Правовое регулирование института опеки и попечительства

Тема дипломной работы: «Опека и попечительство над детьми, как одна из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей». На сегодняшний день данная тема в семейном законодательстве является наиболее актуальной, так как, сейчас возросли случаи «бомжевания» детей и подростков, попрошайничество на улицах города, дети ходят по помойкам собирая пищевые отбросы. Возросла так же преступность среди молодого поколения, участились случаи суицида. Все это говорит о не совсем еще развитом в данных вопросах законодательстве, и его практическом применении специалистами. По общему правилу самостоятельно реализовывать свои права и исполнять обязанности могут лишь полностью дееспособные граждане. Для наступления дееспособности в сфере гражданского права необходимо соблюдение двух условий.

Во-первых, гражданин должен достигнуть возраста 18-ти лет;

Во-вторых, он должен быть вменяем. Однако возможны ситуации, когда ребенок в силу своего малолетнего возраста или психического расстройства не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки или попечительства. Институт опеки и попечительства регулируется нормами как гражданского, так и семейного права.

Общественные отношения, возникающие в связи с содержанием, воспитанием и обеспечением общего и профессионального образования детей, оставшихся без попечения родителей, в детских деревнях семейного типа и домах юношества. К отношениям, не урегулированным Законом, применяются нормы иных нормативных правовых актов. Законодательство Республики Казахстан, регулирующее содержание, воспитание и обеспечение общего и профессионального образования детей - воспитанников в детских деревнях семейного типа и домах юношества, основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из Кодекса «О браке и семье» и иных нормативных правовых актов.

Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед Законом и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона Республики Казахстан.

Целью данной работы являются исследование института опеки и попечительства, анализ норм действующего гражданского и семейного законодательства, регулирующих порядок установления и прекращения опеки и попечительства, рассмотрение субъектов семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми.

Поставленная цель решается посредством следующих задач:

рассмотреть понятие института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми;

охарактеризовать круг субъектов отношений опеки и попечительства;

рассмотреть законодательно закрепленные порядок и условия установления и прекращения опеки и попечительства;

Предметом исследования, проведенного в данной работе, является институт опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми. Объектом исследования является опека и попечительство над несовершеннолетними как способ их устройства на воспитание в семью. При проведении исследования использовались нормативно-правовые акты, монографии и иные работы по данной теме.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и российских ученых в области изучения проблем опеки и попечительства.

Законы, регулирующие вопросы опеки и попечительства основываются на принципах гуманизма, справедливости, свободного развития личности.

При написании работы нами использовались исторический и сравнительный методы, рассказывая об изменениях в законодательстве. Также были изучены труды ученых-правоведов на эту тему. Особенную помощь оказали работы Ершовой Н.Е., много лет занимавшейся проблемой опеки и попечительства.

Методология и методика исследования. Для написания данной работы использовался метод качественного анализа научной литературы и законодательства в области опеки и попечительства.

Новизна данной проблемы исследования заключается в ее малоизученности. Поэтому любое изучение и исследование данного вопроса представляет собой большой интерес. Материалы данной дипломной работы могут быть использованы в качестве учебного пособия.

1. Понятие опеки и попечительства

Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена. На Руси первое летописное упоминание об опеке относиться к 879 году. После смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. То были прирожденные и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. За неимением ближайших родственников - мужчин опека поручалась матери, как это было, например, после смерти князя Игоря, когда опекуншей над Святославом стала его мать. Опекуну предстояло заботиться о воспитании сироты, для охранения его от обид и несправедливостей. Поскольку имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел.

Скупые сведения об опеке далекого прошлого дополняются ст.99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». Другими словами, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно постороннее лицо. По правилу Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. О воспитании ребенка - сироты ничего не говорилось. Мало того, здесь ничего не было сказано о церковной власти над опекой. Отсюда ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала, пока ребенок не возмужает, и не будет твердо стоять на ногах.[14]

Говоря о назначении серьезности опеки в далеком прошлом, надо сказать, что термин «опека», заимствованный из литовского права, русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: «приказать кому - либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Того, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, называли печальником.

Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномочия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Но родственники подопечного продолжают следить за опекуном. Его чисто нравственная обязанность - возвратить имущество опекаемого, когда он станет полностью самостоятельным, превращается в сугубо правовую.

Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 году «Учреждения для управления губерний». Теперь главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от принадлежности ребенка - сироты опекой ведали разные учреждения. Особо тщательно регламентировалась дворянская опека. При каждом верхнем земском суде существовала дворянская опека для дворянских вдов и малолетних, о которых дворянскую опеку должен был уведомлять каждый дворянский предводитель. Дворянская опека получив эти сведения, осведомлялась о том, кто по воле родителей определен опекунами к малолетнему и не нужно ли ей самой избирать опекунов к имени и к особе малолетнего. Довольно подробно ст.209 Указа 1775 году формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну - человеку честного и порядочного поведения из числа родственников или посторонних.

При каждом городовом магистрате учреждался городовой сиротский суд для установления опеки над детьми купеческих и мещанских вдов. Этот суд занимался опекой только по просьбе вдовы или после обращения главы города или ближайших родственников малолетнего.

Содержать малолетнего надлежало соответственно «его имуществу без излишества и роскошных прихотей. К сказанному можно добавить одну интересную деталь: через десять лет после появления Указа «Учреждения для управления губерний», т.е. в 1785 году, было установлено различие между опекой и попечительством (до 14 лет - опека, с 14 лет до 21 года - попечительство).

Довольно тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только имущественных граждан. Если у осиротевшего ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В то время у крестьян она осуществлялась только «в виде опыта», когда на старост и старшин возлагалась обязанность изыскивать средства для пропитания малолетних. С этой целью они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем чтобы они кормили их, а в вознаграждение за это пользовались до совершеннолетия их трудами.

Опека оставалась прежней до начала XX в. подчинялась принципу сословности, сохранившему силу безотносительно к характеру установления опеки - по завещанию или по назначению. [25]

В конце XIX и начале XX в. в России положение дел с опекой, особенно над детьми - сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский исход выяснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадежный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. И так как чаще всего таких не находилось, дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побирались до тех пор, пока не находился добрый человек - «презритель», который принимал сироту на попечение. Так было не только с крестьянскими детьми. Одна из причин несовершенства опеки того времени состояла в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а так же четких правовых границ в деятельности опекуна.

После Октября 1917 года, опека вместо сословного приняла общегосударственный характер. Правовой основой этого института стал Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 года, имеющий специальный раздел - «Опекунское право». Предметом особого внимания стала административно - правовая сторона опеки, что объяснялось стремлением избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи и родственников поскольку главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания осиротевшего ребенка. Поэтому в центре внимания находились личностные, а не имущественные права подопечного.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 года по - прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав.

Более внимательное отношение к правовой стороне опеки (попечительства) над несовершеннолетними, попытки облегчить судьбу детей, оставшихся без родителей, сочетались с различного рода ограничениями по устройству их в семью по соображениям, продиктованными идеологическими установками тех лет, когда так называемое общественное воспитание в различного рода детских учреждениях имело приоритетный характер.

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 года продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот Кодекс содержал и существенные нововведения. Например, особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми, находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, предусматривалась возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств к существованию, государственного пособия на содержание.

Что же касается правовых оснований опеки в Республике Казахстан, то после появления Гражданского кодекса РК их стало больше, чем прежде. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируется гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим лицам.

Сюда входят:

· общие принципиально важные положения;

· порядок установления опеки;

· критерии подбора опекуна, в том числе педагогического характера;

· правила относительно исполнения опекуном обязанностей по распоряжению имуществом подопечного;

· условия и порядок прекращения опеки.

Но не надо думать, что для Семейного кодекса при этом не остается места. Существуют проблемы, которые можно (и нужно) разрешать с помощью норм семейного права. Особенно, когда речь идет об осуществлении прав и обязанностей опекуна и подопечного.

Опека (попечительство) преследует две цели:

1) Защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей;

2) Воспитание ребенка в приемной семье лица, заменившего родителей.

Вопрос о правовой природе опеки над несовершеннолетними считается спорным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой - своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. С точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения.[26]

Семейный кодекс РК предусматривает следующие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

- усыновление (удочерение),

- опека (попечительство),

- передача в приемную семью,

- устройство в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей всех типов (например, детский дом семейного типа, лечебные учреждения.)

Каждый участник правовых отношений, в том числе и гражданин, должен обладать правосубъектностью. Она складывается из двух составляющих: правоспособности и дееспособности. Правоспособность - это способность индивида иметь права и нести обязанности. Ею каждый человек наделен с момента рождения, Дееспособность - это способность своими действиями приобретать права, принимать на себя обязанности и исполнять их. Дееспособным гражданин признается по достижении определенного возраста. В гражданском праве он равен 18 годам.

Частично дееспособными признаются лица в возрасте от 14 до 18 лет. (Это одна из новелл ГК РК 1995 года, ранее частично дееспособными признавались лица в возрасте от 15 до 18 лет). Частично дееспособный гражданин в соответствии с ГК РК вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком или другими доходами, совершать мелкие бытовые сделки, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими, а также осуществлять другие действия, предусмотренные законом. Более серьезные сделки они могут совершать с согласия своих законных представителей, к которым относятся родители, усыновители и попечители. Лица, не достигшие 14-ти лет, признаются в гражданском праве недееспособными. Однако 14 лет - это довольно большой временной промежуток, в течение которого сознание ребенка значительно меняется. Поэтому гражданский закон выделяет в данном периоде два промежутка с рождения до 6-ти лет и с 6-ти до 14-ти лет. Дети, чей возраст соответствует первому промежутку, признаются полностью недееспособными. Малолетние в возрасте от 6-ти до 14-ти лет вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки и распоряжаться средствами, предоставленными его законными представителями. [11]

Что же такое опека и попечительство? Это комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав. Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных как с семейным, так и гражданским законодательством. Опека и попечительство, тесно связаны друг с другом. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы опеки и попечительства. Общим для этих институтов является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных. Однако между опекой и попечительством существуют и определенные различия. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Попечитель является лишь помощником своего подопечного. Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, с 14-ти до 18-ти лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство. [4]

Органы опеки и попечительства относятся к органам местного самоуправления. Постановления, касающиеся опеки и попечительства назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы, глава местной администрации выносит единолично. Его постановление обязательно для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, общественными организациями, как любое другое постановление административного органа. При этом не имеет значения, где оно вынесено. Оно действительно на всей территории РК и не нуждается в подтверждении.[22]

Основными задачами органов опеки и попечительства являются:

1) обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье;

2) защита личных и имущественных прав и интересов несовершеннолетних;

3) защита личных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными, и дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности.

В соответствии с возложенными на них задачами местные исполнительные органы как органы опеки и попечительства:

1) организуют выявление детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье, а также совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности и нуждаются в установлении над ними опеки или попечительства;

2) устанавливают опеку и попечительство над несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей, над лицами, признанными судом недееспособными, вследствие душевной болезни или слабоумия, над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, а также над лицами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами;

3) создают опекунские советы при органах образования, здравоохранения, социальной защиты населения;

4) назначают опекунов и попечителей;

5) устанавливают и отменяют опеку над имуществом граждан, признанных в установленном порядке безвестно отсутствующими, а также назначают опекунов над имуществом граждан в случаях, предусмотренных законодательством Республики Казахстан;

6) освобождают и отстраняют опекунов и попечителей от выполнения возложенных на них обязанностей;

7) принимают меры по защите жилищных прав подопечных и несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, и по обеспечению их жилой площадью в случаях, предусмотренных законодательством;

8) возбуждают в судах дела, связанные с защитой прав и охраняемых законом интересов подопечных и несовершеннолетних;

9) решают вопросы присвоения или изменения фамилии несовершеннолетних в случаях, предусмотренных законодательством;

10) решают вопросы содержания подопечных, распоряжения их текущими доходами и имуществом в соответствии законодательством;

11) рассматривают предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и принимают по ним необходимые меры.

Поселковые, сельские, аульные исполнительные органы непосредственно осуществляют функции по опеке и попечительству, предусмотренные пунктами 4, 6 и 7 настоящего Положения, за исключением вопросов, связанных с усыновлением (удочерением).

Отделы образования, здравоохранения и социального обеспечения:

1) определяют лиц, способных к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, готовят материалы, необходимые для назначения опекуна или попечителя;

2) дают согласие на усыновление (удочерение) ребенка в случаях, установленных Кодексом Республики Казахстан «О браке и семье»;

3) требуют отмены усыновления (удочерения) ребенка, если усыновитель не надлежаще выполняет свои обязанности по воспитанию ребенка и заботе о нем, а также в других случаях, когда этого требуют интересы ребенка;

4) освобождают опекунов (попечителей) по их просьбе от выполнения ими своих обязанностей, если они не могут осуществлять таковых в силу болезни, изменения имущественного положения, отсутствия взаимопонимания с подопечным или по другим уважительным причинам;

5) дают разрешение на раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет при условии, что это не отразится на воспитании и защите прав и интересов подопечного;

6) дают разрешение на свидание с ребенком по просьбе родителей (одного из них), лишенных родительских прав, если это не оказывает на ребенка вредного влияния;

7) дают согласие, в случаях, предусмотренных законодательством, на контакты с ребенком родителям, родительские права которых ограничены судом, если это не оказывает на ребенка вредного влияния;

8) дают предварительное разрешение для совершения от имени подопечного сделок в случаях, предусмотренных законодательством;

9) дают разрешение опекуну (попечителю) на совершение сделок (выдачу согласия на совершение сделок) по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, или заключение от его имени договора поручительства, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав от наследства по закону и по завещанию, раздел его имущества или выдел из него доли, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного;

10) определяют, каким образом должны расходоваться средства, полученные опекуном в результате сделок, указанных в подпункте 9 настоящего пункта;

11) дают разрешение на выплату долгов подопечного опекуну (попечителю), его супругу или родственникам, возникших до назначения данного лица опекуном (попечителем);

12) назначают опеку над имуществом лиц, признанных в установленном порядке умершими или безвестно отсутствующими;

13) ведут учет лиц, в отношении которых установлена опека или попечительство;

14) отстраняют опекунов и попечителей от выполнения этих обязанностей в случаях ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей, в том числе при использовании им опеки и попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

15) осуществляют в установленном законодательством порядке защиту личных и имущественных прав и интересов подопечных в случае использования опекуном (попечителем) опеки (попечительства) в корыстных целях, а также в случае оставления подопечного без надзора и необходимой помощи;

16) готовят материалы о назначении пособия на содержание подопечного в случаях, предусмотренных законодательством, назначают пособие на содержание подопечного при отсутствии достаточных средств на его содержание;

17) участвуют в судах по делам подопечных в случаях, предусмотренных законодательством;

18) осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей, оказывают им помощь в организации медицинского наблюдения и трудоустройстве подопечных;

19) привлекают общественность к работе органов опеки и попечительства;

20) рассматривают предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам опеки и попечительства и принимают по ним необходимые меры.

21) осуществляют другие действия для защиты имущественных и личных неимущественных прав и интересов несовершеннолетних лиц, а также недееспособных или ограниченно дееспособных совершеннолетних лиц.

В своей работе органы опеки и попечительства руководствуются Конституцией Республики Казахстан, Гражданским Кодексом Республики Казахстан, Семейным Кодексом Республики Казахстан, другими законами и иными нормативными правовыми актами.[10]

Для установления опеки (попечительства) органы опеки и попечительства должны располагать информацией о необходимости их участия в оказании помощи недееспособному, ограниченно дееспособному лицу. Источником получения этой информации могут служить сигналы органов социальной защиты, правозащитных органов, полиции, органов РАГС, жилищных органов, суда, прокуратуры, заявления соседей, родственников и просто посторонних граждан. Эти сигналы немедленно проверяются органами опеки и попечительства по месту нахождения нуждающегося в их помощи гражданина для принятия необходимых мер защиты. Степень обязательности информации о попавших в бедственное положение недееспособных, ограниченно дееспособных граждан зависит от характера деятельности организаций, получивших соответствующую информацию, наличия или отсутствия родственных связей гражданина с лицом, нуждающимся в помощи со стороны государства. Для большинства организаций, так или иначе охраняющих права граждан, поставить в известность о случившемся органы опеки и попечительства - обязательная часть их работы, их профессиональный долг. Особое место принадлежит суду, который решает вопрос о признании гражданина полностью или ограниченно дееспособным. Органы опеки и попечительства обязаны осуществлять надзор (контроль) за деятельностью опекунов (попечителей), как лиц, правомочных государством заботиться о нуждающихся в их помощи. Такой надзор обязателен и касается всех категорий недееспособных. Осуществляя его, органы опеки и попечительства тем самым сводят к минимуму возможность безразличного отношения опекуна (попечителя) к своему подопечному. Причем всякий раз речь идет о постоянном, регулярном и систематическом обследовании условий жизни подопечного. При контроле над деятельностью опекуна полностью недееспособного лица, обращается внимание на меры по физическому уходу за ним, оказанию ему медицинской помощи. При попечительстве над дееспособным, важно знать, оправдывает ли себя такая мера, как попечительство. Чаще всего надзор за условиями воспитания подопечного поручают педагогам и воспитателям. Контроль над деятельностью опекуна (попечителя) сочетается с различного рода помощью в организации лечения, решении жилищной проблемы, улучшении материального положения и т.п. Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по сути одинаковой во все времена, на каждом этапе своего развития имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.[22]

1.2 Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей