается, что только при полном взаимодействии государственных структур на всех уровнях власти с общественными организациями и отдельными гражданами возможно решение поставленной задачи.

2.2 Специфика субъектов коррупционных правонарушений

Деятельность правоохранительных органов по борьбе коррупционными правонарушениями включает в себя выявление, пресечение, предупреждение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности (ст. 6 Закон РК «О борьбе с коррупцией») [8].

В целях обеспечения указанных задач в практической деятельности правоохранительных органов имеет место проблема точного определения субъекта коррупционного преступления.

При определении субъекта коррупционного правонарушения следует исходить, прежде всего, из самого понятия коррупции, которое законодательно трактуется как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. По мнению Б.В. Волженкина, «коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» [50]. Распространенность коррупции в институтах государственной власти дает основание для поиска эффективных способов использования мер уголовно-правового воздействия, в том числе путем расширения круга субъектов коррупционных преступлений. В соответствии со ст. 3 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 года за правонарушения, связанные с коррупцией, несут ответственность все должностные лица, депутаты Парламента и маслихатов, судьи, а также лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, и лица, приравненные к ним. Под лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций и лицами, приравненными к ним, понимаются:

1) все государственные служащие в соответствии с законодательством РК о государственной службе;

2) должностные лица правоохранительных органов и специальных служб.

Часть 3 ст. 3 названного Закона устанавливает, что к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, приравниваются:

1) лица, избранные в органы местного самоуправления;

2) граждане, зарегистрированные в установленном порядке в качестве депутатов Парламента РК и маслихатов, а также в члены выборных органов местного самоуправления;

3) служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета РК, внебюджетных фондов, создаваемых государственными органами или органами местного самоуправления;

4) должностные лица государственных организаций или организаций, в уставном капитале которых суммарная доля государственной собственности составляет не менее тридцати пяти процентов [8].

Таким образом, субъектом коррупционных правонарушений является физическое или юридическое лицо. Кодекс РК об административных правонарушениях 2001г. признает юридических лиц в качестве субъектов административных правонарушений.

Одним из самых традиционно дискуссионных вопросов стал вопрос о том, каких служащих следует считать должностными лицами. Возникают трудности при решении данного вопроса и у работников правоохранительных органов.

В последнее время правовое регулирование государственной службы, стало одной из первоочередных задач, стоящих перед казахстанским законодателем. На государственном уровне разработаны и опубликованы в средствах массовой информации основные критерии, определяющие статус государственного служащего (Закон РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г.), в соответствии с которым должностными лицами признаются постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных учреждениях [51].

Должностными лицами в соответствии с Уголовным кодексом Республики Казахстан признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан. Аналогичное понятие «должностного лица» содержится в ст.1 Закона Республики Казахстан «О государственной службе», п. 4 нормативного постановления № 18 Верховного Суда РК «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией» от 13 декабря 2001 года [29].

Другими словами, все государственные служащие занимают должности. В то же время, как отмечали дореволюционные авторы, ссылаясь на произведения немецких ученых, должностными лицами в царской России считались только те чиновники, которые имеют самостоятельное право распоряжения и приказания, остальные же пользуются правами служащих.

Должность есть «служебное место или звание с обязанностями его, определенные и возложенные на кого занятия с каким-либо званием» [52]. В соответствии с примечанием к статье 307 УК РК, к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, относятся должностные лица, депутаты Парламента и маслихатов, судьи и все государственные служащие в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственной службе.

К лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, приравниваются:

- лица, избранные в органы местного самоуправления;

- граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве депутатов Парламента Республики Казахстан и маслихатов, а также в члены выборных органов местного самоуправления;

- служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан;

- лица, исполняющие управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов.

Точное определение субъекта коррупционного преступления имеет не только теоретическое, но и практическое значение при квалификации рассматриваемой категории преступлений, а также для его отграничения от других смежных составов преступлений.

Анализ судебной и следственной практики по данной категории дел приводит к выводу о том, что по причине неправильного определения субъекта преступления подлежали прекращению многие дела, как на стадии предварительного расследования, так и в ходе судебного разбирательства.

Определенную сложность в юридической литературе и правоприменительной деятельности вызывает правовое содержание понятия «должностное лицо». Это связано, прежде всего, с тем, что изменился привычный экономический уклад в стране, появился так называемый негосударственный сектор.

Понятие «должностного лица» законодатель дает в различных нормативно-правовых актах: Уголовном кодексе РК, Кодексе РК об административных правонарушениях, Налоговом Кодексе РК, Законе РК «О борьбе с коррупцией» Законе РК «О государственной службе», которые несколько разнятся между собой.

Следует отметить, что нельзя допускать отождествления понятий «должностное лицо» и «лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций», указанное в ст. 3 Закона РК «О борьбе с коррупцией». Последнее применяется только для квалификации коррупционных правонарушений, влекущих дисциплинарную или административную ответственность, а также для принятия мер по предупреждению коррупционных проявлений. Использование его при квалификации преступлений не допускается.

Однако, как отмечали дореволюционные авторы, ссылаясь на произведения немецких ученых, должностными лицами в царской России считались только те чиновники, которые имели «самостоятельное право распоряжения и приказания», остальные пользовались правами служащих, но являлись «вспомогательными чиновниками, исполняющими только формальные работы при должностных лицах (изготовление бумаг, докладов и т.д.)» [53].

Представителем власти признается в примечании к ст. 320 УК РК должностное лицо государственного органа, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Это должностные лица Администрации Президента РК, депутаты Парламента РК, члены Правительства РК, прокуроры, сотрудники МВД, КНБ, финансовой полиции, судьи и другие лица.

Представители власти выполняют функции государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), а также полномочия органов местного самоуправления.

Вывод о том, является ли тот или иной сотрудник государственного органа представителем власти, следует делать после тщательного изучения его полномочий, сопоставляя их с законами и положениями, ведомственными нормативными актами, регламентирующими права и обязанности сотрудников различных государственных органов, служб, комитетов, департаментов.

Несомненно, и представитель власти, и лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, совершают юридически значимые действия, но в отношении разных категорий граждан и организаций.

Мы солидарны с позицией И.Ш. Борчашвили, который отмечает, что понятие «лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций» применяется только для квалификации коррупционных правонарушений, влекущих дисциплинарную или административную ответственность, а также для принятия мер по предупреждению коррупционных проявлений. Использование его при квалификации преступлений недопустимо [54].

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностных лиц по руководству коллективом, осуществлению подбора и расстановки кадров, организацией труда подчиненных, поддержанию трудовой дисциплины, выполнению задач, поставленных перед коллективом и тому подобное [55]. Такими полномочиями обладают, к примеру, начальники управлений, департаментов, министерств, отделов, служб, государственных органов, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РК.

Под административно-хозяйственными функциями следует понимать функции должностных лиц, сопряженные, как правило, с полномочиями по управлению или распоряжению государственным имуществом, его хранение, реализацией, по обеспечению контроля за этими операциями в государственном органе, органе местного самоуправления, в соответствующих учреждениях и воинских формированиях. К этой категории можно отнести лиц, ответственных за хранение материальных ценностей, бухгалтера, и тому подобных.

Для определения принадлежности служащего государственного органа или органа местного самоуправления или военнослужащего к категории должностных лиц достаточно наличия в его компетенции одного из полномочий: организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, либо обладания полномочиями представителя власти.

Установленное законодателем определение понятия «должностное лицо» строго ограничивает перечень лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение должностных преступлений. Предусмотрена ответственность только должностных лиц, относящихся к государственным органам, органам местного самоуправления и Вооруженным Силам, войскам и воинским формированиям Республики Казахстан.

В отношении должностных лиц органов местного самоуправления уже выработана стабильная судебная практика. Местное государственное управление регулируется Законом Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года, в соответствии с которым местное государственное управление - это деятельность органов государственной власти соответствующей административно-территориальной единицы по решению экономических и социальных вопросов местного значения. В республике оно осуществляется местными представительными и исполнительными органами (маслихат, аким, аппарат акима, местные органы отраслевого и межотраслевого управления) [56].

В то же время к определению понятия «государственный орган» наблюдается различный подход, что влечет за собой необоснованность в выборе квалификации и незаконное осуждение лиц, совершивших преступление

Основными критериями, отличающими государственный орган от других организаций, являются:

1) организационная форма (государственное учреждение);

2) компетенция (осуществление функций государственного управления и контроля);

3) способ финансирования (государственный бюджет).

Эти отличительные признаки определяются законодателем в Гражданском Кодексе РК [57], в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года [58], где под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией РК, законами, иными нормативными актами на осуществление от имени государства функций по:

1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения;

2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений;

3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.

На основании п. 2 Примечания к ст. 307 УК РК к ним относятся «лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РК, конституционными и иными законами РК для непосредственного исполнения функций государства и полномочий государственных органов, а равно лица, занимающие согласно законодательству о государственной службе политические должности государственных служащих». В соответствии с Законом РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. «в состав должностей государственных служащих входят политические и административные должности государственных служащих» [51]. Как указывалось ранее, кроме политических должностей государственных служащих существуют административные должности государственных служащих.

Указом Президента РК от 29 декабря 1999 г. № 318 утвержден «Реестр должностей административных государственных служащих и перечень категорий административных государственных должностей».

Кроме указанных категорий субъектов коррупционных правонарушений, к ним относятся «также физические и юридические лица, противоправно предоставляющие имущественные блага и преимущества». В связи с этим возникают вопросы об отнесении к субъекту коррупционных правонарушений юридических лиц.

Как уже было отмечено выше, понятие коррупции, как негативного социального явления, дано в Законе РК «О борьбе с коррупцией». В нем коррупция определяется как «не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ» [8].

В Законе Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. понятие государственной службы определяется как «деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти» [51].

Для выделения коррупционных преступлений из всех форм коррупционных проявлений совместным Приказом Генерального прокурора и Министра юстиции Республики Казахстан №886 ЦА/110 от 13/16 октября 1998 г. к разряду коррупционных преступлений была отнесена 21 статья УК РК:

1) статья 189 УК РК «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» (если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения);

2) п. «в» ч. 2 ст. 193 УК РК «Легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем»;

3) ч. 2 ст. 200 УК РК «Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну»;

4) п. «б» ч. 2 ст. 209 УК РК «Экономическая контрабанда» (совершение должностным лицом с использованием своего служебного положения);

5) п. «б» ч. 2 ст. 214 УК РК «Уклонение от уплаты таможенных платежей» (должностным лицом с использованием своего служебного положения);

6) ст. 221 УК РК «Уклонение граждан от уплаты налогов»;

7) ст. 224 УК РК «Получение незаконного вознаграждения» (совершенное служащим государственной организации);

8) ст. 225 УК РК «Регистрация незаконных сделок по природопользованию»;

9) п. «б» ч. 2 ст. 250 УК РК «Контрабанда изъятых из обращения предметов или предметов, обращение которых ограничено;

10) ст. 307 УК РК «Злоупотребление должностными полномочиями»

11) ст. 308 УК РК «Превышение власти или должностных полномочий»

(повлекшее существенное нарушение имущественных прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства);

12) ст. 310 УК РК «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»;

13) ст. 311 УК РК «Получение взятки»;

14) ст. 312 УК РК «Дача взятки» (дача взятки лицу, занимающему ответственную государственную должность);

15) ст. 313 УК РК «Посредничество во взяточничестве»;

16) ст. 314 УК РК «Служебный подлог»;

17) ст. 315 УК РК «Бездействие по службе»;

18) ч. 3 ст. 339 УК РК «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производства предварительного расследования» (совершенные лицом с использованием своего служебного положения);

19) ст. 345 УК РК «Заведомо незаконное освобождение от уголовной ответственности»;

20) ст. 350 УК РК «Вынесение заведомо неправосудных приговоров, решений или иного судебного акта»;

21) ст. 380 УК РК «Злоупотребление властью, превышение или бездействие власти (совершенные из корыстной заинтересованности).

Вторым совместным приказом Генерального прокурора и Министра юстиции РК №13/20 от 4/9 марта 1999 г. к разряду коррупционных преступлений были отнесены деяния, предусмотренные статьями УК РК:

1) ст. 189 УК РК «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» (если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения);

2) ст. 224 УК РК «Получение незаконного вознаграждения» (совершенное служащим государственной организации);

3) ст. 307 УК РК «Злоупотребление должностными полномочиями;

4) ст. 308 УК РК «Превышение власти или должностных полномочий», повлекшее существенное нарушение имущественных прав и законных интересов общества или государства);

5) ст. 310 УК РК «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»;

6) ст. 311 УК РК «Получение взятки»;

7) ст. 312 УК РК «Дача взятки» (дача взятки лицу, занимающему ответственную государственную должность);

8) ст. 313 УК РК «Посредничество во взяточничестве»

9) ст. 314 УК РК «Служебный подлог»;

10) ст. 315 УК РК «Бездействие по службе»;

11) ч. 3 ст. 339 УК РК «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производства предварительного расследования» (совершенные лицом с использованием своего служебного положения);

12) ст. 345 УК РК «Заведомо незаконное освобождение от уголовной ответственности»;

13) ст. 350 УК РК «Вынесение заведомо неправосудных приговоров, решений или иного судебного акта»;

14) ст. 380 УК РК «Злоупотребление властью, превышение или бездействие власти» (совершенные из корыстной заинтересованности).

Далее, совместным Приказом Генерального прокурора РК и Министерства юстиции РК «О коррупционных преступлениях», вступившим в действие с 1 июля 2000 г., вышеперечисленный перечень был изменен и указано, что коррупционными необходимо считать преступления, ответственность за которые предусмотрена:

1) п. «в» ч. 2, ч. 3 ст. 176 УК РК «Присвоение или растрата вверенного чужого имущества» (совершенное с использованием служебного положения);

2) п. «в» ч. 2, ч. 3 ст. 177 УК РК «Мошенничество» (совершенное с использованием служебного положения);

3) ст. 189 УК РК «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» (если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения);

4) п. «в» ч. 2, ч. 3 ст. 209 УК РК «Экономическая контрабанда» (совершение должностным лицом с использованием своего служебного положения);

5) ст. 224 УК РК «Получение незаконного вознаграждения» (совершенное служащим государственной организации);

6) ст. 228 УК РК «Злоупотребление полномочиями»;

7) ст. 231 УК РК «Коммерческий подкуп»;

8) ст. 307 УК РК «Злоупотребление должностными полномочиями»;

9) ст. 308 УК РК «Превышение власти или должностных полномочий, повлекшее существенное нарушение имущественных прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства);

10) ст. 310 УК РК «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»;

11) ст. 311 УК РК «Получение взятки»;

12) ст. 312 УК РК «Дача взятки» (дача взятки лицу, занимающему ответственную государственную должность);

13) ст. 313 УК РК «Посредничество во взяточничестве»;

14) ст. 315 УК РК «Бездействие по службе»;

15) ч. 3 ст. 339 УК РК «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производства предварительного расследования» (совершенные лицом с использованием своего служебного положения);

16) ст. 380 УК РК «Злоупотребление властью, превышение или бездействие власти» (совершенные из корыстной заинтересованности).

Таким образом, согласно этому приказу к коррупционным преступлениям стали относиться 16 составов преступлений, предусмотренных Уголовным Кодексом РК.

Кроме того, приказом Министра внутренних дел РК №156 «Об усилении борьбы с коррупцией в органах внутренних дел РК» от 30 марта 1999 г. к коррупционным следует относить следующие совершаемые сотрудниками органов внутренних дел преступления, перечень которых был дан совместным Приказом Генерального прокурора и Министра юстиции РК № 13/20 от 4/9 марта 1999 г., за исключением состава преступления, предусмотренного ст. 350 УК РК «Вынесение заведомо неправосудных приговоров, решений или иного судебного акта».

Данным приказом, в соответствии с Законом РК «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 г., считаются относящимися к коррупционным правонарушениям следующие допускаемые сотрудниками органов внутренних дел действия, ответственность за которые влечет увольнение, освобождение от должности, либо наложение дисциплинарного взыскания, если в содеянном не содержатся признаки уголовно-наказуемого деяния:

- непринятие сотрудниками ограничений по недопущению действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах, отраженных в оформляемых кадровыми аппаратами обстоятельствах кандидатов при приеме на службу в органы внутренних дел и сотрудниками в период прохождения ими службы;

- непредставление или представление в налоговый орган по месту жительства неполных, недостоверных деклараций о доходах, вкладах, имуществе;

- занятие должностей, находящихся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками (родителями, супругами, братьями, сестрами, детьми) или свойственниками (братьями, сестрами, родителями и детьми супругов);

- использование своих служебных полномочий при решении вопросов, связанных с удовлетворением материальных интересов сотрудников либо их близких родственников и свойственников;

- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении и продвижении по службе в органах внутренних дел;

- оказание неправомерного предпочтения юридическим и физическим лицам при подготовке и принятии служебных решений;

- оказание кому бы то ни было любого, не предусмотренного законодательством содействия в осуществлении предпринимательской и иной связанной с извлечением дохода деятельности;

- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении функциональных служебных обязанностей, если таковая не подлежит официальному распространению;

- требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законодательством;

- дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим официальным лицам, за исключением символических знаков внимания и символических сувениров в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства;

- участие в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими или нижестоящими либо находящимися с ними в иной зависимости по службе или работе должностными лицами;

- принятие за исполнение своих служебных функций лично сотрудниками либо членами их семьи любого вознаграждения в виде подарков, денег, услуг и в иных формах от организаций, а также физических лиц и лиц, зависимых от них по службе, за исключением символических знаков внимания и символических сувениров в соответствии с нормами вежливости и гостеприимства;

- принятие сотрудниками либо членами их семей приглашения во внутригосударственные и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет физических и юридических лиц, как иностранных, так и Республики Казахстан, за исключением поездок:

- по приглашению супруга (супруги), родственников за их счет;

- по приглашению иных физических лиц (с согласия вышестоящего должностного лица или органа), если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной деятельности приглашаемых;

- использование не предусмотренных законодательством преимущества в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества.

Правомерность анализируемых правовых актов у многих ученых и практиков вызывает определенные сомнения. Анализ Указа Президента РК, имеющего силу Закона, «О прокуратуре РК» от 21 декабря 1995 года приводит к выводу, что Генеральная прокуратура РК не имеет законных оснований на издание перечней преступных деяний, относящихся к коррупционным. Таким правом не обладает и Министерство юстиции РК [59].

В соответствии с действующим законодательством РК правом признания определенных составов преступлений как коррупционных, имеющих дополнительные признаки, дающие основания определения их в качестве таковых, обладает лишь высший законодательный орган государства в лице Парламента РК.

Очевидно, что субъекты преступлений, связанных с коррупцией, должны иметь строго определенные признаки. Изучение судебно-следственных материалов показывает, что в настоящее время еще не сложилась единая практика в определении круга лиц, признаваемых такими субъектами.

Согласно разъяснениям нормативного постановления № 18 Верховного Суда РК «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией» от 13 декабря 2001 г., «субъектами преступлений, связанных с коррупцией, являются должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил и других воинских формирований и войск республики, а также лица, занимающие ответственную государственную должность». Кроме этого, «к числу субъектов преступлений, связанных с коррупцией, относятся также физические лица, в целях подкупа указанных лиц противоправно представляющие им имущественные блага и преимущества» [29].

Таким образом, субъекты преступлений, связанных с коррупцией, можно разделить на три категории:

1) должностные лица;

2) лица, занимающие ответственную государственную должность;

3) физические лица, осуществляющие подкуп должностных лиц.

Одним из самых распространенных видов коррупционных преступлений является взяточничество. Коррупцию и взяточничество считают главными тормозами рыночных реформ половина опрошенных предпринимателей [6]. Круг должностных лиц, которые подлежат ответственности за получение взятки, в связи с указанными выше требованиями закона крайне ограничен, что, безусловно, отражается на состоянии борьбы с коррупцией. Представляется, что ранее существующая принадлежность к субъектам получения взятки работников, постоянно или временно исполняющих обязанности должностного лица в государственных или частных предприятиях, учреждениях или организациях [60, с.52], была обоснованной не только в период существования государственной собственности на основные средства производства, но приобрела актуальность в период нынешней рыночной экономики, когда производственные коммерческие структуры, имеющие государственную форму собственности, являются по поручению государства монополистами в той или иной сфере экономики.

Руководители таких крупных акционерных компаний, как РГП «Казахстан Темиржолы», КазахОйл, Казахтелеком, по действующему законодательству при получении ими незаконного вознаграждения несут ответственность по ст. 231 Уголовного кодекса Республики Казахстан - коммерческий подкуп.

Санкции статей, предусматривающих ответственность за получение взятки и коммерческий подкуп, существенно разнятся между собой (до двенадцати лет лишения свободы и до пяти соответственно). В этой связи борьба с одним из основных видов коррупционных преступлений представляется поверхностной и неоконченной.

К уголовной ответственности не могут быть привлечены за получение взятки лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях, не имеющих статус государственного органа. Думается, такая позиция не совсем оправдана и целесообразней было бы признать должностными лицами всех руководителей государственных предприятий и учреждений, обладающих организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, чтобы ответственность за рассматриваемый вид преступления несли, к примеру, как судьи, прокуроры, полицейские, так и главные врачи медицинских учреждений.

Основанием для дифференциации субъектов коррупционных преступлений на лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, незаконно получивших преимущества по государственной службе вопреки ее интересам, и лиц, предоставившим такие преимущества последним, служит уголовно-правовой признак наличия особого статуса. В соответствии с особенностями этого статуса в 2003 году предано суду 798 коррупционеров, из которых 102 - сотрудники органов внутренних дел, 63 - сотрудники налоговой службы, 56 -Министерства обороны, 42 - акимы, 31 - работники таможни, 38 судебных исполнителей, 23 - органов юстиции, 12 - финансовой полиции, 4 - органов пограничной службы КНБ РК, 4 - органов прокуратуры, 1 - органов национальной безопасности, 5 - судьи, остальная часть - служащие прочих государственных структур.

Из анализа статистических данных следует, что в наибольшей степени коррупции подвержены служащие органов исполнительной власти. При этом необходимо иметь в виду, что из-за особого уголовно-процессуального статуса трудно выявить и привлечь к ответственности коррумпированных должностных лиц из числа депутатов, судей и прокуроров.

Так, на распространение коррупции влияют весьма разнообразные факторы, в которых живет и работает субъект. Известно, что лица, поддерживающие коррупционные связи, по характеру исполняемой работы занимают либо материально ответственное, либо должностное положение. В связи с этим они обладают довольно широкими полномочиями, предоставленными им для осуществления своих функций. Среди лиц, привлеченных к уголовной ответственности за коррупционные преступления, 1/3 занимали руководящие должности. В силу своей социальной роли эти лица имеют достаточно высокий образовательный уровень, как правило, у 2/3 это высшее и высшее специальное образование.

Коррупционеры, как показывают статистические данные по республике, не отличаются от среднестатистического преступника средним возрастом (от 30 до 40 лет), а также уровнем женской преступности. Естественно, число лиц, имеющих образование, гораздо выше, чем у других категорий преступников. Психологическим признаком, с которым связаны наиболее значимые различия в личности совершивших коррупционные преступления, можно назвать стойкость корыстной установки, т.е. степень устойчивости психологической готовности к совершению преступлений, сопряженных с противоправным обогащением. В качестве критерия стойкости корыстной установки традиционно рассматривается поведение лица, имеющего уголовно-правовое значение [61]. В личности преступников преобладают элементы корысти, стяжательства, неразборчивости в средствах повышения материального положения и получения легкой наживы, безответственности и правового нигилизма.

Данные о личностных свойствах правонарушителя тесно связаны с другими данными, образующими криминалистическую характеристику преступления, в частности, со сведениями об обстоятельствах, способствующих совершению преступлений этого вида.

Совершенствование законодательства по борьбе с коррупцией, участие каждого в осуществлении установленных государством мер, направленных на снижение уровня коррупционных правонарушений - одно из основных направлений построения правового государства.

Мы солидарны с мнением Н.А. Егоровой, что «коррупция - явление, которое поддается регулированию лишь при условии использования всей совокупности экономических, организационных и правовых средств» [61, с.175].

2.3 Профилактика коррупционных правонарушений

Приоритетным направлением деятельности правоохранительных органов Республики Казахстан является исполнение Закона РК «О борьбе с коррупцией». В статье 6 Закона перечислены правоохранительные органы, являющиеся субъектами борьбы с коррупцией. В работе по выявлению и предупреждению коррупционных правонарушений участвуют многие государственные органы, должностные лица, общественные организации, граждане. В пределах своей компетенции субъекты борьбы с коррупцией целенаправленно осуществляют мероприятия по предупреждению правонарушений, имеют в этой связи определенные права и обязанности, несут ответственность за решение возложенных на них задач.

Проблема коррупции в последние годы стала предметом не только острых дискуссий среди ученых-юристов, но и затронула непосредственно и деятельность практических работников.

Коррупция угрожает правовой культуре, правам и свободам человека, затрудняет экономическое развитие государства.

Казахстан, как и многие другие постсоветские республики, в настоящее время воспринимается как государство, где коррупция приобрела чрезвычайно широкое распространение. Согласно данным международной неправительственной организации «Транспаренси Интернешнл», по индексу восприятия коррупции Казахстан в 2002 году из 102 стран мира занял 88 место после России (71-е место) и Узбекистана (68-е место), тогда как наша республика в 2001 году занимала 71-е место, а в 2000 году - 65-е, что свидетельствует о повышении уровня коррумпированности нашего общества.

В мире имеется несколько определений коррупции, но полной ясности и правовой точности нет.

В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией она определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях», из содержания которого становится очевидным, что коррупция не сведена только лишь ко взяточничеству, как определяется она в законодательстве некоторых государств. Это подтверждает и рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы: «Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других». В основу Руководства, подготовленного секретариатом ООН на основе опыта разных стран, положено это же определение и в соответствии с ним понятие коррупции включает в себя:

1) кража, хищение и присвоение государственной собственности и должностными лицами;

2) злоупотребление служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования официального статуса;

3) конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью [9, с.80].

Коррупция является явлением социальным, и выражается в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или групповых интересов.

Безусловно, что на современном этапе борьба с коррупцией становится одной главной проблем укрепления безопасности Казахстана, поскольку без каких-либо позитивных изменений общество может столкнуться с социальной деградацией и дезорганизацией системы государственного управления.

Многие политические и общественные деятели, практики и ученые едины в точке зрения о том, что уже сейчас необходимо незамедлительно принять самые жесткие и эффективные меры по борьбе с этим негативным явлением.

Приоритетными направлениями в соответствии с Концепцией правовой политики в Республике Казахстан должны стать «предупреждение и профилактика преступности, наступательность в борьбе с нею, совершенствование оперативно-розыскной деятельности, адекватное реагирование на реально складывающуюся оперативную обстановку, повышение уровня информационного обеспечения и аналитической работы, расширение международного сотрудничества. Необходимо создание эффективной системы профилактики правонарушений как на местном, так и республиканском уровне с активным развитием связей правоохранительных и других государственных органов с населением» [2].

Изучение международного опыта показывает, что борьбе с коррупцией чаще всего препятствует:

- несовершенство, а точнее определенная ограниченность возможностей уголовного законодательства в части определения признаков коррупционных преступлений и конкретных форм их совершения;

- сложности в процессе оперативного выявления и доказывании коррупционных фактов;

- распространенность и рост коррупционных правонарушений.

Решению этих проблем может способствовать установление особого контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью лиц, подозреваемых в коррупции. Этот контроль должен заключаться в том, что отдельные государственные органы, общественные организации, должностные лица законодательно наделяются властными полномочиями по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан и юридических лиц предъявляемым законом требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы, ходатайствовать о привлечении виновных к ответственности.

Несомненно, что первоочередной задачей по борьбе с коррупцией является деятельность государства по ее предупреждению.

В этой связи очень кстати цитата К. Маркса, который отмечал: «Мудрый законодатель предупреждает преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него» [62].

Профилактика преступлений, как справедливо подчеркивается в юридической литературе, - это особый вид социального управления, призванный обеспечивать безопасность правоохраняемых ценностей и заключающийся в разработке и осуществлении системы целенаправленных мер по выявлению причин преступлений и условий, способствующих их совершению, а также оказанию предупредительного воздействия на лиц, склонных к противоправному поведению [63].

Об этом же свидетельствуют последние Указы Президента РК и Закон «О борьбе с коррупцией», направленные, прежде всего, на предупреждение коррупционных преступлений.

Несмотря на ряд принятых в начале 90-х годов высшими органами государственной власти и правоохранительными ведомствами усилий, направленных на предупреждение коррупции, до 1997 года они сохраняли в своей основе бессистемный характер. Среди соответствующих мер преобладали в основном уголовно-правовые, которые применялись крайне непоследовательно и нестабильно. Лишь однажды за девяностые годы на уровне Пленума Верховного Суда республики проведено обобщение практики применения судами законодательства об ответственности за взяточничество [16].

Указанный закон «О борьбе с коррупцией», заложивший основы антикоррупционной политики государства на предстоящий период, должен стать переломным моментом в проведении целенаправленной стратегии государства на борьбу со всяческими проявлениями коррупции.

Основу профилактической системы применительно к борьбе с коррупционными преступлениями, по мнению многих экспертов, образуют меры предупреждения коррупционных преступлений, в том числе:

- мониторинг (включающий в себя наблюдение, анализ, оценку и прогноз) коррупционных преступлений, их признаков и эффективности мер борьбы с ними;

- разработка антикоррупционных стандартов, препятствующих возникновению, ограничивающих интенсивность или сферу действия явлений, способствующих совершению коррупционных преступлений;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов;

- содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус, если иное прямо не предусмотрено законом;

- опубликование отчетов о состоянии коррумпированной преступности и эффективности мер борьбы с ней;

- антикоррупционная пропаганда как среди государственных служащих, так и всего населения;

- оказание государственной поддержки формированию и деятельности антикоррупционных общественных объединений;

- установление льгот для государственных служащих, связанных с длительной безупречной службой;

- установление перечня государственных должностей, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих судимости за коррупционные правонарушения;

- введение особого режима функционирования объектов, характеризующихся наиболее высокими показателями коррупционной пораженности;

- увольнение с государственной службы лиц, нарушивших этические нормы поведения, связанные с осуществлением должностных полномочий;

- разработка и введение в действие программы модернизации системы управления в стране, которая должна содержать конкретные меры по коренному реформированию государственного управления;

- создание при Правительстве РК коллегиального органа для рассмотрения вопросов, связанных с назначением на высшие государственные должности, создания кадрового резерва, а также для постоянного анализа процесса реформирования государственного аппарата (Комиссия по борьбе с коррупцией);

- придание законотворческому процессу четкого антикоррупционного направления, для чего нужно немедленно приступить к кардинальной переработке положений законов и иных нормативных актов, определяющих порядок регистрации коммерческих предприятий, лицензирования отдельных видов деятельности, работы контролирующих органов в целях упрощения таких процедур. В уголовном законодательстве вообще отсутствуют какие-либо нормы, регулирующие вопросы борьбы с коррупцией;

- регулярно с участием высших должностных лиц страны, представителей крупного бизнеса, иностранных инвесторов и казахстанских общественных организаций проводить заседания, «круглые столы», на которых анализировать деятельность наиболее коррупционных органов государственного управления и рассматривать предложения по устранению причин и условий, благоприятствующих проявлениям коррупции (в таких сферах, как приватизация и процедуры банкротств, применение таможенного законодательства, исполнение бюджета);

- создание информационного банка не только о фактах коррупции, а также условиях, ей способствующих, и предложениях по их ликвидации;

- ускорение проведения судебной реформы;

- с использованием средств массовой информации системы общего, профессионального и высшего образования активно содействовать осознанию гражданами опасности коррупции;

- повышение эффективности и интенсивности международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией.

Одной из главных причин роста коррупционных преступлений является разрушение организации деятельности государственных служащих и принимаемых ими решений, основанных на требованиях четко разработанных законов. Усиление контроля за деятельностью государственных служащих является важным направлением предупреждения коррупционной деятельности.

Особое отрицательное влияние оказывает полная безнаказанность отдельных должностных лиц, открыто игнорирующих закон.

В связи с этим в Государственной программе борьбы с коррупцией совершенно правильно поставлены такие приоритетные задачи, как совершенствование государственной службы для устранения условий, порождающих коррупцию и укрепление правоохранительных органов и судебной системы [64].

Так, Указом Президента Республики Казахстан от 14 апреля 2005 года «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» определены конкретные задачи перед рядом государственных органов в целях предупреждения коррупции. С этой целью Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы поручено организовать работу дисциплинарных советов «на принципах публичности, регулярности и профилактической направленности своей деятельности» [65].

...