Административно-правовые основы организации деятельности Президента Республики Казахстан

Повторное голосование проводится не позднее чем в двухмесячный срок со дня установления результатов общих выборов с соблюдением действующего законодательства. Сообщение о проведении повторного голосования публикуется в средствах массовой информации. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат на должность Президента Казахстана, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Недействительные выборы. Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» содержит норму, согласно которой если выборы Президента были признаны недействительными либо повторное голосование не позволило определить избранного Президента, Центральная избирательная комиссия назначает повторные выборы Президента. Однако законодателем не уточняется, при каком случае выборы считаются недействительными.

Поэтому нами предлагается добавить в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» статью в следующей редакции: «Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан признает выборы недействительными, если при их проведении были допущены нарушения положений настоящего Конституционного закона».

Повторные выборы. В случае признания выборов Президента Республики Казахстан несостоявшимися, недействительными или если при общих выборах либо повторном голосовании ни один кандидат не был избран Президентом, назначаются повторные выборы Президента Казахстана. Выдвижение и регистрация кандидатов на должность Президента Республики Казахстан, а также другие избирательные мероприятия, связанные с проведением повторных выборов, осуществляются в общем порядке, установленном Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан». При этом сокращенные сроки избирательных мероприятий определяются Центральной избирательной комиссией. Сообщение о проведении повторных выборов публикуется в средствах массовой информации (ст. 64 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

Повторные выборы проводятся не позднее чем в двухмесячный срок после первоначальных выборов. Голосование проводится на тех же избирательных участках и по спискам, составленным для проведения первоначальных выборов. Вместе с тем, данную редакцию нельзя признать удачной, и она требует существенной корректировки. Необходимо внести в данный Конституционный закон норму, которая гласит, что, в случае проведения повторных выборов к ним не допускаются те кандидаты на должность Президента Казахстана, действия (бездействие) которых послужили основанием для признания общих выборов или выборов при повторном голосовании недействительными.

Центральная избирательная комиссия на основании протоколов территориальных избирательных комиссий не позднее чем в семидневный срок после выборов устанавливает итоги выборов Президента и принимает соответствующее постановление. Избранным Президентом Республики считается кандидат: 1) набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 2) набравший при повторном голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по сравнению с другим кандидатом (ст. 65 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»).

Проведенный анализ порядка организации и проведения выборов Президента Казахстана позволяет в целом положительно оценить его нормативную базу. Заложенная в ней система гарантий, принципов и процедур предоставляет возможность избрания главы Республики Казахстан в соответствии со сложившимися в конституционном праве демократическими процедурами.

Эти задачи могут быть решены, как при помощи внесении изменений и дополнений в действующее законодательство о выборах Президента Республики Казахстан, так и посредством принятия новых законов рамочного характера. В отдельных случаях решающее слово должен сказать и Конституционный Совет Республики Казахстан.

Избираемый сроком на пять лет Президент вступает в должность с момента принесения присяги во вторую среду января в присутствии депутатов Парламента, членов Конституционного Совета, судей Верховного Суда, а также бывшего Президента Республики, исполняющего свои обязанности до момента вступления в должность вновь избранного Президента. В случае, когда избрание Президента осуществляется на внеочередных выборах, присяга приносится в течение одного месяца со дня опубликования итогов выборов [55].

Таким образом, Президент Республики Казахстан избирается, а не назначается, и не получает свою должность каким-либо иным образом. В отличие от ряда стран, где президент может быть избран парламентской коллегией выборщиков, собранием парламентариев и представителей территориальных единиц или их законодательных органов и т.п., Президент Республики Казахстан избирается непосредственно гражданами Казахстана. В этом и заключается одна из правовых гарантий дальнейших демократических преобразований в нашем обществе.

Компетенция.

Среди государственных институтов важнейшее место занимает Глава государства. Это объясняется широтой его компетенции, во многом совпадающей с публичными функциями государства. Статус Главы государства является определяющим для государственного устройства, и оно приобретает форму либо монархии, либо президентской республики. Монарх и президент - два типичных главы государства, причем если первый тип был известен много веков назад, то второй насчитывает около 200 лет, начиная с президентуры США [20, с.127].

Слово «компетенция» происходит от латинского «competentia» (круг знаний, ведение, соответствовать, подходить и т.п.) и в буквальном смысле означает, с одной стороны, круг вопросов или дел, в которых имеет познание данное лицо либо орган, а с другой - круг полномочий (совокупность прав и обязанностей), позволяющих решать эти вопросы и вести дела. «Чтобы управлять, - писал В.И. Ленин, - надо знать дело...», « ... нельзя управлять без компетентности». В государственном управлении понятие «компетенция» приобретает официальное, юридическое значение. Мы говорим о компетенции государственного органа, компетенции должностного лица. В иных случаях понятие компетенции употребляется в отношении лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции в негосударственных организациях [56, с.73].

Проблема компетенции органов управления подверглась специальному исследованию Б.М. Лазаревым [57, с.101]. Он определил компетенцию как систему полномочий органа государственного управления по осуществлению государственной власти. При этом отмечается, что элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенному роду объектам. Другим элементом компетенции являются формы управленческой деятельности (право издания актов управления, ведение официальных переговоров и т.д.).

Компетенция государственного органа - понятие юридическое, ибо она устанавливается государством в правовой форме. Это означает, что данный орган не только вправе, но и обязан выполнять те функции и полномочия, которые возложены на него государством. При этом государственный орган не должен уклоняться от выполнения своей компетенции и выходить за ее границы. Акты, принятые органом с нарушением своей компетенции, признаются недействительными и не имеют юридической силы [57, с.77].

Исходя из того, что именно Президент в Республике Казахстан, как высшее должностное лицо, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и представляет Казахстан внутри страны и в международных отношениях, является гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, его полномочия сводятся к следующему:

Как высший представитель государства внутри страны Глава государства имеет определенные полномочия в отношении Парламента и Правительства, а также судебной власти.

Внешнеполитические полномочия Президента Республики сводятся к следующему: ведет переговоры и подписывает международные договоры Республики Казахстан; выдает полномочия на ведение переговоров и подписание международных договоров Республики; подписывает ратификационные грамоты; принимает решения о приостановлении действия не подлежащих ратификации международных договоров, заключенных республикой; вносит в Парламент представление о денонсации международных договоров, заключенных республикой.

Президент Республики назначает и отзывает глав дипломатических представительств Республики Казахстан, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств (ст. 7 Конституционного закона от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан») [33].

Полномочия Президента Республики в области обеспечения обороноспособности и безопасности государства: является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики, назначает на должность и освобождает от должности высший командный состав Вооруженных Сил; в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, после официальных консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных Сил Республики, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики; в случае агрессии против Республики либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит на всей территории Республики или в отдельных ее местностях военное положение, объявляет частичную или общую мобилизацию и незамедлительно информирует об этом Парламент Республики; вносит на рассмотрение совместного заседания палат Парламента предложение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; формирует подчиненные ему Службу охраны Президента Республики и Республиканскую гвардию; утверждает Военную доктрину Республики Казахстан; принимает решение о призыве граждан Республики на срочную воинскую службу и увольнение в запас военнослужащих срочной службы; с согласия Сената Парламента назначает на должность председателя Комитета национальной безопасности, освобождает его от должности (ст. 8).

Полномочия Президента Республики в отношении Парламента сводятся к следующему: назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент и его Палаты; с соблюдением требований, установленных пунктом 4 статьи 51 Конституции, назначает пятнадцать депутатов Сената с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. В случае лишения или прекращения полномочий назначаемых членов Сената в месячный срок назначает депутатов Сената вместо выбывших; созывает первую сессию Парламента не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов; принимает присягу депутатов Парламента народу Казахстана; выдвигает кандидатуру на должность председателя Сената Парламента; открывает сессии Парламента; в период между сессиями Парламента по собственной инициативе, по предложению председателей Палат или не менее одной трети от общего числа депутатов Парламента может созвать внеочередную сессию Парламента, на которой могут рассматриваться лишь вопросы, послужившие основанием для ее созыва; подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение одного месяца, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования; в течение одного месяца подписывает закон, если Парламент подтвердит ранее принятое решение с соблюдением требований, установленных подпунктом 2) пункта 2 статьи 54 Конституции; вправе передать на рассмотрение Парламента проект о внесении изменений и дополнений в Конституцию; в порядке законодательной инициативы своим специальным посланием вносит на рассмотрение Мажилиса Парламента проекты законодательных актов; имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке; имеет право присутствовать на любых совместных заседаниях палат Парламента или на раздельных заседаниях его палат и быть выслушанным; рассматривает обращение Сената или Мажилиса Парламента об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов, принятое Сенатом или Мажилисом, а также освобождает от должности члена Правительства, если соответствующая палата Парламента большинством голосов от общего числа депутатов палаты повторно поставит вопрос об этом по истечении шести месяцев со дня первого обращения перед Президентом Республики об освобождении от должности этого члена Правительства в порядке, предусмотренном Конституцией (ст. 9).

В отношении Правительства с согласия Парламента назначает на должность Премьер-министра, освобождает его от должности; по представлению Премьер-министра, вносимому в десятидневный срок после его назначения, определяет структуру Правительства, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства; принимает присягу членов Правительства; регулярно заслушивает доклад Премьер-министра об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях, в ходе которого Премьер-министр отчитывается о работе Правительства; по представлению Премьер-министра утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра Республики; принимает решения по отставке, заявленной Правительством и любым его членом, если они считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них функций, либо если Мажилис Парламента или Парламент выразил вотум недоверия Правительству, а также по отставке, заявленной членом Правительства, не согласным с проводимой Правительством политикой или не проводящим ее; вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства, освобождении от должности Премьер-министра и любого члена Правительства; своими актами вправе возлагать на Правительство осуществление исполнительных функций, кроме тех, что установлены Конституцией и законами Республики; дает законодательные поручения Правительству Республики (ст. 10).

В отношении Конституционного Совета Президент Республики: назначает на должность председателя и двух членов Конституционного Совета, в соответствии с конституционным законом вправе досрочно освободить их от должности; в случаях, предусмотренных статьей 72 Конституции Республики, обращается в Конституционный Совет; вносит возражения на решение Конституционного Совета в целом или в его части (ст. 11).

Полномочия Президента Республики в отношении судов и судей: основываясь на рекомендации Высшего Судебного Совета, представляет Сенату Парламента для избрания на должности и освобождения от должностей Председателя и судей Верховного Суда Республики; по рекомендации Высшего Судебного Совета назначает на должности и освобождает от должностей председателей и судей местных и других судов (ст. 12).

В отношении органов прокуратуры Президент Республики Казахстан: с согласия Сената Парламента сроком на пять лет назначает на должность Генерального Прокурора Республики; освобождает его от должности; по представлению Генерального Прокурора назначает на должность и освобождает от должности заместителей Генерального Прокурора Республики; не реже одного раза в квартал заслушивает отчет Генерального Прокурора о состоянии законности в стране (ст. 13).

Полномочия Президента Республики в отношении Центральной избирательной комиссии определены следующим образом: назначает Председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан; утверждает Положение о Центральной избирательной комиссии; заслушивает информацию председателя Центральной избирательной комиссии о ходе подготовки назначенных республиканского референдума, выборов депутатов Парламента, маслихатов, членов иных органов местного самоуправления и об итогах референдума и выборов (ст. 14).

Полномочия Президента Республики в отношении Национального Банка: с согласия Сената Парламента назначает на должность председателя Национального Банка Республики; освобождает его от должности; по представлению председателя Национального Банка назначает и освобождает от должности заместителей председателя Национального Банка; не реже одного раза в квартал заслушивает отчет председателя Национального Банка о работе Национального банка Республики (ст. 15).

Полномочия Президента Республики в отношении Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета: назначает на должность сроком на пять лет председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, вправе досрочно освободить их от должности; утверждает Положение о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета; не реже одного раза в квартал заслушивает информацию председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о работе Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (ст. 16).

В отношении акимов Президент: назначает на должности акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики с согласия маслихатов соответственно области, городов республиканского значения и столицы; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы; по вопросам своей компетенции дает поручения акимам и заслушивает отчеты акимов об их выполнении; вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности, а также освобождать от должности акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики в случае выражения им недоверия соответствующими маслихатами большинством голосов от общего числа депутатов.

Президент Республики по представлениям руководителей государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики: утверждает положения об этих государственных органах, их структуру и общую штатную численность; назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики, руководителей ведомств этих органов, если иное не установлено Президентом Республики; образует, упраздняет и реорганизует ведомства указанных государственных органов. Эти ведомства обладают статусом, предусмотренным для ведомств центральных исполнительных органов, если иное не установлено Президентом Республики (ст. 17).

Полномочия Президента Республики в отношении республиканского референдума: Президент Республики в соответствии с конституционным законом принимает решение о проведении республиканского референдума по собственной инициативе, по инициативе Парламента, Правительства или не менее чем двухсот тысяч обладающих избирательным правом граждан Республики, в количественном отношении в равной мере представляющих все области, столицу Республики и города республиканского значения.

Президент Республики: обращается с ежегодным устным или письменным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики. Если послание оглашено на сессии Парламента, то оно не обсуждается и вопросы по нему не задаются; определяет порядок разработки стратегических планов, республиканского бюджета и отчета о его исполнении, утверждает государственные программы и стратегические планы; устанавливает квалификационные классы; награждает государственными наградами Республики и присваивает почетные, высшие воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги, квалификационные классы; лишает названных наград, званий, чинов, рангов и классов; принимает решения о приеме в гражданство Республики Казахстан, сохранении и выходе из него, восстановлении в гражданстве Республики; решает вопросы предоставления политического убежища; осуществляет помилование граждан; назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Республики, определяет его статус и полномочия; определяет порядок, сроки и условия функционирования национальной валюты; формирует Администрацию Президента; образует, упраздняет и реорганизует иные государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики; образует Совет Безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Высший Судебный Совет; досрочно прекращает полномочия маслихата [33].

Гарантии деятельности.

О.Е. Кутафин полагает, что все гарантии принято классифицировать на несколько групп: политические, экономические, идеологические, социальные, организационные и правовые. Под процессуальными гарантиями как видом правовых понимаются такие самые условия или обстоятельства, только имеющие процедурный характер [58, с.220].

В современной юридической литературе отмечается, что гарантии правового статуса входят составной частью в конституционный статус какого-либо института государственной власти [59, с.124; 98, с.92].

В целях обеспечения исполнения обязанностей Главы государства, Конституция Республики Казахстан и другие нормативные правовые акты устанавливают правовые, организационные и социальные гарантии [60, с.60-61].

Правовые гарантии деятельности Президента заключаются в том, что он правомочен:

- выступать от имени народа и государства;

- быть гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции;

- обеспечивать согласованное функционирование всех ветвей государственной власти;

- обладать широкими полномочиями, закрепленными в ст. 44 Конституции Республики Казахстан.

В зависимости от основных направлений деятельности можно выделить следующие полномочия:

- обеспечение государственного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина;

- представление интересов Республики Казахстан в международных отношениях и внутриполитической жизни;

- учреждение институтов и органов, должностей (лиц) государственной власти;

- издание указов и распоряжений, имеющих обязательную силу на территории республики, а также законов и указов, имеющих силу закона, в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 53 и п. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан [14].

Организационные гарантии состоят в том, что Президент:

- назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент;

- правомочен прекратить досрочно в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Правительства;

- образует и реорганизует Комитет Национальной безопасности;

- назначает и отзывает глав дипломатических представительств;

- влияет на систему организации исполнительной и судебной ветвей власти;

- председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам;

- формирует Администрацию Президента.

Для эффективного обеспечения деятельности Президента созданы Администрация Президента Республики и консультативно-совещательные органы, учреждения и организации.

Администрация Президента Республики Казахстан является государственным органом, на который возлагается: обеспечение деятельности Президента Республики; своевременное и полное информирование Президента Республики о положении дел в стране; безусловное и исчерпывающее выполнение решений Президента Республики и контроль за их исполнением; осуществление иных полномочий, устанавливаемых Главой государства (ст. 32 Конституционного закона Республики Казахстан «О Президенте Республики Казахстан»).

В целях осуществления конституционных полномочий Президента Республики и обеспечения его деятельности образуются Совет Безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблея народа Казахстана, Высший Судебный Совет, иные учреждения и организации при Президенте Республики.

Президент Республики: определяет состав Совета Безопасности и иных консультативно-совещательных органов, а также Ассамблеи народа Казахстана, Высшего Судебного Совета, образует иные учреждения и организации при Президенте Республики; назначает руководящих должностных лиц консультативно-совещательных органов, Ассамблеи народа Казахстана, Высшего Судебного Совета, иных учреждений и организаций при Президенте Республики; утверждает положения о Совете Безопасности и иных консультативно-совещательных органах, об Ассамблее народа Казахстана, иных учреждениях и организациях при Президенте Республики (ст. 33) [33].

Социальные гарантии обеспечивают:

- защиту чести и достоинства, обслуживание и охрану Президента и членов его семьи за счет государства, в частности, глава 5 Конституционного закона Республики Казахстан «О Президенте Республики Казахстан» гласит: обеспечение, обслуживание и охрана Президента Республики и его семьи осуществляется за счет республиканского бюджета; заработная плата Президента Республики определяется в порядке, установленном законодательством; Президенту Республики предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск сроком сорок пять календарных дней; на период пребывания на посту Президента Республики лицо, избранное на эту должность, обеспечивается резиденциями на территории Республики, служебной квартирой в столице Республики и государственной дачей; Президент Республики обеспечивается автомобильным транспортом специального назначения, специально оборудованными самолетами и вертолетами, а также иными видами специально оборудованных транспортных средств; жилищное и транспортное обслуживание Президента Республики и членов его семьи обеспечивается Управлением делами Президента Республики Казахстан, а также в соответствии с их компетенцией Службой охраны Президента Республики и Комитетом национальной безопасности; медицинское, санаторно-курортное обслуживание Президента Республики и членов его семьи обеспечивается Управлением делами Президента Республики Казахстан; обеспечение специальными средствами связи осуществляется Службой охраны Президента Республики; на весь период деятельности Президента Республики образуется и формируется личная библиотека и личный архив Президента Республики.

Охране подлежат супруга (супруг) Президента Республики и другие совместно проживающие с Президентом члены семьи [33].

Ответственность.

Как верно отмечает А.А. Таранов, ответственность как элемент административно-правового статуса Президента имеет свои особенности.

Согласно п. 2 ст. 47 Президент Республики Казахстан несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены, и может быть за это отрешен от должности Парламентом.

Установлена конституционная процедура отрешения его от должности, согласно которой:

- решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов;

- расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента;

- окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур [14].

Акты Президента.

Акт (от латинского actus) - действия, поступки. В этом смысле можно все действия государственного органа, при любой форме его выражения, признать актами этого органа. Но если акты - это действия, поступки, то их, при условии, что они направлены на достижение определённого правового результата, можно считать правовыми актами.

Юридическая природа актов, принимаемых Президентом Республики Казахстан, определяется особенностью его правового статуса как главы государства и высшего должностного лица, а также формы правления.

Президент Республики издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Казахстан.

В случае, предусмотренном подпунктом 4 статьи 53 Конституции Республики, Президент издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, - указы, имеющие силу закона. В иных случаях, не входящих в компетенцию Парламента и его палат, Президент Республики издает указы и распоряжения, носящие подзаконный характер [14].

Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-министра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов.

Перечень вопросов, по которым Президент Республики издает соответственно указы и распоряжения, определяется статьями 21 и 22 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан» [33]. В необходимых случаях Президент Республики при осуществлении своих полномочий может самостоятельно определить, в форме какого акта, указа или распоряжения, будут осуществляться соответствующие его полномочия.

Акты Президента Республики Казахстан можно классифицировать на акты:

- учредительного характера о создании правовых основ и порядке деятельности Правительства и других органов исполнительной власти. Так, указами Президента Республики Казахстан «О структуре Правительства Республики Казахстан» от 19 октября 1995 года и «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан» от 19 октября 1995 года определен не только перечень министерств, государственных комитетов, ведомств, но и упразднены, образованы, реорганизованы соответствующие органы государственного управления;

- системообразующего характера, в процессе реализации которых формируются не только органы, но и отрасли и подотрасли законодательства (например, о таможенном деле, налогах и др.);

- координационно-регулирующего характера для реализации властных полномочий по координации и взаимодействию государственных органов власти (например, о реформировании органов, осуществляющих надзор, дознание и следствие, о взаимодействии Президента с государственными органами).

В зависимости от роли в механизме правового регулирования акты Президента можно подразделить на правотворческие и правоприменительные [44, с.95-96].

Согласно п. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан Президент вправе издавать законы, и указы, имеющие силу закона (п. 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан).

Указы Президента Республики издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики. Указами Президента Республики: осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента Республики; решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана; осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов; принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан [14].

Силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики, могут иметь только указы.

Распоряжения Президента Республики относятся к подзаконным нормативно-правовым актам и издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента.

Распоряжениями Президента Республики: осуществляется решение вопросов административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера; в соответствии с компетенцией Президента Республики назначаются и освобождаются от должности должностные лица, не обладающие конституционным статусом.

Подготовка проектов актов Президента Республики осуществляется: Администрацией Президента и иными государственными органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики; Правительством Республики; Верховным судом; центральными исполнительными органами Республики, не входящими в состав Правительства.

Проекты актов, вносимые на рассмотрение Президенту Республики: готовятся и вносятся на рассмотрение Президенту на казахском и русском языках; должны отвечать требованиям юридической техники и делопроизводства.

Контроль за соблюдением установленного законодательством порядка подготовки проектов актов Президента и их представление на рассмотрение главе государства осуществляются руководителем Администрации Президента.

Внесение изменений и дополнений в указы Президента Республики производится указами Президента, в распоряжения Президента Республики - распоряжениями Президента Республики.

Отмена действия указов Президента Республики производится указами Президента Республики, отмена действия распоряжений Президента Республики производится указами и распоряжениями Президента Республики.

В случае возникновения расхождений между актами Президента Республики, обладающими одинаковой юридической силой, следует руководствоваться актом, вступившим в силу позднее, если иное не установлено соответствующим актом Президента Республики.

Акты Президента нормативного характера вводятся в действие на всей территории Республики одновременно по истечении 10 дней после их официального опубликования, если иное не будет установлено Президентом.

Акты Президента ненормативного характера вступают в силу с момента их подписания, если иное не будет установлено Президентом.

Прекращение полномочий.

Проблема проведения досрочных президентских выборов весьма актуальна для казахстанской политико-правовой действительности, которая содержит определенный правовой пробел по данной проблеме. Дело в том, что проведение досрочных президентских выборов в Республике Казахстан не предусмотрено в действующей Конституции Казахстана. Вместе с тем ст.ст. 42, 47 Конституции Республики Казахстан предусматривает, как известно, два случая досрочного прекращения полномочий Президента и, следовательно, проведения досрочных президентских выборов: отрешение от должности; устойчивая неспособность осуществлять свои обязанности по болезни.

Нормы Конституции Республики Казахстан 1995 года не содержат положений об отставке Президента, хотя ст. 82 Конституции Республики Казахстан 1993 года гласит, что Президент… вправе подать в отставку в случае невозможности … дальнейшего осуществления своих полномочий [14]. Статья не оговаривает, при каких случаях считается невозможным осуществлять полномочия.

Отрешение от должности. Ныне действующая Конституция предусматривает регламентацию только тех оснований отрешения Президента от должности, которые непосредственно можно отнести к уголовному праву - государственная измена (п.2 ст.47 Конституции Республики Казахстан) [14].

Основания правовой ответственности Президента Республики Казахстан по ныне действующей Конституции в значительной степени отличаются от ранее действующей, в сторону их либерализации. Так, Закон Казахской ССР «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» предусматривал возможность отрешения Президента от должности за нарушение Конституции Казахской ССР [10]. Следовательно, вопрос об ответственности Президента не зависел от тяжести совершенного им деяния. Этого нельзя сказать об аналогичных положениях Конституции Республики Казахстан 1995 года, которые, хотя и декларируют в тексте клятвы Президента Казахстана (ст. 42) необходимость строго соблюдения Конституции и законов Республики Казахстан, но в перечне оснований импичмента не содержит оснований на это. Помимо этого, формулировка п. 2 ст. 47 Конституции Казахстана противоречит Уголовному кодексу Республики Казахстан от 16 июля 1997 года, в части классификации преступлений. Создается парадоксальная ситуация, когда Президент Казахстана, в случае совершения особо тяжкого преступления, может быть привлечен к ответственности только за совершение государственной измены, что требует приведения в соответствие с Конституцией Республики Казахстан соответствующих статей Уголовного кодекса Казахстана или же изменение формулировки п. 2 ст. 47 Конституции Республики Казахстан, добавив формулировку «и иные особо тяжкие преступления».

Существует еще одна проблема, требующая разрешения. Содержание ст. 47 Конституции Республики Казахстан не предполагает возможности отрешения Президента Республики Казахстан от должности за совершение неправомерных деяний, непосредственно связанных с исполнением им своих должностных обязанностей, что ведет к сужению ответственности главы Республики Казахстан. Следовательно, его ответственность необязательно должна быть связана с уголовной ответственностью: она может содержать вынесение решения соответствующим судом о наложении на него штрафа или же публичного порицания.

Процедура. Механизм отрешения Президента Казахстана от должности в Конституции 1995 года значительно усложнен и состоит из нескольких этапов.

Первый этап заключается в инициировании вопроса об отрешении Президента Казахстана от должности и его расследовании большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов.

На втором этапе к процедуре отрешения Президента Казахстана от должности подключается Сенат, который организует расследование обвинения и его результаты большинством от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Неприятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента республики отклоненным (п. 2 ст. 47 Конституции Республики Казахстан) [14].

Если порядок отрешения от должности Президента Казахстана Конституцией определен более чем детально, то о досрочном прекращении полномочий в силу «устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни», кроме этого положения, в Основном законе ничего не говорится.

Зарубежный опыт знает ряд вариантов замещения Президента в зависимости от вида вакансий, то есть реальных препятствий исполнять свои полномочия. Эти причины подразделяются на окончательные - тяжелое заболевание, мешающее нормальному исполнению полномочий, и временные - временная потеря трудоспособности. Например, в ст. 72 Конституции Франции решение об окончательном препятствии к выполнению Президентом своих обязанностей принимает Конституционный Совет (орган конституционного контроля) [25, с.101].

Вообще, в большинстве стран независимо от вида вакансий установлен единый порядок замещения Президента: его замещает либо вице-президент (США, Бразилия), либо Председатель Сената (Италия, Франция), либо Председатель Правительства (Россия). Но это конституционное правило не всегда выдерживается. Так, например, 21 апреля 1964 года Ш. де Голль был помещен в больницу для проведения операции, о чем знали только Премьер-министр и Министр внутренних дел. Председатель сената не был даже поставлен в известность об этом, так как Президент находился с ним в конфронтации. Поэтому Ш. де Голль назначил своим заместителем Премьер-министра. Получается, что политика способна активно вмешаться в конституционный процесс.

Какие же конкретные варианты решения этой проблемы можно было бы предложить? Здесь возможны два подхода: 1) распространить на Президента действие Трудового кодекса; 2) учитывая особый статус Президента, возможно, следовало бы разработать и принять конституционный закон, который бы расставил все точки над «и».

Таким образом, проведенный анализ оснований порядка досрочного прекращения полномочий Президента Казахстана нуждается в некоторой корректировке.

2.2 Полномочия Президента Республики Казахстан

Реализация принципа разделения власти на ветви в казахстанском законодательстве не означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным источником является многонациональный народ Казахстана. Исходя из важности единства государственной власти, разделам Основного закона Казахстана, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава о Президенте Республики Казахстан. С нее начинается изложение в Конституции системы государственных органов Республики Казахстан, что, помимо прочего, объясняется особым значением Президента в организации государственной власти в Республике Казахстан.

Как верно отмечает В.А. Малиновский, функции Президента республики производны от задач и функций государства с именем «Республика Казахстан» [22, с.15].

Поэтому казахстанское законодательство исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Можно говорить лишь о практическом разграничении функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Вместе с тем, думается, что следует провести четкую грань между функциями института президентства и его полномочиями, а также организационными формами деятельности Главы Казахстана. Реализация функций Президента Республики Казахстан, как основных направлений его деятельности, обеспечивается его полномочиями. Между нормами, определяющими функции Президента Казахстана, и нормами, определяющими его полномочия, имеются существенные различия. Первый вид норм формирует цели, которые в процессе их реализации превращаются в определенный результат, а второй вид норм закрепляет за Президентом Республики Казахстан права и обязанности, а также предопределяет его основные организационные формы работы. Между функциями, полномочиями Президента Казахстана и его организационными формами деятельности существует тесная связь, так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями Главы казахстанского государства и реализована в соответствующих формах его работы.

Президент Республики Казахстан занимает в системе государственных органов особое положение. Законодательство Казахстана возлагает на Президента задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из этих ветвей власти. В этом, в частности, и заключается смысл содержащегося в ст.40 Конституции положения: «Президент Республики Казахстан - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина», а также того, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства [14].

Обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Республики Казахстан, и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных законодательством, точно так же, как и все остальные государственные органы власти: Парламент, Правительство, суды. Они самостоятельно осуществляют свои административно-правовые функции.

Административно-правовое положение полномочий Президента Казахстана характеризуется, прежде всего, тем, что он является Главой государства, из чего можно сделать вывод, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, победивший на альтернативных выборах.

Определяя статус Президента Республики Казахстан, следует, прежде всего, остановиться на содержании ст.ст. 44, 45 Конституции, в разделе «Президент», как бы определяющих смысл и содержание всех его полномочий, которые можно классифицировать следующим образом:

полномочия по формированию государственных органов власти;

полномочия в области законодательства;

полномочия в сфере внешних сношений;

полномочия в военной области;

как главе государства Президенту принадлежит право решать вопросы гражданства, предоставлять политическое убежище, награждать государственными наградами, присваивать почетные и специальные звания, осуществлять помилование; он имеет право принимать указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и законам [14].

Ст. 40 содержит правовую норму, которая определяет, что Президент Республики Казахстан является Главой государства. Вместе с тем, анализируя законодательные акты современных государств, мы пришли к выводу, что в праве общепринятого понятия Главы государства не сложилось: полномочия главы конкретного государства устанавливаются Конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся конституционной практикой.

Как правило, Главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами.

Вместе с тем следует отметить, что в законодательстве многих стран (например, Франция, США, ФРГ) термин «глава государства» вообще не используется. В юридической литературе под ним лишь подразумевается Президент страны. Так, Конституция США исходит из того, что «... исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов», который приносит присягу «... добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и по мере своих сил поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов». Президент США является главнокомандующим армии и флота.

Ему принадлежит право помилования за преступления против США. С согласия Сената он заключает договоры, а также назначает высших должностных лиц, включая послов, судей Верховного Суда и т.п. Ему принадлежит право вето в отношении принятых Конгрессом законов. Оно может быть отвергнуто лишь двумя третями членов обеих палат Конгресса [61, с.49-50].

Президент Французской Республики «следит за соблюдением Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей». Он назначает Премьер-министра и, по заявлению последнего об отставке, прекращает его полномочия. По представлению Премьер-министра Президент назначает и прекращает полномочия других членов Правительства. Он является главой Вооруженных Сил, обладает правом отлагательного вето и т.п. Вместе с тем следует отметить, что многие акты Президента Французской Республики подлежат контрассигнации Премьер-министром, а в случае необходимости - и соответствующими министрами, причем это является условием их законности и вступления в силу. Это условие относится, в частности, и к деятельности Президента как главы Вооруженных Сил, и к назначению должностных лиц государства [25, с.90-94].

Основной закон Итальянской Республики определяет, что президент «... является главой государства и представляет национальное единство» и, вместе с тем, устанавливает, что никакой акт Президента «... не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые ответственны за этот акт». Полномочия Президента Италии значительно эже, чем полномочия президентов Франции и США [25, с.140-141].

Таким образом, мы приходим к выводу, что в различных странах мира объем полномочий, предоставляемых Президенту, далеко не одинаков. На реальную реализацию установленных законодательством президентских полномочий самым существенным образом влияет отношение к ним самого Президента, то есть его желание либо исполнять их лично, либо перепоручить их другим лицам или государственным учреждениям.

Согласно законодательству многих стран, Президент в силу своего должностного статуса обязан быть гарантом суверенитета, национальной независимости, территориальной целостности и безопасности государства. Аналогичные положения закреплены и в законодательстве Республики Казахстан. Актуальны для современного Казахстана и положения административно-правовых норм некоторых стран, которые закрепляют за Главой государства роль арбитра между различными силами в государстве и обществе (например, Франция, Румыния), содержат правовые гарантии, предусматривающие, что Президент в своей деятельности должен не защищать интересы каких-то отдельных социальных групп и слоев, а добиваться достижения блага всего общества (например, Австрия, ФРГ, Греции и Финляндия).

Такого рода обязательства и официально установленные стандарты деятельности Президента направлены на всемерное укрепление авторитета и достоинства поста Главы Республики Казахстан. Хотя, как известно, далеко не всегда президенты в своей политической практике выдерживают эти обязательства и стандарты, и в этих случаях, в условиях демократии, различные политические институты, средства массовой информации и общественное мнение в целом подвергают их обоснованной критике. Если же Президент, вопреки взятому на себя обязательству, допускает серьезные нарушения Конституции или законодательства, то в отношении его на вполне законных основаниях могут быть применены различные санкции, вплоть до отстранения от должности. Поэтому вполне оправданны те высокие общественно-политические обязательства и морально-этические нормы, соблюдение которых требует от Президента законодательство различных стран мира, в том числе и в Республике Казахстан.

Наше государство, несмотря на то, что Конституция Республики Казахстан принята не так давно (1995 год), практически предопределило правовой статус Президента Республики Казахстан.

Однако некоторые концептуальные положения, определяющие статус Президента, нуждаются в уточнении. Разработчики проекта Конституции, закрепляя президентскую форму правления в республике, по всей вероятности, допустили неточность, которая порождает мнение о неограниченности президентских полномочий. Об этом свидетельствует следующее положение пункта 3 статьи 3 Конституции Республики Казахстан: «Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики Казахстан в пределах его конституционных полномочий» [14]. Буквальное толкование данного положения дает основание для утверждения о том, что Президент Республики Казахстан вправе выступать от имени народа по своему усмотрению, поскольку нет ссылки на Конституцию и законы. А Парламент же выступает от имени народа и государства в пределах конституционных полномочий. То, что относится к общим полномочиям Президента, не является показателем неограниченной власти Президента, а результатом отступления от правил законодательной техники, что видно из статьи 44 Конституции, излагающей полномочия Президента. Подпункт 21 гласит: «Президент осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики». Итак, власть, полномочия Президента устанавливаются Конституцией и законами. А полномочия Парламента устанавливаются только Конституцией. Для устранения отмеченной неточности следует указанное положение пункта 3 статьи 3 сформулировать следующим образом: «Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту в пределах его полномочий, указанных в Конституции и законах...». В этом случае статус Президента приобретает стройную концептуальную черту [30, с.8].