Нормативно-правовые акты в государственном механизме правового регулирования

Источники конституционного права имеют две главные особенности:

- наличие общей правовой базы, которой является конституция, занимающая ведущее место в регулировании общественных отношений, объединяющая все источники национального конституционного права и придающая этой отрасли особую значимость в правовой системе государства;

- сам предмет конституционно-правового регулирования, а именно общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственной власти.

Исходя из вышеизложенного, мы определяем предмет конституционного права как систему отношений, связанных с установлением и закреплением основ конституционного строя, правового статуса человека и гражданина, суверенитета народа, институтов государственной власти и местного самоуправления.

С учетом специфики данного предмета, считаем возможным предложить собственную формулировку понятия «источники конституционного права»:

Источники конституционного права - это внешняя форма права, обладающая собственными признаками, выполняющая системообразующую функцию в системе национального права, определяющая основные принципы его формирования и развития.

2.2 Система нормативно-правовых актов Республики Казахстан

Конституционное право имеет собственную систему источников, которую объединяют такие качества, как их взаимосвязь (взаимообусловленность; конкретизация положений, содержащихся в других источниках); иерархия (соподчинение источников; их непротиворечивость; приоритет одних источников перед другими в случае их коллизии).

Чтобы иметь представление о системе источников конституционного права, необходимо установить: а) из каких элементов состоит данная система и б) как эти элементы взаимосвязаны между собой.

Сравним систему источников конституционного права зарубежных стран, европейского права (ЕС) с соответствующей казахстанской системой.

В странах романо-германской правовой семьи, куда входит и Республика Казахстан, основной вид источников права - нормативный правовой акт. Таковым он является практически во всех правовых системах мира, даже там, где исторически господствовал правовой обычай или судебный (административный) прецедент. Содержащиеся в теории государства и права общие представления об источниках права при изучении источников конституционного права конкретных стран применимы в известных пределах, с оговорками и уточнениями в отношении каждой национальной системы источников и любого из них.

К источникам конституционного права зарубежных стран относятся:

- законы - конституционные и вносящие изменения или дополнения в конституцию;

- внутригосударственные публично-правовые договоры;

- регламенты парламентов и их палат, устанавливающие их внутреннюю структуру и процедуру работы. Они принимаются в форме либо постановлений каждой палаты для себя и не требуют одобрения другой палатой (ФРГ), либо в форме закона при однопалатном парламенте (КНР);

- акты главы государства и органа исполнительной власти (декреты президентов, указы монархов, постановления правительств, ведомственные акты).

- акты органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), в которых дается официальное толкование конституции и те или иные законы признаются соответствующими ей или не соответствующими;

- судебные прецеденты (особенно в англосаксонском праве) - решения судов высоких инстанций, публикуемые ими и становящиеся основой для принятия другими судами аналогичных решений по подобным делам.

- конституционный обычай - сложившееся в практике единообразной деятельности государственных органов правило, имеющее устный характер, опирающееся на консенсус участников правоотношения, не прибегающих к судебной защите в случае его нарушения. Эти обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительства Великобритании и Новой Зеландии, где нет писаных конституций;

- религиозные источники - особенно в монархических государствах, следующих феодальным и родовым традициям. В отдельных мусульманских странах конституцию заменяет Коран, в других он считается актом, стоящим выше конституции;

- правовая доктрина - в отдельных странах суды иногда основывают свои решения по конституционным вопросам не только на нормативных правовых актах, но и на трудах выдающихся ученых-конституционалистов;

- международно-правовые акты (например, Маастрихтский договор 1992 года о Европейском союзе, предусматривающий, наряду с национальным гражданством, единое европейское гражданство в государствах-членах).

Конституции некоторых стран включают в себя текст Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в других - содержатся ссылки на важнейшие международно-правовые акты.

На локальном уровне - в субъектах федерации, автономных образованиях - действуют свои источники конституционного права - например, конституции штатов США, Конституция Автономной Республики Крым в Украине. Некоторые города имеют свои уставы или хартии, регулирующие местное самоуправление. Во многих развивающихся странах для регулирования принципиальных вопросов (например, реорганизация федерации в Нигерии), издавались акты военных и революционных советов - временных органов власти, создававшихся в результате военных переворотов. Важнейшее конституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии (Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий (Конго, Заир).

Конституционному праву зарубежных стран присущ ряд специфических особенностей. Это, во-первых, признание в качестве источника права общих принципов права; во-вторых, всевозрастающее значение норм, создаваемых вне пределов национального государства, и даже не всегда с его решающим участием, но, тем не менее, обязательных для него. Речь в последнем случае идет не только о международно-правовых актах, но и о формировании новых правовых систем, таких, как европейское право (право ЕС), или право Совета Европы.

Право ЕС - это совокупность норм, регулирующих интеграционные процессы в рамках ЕС. Оно развилось в уникальную правовую отрасль, существенно отличающуюся от классического международного права (далее по тексту - МП), основополагающим принципом которого является неотъемлемый суверенитет государств, а право ЕС основывается на принципе своей «наднациональности», что в значительной степени ограничивает суверенитет государств-участников. Имея наднациональный характер, право ЕС инкорпорируется в национальные правовые системы государств-участников. Его нормы имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам национального права этих государств. Право ЕС представляет собой систему правовых норм, обязательных для всех государств-членов ЕС. Эти нормы непосредственно порождают права и обязанности физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией ЕС.

Специфика права ЕС отразилась и на системе его источников, в состав которой входят:

- учредительные договоры;

- международные договоры;

- общие принципы права;

- собственные нормативные правовые акты;

- Решения Европейского суда.

Правовые основы СНГ закреплены в следующих источниках нормативно-правового характера:

- учредительные и уставные акты;

- акты Совета глав государств;

- акты Совета глав правительств,

- акты иных органов СНГ;

-модельные (т.е рекомендательные) нормативные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств-членов СНГ;

- многосторонние соглашения внутри СНГ;

- двусторонние договоры государств-участников;

- акты национального законодательства;

- внутригосударственные публично-правовые договоры;

- акты бывшего СССР;

Наибольшее значение в этой системе источников права имеют нормы, включенные в Соглашение о создании СНГ, Устав СНГ, акты, определяющие порядок деятельности СНГ и его органов. Это нормы корпоративного характера, т.е. обязательные в рамках СНГ. Соглашения, заключаемые в рамках СНГ в соответствии с его Уставом, должны соответствовать целям и принципам СНГ, обязательствам государств-участников, содействовать сотрудничеству и развитию связей между их государственными органами, экономическими структурами и общественными объединениями. В СНГ в основу взаимоотношений между государствами-членами положены общепризнанные принципы и нормы МП, такие, как государственный суверенитет, нерушимость границ, территориальная целостность, неприменение силы и т.п.[13, с. 13].

Нормативные правовые акты РК имеют вид конкретных нормативных предписаний субъекта правотворчества. Их правовая суть определена Конституцией РК и детализирована в Законе о нормативных правовых актах, где, кроме того, закреплена их иерархия и оптимизированы процедуры их принятия и вступления в силу.

В Казахстане с обретением государственного суверенитета постепенно сформировалась собственная органичная, слаженная и замкнутая система источников конституционного права. Она включает в себя только официально признанные и действующие виды источников права, установленные Конституцией РК.

Анализ данной системы целесообразно проводить по таким аспектам, как:

1) состав источников;

2) соотношение источников по юридической силе;

3) субъекты правового волеизъявления;

4) перспективность исторически сформировавшихся источников права для развития действующей правовой системы.

Указанная система источников характеризуется:

- множественностью форм выражения правовых норм, что проявляется в существовании и развитии таких нормативных правовых актов, как Конституция РК, законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные и обычные законы, нормативные постановления Конституционного Совета РК, иные подзаконные акты;

- иерархической соподчиненностью - в каждый акт занимает в системе определенное законодателем положение;

- юридической силой каждого акта, которая выражает степень его подчиненности актам вышестоящих органов;

- приоритетом закона;

- изменением соотношения между внутренним правом и МП.

К числу источников конституционного права относятся общепризнанные принципы и нормы МП, международные договоры, стоящие по своему статусу и юридической силе после Конституции РК;

Множественность источников конституционного права обусловлена тем, что функции государства осуществляются, как правило, не одним каким-либо звеном государственного механизма, а многими в силу принципа разделения властей; нормативные правовые акты, регулирующие те или иные общественные отношения, издаются обычно не одним, а несколькими государственными органами. Множественность указанных источников не должна вступать в противоречие с принципом единообразия правового регулирования, способствующего оптимальной организации и эффективной деятельности государственных органов, а также создавать коллизии в нормотворческой работе законодательных и местных органов государственной власти и вносить дезорганизацию в общественные отношения.

Национальное законодательство устанавливает порядок издания нормативных правовых актов, внесения в них изменений, дополнений и их отмены. «Тем самым процесс правотворчества протекает в заранее заданных юридических параметрах, - отмечает Ю.А. Тихомиров, - отражая единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимосвязи между собой» [30,с. 73].

Единство системы источников конституционного права обеспечивается правовым закреплением пределов компетенции соответствующих государственных органов и иерархией нормативных правовых актов, предусматривающей подчиненность актов, издаваемых нижестоящими органами, актам, издаваемым органами вышестоящими. Иерархия нормативных правовых актов, служащая устранению и предупреждению возможных коллизий между ними, устанавливается правилами, создаваемыми исключительно конституционным правом, и является отражением иерархии самих государственных органов.

Принципы построения данной системы опираются не только на соподчиненность различных видов источников конституционного права, но и отражают внутреннюю их взаимосвязь, которая проявляется, в частности, в том, что отмена вышестоящего, «базового» нормативного правового акта влечет за собой утрату юридической силы целыми группами нижестоящих актов. Например, принятие новой Конституции приводит к пересмотру всей совокупности нормативных правовых актов, принятых в соответствии с ранее действовавшим Основным законом.

Виды источников конституционного права достаточно стабильны, многие из них указаны в Конституции РК. Г.С. Сапаргалиев, подчеркивая, что источниками национального права в Казахстане являются нормативные правовые акты, перечисленные в пункте 1 статьи 4 Конституции РК, отмечает, что не все виды этих актов являются источниками конституционного права. К ним он относит Конституцию в целом - не только содержащиеся в ней правовые нормы, но и другие ее элементы: принципы, декларативные положения, понятия, цели, задачи [17, с. 6].

Таким образом, можно сделать вывод, что систему источников конституционного права РК образуют:

1. Конституция РК;

2.Законы: вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные законы, обычные законы;

3. Международные договоры и иные обязательства РК.

4. Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР;

5. Акты Президента РК;

6. Нормативные правовые акты Парламента РК;

7. Нормативные правовые акты Правительства РК;

8. Постановления Конституционного Совета РК;

9. Нормативные постановления Верховного суда РК;

10.Нормативные постановления Центральной избирательной комиссии;

11.Нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов содержащие конституционно-правовые нормы.

Рассмотрим подробнее каждый из указанных источников.

Конституция РК.

Это основной источник конституционного права - характеризуется широтой содержания установленных в ней правовых норм. Она содержит нормы общего характера, являющиеся основополагающими для всего текущего конституционно-правового регулирования и охватывающие своим воздействием все сферы жизни общества - политическую, экономическую, социальную, культурную. В этом ее отличие от всех других видов источников конституционного права, связанных с регулированием какой-либо одной сферы отношений.

Законы РК.

Закон - это нормативный правовой акт, являющийся, наряду с Конституцией РК основным источником конституционного права. Принимается Парламентом РК или непосредственно народом путем референдума. Регулирует наиболее важные общественные отношения. Имеет обязательную силу.

В соответствии с Конституцией РК предусматривается принятие следующих законов:

а) законы РК, вносящие изменения и дополнения в Конституцию РК.

Данные законы принимаются только тогда, когда появляется в этом необходимость, т.е. при возникновении потребности в законодательном закреплении изменившихся общественных отношений.

б) конституционные законы РК и указы Президента РК, имеющие силу конституционного закона.

Издание этих законов предусмотрено Конституцией РК (п. 4 ст. 62). В них детально регулируются вопросы, отнесенные к ведению Конституции, в которой предусмотрена особая процедура их принятия. Конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее чем в ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента РК. Место и значение этих актов в законодательстве определяется их содержанием;

в) законы РК и указы Президента РК, имеющие силу закона.

Согласно пункту 3 статьи 61 Конституции РК, Парламент РК принимает законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы. Данные акты различаются по: своей юридической силе; предметам ведения; порядку принятия; возможности наложения на них вето Президента. Источниками конституционного права являются только указы Президента, содержащие конституционные нормы.

Здесь следует заметить, что вне системы источников конституционного права оказались кодексы РК. Согласно действующему Закону РК о нормативных правовых актах, кодексом является закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, которые регулируют однородные общественные отношения. Указанный закон устанавливает, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к законам. Это означает, что если принят кодекс, то все отраслевое законодательство должно базироваться на его нормах. Однако на практике имеют место случаи обратной зависимости, когда кодекс приводится в соответствие с вновь принятым обычным законом.

Кодексы и законы - это акты, принимаемые одним и тем же органом, Парламентом РК, с соблюдением одной и той же процедуры их принятия. Таким образом, Конституция РК не относит кодексы к особым законодательным актам Парламента. В связи с вышеизложенным, встает вопрос о необходимости выработки общих критериев и рекомендаций относительно определения юридической силы кодексов и законов и их соотношения.

Международные договоры Республики Казахстан.

Эти акты являются, согласно Конституции РК, действующим правом страны и после их ратификации обладают приоритетом перед ее законами (п. 1, 3 ст. 4), кроме случаев, когда из такого договора следует, что для его применения требуется издание специального закона.

Уважение принципов и норм международного права Республикой Казахстан, как записано в статье 8 ее Конституции, означает, что наше государство выражает официальное согласие сотрудничать с другими странами на основе взаимного признания суверенного равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров.

31 марта 1993 г. Казахстан ратифицировал Венскую Конвенцию о праве международных договоров от 23.05.1969 г., содержащую в статье 27 императивное требование к ее участнику не ссылаться «на положения своего внутригосударственного права в качестве оправдания для невыполнения им договора» [31, с. 352]. Теперь данный императив распространяется и на нашу страну.

Международный договор РК - это «международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования», - говорится в пункте 8 статьи 1 Закона РК от 30.05.2005 г. «О международных договорах Республики Казахстан» (Закон РК от 30.05 2005 г.) [32].

Силой закона обладают лишь ратифицированные, опубликованные и в ступившие в силу международные договоры РК. Национальное законодательство должно быть приведено в соответствие с такими актами.

Из содержания пункта 3 статьи 4 Конституции РК вытекает, что международные договоры, ратифицированные Казахстаном, обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции. Приоритет же Конституции закреплен в пункте 1 ее статьи 4, где устанавливается, что нормы международных договорных и иных обязательств республики должны соответствовать ее нормам.

И юридическая природа международных договоров РК, и их место в системе действующего национального права, в том числе и в системе источников конституционного права, и иерархия их видов и соотношение с нормативными правовыми актами РК должны быть закреплены в Законе о нормативных правовых актах.

Декларации.

Эти государственные акты занимают особое место в перечне источников конституционного права. На конституционное значение Декларации 1990 года впервые указал еще в 1991 г. Г.С. Сапаргалиев, подчеркнувший, что она является «важным источником правовой системы республики» [18, с.4]. Ученый отметил также особое значение этого акта «в качестве источника конституционного права… Хотя эта Декларация была принята в условиях существования СССР, в ней провозглашены принципы суверенитета, которые впоследствии нашли закрепление в Конституционном законе РК «О государственной независимости Республики Казахстан» (1991 г.), в Конституциях 1993 г. и 1995 г. и других конституционных актах»[17, с. 9].

Государственные декларации относятся к числу таких важнейших политико-правовых актов, которые принимаются в исключительных случаях.

В конституционном праве под «декларацией» понимается государственный политико-юридический акт торжественного стиля, что призвано подчеркнуть его особо важное значение для государства и народа.

Специфическая черта деклараций - общий характер содержащихся в них положений, требующих дополнительного законодательного регулирования.

Декларация 1990 года - единственный подобный акт, принятый в Казахстане в канун новой эпохи его развития, не включенный в перечень источников действующего права РК, содержащийся в пункте 1 статьи 4 Конституции РК. Закон о нормативных правовых актах также не упоминает декларацию в иерархии нормативных правовых актов РК.

Акты Президента Республики Казахстан.

Акты Президента РК издаются только в формах, установленных Конституцией РК. Согласно ее статье 45 Президент РК на основе и во исполнение Конституции и законов РК издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны. В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конституции в случае, предусмотренном подпунктом 4 ее статьи 53, Президент издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 ее статьи 61, - указы, имеющие силу законов.

Издаваемые Президентом РК указы относились и относятся при обычных условиях к числу подзаконных нормативных правовых актов. Силу закона они впервые обрели в соответствии с Законом РК от 10.12.1993 г. Это был первый прецедент делегирования законодательным органом своих законодательных функций главе государства, предвосхитивший соответствующую правовую норму, включенную в Конституцию РК 1995 года.

Закон от 10.12.1993 г. - единственный в указанный период нормативный правовой акт, фактически предоставивший Президенту РК неограниченные властные полномочия. В соответствии с ним Президентом РК были изданы указы, имеющие силу конституционного закона: о внесении изменений в Кодекс «О выборах в Республике Казахстан», о судах и статусе судей в Республике Казахстан и ряд других, благодаря которым фактически непрерывно осуществлялось нормативно-правовое обеспечение проходивших в стране политической и экономической реформ.

Но только Конституция 1995 года в пункте 2 статьи 45 закрепила норму, согласно которой Президент обретал право издавать указы, имеющие силу закона, в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции: об объявлении рассмотрения проекта закона в срочном порядке в связи с тем, что Парламент должен был рассмотреть данный законопроект в месячный срок, но не сделал этого. Данный Указ Президента действует до принятия Парламентом нового закона в порядке, установленном Конституцией.

На указ Президента как нормативный правовой акт распространяется требование статьи 4 Конституции РК, в соответствии с которым данный указ не должен вступать в противоречие с Основным законом. Любой подобный указ, затрагивающий сферу прав и обязанностей человека и гражданина, не может иметь силы, если он не опубликован. Такой акт вступает в действие по истечении 10 дней после его опубликования, если в нем самом не установлен иной срок. Акты Президента ненормативного характера вступают в силу с момента их подписания, если иное не будет установлено Президентом.

Распоряжения Президента РК издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента. Распоряжениями Президента Республики осуществляется решение вопросов административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера, в соответствии с компетенцией Президента Республики назначаются и освобождаются от должности лица, не обладающие конституционным статусом. В необходимых случаях Президент Республики при осуществлении своих полномочий может самостоятельно определить, в форме какого акта: указа или распоряжения - будут осуществляться соответствующие его полномочия» [19, с. 267].

В соответствии с пунктом 1 статьи 44 Конституции РК 1995 года Президент РК обращается с ежегодным устным или письменным Посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Казахстана.

Послания Президента РК носят программный характер и имеют важное политическое значение, т.к. содержат важные политические и правовые инициативы главы государства. Однако это не дает оснований рассматривать их как нормативные правовые акты или считать, что они обладают высшей юридической силой, поскольку они не являются конституционными актами. Послание Президента не есть нормативный правовой акт, имеющий обязательную силу, ибо в нем отсутствуют правовые нормы.

Нормативные правовые акты Парламента Республики Казахстан.

Эти акты, принимаемые в форме законов, в том числе конституционных, а также нормативных постановлений по вопросам введения в действие законов, имеют обязательную силу на всей территории Казахстана.

Сенат и Мажилис Парламента РК по вопросам своей компетенции принимают собственные постановления, в также обращения, декларации, заявления или иные акты, не носящие законодательного характера, с соблюдением условий и требований, установленных их регламентами. Если в этих актах будут содержаться конституционно-правовые нормы, они будут являться источниками конституционного права.

К нормативным правовым актам Парламента РК как источникам конституционного права относятся:

а) Постановления.

В соответствии со статьей 62 Конституции РК Парламент принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению, принимаемые большинством голосов депутатов от общего их числа в обеих палатах, если иное не предусмотрено Конституцией;

В отличие от законов, которые являются юридическим выражением законотворческого процесса, постановления Парламента - это юридическое выражение организации палатами условий для их нормативной и иной деятельности. Постановления могут иметь как нормативный, так и не нормативный характер. Однако большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам.

б) Регламент Парламента РК, регламенты Сената и Мажилиса Парламента; Положения о координационных и вспомогательных органах, образуемых палатами.

Указанные акты как источники конституционного права, содержащие конституционно-правовые нормы, регулирующие вопросы организационной деятельности, внутреннюю структуру Парламента, определяют законодательный процесс. Их нормы обязательны для палат, их органов и депутатов, участвующих в парламентских процедурах. Они не требуют утверждения никаким другим органом и действуют в течение всего срока деятельности Парламента.

Таким образом, регламенты - это нормативные акты, устанавливающие внутренний распорядок деятельности Парламента и его палат, способы осуществления ими своих конституционных полномочий. Регламенты палат - это не законы, поскольку каждая из палат не вправе самостоятельно принимать законы. С этой точки зрения регламенты могут быть отнесены к категории корпоративных актов - форм конституционного права.

Нормативные правовые акты Правительства Республики Казахстан.

Данные акты являются составной частью действующего права РК, что вытекает из пункта 1 статьи 4 Конституции РК, и наряду с Конституцией и законами РК составляют основу национальной системы нормативных правовых актов.

В них находит выражение деятельность высшего органа исполнительной власти в стране. Носящие подзаконный характер, они обязательны для исполнения на всей территории страны и имеют межотраслевое содержание. К ним относятся постановления, распоряжения Премьер-министра РК, которые принимаются в соответствии с его компетенцией и во исполнение Конституции и законов РК, а также указов и распоряжений Президента РК. Все эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства, регулируемую Конституционным законом РК от 18.12.1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан» (далее - КЗ РК о Правительстве РК).

Юридическая сила постановлений Правительства и их место среди источников конституционного права обусловливаются статусом данного органа.

Постановления Правительства и распоряжения Премьер-Министра, согласно статье 69 Конституции РК, не должны противоречить Конституции и законам РК, указам и распоряжениям Президента РК.

Постановления Правительства подразделяются на нормативные и индивидуальные (ненормативные) и подписываются Премьер-Министром, что предусмотрено статьей 10 КЗ РК о Правительстве РК.

Роль этих постановлений весьма значима, учитывая конституционно обозначенные пределы законодательной компетенции Парламента РК. Правительство занимается правотворческой деятельностью, в том числе и в конституционно-правовой сфере.

Возможна различная классификация нормативных постановлений Правительства: по основаниям принятия, структуре, отраслям государственного управления, соотношению с другими нормативными правовыми актами и т.д.

Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан.

Решения Конституционного Совета Республики Казахстан (КС РК), устанавливающие неконституционность действующих норм права, обладают признаками, свойственными источникам конституционного права: особой юридической силой, общеобязательностью, структурированностью, непосредственным действием и т.д. Такие решения вносят изменения в правовую систему.

Эти акты являются специфическими (нетрадиционными) источниками конституционного права. К ним относятся:

а) итоговые решения (постановления нормативного и ненормативного характера). Содержащие императивное начало, они могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.

Нормативные постановления КС РК могут касаться вопросов:

- толкования норм Конституции РК;

- соответствия нормативных правовых актов Конституции РК.

Эти постановления как нормативные правовые акты являются источниками конституционного права. Решения КС РК имеют силу нормы Конституции и стоят в ряду конституционных норм.

Постановления КС РК ненормативного характера являются подзаконными актами;

б) заключения КС РК по всем вопросам конституционных полномочий;

в) Послания КС РК в Парламент РК о состоянии конституционной законности в стране. В этих ежегодных посланиях КС РК указывает на те уязвимые стороны нормативно-правовой базы, которые требуют адекватной реакции государственных органов. Предложения, содержащиеся в посланиях, носят рекомендательный характер;

г) Регламент Конституционного Совета РК.

Нормативные постановления Верховного суда Республики Казахстан.

Нормативный правовой акт не может служить источником конституционного права, если не имеет правоустанавливающего значения.

В этой связи представляется уместным сослаться на официальное толкование КС РК пункта 1 статьи 4 Конституции РК: «В соответствии с положением пункта 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан в качестве нормативного может рассматриваться такое постановление Верховного суда, в котором содержатся разъяснения судам по вопросам применения законодательства (его норм) и формулируются определенные правила поведения субъектов в сфере судопроизводства. Такое нормативное постановление, являющееся обязательным для всех судов республики, может издаваться только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе Конституции Республики Казахстан. При этом Верховный суд должен исходить из того, что официальное толкование норм Конституции, в соответствии со статьей 72, отнесено к компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан» [18, с. 169-170].

Верховный суд РК принимает нормативные постановления в соответствии со статьей 4 Конституции РК, а согласно ее статье 81 он же дает «разъяснения по вопросам судебной практики», в том числе и по всем формам реализации правовых норм - их соблюдения, исполнения, пользования и применения, а также по всем нормативным правовым актам, которыми руководствуется суд при рассмотрении дел. Таким образом, Конституция дает Верховному суду нормотворческие полномочия.

Следовательно, нормативные постановления Верховного суда РК должны давать разъяснения по вопросам судебной практики, а не создавать новые нормы конституционного права.

Нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов.

Данные акты, право на издание, которых закреплено Конституцией РК, содержат конституционно-правовые нормы, носящие локальный характер.

В Казахстане маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы - решения и распоряжения. К правовым актам органов местного государственного управления относятся также постановления акиматов - коллегиальных исполнительных органов, наделенных властными полномочиями в соответствии с Законом РК от 23.01.2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [21]. При определении места нормативных решений маслихатов, акимов и акиматов в системе источников конституционного права следует иметь в виду, что эти акты находятся в подчиненном положении по отношению к актам органов более высокого уровня.

Все эти акты носят подзаконный характер, имеют равную юридическую силу, принимаются строго по вопросам, входящим в компетенцию принявших их органов, и обязательны для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

После краткого рассмотрения системы источников конституционного права выделим их основные характеристики:

1) нормативный характер;

2) обязательность для исполнения;

3) особый порядок публикации и введения в действие.

Источники конституционного права:

- связаны с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все государственные нормативные правовые акты;

- определяют правотворческую деятельность государственных органов, которые компетентны создавать нормы права, формулировать основные начала для всех других отраслей права и формировать систему нормативных правовых актов.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что конституционным правом определяются основы содержания и форма источников права для всех отраслей права.

Под системой источников конституционного права РК следует понимать свод нормативных правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы. Эта система имеет упорядоченную внутреннюю структуру, целостность которой обусловливается устойчивыми отношениями и связями между составляющими ее элементами. Будучи составной частью системы источников, национального права РК, система источников конституционного права характеризуется собственной иерархией при приоритете Конституции, сбалансированным соотношением внутригосударственного и международного права.

2.3 Становление и развитие конституционного законодательства Республики Казахстан (историко-правовой анализ)

Конституционализм - крупнейшее явление мировой цивилизации - уникальный, складывавшийся на протяжении многих столетий фундамент демократических традиций и обычаев, который во многом определил особенности конституционного развития Республики Казахстан.

Этот процесс можно разделить на ряд исторических периодов (этапов), с каждым из которых соотносятся определенные вехи развития источников конституционного права.

Как известно, история национального права Казахстана начинается с зарождения казахской государственности. Как пишет М.Т. Баймаханов, осуществление ее функций «регулировалось развернутой системой правовых норм, среди которых преобладали нормы обычного права, которые многое восприняли и унаследовали от кодифицированного сборника норм обычного права «Ясса» Чингисхана, но учитывали также особенности послемонгольской эпохи. При хане Тауке была проведена кодификация казахского обычного права, результатом которой стал свод законов «Жеті Жар?ы», где нашли закрепление основные правовые институты тогдашнего Казахстана, требования правопорядка, принципы взаимоотношений власти с населением» [22, с. 213].

Следовательно, в период образования в середине XV в. Казахского ханства степное право базировалось на нормах казахских обычаев. Несмотря на патриархальность и неразвитость правового регулирования в те времена, именно от его своевременности и эффективности напрямую зависела судьба казахского народа и национальной государственности [23]. Потеря Казахстаном своей государственности в период российской колонизации отразилась и на его правовой системе. С одной стороны, с проникновением колониального права резко и почти во всех областях жизни казахского общества сузилась сфера функционирования обычного права. С другой - отмеченное влияние способствовало восприятию национальным правом передовых традиций российской правовой культуры и приобщению к мировой юриспруденции.

При рассмотрении этапов важен выбор определяющего критерия. В качестве такового могут выступать форма государственного устройства, политический режим, форма правления, субъект государственной власти. Но в любом случае в основе избираемого критерия должно лежать только одно основание.

Что касается рассматриваемой периодизации, то в науке конституционного права РК имеются разные взгляды на этот счет.

Конституционная эволюция Казахстана, - считает А.К. Котов, - в целом вбирает в себя по существу все ХХ столетие и подразделяется на следующие периоды (этапы): досоветский (1900-1917 гг.), содержание которого составляют национально-демократические идеи, отраженные в Конституции Алаш, советский (1920-е - конец 80-х гг.) и постсоветский (1991-1993 гг.).

Начальный период суверенного развития Казахстана, начатый де-факто в октябре 1990 г., продолжается до настоящего времени [25, с. 5].

Г.С. Сапаргалиев выделяет четыре этапа развития конституционного законодательства РК, раскрывая содержание и особенности каждого из них.

Первый этап начинается с принятия Закона КазССР от 24.04.1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» и внесением изменений и дополнений в Конституцию КазССР 1978 года, в рамки данного этапа входит и принятие Декларации 1990 года.

Второй этап - с принятия Закона РК от 10.12.1991 г. «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики», КЗ РК о государственной независимости РК, Закона о гражданстве, Закона РК от 5.06.1992 г. «О Конституционном Суде Республики Казахстан».

Третий - с принятия Верховным Советом РК Конституции РК 1993 года;

Четвертый - с принятия Конституции РК 1995 года.

С нашей точки зрения, развитие конституционного законодательства Казахстана можно разделить на пять этапов.

Первый этап - досоветский (1900-1917 гг.).

Царская Россия не имела конституции. Существовали Основные государственные законы, в которые в результате революции 1905 года был внесен ряд статей буржуазно-демократического характера. Временное правительство (февраль-октябрь 1917 г.) не успело дать стране конституцию. Первый Основной закон в России был принят только после Октябрьского переворота 1917 г. [25, с. 367].

Зарождение современных конституционных основ государственности Казахстана, начало процесса конституционной эволюции связано с нормативным закреплением конституционной правосубъектности Казахстана как единого территориального целого с момента принятия 1-м съездом партии «Алаш», состоявшемся в г. Оренбурге 5-13 декабря 1917 года, резолюции, провозгласившей государственную независимость учреждаемой национальной республики.

Главными особенностями этого первого этапа являются отсутствие Конституции, наличие фактически параллельно с буржуазным государственным аппаратом управления двух развивающихся правящих систем: Советов рабочих и солдатских депутатов и Советов крестьянских депутатов, что отразилось на законодательстве того периода.

Второй этап развития конституционного законодательства Казахстана - советский (1917-1978 гг.).

Особенностью данного этапа является наличие значительного числа конституционных актов. После Октябрьского переворота 1917 г. в России, как говорилось выше, были приняты Декларация прав народов России (1917 г.) и Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 г.), вошедшая в состав первой советской Конституции 1918 года.

Конституция учреждала РСФСР «на основе свободного союза свободных наций как федерацию советских национальных республик» (ст. 2) и предоставляла областям, «отличающимся особым бытом и национальным составом», право объединения в «автономные областные союзы», которые также «входят на началах федерации в РСФСР» (ст. 11) [26, с. 20].

После установления в Казахстане советской власти его общественное и государственное устройство, порядок издания законов, принципы организации высших и местных органов государственной власти, а также основные права и обязанности граждан определялись первой Конституцией РСФСР, декретом СНК РСФСР от 10.06.1919 г. «О Революционном комитете по управлению Киргизским краем» и декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 26.08.1920 г. «Об Автономной Киргизской Социалистической Советской республике», в котором была определена территория автономии в составе Российской Федерации.

Декреты в тот период являлись наиболее распространенными правовыми актами. Французское слово «decret», которое использовала еще Парижская коммуна, заимствовали Советы рабочих и солдатских депутатов 1917 г. и Советы крестьянских депутатов для обозначения своих правовых актов.

Первым конституционным актом Казахской республики стала Декларация прав трудящихся Киргизской АССР, принятая 1-м Учредительным съездом Советов Киргизской Автономной Социалистической Советской Республики (Оренбург, 4.10.1920 г.), законодательно закрепившая создание казахской советской государственности [25, с. 31].

Конституция СССР 1936 года становится формообразующим фактором для источников советского права. В ней четко определены все виды нормативных правовых актов для всех органов государства, проведено разделение источников права на законы и подзаконные акты, сформулирован принцип подзаконности, установлена иерархия нормативных правовых актов, основанная на их юридической силе как одной из гарантий порядка в законодательстве. Однако при этом не был создан механизм контроля над соблюдением принципа подзаконности, который бы гарантировал, чтобы все акты принимались на основе и в строгом соответствии с законом.

20 марта 1937 г. десятым Чрезвычайным Всеказахским съездом Советов была принята Конституция КазССР, которая закрепила образование Казахской ССР в составе СССР. КАССР была преобразована в Казахскую ССР. В этой Конституции впервые появилась специальная глава об общественном устройстве, в которой подчеркивается классовая сущность советской государственности.

Этапную роль в развитии конституционного права Казахстана и его источников сыграла Конституция КазССР 1978 года. Принятая на основе Конституции СССР 1977 года, она закрепила, в отличие от Конституции КазССР 1937 года, государственную самостоятельность Казахстана. Но суверенитет Казахстана в тот период не мог быть реальным. Советскими конституциями отвергались «либерально-демократическая» идеология разделения властей, многообразие форм собственности и естественных прав человека. О фактическом содержании суверенитета республики говорит то, что вплоть до 1960 г. на нашей территории действовало законодательство РСФСР.

Однако, несмотря на декларативность этих конституций, они сыграли свою роль в конституционном развитии нашей страны, обобщив опыт юридического закрепления государственно-правового развития республики. Именно в этом качестве они стали базой для формирования и становления конституционного законодательства суверенного Казахстана. Та же Конституция КазССР 1978 года подготовила почву для разработки и принятия первой Конституции РК 1993 года.

Хотя все конституционные акты, предшествовавшие Конституции РК 1993 года, обладали явно выраженным классовым характером и социалистической идеологией, они содержали и традиционно необходимые для подобных актов положения об основах общественно-политического строя, системе государственной власти, основных правах и обязанностях граждан в условиях социализма. Таким образом, отдавая должное Конституции РК 1993 года, не следует недооценивать роль ее советских предшественниц в развитии конституционного законодательства РК.

Третий этап развития конституционного законодательства Казахстана - 1990-1993 гг.

Он связан с началом создания законодательства суверенной Республики Казахстан. С 1990 г., еще в бытность Казахской ССР, принимались изменения и дополнения к Конституции КазССР 1978 года. При этом, вопреки прежней законодательной практике, допускались отступления от основных начал и принципов союзной Конституции. Тем не менее, многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Конституцию КазССР 1978 года в связи с принятием в течение 1990-1993 гг. ряда законов, хотя и улучшили ее содержание, но не преодолели существовавших в то время политических и правовых коллизий. Более чем за год до провозглашения независимости в Казахстане были приняты конституционные акты, которые приостановили действие основных норм Конституции СССР и положили начало самостоятельному, независимому развитию республики.

После принятия Закона КазССР от 24.04.1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской ССР», Декларации 1990 года и Закона КазССР от 10.12.1991 г. об изменении наименования КазССР были приняты первые законодательные акты нового суверенного государства - Республики Казахстан, КЗ РК о государственной независимости Республики Казахстан, Закон о гражданстве, Закон о Конституционном суде.

КЗ РК о государственной независимости РК юридически закрепил государственный суверенитет Казахстана. Структура и содержание этого акта соответствовали регулированию государственных и общественных отношений в начальный период конституционного развития нашей страны.

Для процесса конституционного строительства в суверенном Казахстане характерны следующие тенденции: постепенное изменение сущности конституции как классовой, советской, социалистической; переход на признание общедемократического характера Основного закона, воплощения в нем воли всего народа.

Между правовыми системами советского и независимого Казахстана существовала известная преемственность: право нового государства сначала опиралось на принципы советского права, использовало ряд его институтов и норм. Однако эта преемственность была недолгой, т.к. обстановка в стране быстро менялась и требовала отрицания норм изжившего себя советского права и внедрения современных юридических институтов и норм.

Конституция РК 1993 года решила три важнейшие задачи:

1) юридически оформить независимость государства;

2) легитимировать Казахстан как независимое государство в международном сообществе;

3) утвердить в стране, в ее общественно-политической и правовой сферах ряд таких институтов, которые до того были либо практически неведомы нашему обществу, либо были известны в искаженном «реальным социализмом» виде.

Четвертый этап развития конституционного законодательства Казахстана - 1995-2007 гг.

Этот этап характеризовался ускорением хода политических и экономических реформ в стране в связи с принятием 30.08.1995 г. второй Конституции РК, более адекватно отвечавшей реалиям нового периода развития суверенного Казахстана. На ее основе был принят ряд основополагающих конституционных законов, закрепивших движение страны по демократическому пути к правовому государству и рыночной экономике и была в основном осуществлена кардинальная реформа государственно-правовой системы, сложилась и действует современная система управления государством.

Четвертый этап характеризируется также тем, что в эти годы Казахстан ратифицировал основополагающие Международные Пакты ООН о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах, взяв на себя обязательства по обеспечению соответствия им национального законодательства и правоприменительной практики. Республика рассчитывает войти в число 50 наиболее конкурентоспособных стран, о чем говорится в Послании Президента страны народу Казахстана (2006 г.) [27].

Главными задачами рассматриваемого этапа было достижение баланса интересов всех политических сил при взаимодействии трех ветвей государственной власти и, что весьма важно, повышении роли Парламента РК.

Вопросам реализации потенциала Конституции РК 1995 года было уделено большое внимание в Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» (2005 г.) [4] и в его Указе от 04.05.2005 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию потенциала Конституции Республики Казахстан», где говорится о наличии у Конституции ресурсов, достаточных для политического развития государства и общества и решения назревших и возникающих проблем посредством совершенствования законодательства [33]. Это мнение поддерживало большинство отечественных юристов.

Пятый этап развития конституционного законодательства Казахстана начался 21 мая 2007 г. с принятия Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [28].

Новая конституционная реформа, начатая в Казахстане, имеет историческое значение, т.к. она обусловлена глубокими экономическими, политическими, социально-культурными изменениями внутри страны.

В Послании Президента страны народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» говорится, что наша страна приступает к реализации дальнейших системных демократических реформ [29]. Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию, создают нормативно-правовую базу для достижения целей, определенных в последнем Послании Президента.

Продолжение осуществления конституционной реформы потребует не только внесения изменений и дополнений в действующие конституционные и обыкновенные законы и подзаконные нормативные правовые акты, но и повышения политической и правовой культуры населения, что, безусловно, будет способствовать развитию конституционного законодательства РК.

3. ОСНОВНЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

3.1 Понятие, сущность и роль Конституции Республики Казахстан как основного нормативно-правового акта

Термин «конституция» (от лат. «сonstitutio» - «устанавливаю, учреждаю, постановляю») берет начало с античных времен. Так назывались некоторые правовые акты, издававшиеся римскими императорами. Но, в отличие от таких актов, как декрет, эдикт или рескрипт, конституция начиналась со слова «Устанавливаю». С конституциями в современном понимании данного термина эти акты связывало разве только то, что они иногда частично касались вопросов собственности и деятельности органов государства.

...