Нормативно-правовые акты в государственном механизме правового регулирования

В наше время «под конституцией понимается основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющий их в интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации страны.

По форме конституция... - это правовой акт..., принимаемый парламентом, специальной конституционной ассамблеей, непосредственным голосованием народа…, имеющий …государственно-обязательную, причем высшую силу; т.е. конституция стоит на первом месте в законодательстве страны и содержит исходные начала национальной системы права. А по своей сути и содержанию конституция - документ и общества, и государства.

Современное понятие конституции возникло в XVII-XVIII вв., в преддверии буржуазных революций в Европе. На конституции многих стран огромное влияние оказал первый в мире Основной закон государства - Конституция США 1787 года, впервые провозгласившая принцип народного суверенитета («Мы, народ Соединенных Штатов...»), определившая демократические принципы организации государства (народное представительство, республиканская форма правления, разделение властей, федерализм и др.), установившая приоритет федерального права над правом субъектов конфедерации (федерации). Вслед за ней свои первые конституции обрели Франция и Польша (1791 г.)» [90, с. 36], а в начале ХХ в. - новые государства Восточной Европы. В 1918 г. была принята первая конституция в Советской России, в 1924 г. - в СССР.

После Второй мировой войны (1939-1945 гг.) в результате крушения колониальной системы в Азии, Африке, Латинской Америке и Океании возникло более 200 независимых государств со своими конституциями, не отличавшимися, однако, постоянством. Так, в Гане, Йемене и Таиланде за 10-15 лет они обновлялись до 10 и более раз. Это явление не обошло стороной и развитые страны. В настоящий период во Франции, например, действует уже 17-я конституция. Почти в 300 субъектах конфедераций и федераций и в ряде автономных образований имеются свои конституции.

200-летний опыт конституционного строительства вобрал в себя уже более 1000 конституций разного вида [34, с. 14].

Конституция как главный источник правовой системы государства становится формообразующим для нее фактором, что констатировали еще советские правоведы в 1936 г. [34, с. 124]. Это признание, однако, не привело к практической реализации многих конституционных норм на протяжении нескольких десятилетий существования советской государственности, поэтому их эффективность оказалась в целом невысокой.

Особенностью современного конституционного развития в мире стало принятие Европейским союзом (ЕС) в 2004 г. Конституции ЕС, воплотившей конституционный опыт 25 государств - участниц создания этой Конституции.

Отметим некоторые характерные черты Конституции ЕС:

закрепление новой модели объединения государств, сочетающей международно-правовые и конституционно-правовые черты,

новая рубрикация в разграничении полномочий ЕС и государств-членов,

формулирование некоторых новых принципов их отношений (субсидиарность и пропорциональность),

тщательные предварительные согласования проектов законов и основ законодательства ЕС с государствами-членами с учетом не только мнений стран, голосующих за решение, но и численности их населения,

разделение понятий регионального самоуправления и местного (муниципального) самоуправления,

введение в ее текст перечня общечеловеческих ценностей [35, с. 30-31].

Конституция - главный закон государства (в некоторых странах ее функцию исполняет совокупность конституционных актов, а в единичных государствах - и иных документов). Конституцию именуют и «основным законом» (Конституция Италии 1947 года), и «верховным законом» (Конституция Японии 1946 года), и «высшим законом общества и государства» (Конституция Молдовы 1994 года)» [35].

Конституционные реформы в республиках бывшего СССР начались в конце 1980-х гг. Они были связаны с провозглашением ими суверенитета, принятием новых конституционных законов и конституций, закрепивших происшедшие радикальные изменения во всех сферах общественной жизни. Первые конституции в странах СНГ были приняты в Туркменистане (18.05.1992 г.), Узбекистане (08.12.1992 г.), Казахстане (28.01.1993 г.), Кыргызстане (05.05.1993 г.), России (12.12.1993 г.), Беларуси (15.03.1994 г.). Несколько позже - в Армении (05.07.1995 г.), Азербайджане (12.11.1995 г.), Украине (28.06.1996 г.).

Принятие странами СНГ национальных конституций стало важным этапом демократических преобразований на постсоветском пространстве. В них прослеживается позитивное воздействие общепризнанных принципов и норм международного права. Нельзя не сказать и о влиянии на этот процесс современной российской конституционной системы, имеющей одним из своих истоков советское право.

В Республике Казахстан лишь с принятием первой Конституции РК 1993 года стало возможным в полной мере говорить об Основном законе именно как о системообразующем, фундаментальном источнике права страны.

Анализ конституций разных стран показывает, что любая из них, сохраняя свою сущность как Основного закона государства и занимая основополагающее место в иерархии источников национального конституционного права, может иметь разную форму, содержание, свойства и функции в соответствии с национальными традициями или характером формы правления, государственного устройства страны и действующего политического режима.

Понятие «сущность конституции» имеет два аспекта: юридический и социальный, которые выступают как единое целое. В социальном аспекте эта сущность может иметь односторонний характер, а может включать несколько различных компонентов. Прежде всего, конституция может выражать и закреплять главные жизненные интересы господствующего или доминирующего в обществе социального слоя, совпадающие интересы нескольких таких слоев, компромисс разных по социальной сущности слоев, совпадающие интересы всего народа с учетом приоритетов доминирующих в обществе социальных слоев.

В основе такого компромисса лежит договор особого рода. Он не имеет строго юридического характера, его стороны официально не определены. Соглашение различных социальных сил имеет не юридический, а фактический характер, оно объективно складывается в процессе их борьбы и сотрудничества и непосредственно, и через свои различные организации.

По своей природе конституция - результат соглашения, иногда достигнутого в ходе долгих обсуждений в конституционной комиссии, либо в учредительном собрании или парламенте (например, в России - в 1991-1993 гг., Италии - в 1946-1947 гг., Индии - в 1948-1949 гг.).

Сущность Конституции РК, ее характеристика как Основного закона государства получили в отечественной юридической литературе глубокое освещение, причем они анализировались как в общетеоретическом аспекте, так и применительно к отдельным типам конституции, и в отношении конкретных конституций.

Г.С. Сапаргалиев подчеркивает: «Конституция принята народом Казахстана. Поэтому в Конституции выражается воля народа, что характеризует ее сущность... Таким образом, признание народа творцом Конституции Республики Казахстан выражает ее сущностную черту» [17, с.32]. А.Н. Сагиндыкова, чье мнение совпадает с вышеприведенным, отмечает, что Конституция выражает общую волю народа и закрепляет важнейшие принципы и институты социально-экономической, общественно-политической и духовно-нравственной жизни общества [36, с.31]. На основе вышесказанного дадим определение сущности Конституции РК и выделим ее сущностные характеристики.

Под сущностью Конституции РК мы понимаем высшее законодательное закрепление воли и интересов народа Казахстана, основанное на социальном компромиссе (согласии) всех его социальных слоев и групп, а также на общечеловеческих ценностях (народном суверенитете, правах человека, социальной справедливости, политическом и идеологическом плюрализме и др.).

Сущностными характеристиками Конституции РК являются:

1. установление ею приоритета права (закона) над государством и его органами в целях ограничения государственной власти и определения ее границ и пределов;

2.закрепление в ней принципа народного суверенитета, провозглашающего власть народа, являющегося единственным источником и верховным носителем государственной власти;

3.объявление ею прирожденными, абсолютными и неотчуждаемыми прав и свобод человека как высшей ценности государства;

4.установление ею механизма власти, основанного на принципе разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебные ветви и их взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

Конституцию РК 1995 года отличают такие признаки:

1. Конституция наделяет главу государства чрезмерными, на наш взгляд, полномочиями;

2. Отчасти формальный характер, т.е. частичный разрыв между конституционной теорией и повседневной практикой (напр., между конституционными декларациями о Казахстане как правовом и социальном государстве и реальностью).

3. Наличие определенной дистанции и противоречивости между конституционной моделью и фактическим воплощением ее норм, что порождает известную напряженность в обществе, которая снимается по мере развития конституционализма.

Конституции обладают рядом специфических юридических свойств, отличающих их от всех других нормативных правовых актов.

Эти свойства понимаются в юридической литературе неоднозначно, однако большинство исследователей относят к их числу прежде всего:

1. учредительный характер;

2. особую юридическую природу (высокая степень нормативного обобщения), предусматривающую специфический предмет и характер правового регулирования ею общественных отношений, которые по своему содержанию являются конституционными, изначальными, первичными;

3. высшую юридическую силу;

4. прямое действие;

5. стабильность;

6. фундаментальность как основа текущего национального законодательства и средство целенаправленного воздействие на развитие всех его источников;

7. идеологическое воздействие;

8. повышенная степень охраны со стороны государства;

9. особый порядок принятия и внесения изменений и дополнений [17].

Благодаря указанным свойствам конституции государство обеспечивает защиту и восстановление нарушенных прав, устанавливает основы правопорядка, гарантирует исполнение принятых обязательств и заключенных договоров.

Рассмотрим эти свойства.

Особенность субъекта, принимающего конституцию, обусловливает ее учредительный характер. Народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти. И поэтому только он обладает и ее высшим проявлением - учредительной властью. В содержание учредительной власти вкладывается право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые выбирает для себя данный народ. Только учредительная власть вправе изменять, в том числе и самым радикальным образом, основы устройства общества и государства.

На процесс выработки конституции воздействуют широкая система экономических, политических, внешнеполитических, международно-правовых, социальных, исторических факторов, сила традиций, преемственность конституционного развития страны и др.

Особая юридическая природа конституции предполагает высокую степень нормативного обобщения, предусматривающую специфический предмет и характер правового регулирования Основным законом общественных отношений, которые по своему содержанию являются изначальными, первичными.

Конституционное воздействие отличается всеохватывающим характером, которого не имеет никакой другой нормативный правовой акт. Конституция затрагивает все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную и другие, регулируя в них базовые, фундаментальные основы общественных отношений.

Конституция - единственный национальный нормативный правовой акт, который сам определяет свою особую юридическую силу. Ни один закон не может быть поставлен в один ряд с конституцией. Согласно пункту 2 статьи 4 Конституции РК она имеет высшую юридическую силу, что определяет ведущее ее место среди всех источников конституционного права РК, что также закреплено в пункте 1 статьи 4 Закона о нормативных правовых актах.

Высшая юридическая сила Конституции РК обеспечивает целостность и непротиворечивость всей системы нормативных правовых актов РК, а также служит осуществлению основных целей Конституции: гарантировать права человека, установлением и закреплением пределов публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство и функционирование самой власти в демократическом режиме.

Нормы Конституции закрепляют принцип законности, придавая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер.

Что касается вопроса разграничения понятий высшей юридической силы и обязательности норм Конституции и их соотношения с нормами других актов, то здесь следует подчеркнуть, что обязательность - это абсолютное свойство каждого нормативного правового акта, что отличает его от юридической силы, носящей относительный характер. Все эти акты в равной мере обязательны для соблюдения, хотя их юридическая сила и неодинакова. Они не должны различаться тем, что одни - «просто» обязательны, другие - «более» или же «менее» обязательны.

Высшая юридическая сила Конституции имеет иное содержание в сравнении с ее верховенством. Такие правовые категории, как «соответствие нормативных правовых актов Конституции», «не противоречие этих актов Конституции», не идентичны, различны. В первом случае речь идет о верховенстве Конституции в национальной правовой системе, которой должны соответствовать все нормативные правовые акты; во втором - о ее высшей юридической силе. Таким образом, смысл первой из этих категорий шире смысла второй.

Высшая юридическая сила Конституции РК означает, что:

1) никакой иной нормативный правовой акт не может ею обладать;

2) все нормативные правовые акты РК должны исходить из Конституции и не противоречить ей; в случае расхождения любой нормы того или иного акта с нормой Конституции действует конституционная норма;

3) никто не вправе отменить или изменить Конституцию, кроме народа Казахстана либо Парламента РК как высшего представительного органа, осуществляющего законодательные функции (ст. 91 Конституции РК);

4) исполнение норм Конституции обеспечивается не только Конституционным Советом РК, но и судебными органами и прокуратурой в соответствии со статьями 74,76, 83 и 88 Конституции РК;

5) в случае принятия Конституции на референдуме, она не подлежит утверждению со стороны какого-либо органа государства.

В Конституции РК 1995 года также получило закрепление положение о том, что она «имеет… прямое действие на всей территории Республики» (п. 2 ст. 4), дополненное положением о том, что «права и свободы человека и гражданина... определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов» (п. 2 ст. 12).

Принцип прямого действия Конституции означает, что:

граждане, иные физические лица, законно находящиеся на территории Казахстана, могут непосредственно осуществлять свои права и свободы, защищать их в случае нарушения, руководствуясь принципами и нормами Основного закона;

органы государства, и прежде всего суды и органы исполнительной власти, обязаны применять предписания Конституции для решения конкретных дел, использовать ее нормы для издания нормативных правовых актов и при рассмотрении обращений граждан и их объединений.

В этой связи может возникнуть сомнение по поводу прямого (непосредственного) действия всех без исключения норм Конституции, т.к. она содержит нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы. Их прямое действие и регулятивная сила проявляются в установлении ими общих направлений развития основополагающих общественных отношений, в соответствии с которыми должна строиться вся система действующего права РК, включая механизм правового регулирования. Именно это обстоятельство и придает Конституции РК значение юридической базы текущего законодательства.

Г.С. Сапаргалиев пишет, что прямое действие норм Конституции означает, что государственные органы могут (должны) применять прямо и непосредственно ее нормы в случаях, если:

1) отсутствует специальный нормативный правовой акт, регулирующий вопросы, подлежащие рассмотрению государственным органом;

2) хотя и имеется специальный нормативный правовой акт, но он противоречит Конституции;

3) конституционное положение не содержит указания на возможность (необходимость) его применения при условии принятия нормативного правового акта, определяющего права, свободы и обязанности человека и гражданина;

4) положение Конституции по смыслу не требует дополнительной регламентации [20, с.46].

Следует отметить, что прямое действие конституционных норм присуще всем способам правореализационного процесса. Однако во всех случаях оно осуществляется исключительно в рамках конституционных правоотношений.

Мы полагаем, что принцип прямого действия конституции провозглашен в действующем Основном законе РК формально и не отрегулирован в процессуальном отношении ни в нем самом, ни в текущем законодательстве. Поэтому права граждан регулируются часто противоречивыми, нестабильными подзаконными актами, что нередко ведет к коррупции и произволу чиновников. Отсутствие механизма прямого действия конституционных норм в правоприменительной практике свидетельствует о недооценке (если не об игнорировании) принципа верховенства Конституции.

Таким образом, принцип прямого действия Конституции РК, как мощный практический инструмент правового влияния на все стороны жизни общества и государства, имеет важное значение для становления правового государства.

Однако исследования одних только правовых аспектов принципа прямого действия Конституции недостаточно для всестороннего и полного представления о механизме ее реализации в целом и определения ее социальной эффективности. При изучении данного механизма важно использовать потенциал как правоведения в целом, так и других наук - истории, политологии, социологии, социальной психологии.

Под стабильностью Конституции понимается длительность действия Основного закона, от чего во многом зависят стабильность общества и развитие государства по демократическому и правовому пути. Нормы Конституции рассчитываются на долговременное действие, соответствующее стратегическим тенденциям развития общества [37]. От стабильности Основного закона напрямую зависит стабильность конституционного строя государства, что находит свое выражение и юридическое осуществление в ходе правореализационного процесса, когда складываются устойчивые, предсказуемые социальные отношения между субъектами права.

Приведем мнение Президента РК о том, что именно действующая Конституция РК «обеспечила и обеспечивает сейчас стабильность в обществе, создала предпосылки для успешного экономического развития... Мы все должны знать: стабильность Конституции - стабильность государства» [38].

Факторами, которые могут инициировать внесение изменений и дополнений в конституцию, следует признать пересмотр общественно-политическим сознанием социальных ценностей и политических приоритетов, что может предусматривать перемены в политической и экономической системе государства.

Стабильность конституции законодатель нередко пытается обеспечить усложненным порядком представления проектов внесения в них изменений и дополнений, их обсуждения и принятия соответствующих решений, что нам представляется не вполне оправданным. Между тем излишняя «жесткость» конституции может повлечь регрессивные тенденции в развитии общества и вызвать у определенной его части стремление к нелегитимной смене конституции и, в конце концов, превратить ее в исторический документ, имеющий мало общего с реальной действительностью и утративший нормативную силу.

Фундаментальность конституции является основой текущего национального законодательства и средством целенаправленного воздействия на развитие всех его источников.

Для оценки взаимодействия конституции с системой национального права необходимо иметь в виду, что Основной закон складывается из неоднородных нормативных положений.

Во-первых, закрепление основополагающих принципов деятельности государства, основ конституционного строя, правового положения человека и гражданина, органов государства и местного самоуправления в их целостном виде достигается с помощью норм особого рода норм-принципов, норм-задач, норм-целей общего характера. Для своего осуществления такие конституционные нормы, носящие общий характер, часто нуждаются в издании конкретизирующих нормативных правовых актов. Однако эта особенность конституции нисколько не снижает самостоятельного значения общих нормативных положений в механизме ее правового регулирования, т.к. они оказывают не только опосредованное (через конкретизирующие их нормативные правовые акты), но и непосредственное воздействие на жизнедеятельность общества и государства.

Во-вторых, конституция, наряду с наиболее общими правовыми предписаниями, включает в себя и конкретные правовые нормы, которые могут применяться в соответствии с конституционным положением о высшей юридической силе и прямом действии Основного закона на всей территории государства, непосредственно, без их дополнительной конкретизации и детализации в актах текущего законодательства.

Установленные в Конституции РК 1995 года нормы служат формой воплощения воли народа. Принятие Конституции народом Казахстана на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. явилось одним из важнейших, переломных событий в истории становления суверенной казахстанской государственности.

Конституция имеет свой особый объект регулирования - устройство общества и государства, установление основ конституционного строя, правового положения личности, правового статуса органов государства и местного самоуправления. Как основной источник конституционного права, конституция служит базой национального законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания конституции при детальном регулировании общественных отношений.

Конституция регулирует только те отношения, которые имеют или приобретают общественное значение и находятся в сфере государственно-правового регулирования. Многие личные (частные) отношения людей выходят за область права и регулируются нормами морали и обычаев. Некоторые общественные отношения регулируются нормами не конституции, а других нормативных правовых актов, относящихся к иным отраслям права.

Конституцию РК отличает широта содержания ее норм. Если все другие источники конституционного права РК связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то Конституция воздействует на все сферы жизни общества. Все иные источники исходят из конституционных норм, детализируют их положения и принципы, являющиеся первичными, фундаментальными, учредительными.

Примат конституции как Основного закона государства выражается в ряде таких основных моментов:

1) нормы конституции определяют и устанавливают порядок нормотворчества, виды и наименования источников конституционного права и иных нормативных правовых актов, их юридическую силу, порядок принятия, отмены, опубликования и т.д.;

2) запрет на издание актов, противоречащих конституции, признание таких актов неконституционными;

3) конституция оказывает важное влияние на содержание и форму нормативных правовых актов, определяет исходные начала формирования национальной правовой системы, закрепляет наиболее существенные гарантии обеспечения законности в ходе правоприменения.

Исходя из особого содержания конституции, ее можно считать «абсолютной нормой», т.к. никакой другой общегосударственный акт не может быть выше и ценнее, чем Основной закон.

Рассмотрим правовую систему РК в свете Конституции РК 1995 года.

1. В Конституции указывается, что правовая система РК действующим правом признает нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств государства, а также нормативных постановлений Конституционного Совета РК и Верховного суда РК.

2. Конституция вводит в состав правовой системы РК общепризнанные принципы и нормы МП. Однако закрепить данное положение в тексте Конституции оказалось проще, чем обеспечить реальное вхождение этого нового вида источников права в национальную правовую систему.

3. Конституция закрепляет принцип верховенства закона в правовой системе РК. Все должностные лица, государственные органы и общественные организации, граждане и их объединения должны действовать на основе и во исполнение данного принципа. Подзаконные акты должны строго соответствовать закону.

4. В Конституции установлены виды нормативных правовых актов и их иерархия.

5. В случае возникновения юридической коллизии между нормами Конституции и нормами законодательных и иных нормативных правовых актов используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, изменение или отмена соответствующих норм нормативного правового акта или всего акта в целом.

6. Конституция определяет систему национального законодательства и ранжирование его отраслей. Ее статья 61 устанавливает субъектов законодательной инициативы: Президент, Правительство, депутаты Парламента РК.

Конституционная классификация нормативных правовых актов позволяет четко разграничивать конституционные законы, законы, акты Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Совета, органов суда и прокуратуры, а также органов местного государственного управления на основе принципа верховенства Конституции.

Законы, прямо или косвенно упомянутые в Конституции РК, составляют принципиальное содержание системы действующего права РК. Их доля в масштабе всего законодательства РК сравнительно невелика, т.к. основная часть законодательных актов порождается не категорическими предписаниями Конституции, а общей потребностью реализации в текущем законодательстве и воплощения в жизнь ее положений, принципов и идей.

Любая конституционная норма, независимо от занимаемого ею места в Конституции, выполняемых функций и преследуемых целей, является действующей правовой нормой, а сама Конституция - такой частью законодательства, которая оказывает, как уже говорилось выше, прямое регулирующее воздействие на общественные отношения, ограничивает действия государства и его органы правом, закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и подлежащих судебной защите. Именно в этом, повторим, заключается смысл прямого действия конституционных норм [39, с. 8].

Необходимо различать прямое (непосредственное) и опосредованное действие норм Конституции. Непосредственным (прямым) является такое их действие, которое осуществляется только конституционными средствами, а также средствами, совместными с другими правовыми нормами, которые обычно определяют процедуру реализации конституционных норм. Прямое действие норм Конституции РК означает, что независимо от наличия законодательных актов, конкретизирующих эти нормы, органы, представляющие все три ветви власти, обязаны их осуществлять.

Опосредованным является такое действие конституционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Такая модель обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового и других отраслей права.

Принцип прямого действия конституционных норм не исключает того, что некоторые из них нуждаются в развитии текущим законодательством, в разработке правил и процедур, упорядочивающих их реализацию.

Суд и иные органы при решении тех или иных казусов могут прямо ссылаться на конкретные нормы Конституции.

Конституция, признавая и устанавливая идеологическое многообразие, является средством идеологического воздействия. Творческие, созидательные свойства конституции проявляются в том, что в ней устанавливаются цели и задачи развития общества и государства. В результате Основной закон выступает как высший политико-правовой ориентир этого развития, как средство и способ социальной ориентации [40, с. 32].

Главные вопросы содержания конституции - о типе государства, о власти, формах собственности, правовом положении личности. Конституционные нормы являются основополагающими для деятельности государственных органов, политических партий и иных общественных объединений, должностных лиц, граждан данной страны и пребывающих на ее территории иностранцев [41, с. 9].

Конституция регулирует порядок функционирования политической системы общества. Политическая направленность Основного закона обусловливает особую его роль в национальной правовой системе. Конституция РК включает положения, закрепляющие принципы народовластия, плюрализм, многопартийность, права и свободы граждан, формы собственности и др. Однако это не делает ее документом, подобным, к примеру, уставу или программе той или иной политической партии. Конституция - нормативный правовой акт именно государства, т.е. акт государственной воли, который может быть принят и учредительным собранием, и законодательным органом, и референдумом.

Что касается повышенной степени охраны конституции со стороны государства, то у любого государства должна быть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной власти и реализуемая особой «ветвью» власти - контрольной.

В настоящее время в Казахстане развиваются государственные структуры, назначение которых не охватывается понятиями законодательной, исполнительной или судебной власти. К таким структурам можно отнести Конституционный Совет РК, органы прокуратуры, Уполномоченного по правам человека и др.

Конституция РК закрепляет за Президентом РК особый статус ее гаранта. Конституционно-охранительная функция Президента РК вытекает уже из текста приносимой им присяги и отражена в содержании пункта 2 статьи 40 Конституции РК: «Президент Республики - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина». Что касается функции Президента как гаранта незыблемости Конституции, то свои конституционно-охранительные полномочия он реализует в процессе законотворчества в соответствии со статьей 45 Конституции. Однако данные полномочия Президента не должны быть отделены от конституционных положений, которые регулируют законодательный процесс.

Институт «охрана Конституции» следует понимать в правоприменительном, гарантийном аспекте - как совокупность конституционно-правовых норм, устанавливающих целостную систему гарантий, определяющих правовые формы, в рамках (или посредством) которых обеспечивается охрана и реализация норм Конституции.

В Конституции РК заложены правовые основы функционирования общества и государственного механизма, защиты прав и свобод человека и гражданина, согласованного взаимодействия всех ветвей власти. Бесспорно, что демократический потенциал Конституции в ходе утверждения правовой государственности может быть раскрыт при условии, что в его реализации примут активное участие не только органы государства, но и все институты формирующегося гражданского общества.

Наблюдаемое в Казахстане определенное «отставание» социальной политики государства от ожиданий и требований народа неизбежно приводит к появлению у части общества критических взглядов на Конституцию, что происходит прежде всего из-за недоработок исполнительной власти.

Задержка с реализацией закрепленных в Конституции РК, но на практике не работающих демократических институтов и норм ведет не к укреплению и развитию, а к размыванию устоев государственного и общественного устройства. Существенные расхождения конституционных предписаний с реальной действительностью могут привести к серьезному конституционному кризису.

Состояние общественного сознания во многом обусловливается общественно-политической и правовой ситуацией в государстве. Наиболее часто наблюдаются прямые нарушения норм и принципов Конституции, уклонение субъектов права от конституционной ответственности, которые в своем поведении чаще руководствуются не конституционными нормами, а степенью допустимых, по их мнению, отклонений от ее требований. При этом здесь в основном преобладает избирательное отношение к Основному закону: его соблюдают, когда это выгодно, и обходят в случае коллизии интересов. В этой связи следует согласиться с выводом В.О. Лучина о том, что «отсутствие надлежащей правовой защищенности личности подрывает веру в конституцию и способность государства обеспечить порядок в обществе; порождает разочарование в конституции, усиливает отчуждение личности от государства».

Конституция РК закрепляет широкие возможности использования юридических средств защиты, однако эти меры не помогают преодолеть известное отчуждение населения от системы правосудия. В результате нельзя не прийти к выводу о своевременности реальной правовой реформы государственного управления, решения вопросов общественной самоорганизации и повышения эффективности разного рода гражданских инициатив по развитию правового просвещения общества.

Поэтому следует и дальше совершенствовать формы осуществления права, сформировать организационно-правовой механизм реализации законодательства. Каждый законодательный акт должен иметь нормативно установленный механизм его реализации.

По нашему мнению, потенциал Конституции РК использован еще не полностью еще и потому, что отдельные ее нормы не получили достаточного законодательного развития, не обеспечено и создание некоторых институтов, предусмотренных Конституцией. Поэтому необходимо сосредоточить усилия на анализе ее действенности, выявлении ее бездействующих и не работающих в полной мере предписаний в целях всемерной реализации ее демократического потенциала.

Не все важные вопросы реализации Конституции РК получают детальное научное обоснование. Например, не уделяется должного внимания анализу конституционной практики. В этой связи в Казахстане не ведутся, за редким исключением, фундаментальные монографические исследования, в которых бы делались теоретические выводы и предлагались практические рекомендации, способные ориентировать конституционную практику в целях эффективного решения задач формирования казахстанской демократической, правовой государственности.

Реализация Конституции предполагает согласованность принимаемых нормативных правовых актов и постоянное совершенствование конституционного законодательства.

В настоящее время активные конституционные реформы идут во многих станах. Еще «в 1988 г. объединением 58 политологов, юристов и парламентариев Северной Америки, Европы и Японии был создан модельный проект «Конституции Союза Демократий» - весьма примечательное проявление процесса мирового конституционного развития. ... В конституционном процессе в Украине перед принятием Конституции 1996 года было выработано больше десятка конституционных проектов, основанных на различных политических моделях современного понимания демократии» [42, с. 275].

Конституция - основа легитимности государственной власти вне зависимости от ее политической сути. Стабильность Конституции - залог политической стабильности в государстве и обществе. Но стабильность Основного закона должны отличать динамизм и постоянное адекватное соответствие реальной действительности. Стабильность Конституции не следует противопоставлять проводимой в настоящее время конституционной реформе. Рассматривая соотношение конституционной реформы и конституционной модернизации, отметим, что реформа предусматривает кардинальный пересмотр или даже смену действующей конституционной модели, модернизация же означает только ее совершенствование посредством развития позитивных элементов и минимизации негативных [42, с. 7].

Закон РК от 02.02.2011 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» наглядно усовершенствовал действующую Конституцию 1995 года, для чего потребовалась немалая политическая воля.

3.2 Закон Республики Казахстан как основной нормативно-правовой акт Республики Казахстан

Основными источниками конституционного права, наряду с конституцией, являются законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Подобные акты составляют фундамент всей системы правового регулирования, обеспечивающей взаимодействие и согласование источников всех отраслей национального права.

Согласно пункту 7 статьи 1 Закона о нормативных правовых актах закон - это нормативный правовой акт, который регулирует общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции РК, принимаемый Парламентом РК, а в случаях, предусмотренных в подпункте 4 статьи 53 Конституции РК, - Президентом РК [43].

В большинстве стран установлено два вида правотворчества - общий и посредством референдума. Законы принимаются или законодательными органами государственной власти, или непосредственным волеизъявлением народа - путем референдума.

Принятие закона в результате референдума также осуществляется в законодательном порядке. Например, в нашей стране такой порядок предусмотрен Конституционным законом РК от 2.11.1995 г. (с изменениями и дополнениями от 6.05.1999 г. «О республиканском референдуме».

Законы издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, ими устанавливаются, изменяются или отменяются нормы национального права. Законы образуют основу правовой системы государства, определяют структуру и иерархию всей совокупности нормативных правовых актов и юридическую силу каждого из них. Система нормативных правовых актов РК закреплена в Конституции РК и Законе о нормативных правовых актах.

В Республике Казахстан, Франции и ряде других стран законы принимаются по определенному конституциями этих государств кругу вопросов. Так, в пункте 3 статьи 61 Конституции РК указан перечень вопросов, по которым Парламент РК вправе издавать законы, которые не могут быть утверждены, изменены или отменены никаким другим государственным органом. Конституционный Совет РК может признать закон, принятый Парламентом, неконституционным, однако отменить его вправе только сам Парламент.

К числу отличительных признаков закона можно отнести его первичный характер, поскольку он содержит первичные правовые нормы. В законах содержится первичное право - юридические предписания, заключающие в себе отправные начала всей национальной правовой системы, развивающие, дополняющие и изменяющие ее основы, обеспечивающие ее единство. Но при этом следует иметь в виду, что содержащиеся в законе правовые нормы регулируют только те общественные отношения, которые еще не были урегулированы правом (как правило, другим ранее принятым законом). Первичные нормы могут конкретизироваться и развиваться в подзаконных актах.

Первичный характер закона предполагает, что данный законодательный акт должен быть оптимальным по содержанию, по форме и своевременности принятия. Закон обладает высшей юридической силой (верховенством) среди всех остальных нормативных правовых актов и является главной формой права. Другими словами, все иные нормативные правовые акты должны исходить из законов и не противоречить им.

Среди группы законов, являющихся источниками конституционного права, следует выделить законы:

- специальные (напр.: Закон о нормативных правовых актах). Конституцией РК введено понятие «специальный закон» (п. 8 ст. 62), т.е. имеется в виду Закон о нормативных правовых актах. Может ли специальный закон быть конституционным? Полагаем, что да, если исходить из того, что Закон регулирует статус всех законов, в том числе кодексов. Поэтому он может быть принят как конституционный закон;

- институционно-статусные, которые определяют статус субъектов конституционного права, государственных и политических институтов (например, законы РК о прокуратуре РК, о государственной службе, РК о местном государственном управлении, о статусе столицы Республики Казахстан);

- регламентационные, которые регулируют конкретные сферы общественных отношений или их комплекс в процедурно-процессуальном плане (например, КЗ РК о выборах, Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О порядке рассмотрения обращений граждан»);

- проблемно-ситуационные (чрезвычайные), которые направлены на решение крупной социально-политической задачи (напр.: Закон РК о чрезвычайном положении). Подобные законы принимаются для регулирования общественных отношений при различных исключительных обстоятельствах, вызванных политическими, природными, социально-экономическими и иными причинами.

Кроме того, в конституционном праве ряда государств существуют законы, именуемые «титульно-именными». Это акты, которые принимаются для регулирования общественных отношений, имеющих особое значение или требующих не типичного, специального правового режима. Такие законы, отличающиеся разнообразием, носят комплексный характер. И хотя их роль в правотворческой деятельности будет возрастать, количество их должно быть ограниченным.

Разновидности законов многочисленны. В статье 1 Закона о нормативных правовых актах указаны законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные законы, кодексы и обыкновенные законы.

Обыкновенные законы - это акты текущего законодательства. Они посвящены различным сторонам экономической, политической, социальной, культурной и духовной жизни общества. В этих законах содержатся нормы, регулирующие отдельные общественные отношения (к примеру, гражданство, местное самоуправление).

В Законе о нормативных правовых актах, содержится определение кодекса - это закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Применительно к обычному закону в указанном нормативном акте говорится, что он регулирует общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции РК, принимается Парламентом РК, а в случаях, предусмотренных подпунктом 4 статьи 53 Конституции - Президентом РК. Эти признаки присущи и кодексу как особой разновидности закона, за исключением того, что его предметом выступают однородные общественные отношения, которые охватываются содержанием пункта 3 статьи 61 Конституции РК, тогда как каждый обыкновенный закон может касаться любого отношения (однородного и неоднородного) из того же их перечня.

Кодексы в сопоставлении с обыкновенными законами представляют собой комплексные акты, имеющие в качестве объекта регулирования целую отрасль общественных отношений, тогда как обыкновенные законы регулируют отдельные общественные отношения. Эта разница ведет к качественным последствиям. Если кодекс является внутренне согласованной совокупностью норм, то воздействие этой внутренней согласованности на все остальные части правовой системы усиливается, становится более эффективным и полным. В разработку кодексов вкладывается больше творческих, организационных, материальных и технических, усилий и средств, чем в разработку обычных законов.

В настоящее время законодательная практика идет по пути наделения кодексов более высокой юридической силой, нежели обычные законы в иерархии нормативных правовых актов.

Кодексы составляют верхнее звено иерархии, устанавливаемой в рамках отдельных отраслей права, и на них ориентируются все остальные акты данной отрасли. Связанные отношениями субординации и соподчиненности, они не могут вступать в противоречие с вышестоящими актами и выходить за рамки, обозначенные кодексами, и осуществляют функции по детализации, конкретизации и развитию их положений. Закрепляя главные, принципиальные положения отрасли права, кодексы обеспечивают системное развитие права и служат основой для создания внутриотраслевой системы.

Кодификация выступает как деятельность компетентных субъектов правотворчества применительно к отрасли, в которой действует кодекс, но она не может вестись постоянно. Должно пройти определенное время, чтобы выявилось несоответствие действующего законодательства новым сложившимся отношениям в обществе, прежде чем возникнет необходимость в совершенствовании кодекса, а тем более - в принятии нового кодекса.

Рассмотрев юридические и организационно-технические свойства кодексов и обычных законов, сопоставив их содержание, мы пришли к выводу о том, что роль этих нормативных правовых актов в правовой системе неодинакова и последствия их применения неравнозначны.

Кодексы - это комплексные акты широкого действия, которые более полно, чем обычные законы, влияют на жизнь общества. Следует считать правильной норму Закона о нормативных правовых актах, устанавливающую юридический приоритет кодексов перед обыкновенными законами. Уравнивая юридическую силу кодексов и обыкновенных законов, мы можем игнорировать имеющиеся между ними различия, что вряд ли оправдано.

Для закона, как источника конституционного права, характерна устанавливаемая конституцией, иными законодательными нормами и конституционно-правовыми обычаями усложненная процедура внесения, принятия, опубликования и вступления в силу, в отличие от подзаконных нормативных правовых актов.

В Казахстане законы принимаются, изменяются и дополняются в соответствии со статьей 62 Конституции РК.

Поскольку Парламент РК является высшим представительным органом страны, осуществляющим законодательные функции, то, согласно статье 61 Конституции, право законодательной инициативы (т.е. внесения законопроекта на рассмотрение Парламента) имеют только Президент, депутаты Парламента и Правительство РК. Инициативы иных лиц и органов Парламент не рассматривает.

Кроме Парламента, законодательные функции в Казахстане вправе осуществлять и народ путем референдума - в порядке, предусмотренном Конституционным законом РК референдуме, и Президент РК - в случаях, предусмотренных Конституцией РК.

После принятия Закона РК от 07.10.1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» с целью приведения законодательства РК в соответствие с Конституцией РК были приняты конституционные законы РК от 06.05.1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Указы Президента РК, имеющие силу конституционного закона», и им был придан новый правовой статус - они стали конституционными законами РК [44].

Обязательным условием применения нормативных правовых актов является официальное их опубликование.

В пункте 2 статьи 13 Закона «О нормативных правовых актах» говорится, что к подготовке законов могут привлекаться представители общественных объединений. Там же указывается, что негосударственные организации вправе вносить предложения по разработке нормативных правовых актов или представить инициативные проекты таких актов. Уполномоченные органы могут применять их в качестве основы для разрабатываемых ими проектов или признать их дальнейшую разработку и принятие законов нецелесообразным. Данное положение Закона свидетельствует, с одной стороны, о демократичном характере процесса законотворчества, а с другой - о необходимости соблюдения Конституции и законов РК.

В этом контексте можно оценить как положительный тот факт, что в настоящее время при Мажилисе Парламента РК образована Общественная палата экспертов - новый консультативный орган, куда вошли депутаты, общественные деятели, ученые, юристы, бизнесмены, экономисты. К сотрудничеству приглашены лучшие специалисты в разных отраслях. Эта палата должна стать, как нам представляется, органом своего рода «народной экспертизы», представлять и артикулировать общественное мнение при рассмотрении законопроектов, а также инициатив по внесению изменений и дополнений в действующие законы. Общественные эксперты должны привлекаться к работе над законопроектами, связанными, в частности, с модернизацией политической системы, созданием законодательной базы для децентрализации власти и введением местного самоуправления, проведением на местах выборов кенесов - местных представительных органов и др.

В настоящее время немало законодательных актов содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. Маслихаты, при отсутствии четкой законодательной базы, принимают свои нормативные правовые акты, которые не учитывают интересы собственников, что вызывает множество проблемных вопросов, наиболее распространенным среди которых является несогласие с суммой компенсации при изъятии земельных участков для государственных нужд. Таким образом, в нормотворческой практике не изжит узкоотраслевой, ведомственный, небескорыстный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Это приводит к фактической подмене законов подзаконными актами.

Представляемые на государственную регистрацию проекты актов органов местного государственного управления зачастую не соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Допускаются нарушения механизма согласительных процедур, а также установленных законом норм оформления проектов актов, не говоря уже о значительном объеме грамматических, орфографических, пунктуационных, стилистических ошибок, неидентичности текстов на государственном и русском языках, а также на бумажных и электронных носителях. В этой связи государственная регистрация нормативных правовых актов, издаваемых маслихатами, акимами, акиматами является одним из средств укрепления законности и развития законодательства.

Государственной регистрации подлежат акты местных государственных органов, касающиеся прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан. Принятие решения о необходимости регистрации того или иного акта - прерогатива Министерства юстиции РК и его территориальных подразделений, где все акты подвергаются компетентному анализу. Указанная регистрация и общественная экспертиза могут, на наш взгляд, положительно сказаться на формировании гражданского общества.

Необходимо установить меры административной ответственности для должностных лиц государственных контрольных и надзорных органов за применение ими нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции РК.

Институт государственной регистрации нормативных правовых актов местных представительных и исполнительных органов, введенный Указом Президента РК от 04.03.1997 г. «О государственном реестре нормативных правовых актов и мерах по упорядочению их государственной регистрации», является действенным механизмом правовой экспертизы, зарекомендовавшим себя как один из инструментов обеспечения верховенства закона [45].

Государственной регистрации подлежат акты местных государственных органов, касающиеся прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан. Принятие решения о необходимости регистрации того или иного акта - прерогатива Министерства юстиции РК и его территориальных подразделений, где все акты подвергаются компетентному анализу. Указанная регистрация и общественная экспертиза могут, на наш взгляд, положительно сказаться на формировании гражданского общества.

...