Административно-правовые основы организации деятельности Президента Республики Казахстан

Основными задачами Агентства являются: обеспечение в пределах полномочий экономической безопасности государства, законных прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности, общества и государства; предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных, экономических и финансовых преступлений и правонарушений; участие в разработке и реализации государственной политики в области борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики; осуществление международного сотрудничества по вопросам, отнесенным к ведению органов финансовой полиции (п. 9) [25].

Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций является государственным органом, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан, осуществляющим государственное регулирование и надзор финансового рынка и финансовых организаций (п. 1 Положения об Агентстве Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 31 декабря 2003 года) [26].

Целями Агентства являются: обеспечение финансовой стабильности финансового рынка и финансовых организаций и поддержание доверия к финансовой системе в целом; обеспечение надлежащего уровня защиты интересов потребителей финансовых услуг; создание равноправных условий для деятельности финансовых организаций, направленных на поддержание добросовестной конкуренции на финансовом рынке (п. 10) [26].

Задачами Агентства являются: реализация мер по недопущению нарушений прав и законных интересов потребителей финансовых услуг; создание равных условий для функционирования соответствующих видов финансовых организаций на принципах добросовестной конкуренции; повышение уровня стандартов и методов регулирования и надзора за деятельностью финансовых организаций, использование мер по обеспечению своевременного и полного выполнения ими принятых обязательств; установление стандартов деятельности финансовых организаций, создание стимулов для улучшения корпоративного управления финансовых организаций; мониторинг финансового рынка и финансовых организаций в целях сохранения устойчивости финансовой системы; сосредоточение ресурсов надзора на областях финансового рынка, наиболее подверженных рискам, с целью поддержания финансовой стабильности; стимулирование внедрения современных технологий, обеспечение полноты и доступности информации для потребителей о деятельности финансовых организаций и оказываемых ими финансовых услугах (п. 11) [26].

Комитет Национальной Безопасности непосредственно подчинен и подотчетен Президенту Республики Казахстан. Это специальный государственный орган, являющийся составной частью системы обеспечения безопасности Республики Казахстан. Основными задачами являются: участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; добывание разведывательной информации в интересах Республики Казахстан; выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной направленной на нанесение ущерба безопасности Республики Казахстан деятельности специальных служб и организации иностранных государств, а также отдельных лиц; выявление, предупреждение и пресечение терроризма и иной деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности Республики Казахстан; обеспечение Президента Республики Казахстан, государственных органов, Вооруженных Сил, других воинских формирований страны правительственной связью в мирное и военное время [27].

Национальный Банк Казахстана подотчетен Президенту Республики Казахстан. Подотчетность означает: назначение Президентом Республики Казахстан с согласия Парламента Республики Казахстан Председателя Национального Банка Казахстана; освобождение его от должности; назначение на должность и освобождение от должности Президентом Республики Казахстан заместителей Председателя Национального Банка Казахстана по представлению Председателя Национального Банка Казахстана; утверждение Президентом Республики Казахстан структуры и общей штатной численности, системы оплаты труда Национального Банка Казахстана; утверждение Президентом Республики Казахстан Положения о Национальном Банке Казахстана; годового отчета Национального Банка Казахстана; концепции дизайна банкнот и монет национальной валюты; представление Национальным Банком Казахстана по вопросам своей компетенции информации, запрашиваемой Президентом Республики Казахстан [28].

Основной целью Национального Банка является обеспечение стабильности цен в Республике Казахстан. Для реализации поставленной цели на Национальный Банк возлагаются следующие задачи: разработка и проведение денежно-кредитной политики государства; обеспечение функционирования платежных систем; осуществление валютного регулирования и валютного контроля; содействие обеспечению стабильности финансовой системы (ст.7).

Прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства [29].

Прокуратура, в целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокуратура от имени государства: выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента республики; осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства; представляет интересы государства в суде; опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики; в порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование; формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законов в сфере правовой статистики и специальных учетов (ст. 4) [29].

Республиканская гвардия Республики Казахстан - непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан специальный государственный орган, относящийся к силам обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан и осуществляющий в пределах своей компетенции охранные мероприятия по обеспечению безопасности охраняемых лиц и объектов [30].

Задачами Республиканской гвардии являются: участие в обеспечении безопасности охраняемых лиц; участие в выполнении церемониальных ритуалов; охрана особо важных государственных объектов, а также зданий, сооружений и служебных помещений, перечень которых определяется Президентом Республики Казахстан; охрана эталонов Государственного флага Республики Казахстан и Государственного герба Республики Казахстан; осуществление мероприятий в условиях режима военного и чрезвычайного положения в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан. Иные задачи Республиканской гвардии могут быть установлены Президентом Республики Казахстан (ст. 4) [30].

Служба охраны Президента Республики Казахстан: обеспечивает безопасность Президента Республики Казахстан и совместно проживающих членов его семьи, экс - президентов и по перечню, утверждаемому Президентом, иных должностных лиц государства, а также глав государств и руководителей международных организаций на период их пребывания на территории Республики Казахстан; проводит в соответствии с действующим законодательством в пределах своей компетенции общие и специальные оперативно-розыскные мероприятия; ведет информационно-аналитическую работу в интересах обеспечения служебной деятельности Службы охраны; организует и проводит мероприятия по обеспечению мобилизационной готовности подразделений Службы охраны; комплектует кадры Службы охраны преимущественно из числа военнослужащих, сотрудников правоохранительных и специальных государственных органов Республики Казахстан, осуществляющих дознание и следствие; осуществляет оперативное изучение и проверку лиц, привлекаемых для работы в окружении охраняемых лиц; обеспечивает сохранение государственной, военной и служебной тайны; разрабатывает и осуществляет систему организационно - оперативных мер по обеспечению собственной безопасности; обеспечивает внедрение достижений науки, техники и передового опыта в деятельность Службы охраны; выполняет иные функции, возложенные на Службу охраны Президента и действующим законодательством [31].

Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета выполняет поручения Президента Республики Казахстан по вопросам, связанным с анализом, итогами и результатами контроля исполнения республиканского бюджета, полнотой и своевременностью поступления в его доходы налогов и других обязательных платежей, целевым и эффективным использованием бюджетных средств, а также другие отдельные поручения [32].

Также Счетный комитет осуществляет контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства Республики Казахстан государственными учреждениями, содержащимися за счет республиканского бюджета; исполнением республиканских бюджетных программ (подпрограмм) и целевым использованием кредитов, а также гарантированных государством займов; деятельности государственных органов в части обеспечения ими полного и своевременного поступления средств в республиканский бюджет; средств, выданных из республиканского бюджета на погашение обязательств государства.

Осуществляет контроль финансовой отчетности государственных учреждений, содержащихся за счет республиканского бюджета, эффективности использования средств республиканского бюджета, в том числе полученных по государственному заказу. Счетный комитет имеет право запрашивать и получать от Правительства Республики Казахстан и объектов контроля необходимую документацию и информацию по вопросам, касающимся полноты поступления и использования средств республиканского бюджета; давать оценку экономической эффективности и целесообразности утвержденных республиканских бюджетных программ (подпрограмм); запрашивать и получать от Национального Банка Республики Казахстан сведения об итогах проверки банков и организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций, в части поступления, перечисления, а также целевого использования средств республиканского бюджета по банковским счетам объектов контроля; заслушивать отчеты должностных лиц объектов контроля по вопросам исполнения республиканского бюджета; вносить Президенту Республики Казахстан представления по выявленным Счетным комитетом фактам несоблюдения должностными лицами объектов контроля требований нормативных правовых актов об исполнении республиканского бюджета; получать в установленный им срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля; привлекать к проведению контроля за исполнением республиканского бюджета соответствующих специалистов государственных органов; разрабатывать и вносить рекомендации по действию нормативных правовых актов, влияющих на исполнение республиканского бюджета (ст. 4) [32].

Несмотря на то, что Конституция 1995 года не знает института государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту республики, они де-юре (на основе конституционного закона) и особенно де-факто напрямую включены в государственный аппарат на самом высоком уровне. Более того, есть основания характеризовать органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту республики (включая Администрацию), в качестве надправительственных надстроек. Передача какой-либо сферы в ведение органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту республики, означает ни что иное, как ее выведение из компетенции Правительства и автоматически - из подконтрольности Парламента, что нецелесообразно.

Государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту республики, в значительной степени отличаются друг от друга. В «чистом виде», как следует из нормативно определенных наименований и статуса, к таковым относятся: Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, Управление делами Президента Республики Казахстан, Агентство по регулированию естественных монополий (ранее - Агентство по стратегическому планированию Республики Казахстан, Агентство по контролю за стратегическими ресурсами и др.). При наличии значительных особенностей в данную группу государственных органов также входят Администрация Президента Республики Казахстан, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Служба охраны Президента Республики Казахстан, Комитет национальной безопасности Республики Казахстан (ранее - Государственный следственный комитет Республики Казахстан, Государственная комиссия по борьбе с коррупцией Республики Казахстан).

Администрация, Служба охраны Президента республики, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета были сначала поименованы в Конституции Республики Казахстан, и потом Главой государства им был придан статус рассматриваемых органов. Комитет национальной безопасности, Администрация, Агентство по стратегическому планированию, Агентство по регулированию естественных монополий, Национальное агентство по делам печати и массовой информации имели своих предшественников (переход из президентского в правительственный сектор исполнительной власти, и наоборот, а контроль за исполнением республиканского бюджета, - из законодательной ветви в исполнительную). Агентство по делам государственной службы, Агентство по контролю за стратегическими ресурсам начинали свою жизнь «с чистого листа».

Деятельность ряда органов (Управление делами Президента Республики Казахстан, Служба охраны Президента республики, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, Агентство по делам государственной службы) выходит за пределы президентского сектора исполнительной ветви власти. Отдельные структуры Комитета национальной безопасности, Службы охраны Президента имеют право осуществлять оперативно-розыскные действия, а Агентство по регулированию естественных монополий - привлекать к административной ответственности.

Перечисленные обстоятельства (особенности и неопределенности) значительно усложняют поиск общих для всех перечисленных государственных структур характеристик, позволяющих предложить некую типовую модель государственного органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту республики. На передний план выдвигается главный обобщающий формальный критерий: определение государственного органа в качестве такового в законе либо положении, утвержденном указом Президента республики. Острота вопроса еще более обостряется в связи с декларированием в положениях возможности расширения не только полномочий, но и функций поручениями Президента Республики Казахстан, что недопустимо. Требуется распространение парламентского контроля на деятельность этих органов.

Большинство консультативно-совещательных органов при Президенте Республики Казахстан обеспечивают пребывание Главы государства в особых политических и социокультурных пространствах, что в итоге поднимает общественную весомость, обоснованность и профессионализм принимаемых им решений. В качестве общих положений отметим несколько характеристик, обусловливающих принципиальную схожесть этих органов. Они создаются в границах управленческого механизма Президента республики; в идеале призваны выполнять совещательную функцию; должны ограничиваться в своем влиянии на Президента республики только силой аргументов; не могут восприниматься как самостоятельные государственные органы республики в отрыве от института Президента республики, а также как организационно-правовая форма осуществления компетенции главы государства. В контексте сказанного представляется неточной формулировка ст. 33 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан», согласно которой консультативно-совещательные органы образуются в целях «осуществления конституционных полномочий Президента республики» [33].

Из Конституции Республики Казахстан следует, что консультативно-совещательные органы реализуют именно консультативную и совещательную деятельность, при которой на заседаниях в процессе обсуждения каких-либо вопросов носителями профессиональных знаний и лицами, обладающими опытом политической деятельности, происходит выработка советов или рекомендаций главе государства.

Наряду с общим сходством консультативно-совещательных органов между ними существуют различия по: их созданию Президентом республики по его собственной инициативе либо в силу прямого предписания Конституции Республики Казахстан или закона; задачам и сферам ведения (для предварительной проработки важнейших глобальных проблем либо принятия рекомендаций по конкретному вопросу в сферах экономики, правоохранительной деятельности и др.); юридической силе учредительного акта Главы государства (указа либо распоряжения Президента Республики Казахстан); соотношению в статусе органа государственного и общественного начал (формируемых по принципу должностного представительства высоких государственных служащих либо также включающих представителей «третьего сектора»); статусу председателя органа; организационному строению (действующему лишь на республиканском уровне либо имеющему аналоги в регионах и на местах); срокам действия и некоторым другим признакам.

В результате подробного рассмотрения примеров правовой регламентации органов предложены следующие выводы. Консультативно-совещательные органы при Президенте Республики Казахстан нельзя оценивать в качестве ограничителей власти главы государства, либо своеобразных надстроек над Парламентом, Правительством и другими государственными органами. В положениях о многих из них присутствуют нормы об их координационной и контрольной функциях. Столь существенное расширение предназначения должно быть отрегулировано Конституцией. В структурах, возглавляемых Президентом республики, целесообразно уйти от процедуры принятия решений голосованием, которое допускает вероятность оказания давления на высшее должностное лицо со стороны большинства членов коллегиального органа, что противоречит базовым конституционным началам единоличного главы государства. В соответствии с Конституционным законом «О Президенте Республики Казахстан» целесообразно разработать базовую модель консультативно-совещательного органа при Президенте республики, включающую как минимум требования о: характере органа; нахождении его при главе государства; выработке им рекомендаций; его подотчетности перед Президентом Республики Казахстан и об обеспечении его деятельности структурами Администрации Президента.

2. Административно-правовые основы организации деятельности президента республики казахстан

2.1 Понятие и содержание административно-правового статуса Президента

В вопросе определения административно-правового статуса Президента в Казахстане необходимо исходить из предмета административного права, который включает в себя общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти [34, с.23]. При этом имеется в виду, что указанный процесс предполагает, прежде всего, организацию механизма этой власти, а также его функционирования.

Разделение власти исходит из ряда принципиальных положений, главное из которых достаточно очевидно: власть в государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Не может она ограничиваться одним законодательством. Соответственно, государственная власть должна строиться на определенной функциональной и компетентной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это, в частности, означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически властные полномочия) служит единственной основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Но раздел властных функций необходим, а потому мы имеем три ветви государственной власти, отличающиеся определенной самостоятельностью и в то же время взаимосвязанные. Каждой ветви соответствует свой субъект, то есть выражающий ее государственный орган [34, с.25].

Исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательной и судебной ветвями. Ее прямая функциональная обязанность - практическая реализация законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.

Исполнительная власть, выражаясь в особом виде государственной деятельности - правоприменении, не может не иметь определенное субъектное выражение. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Однако сама исполнительная власть, как и само государственное управление, - это ни система соответствующих государственных органов, а осуществляемая ими деятельность определенной функциональной направленности, в рамках которой и возникают административно регулируемые общественные отношения.

Исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Такого рода государственная деятельность является практической формой ее реализации, а власть представляет собой сущностное выражение функциональной направленности и компетенционной определенности таковой, в данном случае - исполнительной деятельности. Административное право регулирует не власть как таковую, а ее внешние проявления. Такая позиция свидетельствует о том, что и в современных условиях административно-правовое регулирование имеет своим прямым и наиболее общим объектом деятельность исполнительного характера [34, с.27].

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие Президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, Президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права Президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения Президента с исполнительными органами [35, с.232].

Такая двойственная роль Президента в данной сфере объясняется его двуединым статусом. В одних государствах Президент как Глава государства оказывает сильное или мягкое воздействие на исполнительные органы. В других он одновременно выступает и как глава исполнительной власти. Именно так обстояло дело в Казахстане, где в 1990-1995 годы Президент имел статус высшего должностного лица и, следовательно, возглавлял систему исполнительной власти.

По Конституции 1995 года Президент как глава государства сохранил ряд сильных рычагов воздействия на исполнительные органы.

Многие президентские полномочия либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. Как отмечает Л.А. Окуньков, и на Президента должен распространятся принцип разделения власти на ветви [36, с.77-86]. Пока это не признано, и бедой управления является как несогласованность функций Президента и Правительства, так и поглощение вторых первым. В подтверждение данного аргумента с точки зрения анализа и оценки кратко сгруппируем президентские полномочия.

Одни из них связаны, во-первых, с формированием Правительства, изменением его состава, принятием решения по собственной инициативе либо заявлению Правительства и любым его членом об отставке Правительства (п.п. 1, 2, 3, 9, 12 ст. 10 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан») [37].

Во-вторых, Президент формирует систему исполнительной власти. Премьер-министр представляет Президенту предложения о структуре Правительства, представляет отчет об основных направлениях деятельности Правительства и обо всех его важнейших решениях (пп. 1, 2, 5 ст. 10). По этому поводу издаются указы, устанавливающие или меняющие структуру. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. 6 ст. 10); представляет Парламенту кандидатуру для назначения на должность Председателя Национального банка Республики Казахстана; по рекомендации Высшего Судебного Совета назначает на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора Республики Казахстан, то есть лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует Совет Безопасности, Высший Судебный Совет Республики Казахстан; назначает и отзывает от должности полномочных представителей Республики Казахстан в иностранных государствах и международных организациях (ст.ст. 7, 12, 13, 15, 19). В-третьих, Президент осуществляет такие конституционные полномочия, которые в содержательном смысле влияют и даже определяют решения и действия исполнительных органов. К числу таких полномочий можно отнести осуществление руководства внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение и освобождение полномочных представителей, использование согласительных процедур и т.д.

На практике объем президентских полномочий гораздо шире, и они нередко охватывают конституционные полномочия Правительства. Правительство фактически уступает полномочия утверждать целевые программы, решение многих вопросов государственной собственности, финансов и налогов. К тому же указы берут на себя тяжесть законов и «указное право» явно деформирует правовую систему [38, с.35]. Об этом мы будем говорить ниже.

В-четвертых, указы Президента служат нормативной базой деятельности Правительства и иных органов исполнительной власти. Речь идет об указах как таковых и указах нормативного характера. Не менее обязательны президентские распоряжения. Президент вправе отменить либо приостановить полностью или частично действие актов Правительства [33].

В его распоряжении как Главы государства находится весь аппарат Правительства Республики Казахстан, через который и с помощью которого он имеет широкие возможности решать все вопросы, позволяющие ему не только формально, но и фактически оказывать воздействие на функционирование всего механизма исполнительной власти в стране.

Таким образом, хотя Президент и не относится к исполнительной ветви власти, тем не менее, его роль, функции и полномочия в этой сфере весьма существенны.

Поэтому считаем целесообразным рассмотрение правового статуса Президента как субъекта административно-правовых отношений.

«Статус» (от латинского - состояние, положение) - означает совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц [39, с.742].

До сих пор в научной среде не достигнуто согласие по вопросу о возможности включения тех или иных элементов в состав административно-правового статуса.

Так, В.И. Новоселов считает, что административно-правовой статус представляет собой совокупность административной правосубъектности, прав и обязанностей [40, с.87]. Н.В. Витрук предлагает выделять в структуре статуса права, обязанности и законные интересы [41, с.356].

Одними из субъектов административного права являются государственные органы исполнительной власти, реализующие задачи и функции исполнительной власти и обладающие полномочиями юридически властного характера. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов считают, что в определении основы современного правового статуса органов исполнительной власти «исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей» [42, с.124].

Говоря о административно-правовом статусе Президента, необходимо исходить из того, что Президент является Главой государства и его высшим должностным лицом.

В административно-правовой литературе имеются различные определения должностных лиц: ими называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия.

По мнению законодателя, деятельность Президента не является государственной службой, но, тем не менее, он есть высшее должностное лицо. Исходя из этого, нам ближе определение, которое дают Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский: под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти [43, с.190].

Статус должности как синтез ее организационно-правового положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть регламентирует должностной оклад и иные личные права работника (размер отпуска, право на служебные льготы и т.д.). Но должность - это, прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, то есть для достижения служебных целей [21, с.209].

По существу административно-правовой статус высшего должностного лица можно истолковать как его правовой статус в качестве субъекта административного права. Между тем конституционная правосубъектность включает правовые и юридические условия, при которых государственный орган приобретает права, юридические обязанности и ответственность.

Административно-правовой статус Президента можно определить, как его компетенцию в выполнении возложенных на него задач и функций, его полномочия, совокупность прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права. А.А. Таранов включает в административно-правовой статус Президента следующие элементы: 1. Социально-правовое назначение данного высшего должностного лица в системе органов государства; 2. Порядок выборов (формирования, назначения); 3. Компетенцию или полномочия; 4. Порядок взаимоотношений с другими органами; 5. Ответственность; 6. Гарантии деятельности [44, с.59].

Д.Н. Бахрах относит к элементам административно-правового статуса должностного лица: 1. Порядок учреждения, преобразования, ликвидации; 2. Место в служебной иерархии; 3. Порядок замещения должности и освобождение от нее; 4. Комплекс прав и обязанностей [21, с.208].

Ю.А. Тихомиров в правовой статус должностного лица включает: 1. Права и обязанности; 2. Поощрения и гарантии; 3. Ответственность [72, с.314].

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский дают определение правового статуса государственного служащего - как сложный и комплексный институт, включающий в себя ряд элементов, совокупность прав и обязанностей, ответственность и другие составные части и признаки [43, с.186].

Почти у всех исследователей права и обязанности выступают в качестве обязательного элемента административно-правового статуса. Социально-правовое назначение высшего должностного лица в системе органов государства и порядок взаимоотношений с другими органами находят свое выражение, по нашему мнению, через компетенцию или полномочия данного лица. Также выпал один из главных, на наш взгляд, компонентов административно-правового статуса - акты Президента, как правовая форма его деятельности.

С нашей точки зрения, административно-правовой статус Президента включает в себя: 1. Проведение выборов Президента; 2. Компетенцию; 3. Гарантии деятельности; 4. Ответственность; 5. Акты президента; 6. Прекращение полномочий.

Проведение выборов Президента.

Наиболее полно статус Президента Республики Казахстан закреплен в Конституции Республики Казахстан 1995 года. Согласно ст. 41 Конституции пост Президента - выборный [14].

Для выяснения подлинной природы института президентства в Республике Казахстан немаловажное значение имеет исследование механизма обретения власти вновь избранным главой государства. Как известно, это определяет не только степень его легализации, но и является одним из способов верификации президентской власти. Содержание вышеназванных составляющих является, на наш взгляд, одним из показателей демократичности института казахстанского президентства.

В настоящее время в Республике Казахстан создана достаточно солидная правовая база, регулирующая отношения в данной сфере общественной жизни. Ее основу, прежде всего, составляют конституционные нормы.

1 декабря 1991 года состоялись первые всенародные выборы Президента Казахстана, где Н. Назарбаев победил с 98,7% голосов при явке избирателей 88,2% [45]. 10 декабря 1991 года Верховным Советом Республики Казахстан было принято постановление «О вступлении в должность Президента Республики Казахстан» [46].

28 января 1993 года Верховный Совет Казахстана принял новую Конституцию, заменившую прежнюю, действовавшую еще с советского времени. По этой Конституции, Президент избирался всенародным голосованием на 5 лет, пребывание одного человека в должности было ограничено 2 сроками.

29 апреля 1995 года в Казахстане был проведен референдум по продлению полномочий Президента Казахстана Н. Назарбаева до 1 декабря 2000 года [46]. За это высказалось 95,46% избирателей [47].

30 августа 1995 года на референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан. По этой Конституции Президент избирался всенародным голосованием на 5 лет. Президент должен был быть гражданином Казахстана по рождению, не моложе 35 и не старше 65 лет, свободно владеть государственным (казахским) языком и жить в Казахстане не менее 15 лет. Один человек не мог занимать пост Президента более двух сроков подряд. Выборы президента признавались состоявшимися, только если в них приняли участие более 50% избирателей [14].

7 октября 1998 года в Конституцию Казахстана были внесены изменения, в том числе касающиеся Президента - срок его полномочий был увеличен до 7 лет, отменено ограничение на срок пребывания в должности одного и того же человека, минимальный возраст Президента был увеличен до 40 лет, отменена необходимость обязательного участия 50% избирателей в президентских выборах, были также отменены ограничения по максимальному возрасту Президента, одновременно с отменой аналогичного ограничения для всех государственных служащих Казахстана [49].

Одновременно с внесением изменений в Конституцию, были назначены внеочередные выборы Президента Постановлением Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 8 октября 1998 года «О назначении выборов Президента Республики Казахстан» и Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 октября 1998 года «Об организации и проведении выборов Президента Республики Казахстан» [50; 51]. 10 января 1999 года состоялись вторые (внеочередные) всенародные выборы Президента Казахстана. Действующий Президент Нурсултан Назарбаев победил, получив 79,78% голосов, и остался в должности на следующие 7 лет.

В Казахстане 4 декабря 2005 года прошли третьи всенародные выборы Президента Казахстана. Действующий Президент Н. Назарбаев победил, получив 91,15% голосов избирателей, оставшись в должности на следующие 7 лет.

Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан» определил основные элементы механизма реализации гражданами их конституционного права избирать и быть избранным, принципы избирательного права и гарантии свободы выборов, принципы и порядок проведения выборов Президента. Его действие распространяется на выборы Президента Республики Казахстан, а также других лиц, избираемых непосредственно населением [52].

Данный нормативный акт после Конституции является основной нормативно-правовой базой, определяющей механизме выборов, как Президента Казахстана, так и других органов государственной власти и местного самоуправления, проводимых в нашем государстве.

Разъяснения и постановления Центральной избирательной комиссии завершают перечень нормативных правовых актов, регламентирующих выборы Президента Казахстана.

Таким образом, механизм обретения власти Главой государства регламентирован достаточно большим по объему пакетом нормативных правовых актов, охватывающих весь комплекс проблем, связанных с рассматриваемым вопросом.

Национальное законодательство о выборах в целом базируется на положениях Всеобщей декларации прав человека и гражданина 1948 года, где утверждается, что воля народа должна находить свое выражение в «...периодических нефальсифицированных выборах, проводимых при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования, обеспечивающих свободу голосования» [53].

Как показывает международная правовая практика, выборы Президента осуществляются посредством реализации электоратом своего активного и пассивного избирательного права.

Активное избирательное право (право избирать) сформулировано в казахстанском законодательстве на основе общих правил, применяемых для выборов во все органы власти (например, достижение избирателем 18-летнего возраста, наличие казахстанского гражданства и т.п.). Активное избирательное право обеспечивается отсутствием различного рода имущественных ограничений, ценза оседлости, обеспечивается включением всех граждан Казахстана в списки избирателей.

Ограничение права избирать и быть избранным четко зафиксировано в Конституции Республики Казахстан и текстуально воспроизведено в избирательном законе.

От активного избирательного права следует отличать пассивное избирательное право. Право быть избранным Президентом включает ряд дополнительных условий, вытекающих из своего особого статуса и прерогатив. Конституция устанавливает два дополнительных условия (ст. 41 Конституции Республики Казахстан 1995 года). Первое - более высокий возраст (40 лет) для кандидата в Президенты Республики Казахстан по сравнению с активными избирателями. Второе - наличие так называемого «ценза оседлости», который заключается в постоянном проживании на территории Казахстана кандидата в Президенты Республики Казахстан не менее 15 лет. Согласно конституционной реформе 2007 года было введено правило, что Президент должен постоянно жить в Казахстане последние 15 лет (ранее время проживания в Казахстане никак не определялось, только его срок). Данное положение актуально, так как конкретизация данной правовой нормы в казахстанском законодательстве была необходима с учетом того, что Президентом Казахстана должно быть лицо, хорошо знающее условия казахстанской действительности и политико-экономическую обстановку в нашем государстве.

Помимо перечисленных, ряд требований носит общий, рамочный характер, затрагивающий как активное, так и пассивное избирательное право. Ограничение права избирать и быть избранным четко зафиксировано в ст. 33 Конституции Республики Казахстан. Оно гласит: «Не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в республиканском референдуме граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» [14]. Данные изъятия, на наш взгляд, являются минимальными и соответствуют сложившимся в мире демократическим стандартам. Первые опираются на правовую аксиому - «Свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа», а вторые играют роль факультативной меры наказания, сопровождающей исполнение санкции за наиболее опасные для государства и общества преступления. В то же время лица, находящиеся под стражей, до вступления в законную силу приговора суда, могут избирать и быть избранными.

Действительно, авторами Конституции использована юридически безупречная формула «не имеют права избирать и быть избранными» в отличие от двусмысленных формулировок прежних лет «в выборах не участвуют», «в списки для голосования не включаются», «от выборов отстраняются» и т. д.

Важным элементом функционирования института президентства является периодичность выборов Президента. Вводя данную правовую норму в практику Республики Казахстан, законодатель исходил из того, что в разных странах предусмотрена различная периодичность выборов главы государства.

21 мая 2007 года в Конституцию Казахстана были внесены изменения, в том числе касающиеся поста Президента. Снова было введено правило, что один и тот же человек не может занимать пост Президента более двух сроков подряд, сам срок исполнения полномочий Президента был уменьшен до 5 лет (ранее было 7 лет). Кроме того, в Конституции было зафиксировано особое положение Первого Президента Казахстана, на которого теперь не распространяется ограничение по срокам пребывания в должности, а статус самого Первого Президента Казахстана определяется отдельным конституционным законом [54].

Важно отметить, что все вопросы, связанные со сроками и порядком выборов Президента, представляют исключительную сферу законодателя: они не могут быть изменены указом Президента Республики Казахстан или постановлением Правительства Казахстана.

Очередные выборы Президента проводятся раз в семь лет в первое воскресенье декабря соответствующего года и не могут совпадать по срокам с выборами нового состава Парламента.

Очередные выборы Президента объявляются Мажилисом Парламента не позднее второго воскресенья сентября.

Особенность правового статуса Президента заключается в том, что он избирается всенародным тайным голосованием путем всеобщих, равных и прямых выборов.

Для избрания Президентом гражданин должен соответствовать требованиям, установленным пунктом 2 статьи 41 Конституции Республики Казахстан, а также обладать активным избирательным правом в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 33 Конституции Республики Казахстан и Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан».

Соответствие кандидата в Президенты предъявляемым к нему Конституцией и Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан» требованиям устанавливается Центральной избирательной комиссией в течение пяти дней с момента подачи гражданином заявления о самовыдвижении либо представления выписки из протокола заседания высшего органа республиканского общественного объединения о выдвижении кандидата вместе с заявлением кандидата о согласии баллотироваться. При этом факт проживания не менее пятнадцати лет в Республике Казахстан кандидата в Президенты устанавливается Центральной избирательной комиссией, а процедура установления свободного владения кандидатом государственным языком определяется постановлением Центральной избирательной комиссии [4].

Таким образом, законодательство устанавливает перечень определенных требований, предъявляемых к Президенту: гражданство Казахстана; обладание активным избирательным правом; возраст от 40 лет; постоянное проживание на территории Казахстана последние пятнадцать лет; не должен быть служителем культа; не иметь не погашенной в установленном порядке судимости; свободное владение государственным языком; пребывать в должности не более двух сроков подряд; не быть депутатом представительного органа; не занимать иные оплачиваемые должности или осуществлять предпринимательскую деятельность.

Как верно отмечают О.К. Копабаев и К.К. Айтхожин, правовой статус кандидата в депутаты или на выборную должность возникает с момента его выдвижения, а прекращение же статуса зависит от успешности прохождения кандидатом этапов избирательной компании [55, с.91].

Право выдвижения кандидатов в президенты принадлежит республиканским общественным объединениям, зарегистрированным в установленном порядке, а также гражданам - путем самовыдвижения.

Если во многих странах право выдвижения кандидатов на должность президента фактически принадлежит только политическим партиям, то в Казахстане действует более демократичный порядок, учитывающий волеизъявления граждан.

Выдвижение кандидатов в президенты начинается со дня, следующего за днем объявления, и заканчивается за два месяца до выборов.

Кандидаты в президенты выдвигаются республиканскими общественными объединениями в лице их высших органов. Общественное объединение вправе выдвигать кандидатами лиц, не являющихся членами данного общественного объединения. Общественное объединение вправе выдвигать лишь одного кандидата в президенты. Решение о выдвижении кандидатов в президенты принимается большинством голосов от общего числа членов высшего органа республиканского общественного объединения и оформляется выпиской из протокола.

Самовыдвижение кандидата в президенты производится путем подачи им соответствующего заявления в Центральную избирательную комиссию.

В случае если на день окончания срока регистрации кандидатов зарегистрировано менее двух кандидатов в президенты, Центральная избирательная комиссия продлевает срок выдвижения кандидатов не более чем на двадцать дней (ст. 55 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

Кандидат в президенты должен быть поддержан не менее чем одним процентом от общего числа избирателей, в равной мере представляющих не менее двух третей областей, город республиканского значения и столицу Республики.

Сбор подписей в поддержку кандидата в президенты организуется доверенными лицами и оформляется подписными листами, выдаваемыми Центральной избирательной комиссией не позднее чем в пятидневный срок после проверки кандидата на соответствие требованиям (ст.56 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

При характеристике статуса кандидатов в президенты Республики Казахстан следует обратить внимание на те правовые нормы, которые обеспечивают равные права всем зарегистрированным кандидатам.

1. Они должны представить в Центризбирком подписные листы, итоговый протокол и другие документы не позднее, чем в пятидневный срок после проверки кандидата на соответствие требованиям, установленным Конституцией и Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан».

Кандидат и его супруга (супруг) до регистрации предоставляют в налоговые органы по месту жительства декларации о доходах и об имуществе на первое число месяца начала срока выдвижения. В случае сокрытия доходов, данное действие может квалифицироваться как серьезное правонарушение, влекущее уголовную ответственность.

2. В настоящее время всем кандидатам предоставляется на равных основаниях эфирное время (бесплатно, равное количество, одно время выхода в эфир и другие условия). Но это касается только эфирного времени на каналах телерадиокомпаний, которые финансируются за счет средств государственного бюджета.

Избирательный фонд кандидата образуют: собственные средства кандидата, общая сумма которых не должна превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в пять тысяч раз.

Средства, выделенные кандидату выдвинувшим его республиканским общественным объединением, общая сумма которых не должна превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в семь тысяч раз; добровольные пожертвования граждан и организаций Республики, общая сумма которых не должна превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в пятнадцать тысяч раз (ст. 58 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

Регистрация кандидатов в президенты осуществляется Центральной избирательной комиссией.

Кандидат в президенты до регистрации и после его проверки на соответствие предъявляемым Конституцией и настоящим Конституционным законом требованиям, а также проверки собранных в его поддержку подписей вносит на счет Центральной избирательной комиссии избирательный взнос в пятидесятикратном размере установленной законодательством минимальной заработной платы. Внесенный взнос возвращается кандидату в случаях, если по итогам выборов кандидат избран Президентом Республики или по итогам голосования кандидат набрал не менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а также в случае смерти кандидата. Во всех остальных случаях внесенный взнос возврату не подлежит и обращается в доход республиканского бюджета.

К регистрации представляется любое число кандидатов в президенты. Регистрация кандидатов в президенты начинается за два месяца и заканчивается за сорок дней до дня выборов, если иное не установлено при назначении выборов (ст. 59 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»). президент административный власть полномочие

Кандидат в президенты в любое время со дня регистрации и за два дня до голосования может снять свою кандидатуру, обратившись с письменным заявлением об этом в Центральную избирательную комиссию (ст.60 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

В случае если в результате выбытия кандидатов после окончания срока регистрации осталось менее двух кандидатов в президенты, Центральная избирательная комиссия своим постановлением продлевает срок выборов не более чем на два месяца (ст. 61 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

Результаты подсчета голосов на выборах президента устанавливаются на заседании территориальной избирательной комиссии и заносятся в протокол, который подписывается председателем и членами комиссии и пересылается в Центральную избирательную комиссию в двухдневный срок (ст.62 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

В статью 63 внесены изменения в соответствии с Конституционными законами РК от 06.05.99 г. № 375-1; от 14.04.04 г. № 545-II. Если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов в президенты, и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия назначает повторное голосование по выборам президента по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов. В случае выбытия одного из кандидатов в избирательный бюллетень включается следующий кандидат, получивший большее количество голосов.

Для теории и практики права так же важно установить, в чем разница между повторным голосованием, недействительными выборами и повторными выборами. Общеизвестно, что казахстанское законодательство предусматривает процедуру повторного голосования в том случае, если ни один из кандидатов на должность Президента не был избран. В этих случаях Центризбирком назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (ст. 63 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).