Правовое регулирование межбюджетных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Историко-правовой анализ развития бюджетных отношений в Республике Казахстан

1.1 Этапы становления бюджетной системы

1.2 Развитие бюджетного законодательства

1.3 Развитие межбюджетных отношений

1.4 Процесс взаимодействия элементов межбюджетных отношений

2. Правовое регулирование межбюджетных отношений

2.1 Понятие межбюджетных отношений в рамках действующего законодательства

2.2 Специфика местных бюджетов в системе административно-территориального управления

2.3 Регулирование межбюджетных отношений как фактор финансовой стабилизации

2.4 Современные тенденции реализации бюджетного законодательства в сфере межбюджетных отношений

3. Актуальные проблемы межбюджетных отношений

3.1 Анализ состояния межбюджетных отношений в Республике Казахстан

3.2 Экономические проблемы регионов и их роль в межбюджетных отношениях

3.3 Новая модель совершенствования бюджетной системы в Республике Казахстан

3.3.1 Проблемы перехода на бюджетирование, ориентированное на результат

Заключение

Список использованных источников

Введение

Основная же цель политики реформирования межбюджетных отношений в Республике Казахстан - обеспечение всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг.

Переход к рыночным отношениям не снимает ответственности с правительства за развитие регионов, но меняет акценты в политике: расширяются права местной власти в разработке и реализации региональной политики. Каждый регион Казахстана имеет свою отличительную производственную специализацию. Для эффективного использования региональных факторов жизнедеятельности в достижении стратегических целей необходимо определить пути развития механизма межбюджетных отношений на основе исследования теоретических направлений.

Положениями Бюджетного кодекса Республики Казахстан в части регулирования межбюджетных отношений органам местного управления предоставлено право самостоятельного формирования своих бюджетов и решения социальных задач за счет их доходной части. В то же время объем и направления движения финансовых потоков оказались неподконтрольны.

Впервые в Бюджетном кодексе 2004 года систематизированы вопросы межбюджетных отношений и принята норма о стабильных межбюджетных отношениях на среднесрочный период.

Таким образом, основными проблемами в этой сфере остаются общая неустойчивость финансового состояния местных бюджетов и их зависимость от финансовой помощи вышестоящих уровней власти, а также отсутствие серьезных стимулов для развития собственной доходной базы.

Актуальность исследования заключается в том, с внедрением бюджета ориентированного на результат государству предстоит сделать немало для успешного перехода на трехлетнее планирование.

В содержании дипломной работы определеы цель и задачи исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения.

Весьма ограниченное количество литературы по развитию межбюджетных отношений в Казахстане, к сожалению, не позволило нам провести полный анализ сущности межбюджетных отношений в республике. Поэтому во многом пришлось опираться на работы российских ученых, а также высказывать определенные мнения по казахстанской практике с учетом единственного автора А.И. Худякова.

Межбюджетными отношениями являются отношения между республиканским, областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения) в бюджетном процессе.

Формы регулирования межбюджетных отношений

1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

2) между областным и районными (городов областного значения) бюджетами:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

- нормативами распределения доходов

Перечисленные формы регулирования межбюджетных отношений не являются новшеством действующего бюджетного кодекса. Однако некоторые виды трансферты начали свое функционирование через год введения в действие бюджетного кодекса.

Принципами межбюджетных отношений выступают:

1) равенство областных бюджетов, бюджетов города республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

2) эффективное распределение поступлений [1]

Практика бюджетной работы в Республике Казахстан, однако, свидетельствует о том, что принципы межбюджетных отношений не получают реального подтверждения, а в большей степени декларируется.

Межбюджетные отношения призваны выполнять две основные функции. Во-первых, выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и сглаживать различия в их социально-экономическом развитии через направление финансовой помощи из центрального бюджета. И, во-вторых, стимулировать регионы к наращиванию налогового потенциала, т.е. к самозарабатыванию средств на покрытие расходных обязательств.

Однако, приходится констатировать, что несовершенство межбюджетных отношений сегодня в числе серьезных препятствий на пути устойчивого экономического развития Казахстана.

Социально-экономическое значение местного управления напрямую определяется наличием у него финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных территорий. Ключевой формой образования финансовых средств органов местного управления выступают местные бюджеты, которые формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений в значительной мере представленными как непроизводственные платежи.

Основными целями нового законодательства в налоговой и бюджетной сфере провозглашены повышение стабильности доходной базы местных бюджетов, усиление заинтересованности органов местного управления в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала местного уровня.

Однако на практике предпосылок для реализации указанных задач не создано. Особенно серьезно дело обстоит с созданием механизмов формирования доходов местных бюджетов.

Положениями Бюджетного кодекса Республики Казахстан в части регулирования межбюджетных отношений органам местного управления предоставлено право самостоятельного формирования своих бюджетов и решения социальных задач за счет их доходной части. В то же время объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного управления оказались неподконтрольны. Так, к числу доходов местных бюджетов отнесены субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности местных потребностей, бюджетные кредиты из бюджетов других уровней.

Таким образом, основными проблемами в этой сфере, как и прежде, остаются общая неустойчивость финансового состояния местных бюджетов и их зависимость от финансовой помощи вышестоящих уровней власти, а также отсутствие серьезных стимулов для развития собственной доходной базы.

Представляется, что при всей важности и необходимости развития межбюджетных отношений путем совершенствования механизма перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, эти меры сами по себе не могут привести к повышению бюджетной самодостаточности территорий.

Поставленная задача реализации на практике принципов финансовой самостоятельности местных органов власти обусловливает актуальность дальнейших поисков направлений увеличения собственной доходной базы местных бюджетов Казахстана.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения, их государственное регулирование. Объектом исследования выступают бюджетное законодательство, субъекты межбюджетных правоотношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных ученных, также нормы действующего законодательства, периодика. Также в качестве информационной базы использованы материалы с официального сайта Министерства Экономического развития и торговли РК.

Структура дипломной работы: состоит из введения, трех глав, заключения. Приведен список использованных источников.

1. Историко-правовой анализ развития бюджетных отношений в Республике Казахстан

Правовые основы бюджетного устройства обычно рассматривают как правовой институт, который устанавливает организационное строение бюджетной системы государства и взаимодействие ее составных частей в виде бюджетов различных видов.

Институт под таким названием обозначен почти во всех представленных в литературе системах бюджетного права. Однако анализ точек зрения показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.

Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность бюджетов различных видов. Другие - включают в состав бюджетного устройства не только бюджетную систему, но и принципы её построения. Третьи - включают в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Четвертые - понимают под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними.

Таким образом, взгляды по поводу того, что понимать под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимосвязь понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство" можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного с общим, т.е. бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет.

В общепринятом понимании слово "устройство" означает строение чего-либо. В этом смысле устройство означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов и деталей, соотношение частей, конструкцию чего-нибудь.

Любое устройство характеризуется не только перечислением своих частей, но и их взаимодействием.

В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы);

2) бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устройства в целом и каждого его компонента в отдельности [3].

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему.

Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджетная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень - бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа, к которым относится и Казахстан, характерна двухуровневая бюджетная система: а) центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет; б) местные бюджеты.

Бюджетные системы могут быть двух видов:

1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы;

2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов административно-территориальных единиц.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели "сверху вниз", где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности. По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов;

б) обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подвижек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области науки) [4].

Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчитывать только на себя.

К сожалению, история пока не выработала той оптимальной бюджетной системы, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков, - каждая из них носит принципиально различный характер, является порождением своего общественно-политического строя, основана на своем виде собственности и внутренне отягощена собственными плюсами и минусами. Вместе с тем следует констатировать, что социалистическая модель финансовой системы, несмотря на присущие ей определенные преимущества, в историческом плане оказалась менее эффективной, чем капиталистическая. Однако фактом своего существования и демонстрацией отдельных преимуществ социалистическая финансовая система оказала положительное воздействие на финансовые системы развитых капиталистических стран (которые в общем-то не следует идеализировать), особенно в плане социальной защищенности трудящихся и в развитии соответствующих финансово-экономических институтов (фонды социального страхования, фонды безработицы, муниципального жилищного строительства и т.п.)

1.1 Этапы становления бюджетной системы

С начала 1990-х гг. реформы в области государственных финансов бюджетной системы в Республике Казахстан проходили на фоне глубоких структурных изменений как в экономической, так и политической сферах государства. В соответствии с направлениями социально-экономических и политических реформ можно выделить три этапа реформирования бюджетной системы: 1991-1993 г., 1993-1997 гг., 1998 г. - по настоящее время.

Изменения в экономической и политической сферах, связанные с переходом на рыночную экономику, принятие новой Конституции 30 августа 1995 г., введение в 1995 г. нового налогового законодательства, а также создание органов Казначейства обусловили подготовку закона Республики Казахстан "О бюджетной системе", который был принят 24 декабря 1996 г [2].

По сути, осуществление основных реформ бюджетной системы Казахстана началось с принятия данного закона. В нем был установлен принцип единства бюджетной системы государства: формирование единой правовой базы, использование единой бюджетной классификации, единство формы государственной финансовой статистики, передаваемой с одного уровня бюджета на другой. В законе были установлены такие принципы бюджетной системы, как полнота, реальность, гласность и самостоятельность. Более подробно регламентирован порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения и контроля за его исполнением.

В бюджетную систему страны были введены такие новые понятия, как субвенции, субсидии, официальные трансферты, дефицит (профицит) бюджета, государственная гарантия, государственные займы, заимствование и долг, резервы правительства и местных исполнительных органов и др. Законом доходы государственного бюджета разделены на общегосударственные налоги, сборы, платежи и местные налоги и сборы. Сбалансированность местных бюджетов обеспечивалась за счет отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей, при недостаточности которых местным бюджетам предусматривались субвенции из республиканского бюджета. Нормативы отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей и размеры субвенций в местные бюджеты устанавливались законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Разграничение общегосударственных налогов, сборов и платежей между областным бюджетом и бюджетами районов и городов областного значения определялись местными исполнительными органами, рассматривались и утверждались соответствующими представительными органами.

Важный аспект бюджетной реформы - законодательное установление жесткого лимитирования государственного заимствования. Ведь в этот период шел процесс поиска системы управления государственным долгом, который использовался для покрытия масштабного бюджетного дефицита страны. До 1998 г. практиковалось прямое кредитование дефицита бюджета Национальным банком. Однако инфляционное эмиссионное финансирование дефицита бюджета не соответствовало целям проводимых правительством реформ по достижению макроэкономической стабилизации, а также жесткой денежно-кредитной политики Национального банка на снижение уровня инфляции, поддержание стабильности курса тенге.

С принятием в апреле 1999 г. третьего закона "О бюджетной системе" в стране ознаменован новый этап реформирования бюджетной системы. Именно этим законом в целях дальнейшего обеспечения сбалансированности местных бюджетов было введено единое для всех регионов распределение доходов и установлен механизм бюджетных изъятий и субвенций. Данные нововведения были предназначены для обеспечения принципа единства бюджетной системы, предоставления одинакового уровня государственных услуг населению по всей территории республики и выравнивания диспропорций между регионами.

Также было проведено разделение доходной части между республиканским и местными бюджетами по видам поступлений; разграничены государственные функции, финансируемые соответственно из республиканского и местных бюджетов. Было определено, что сбалансированность местных бюджетов будет строиться на основе долговременных размеров официальных трансфертов между республиканским и местными бюджетами.

Важнейшим шагом в реформировании бюджетного процесса стала реорганизация в 2002году Агентства по стратегическому планированию, Министерства экономики и торговли, Министерства государственных доходов и Министерства финансов соответственно в Министерство экономики и бюджетного планирования и Министерство финансов. Тем самым были разделены функции планирования и исполнения бюджета, а процессы стратегического, экономического и бюджетного планирования, наоборот, были консолидированы [3].

В этом году в Казахстане был введен в действие Бюджетный кодекс в новой редакции, целями которого являются, прежде всего, объединение и систематизация правовых норм законодательства, регулирующих бюджетные отношения, установление целостности системы бюджетных отношений с едиными принципами и правилами, определение участников бюджетного процесса и их полномочий, систематизация бюджетного устройства и бюджетного процесса.

1.2 Развитие бюджетного законодательства

Основные реформы в бюджетной сфере, которые определили нынешнюю систему межбюджетных отношений, были начаты с принятием Конституции страны 1995 года, определившей бюджетное устройство Республики Казахстан.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда конституционных законов, а также целого пакета иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления.

Среди таких законов был принятый в 1996 году Закон "О бюджетной системе", с которого в принципе и началось реформирование бюджетной системы страны.

Необходимость принятия данного Закона была продиктована рядом причин. Кроме принятия новой Конституции Республики Казахстан, произошли структурные изменения в государственном устройстве. Был принят Закон "О налогах и других платежах в бюджет".

Данным Законом были закреплены отчисления от общегосударственных налогов и сборов в бюджеты областей и городов республиканского значения, а также выделение из республиканского бюджета субвенций. Такая норма была принята в целях обеспечения сбалансированности доходов и расходов областных (городов республиканского значения) бюджетов. Поступления в местные бюджеты включали полученные официальные трансферты, которые состояли из внутренних официальных трансфертов, получаемых от вышестоящих бюджетов местными исполнительными органами с целью обеспечения сбалансированности их бюджетов.

Затем в 1998-1999 годах была проведена административно-бюджетная реформа, в рамках которой разграничены полномочия между республиканским и областным уровнями власти.

Часть, не свойственных для государства функций передана в частный сектор, четко определен круг вопросов, решаемых государственными учреждениями и организациями, оказывающими услуги государственному сектору [4].

В результате проведенных реформ была принята новая редакция Закона "О бюджетной системе" от 1 апреля 1999г.

С 1999 года законодательно утверждено распределение бюджетных программ, поступлений между республиканским и местными бюджетами. Местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.

Сформированная система распределения доходов и расходов между уровнями бюджетов имела ряд преимуществ перед предшествующими системами. Обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налога между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.

Сбалансированность местных бюджетов стала достигаться путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.

Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, требовалось дальнейшее совершенствование системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.

Это требовало проведения нового этапа административно-бюджетной реформы.

Задается вопрос, какие основные проблемы существовали тогда в сфере межбюджетных отношений?

Первое. Введенный в 1999 году на уровне республика - область, механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций, отличался отсутствием стабильности в среднесрочном периоде.

Кроме того, по мнению отдельных регионов, данный механизм, служащий инструментом бюджетного выравнивания ограничивал экономические стимулы в развитии налогового потенциала регионов.

Второе. Во взаимоотношениях между уровнями местных бюджетов, то есть областью и районом, отсутствовал единый, законодательно установленный механизм межбюджетного регулирования.

Не были разграничены доходные источники на местном уровне. В областях применялись различные и неунифицированные методы распределения доходов, которые не стабильны и ежегодно менялись.

Третье. Законодательно не были разграничены расходные полномочия между уровнями местных бюджетов.

В целом, если между центром и областями вышеназванные вопросы были законодательно урегулированы, то области во взаимоотношениях с районами сами определяли "правила игры".

Они не всегда прозрачны и стабильны, ограничивали самостоятельное нижнего уровня государственного управления.

Для решения вышеназванных проблем были приняты следующие меры.

Указом Президента Республики Казахстан в конце 2001 года была создана Государственная комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;

Далее Постановлением Правительства от 10 февраля 2003 года №147 утверждена Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

Данная Концепция предполагала проведение в рамках начатой административно-бюджетной реформы деконцентрации государственного управления, как первого этапа работ по децентрализации государственных функций.

Необходимо отметить, что в мировой практике именно такая этапность работ признана наиболее оптимальной.

Одной из основных задач, определенных Концепцией разграничения полномочий между уровнями государственного управления и межбюджетных отношений является формирование оптимальной модели межбюджетных отношений.

Далее реформирование межбюджетных отношений знаменуется принятием в апреле 2004года Бюджетного кодекса Республики Казахстан, который был введен в действие с 1 января 2005года. Сегодня Бюджетный кодекс является основным нормативным правовым актом, который вновь претерпел изменения в связи с переходом на бюджет ориентированный на результат, планируемый на трехлетний период. Новая редакция бюджетного кодекса в основном посвящена трехлетнему прогнозированию, планированию[5].

1.3 Развитие межбюджетных отношений

Сложные задачи системного преобразования общества и экономики в целях достижения устойчивого развития Казахстана могут быть решены только при наличии эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. Взаимодействие различных уровней власти должно базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи. Отсутствие ясного и рационального видения такого рода отношений может негативно отразиться на реализации долгосрочных цепей развития страны.

В послании Президента страны народу Казахстана "Казахстан - 2030" одним из основных принципов стратегии формирования системы государственного управления определило децентрализацию государственных функций от центра к регионам, ответственности и полномочий различных уровней управления является одним из методов достижения эффективности деятельности государства [6].

Опыт реформ в различных странах показывает, что децентрализация играет важную роль в процессе демократизации и трансформации экономики и общества. Это сложный процесс, требующий правильного понимания сути децентрализации, продуманности и взвешенности действий, так как он затрагивает различные аспекты жизни общества: политические, правовые, социальные, административные, экономические и культурные [6].

Последовательное осуществление процесса децентрализации предполагает изучение обширного опыта стран Европы, а также СНГ. Полезным также является анализ функционирования систем органов власти в странах с развитой демократией. Накопление знаний и их анализ невозможны без активного обмена информацией для распространения и совместного использования между различными странами, осуществляющими реформы, а также между регионами республики. Необходимо создание информационной сети, а также базы данных, которые позволили бы отслеживать и распространять их на различных уровнях. Такого рода обмен информацией может стать важным инструментом в развитии местного самоуправления.

Исследования в области экономики, посвященные налогово-бюджетному федерализму, можно разделить условно на:

- классические;

- новые.

В первых классических исследованиях, связанных с именами Тибу, институтов, а также от проблем, характерных для развивающихся стран, и от возможности оппортунистического поведения должностных лиц расширенного правительства. Эти работы полностью теоретические, и до настоящего времени не потеряли своей ценности как основа для дальнейших исследований.

Со времен Дж. Кейнса обязательное соответствие бюджетных расходов бюджетным доходам рассматривается как анахронизм, боязнь государственного долга - как вредный предрассудок.

В период экономического подъема налоги сдерживают бум, так как большая часть доходов идет на уплату налогов и задерживает рост инвестиций. И, наоборот, в период кризиса падение доходов приводит к сокращению налогов, и большая часть доходов будет направлена на производственное и личное потребление. Эти положения получили дальнейшее развитие в работах Э. Хансена, Р. Харрода, П. Самуэльсона, Г. Хеллера и других и были оформлены в виде теории "встроенного бюджетного стабилизатора. По их мнению, государственный бюджет объединяет группу стабилизаторов - прежде всего, налоги и государственные расходы, которые одновременно воздействуют на экономический цикл.

Э. Хансен считал, что именно соотношение расходов и поступлений образуют механизм встроенных стабилизаторов, с помощью которых амортизируется спад и ограничивается подъем.

П. Самуэльсон известен как автор "чистой теории государственных расходов", которая является развитием концепции "государственных услуг", созданной в XIX - начале XX в. Он ввел в оборот термин "общественное благо", под которым понимает специфичные товары и услуги.

"Чистая теория государственных расходов", разработанная в основных чертах П. Самуэльсоном, была развита Р. Масгрейвом. Он дополнил абстрактную модель "процесса принятия политически решений" и увязал государственные расходы налоговым механизмом. Расходно-налоговый механизм создан для того, чтобы выделить определенные ресурсы для общественных потребностей и в то же время возложить стоимость этих услуг на индивидуальных лиц, которые хотят, чтобы их потребности были удовлетворены. Поэтому обеспечение общественными товарами должно осуществляться через бюджет" [7].

Неолиберальное направление западной экономической мысли объединило концепции "смешанной экономики" и "государства всеобщего благоденствия", представители которых пытаются соединить принципы эффективного капиталистического производства со справедливостью в распределении доходов. Они считают, что наиболее эффективной должна быть экономика "смешанного" типа, когда основные отрасли хозяйства принадлежат частному капиталу, а в государственной собственности сосредотачивается экономическая и социальная инфраструктура. Кроме того, в распределении национального дохода большую роль должны способствовать "выравниванию в доходах".

Американский вариант неолиберализма разработан Дж, Гэлбрейтом. Он признает кейинсеанскую идею о необходимости воздействия государства на совокупный спрос общества, государственное вмешательство рассматривает как органическое требование индустриальной системы. Практически Дж, Гэлбрейт приходит к выводу, согласно которому развитие производительных сил требует внедрения планового начала в хозяйстве. Важную роль в регулировании спроса он отводит налоговой системе, считая налоги инструментом экономической политики. "Это ощутимо будет тогда, когда налоги составят значительную часть совокупного общественного продукта".

Разделение задач и финансовых источников между различными уровнями государственного управления - основной вопрос любого государства. В германской правовой и экономической науке эта проблема решается с помощью введенного в период Веймарской республики понятия "финансового выравнивания", которое, по выражению известного германского специалиста в области финансов, является "ядром финансовых взаимоотношений федеративного государства"[8].

В настоящее время распределение задач - самостоятельный механизм, настолько сложный, что уже достаточно давно развивается параллельно с "активным" финансовым выравниванием - вертикальным распределением и горизонтальным перераспределением финансовых средств между уровнями государственной власти. В этой связи основную проблему "финансового выравнивания" можно сформулировать как максимально эффективное решение финансовых проблем еще на стадиях "пассивного" выравнивания и первичного распределения финансовых средств между уровнями государственной власти, по возможности не доводя дело до весьма болезненного процесса перераспределения финансов.

Достижению этой цели способствует такая важная особенность механизма "вертикального выравнивания", как наличие собственных финансовых полномочий у всех трех уровней государственной власти, включая местный.

Важно отметить, что механизм "финансового выравнивания" ни в коем случае не подразумевает крупномасштабного перераспределения финансов. Масштабное перераспределение всегда, в конечном счете, оказывается неэффективным: у богатых, тех у кого "отнимают" посредством налогового пресса, оно вызывает недовольство и стремление к уклонению от уплаты налогов, а бедных, тех, кому "передают" в виде социальных выплат и льгот, лишает необходимого стимула к труду. В результате проигрывает все общество. В целом механизм "финансового выравнивания" служит воплощению на практике идеи бюджетного федерализма в соответствующих странах.

В классической литературе, по сути дела, не рассматривается вопрос о том, почему страны столь значительно отличаются друг от друга в отношении разделения налогово-бюджетных полномочий, ответственности и функций регулирования. В связи существованием таких разительных различий возникают, по меньшей мере, два важных вопроса.

Во-первых, в какой степени неодинаковые результаты экономического развития разных стран связаны с различиями в межбюджетных отношениях?

Во-вторых, в какой море характерные особенности налогово-бюджетных отношений вызваны различиями в институтах и типичных для каждой страны факторах, которые должны учитываться при разработке и осуществлении налогово-бюджетной системы?

Актуальность этих вопросов приводит к необходимости расширить поле анализа и направить усилия на развитие результатов классических исследований в этой области.

Ключевой точкой противоречий между классическими и новыми исследованиями является вопрос об определении факторов, влияющих на оптимальный уровень децентрализации налогово-бюджетной политики. При этом в ряде исследований подчеркиваются дополнительные преимущества децентрализации, помимо тех, которые указаны в классических произведениях, а в ряде других работ - дополнительные трудности. Эта дискуссия разворачивается вокруг очевидной тенденции усиления налогово-бюджетной децентрализации, проявившейся во многих странах мира. Однако даже наиболее решительные сторонники признают, что реформы в этой области должны разрабатываться с большей осторожностью и весьма тщательно для того, чтобы можно рассчитывать на позитивные результаты.

В 90-х годах появились теоретические и прикладные исследования, в которых последовательно разрабатывалась концепция рыночного федерализма ("федерализма, сохраняющего рынок"). Многие из выдвинутых в них сравнительно новых идей относятся именно к развивающейся или переходной экономике, то есть к тому периоду, когда создаются рыночные институты и принимаются меры по обеспечению финансовой стабилизации и экономического роста.

Многие из сравнительно новых идей относятся именно к развивающимся или переходным экономикам, находящимся в процессе формирования рыночных институтов и одновременно стремящихся обеспечить устойчивую финансовую стабилизацию и экономический рост. Важное направление в этой литературе исходит из того, что оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом для формирования рыночной экономики и экономического роста. С другой стороны, в некоторых работах указывается на опасности бюджетной децентрализации, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой [9].

В то же время в некоторых работах отмечается, что бюджетная децентрализация сопряжена с определенным риском, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой.

В ряде работ аргументируется, что децентрализация может привести к разочаровывающим и даже катастрофическим результатам, сохраняя при этом искаженность стимулов для властей нижестоящего уровня.

В связи с этим, важным вопросом является определение того, в какой степени политика финансовой помощи является "мягкой", то есть корректируемой с целью компенсации неожиданного снижения доходов или непредвиденных потребностей в расходах. Он тесно связан с вопросом о "мягкости" бюджетного ограничений субнациональных бюджетов и с проблемой оплаты задолженности территориальных бюджетов за счет центрального правительства.

Практика бюджетной работы в Республике Казахстан, однако, свидетельствует о том, что принципы межбюджетных отношений не получают реального подтверждения, а в большей степени декларируется.

Одной из ведущих проблем в результате проводившихся еще с 1998 года в Казахстане дискуссий с участием широкой общественности по вопросу о необходимости формирования институтов местного самоуправления становились определенные условия, на которые власть пойти не могла. Прежде всего, они были связаны с необходимостью радикального реформирования всей административно-территориальной системы в стране и необходимостью реального делегирования властных полномочий на местах.

Эксперты по-разному оценивают основные причины того, с чем связаны последние инициативы власти по реформированию системы государственного управления.

Барлыбаев Б., эксперт из Института России и Китая, считает, что актуальность вопроса о децентрализации государственной власти имеет несколько оснований. Прежде всего, это связано с активизировавшимися в последнее время общественным мнением, представленным различными движениями, в том числе, оппозиционными.

В мире существует огромное разнообразие моделей децентрализации и местного управления. Казахстану необходима своя стратегия децентрализации, учитывающая существующие реалии и традиции государственного управления.

Главными условиями для эффективной работы любого уровня власти являются:

- обладание четко определенными полномочиями и функциями;

- наличие собственного бюджета со стабильными доходными источниками;

- владение собственностью [10].

Децентрализация в практическом смысле требует хотя бы некоторой степени децентрализации по большинству направлений, то есть, по меньшей мере, перераспределения в пользу регионов каких-либо доходных источников и полномочий по принятию решений, которые могли бы повлиять на объем и распределение этого дохода, и какой-либо ответственности в отношении того, как это полномочия должны быть использованы.

1.4 Процесс взаимодействия элементов межбюджетных отношений

Сегодня можно констатировать, что по происшествии многих лет все более четкими становятся контуры казахстанской экономической модели развития, которая доказывает свою успешность.

Сделав ставку на радикальную реформу экономики, в Казахстане в сжатые сроки проведены рыночные реформы, создано соответствующее законодательство. Теперь наше государство имеет реально работающую рыночную экономику.

В 1991 -1995 гг. ежегодный спад ВВП составлял окало 10% к 1990 г., достигнув наиболее низкого уровня в 1995 г. С 1995г. началось восстановление экономики Казахстана.

Если десять лет назад ВВП на душу населения составлял почти 700 долларов США, то в конце 2004 года он достиг уровня 2700 долларов США, и прогнозы на будущее только положительные.

На текущий момент по объемам освоенных прямых иностранных инвестиций на душу населения Казахстан - безусловный лидер среди стран СНГ. В СНГ Казахстану первому присвоен кредитный рейтинг инвестиционного уровня.

Казахстан первым среди стран СНГ создал Национальный фонд для обеспечения стабильного социально-экономического развития, снижения зависимости от неблагоприятных внешних факторов.

Сегодня в Национальном фонде аккумулировано более 5 млрд. долларов США. Золотовалютные резервы страны с учетом Национального фонда в целом превышают 14 млрд. долларов США.

Все вышеуказанное позволяет судить об успешной бюджетной деятельности страны№

В апреле 2004года был принят бюджетный кодекс Республики Казахстан, который сейчас является основным нормативным правовым актом а области финансовой деятельности нашего государства.

В течение 2003-2004 годов был разработан и принят первый блок законопроектов, направленный на разграничение функций и полномочий, совершенствование финансовых взаимоотношений между всеми уровнями государственного управления. Внесены изменения и дополнения в 150 законов нашего государства, позволившие перераспределить функции между центром и регионами, в основном в пользу регионов, которым передано почти 1600 функций и полномочий, ранее закрепленных за центральными органами управления.

С января 2005г. введен в действие Закон Республики Казахстан "Об объемах официальных трансферт общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы" [11].

Делая анализ вышесказанного задается вопрос, что предусматривается принятыми законами в сфере межбюджетных отношений?

Первое. В отличие от ранее действовавшего порядка осуществлен переход к закреплению размеров межбюджетным трансфертов общего характера на среднесрочный период.

Объемы бюджетных субвенций и изъятий утверждаются в абсолютном выражении на три года и подлежат изменению каждые три года.

Необходимо отметить, что стабильность закрепления размеров межбюджетных трансфертов на средне-срочный период является принципиальным нововведением Бюджетного кодекса.

Так, появляется заинтересованность местных исполнительных органов в расширении налогового потенциала, все регионы будут иметь стабильный размер обязательств, как по передаче бюджетных изъятий, так и по получению субвенций. Обеспечивается стабильность и долгосрочность планирования расходов местных бюджетов. Местные исполнительные органы получают возможность осуществлять формирование проекта местных бюджетов без ожидания составления проекта республиканского бюджета.

Второе. Между уровнями местного государственного управления, то есть областью и районом, законодательно разграничиваются расходные полномочия и доходные источники, за исключением индивидуального подоходного и социального налога, которые распределяются решением областного маслихата.

Таким образом, устанавливается единый механизм межбюджетного регулирования.

Эти изменения позволяют исключить произвольную передачу по уровням местных бюджетов расходных обязательств и доходных источников, обеспечивают стабильность и единообразие межбюджетных отношений на уровне область-район, расширяют самостоятельность районного звена в планировании и принятии решений.

Третье. Внесенные изменения в систему распределения доходов и расходов, новые механизмы межбюджетных трансфертов позволяют в целом перейти всем уровням управления на принципы среднесрочного бюджетного планирования.

Оно будет осуществляться в соответствии с приоритетами среднесрочной фискальной политики, разрабатываемой как на республиканском, так и местном уровнях.

Четвертое. Особое внимание уделено вопросам организации эффективного государственного управления на уровне сельских округов, поселков, городов районного значения, районов в городах, прежде всего их институциональному и функциональному укреплению.

До настоящего времени на этом уровне власти отсутствовали полноценные институты и механизмы государственного управления. Акимы этих административно-территориальных единиц практически не имели самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах. Хотя не требует обсуждения, что государственные услуги населению наиболее эффективно предоставлять на самом ближайшем к ним административном уровне.

В связи с этим, в соответствии с внесенными изменениями в Закон "О местном государственном управлении" в прошлом году уже начато формирование аппаратов акимов сел, поселков с приданием им статуса юридического лица.

С 2005 года началось формирование аппаратов акимов городов районного значения, а также районов в городах. Для повышения эффективности управления в крупных городах численностью свыше 400 тыс. человек созданы районы (в городах Караганда и Шымкент).

В дополнение к существующим функциям за сельским, поселковым, городским (районного значения) и районным в городе уровнем управления закреплен ряд новых функций в хозяйственной сфере (благоустройство, освещение, озеленив населенных пунктов, водообеспечение и др).

Одновременно с этим, для расширения самостоятельности акимов в планировании и исполнении своих расходов, с 2005 года осуществлен переход на финансирование расходов этого уровня по бюджетным программам, администраторами которых будут являться аппараты Акимов соответствующих административно-территориальных единиц.

Вышеназванные меры позволяют расширить полномочия акимов сел, поселков, городов районного значения, районов в городе в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах, обеспечивают финансовую самостоятельность нижнего уровня государственного управления от местных исполнительных органов районного звена.

По мере институционального становления и укрепления сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления предусматривается расширить перечень закрепляемых за ними функций, а также рассмотреть вопрос наделения этих уровней управления самостоятельными бюджетами [12].

Таковы основные законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений, которые, наряду с мерами по деконцентрации государственных функций, проведены в рамках данного этапа административно-бюджетной реформы в стране.

В предстоящий период предусматривается проведение следующего этапа этой реформы, который будет взаимоувязан с мерами по децентрализации государственных функций.

Несомненно, местное государственное управление, система межбюджетных отношений в Казахстане будут и дальше совершенствоваться, для чего активно изучается мировая практика.

Основная же цель политики реформирования межбюджетных отношений в Республике Казахстан - обеспечение всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг.

2. Правовое регулирование межбюджетных отношений

2.1 Понятие межбюджетных отношений в рамках действующего законодательства

Основной нормативный акт в регулировании межбюджетных отношений на сегодняшний день выступает Бюджетный кодекс РК, который определяет понятие, порядок, принципы и формы регулирования межбюджетных отношений. Так, в Бюджетном кодексе Республики Казахстан новой редакции седьмая глава посвящена межбюджетным отношением, что отмечает преимущество данного кодекса перед ранее действовавшим бюджетным законодательством.

Межбюджетными отношениями являются отношения между республиканским, областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения) в бюджетном процессе.

В бюджетном процессе не допускаются взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами районов (городов областного значения) и бюджетов районов (городов областного значения) друг с другом.

По решению Правительства Республики Казахстан допускаются взаимоотношения областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы с другими областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы в бюджетном процессе в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, угрожающих политической, экономической и социальной стабильности административно-территориальной единицы, жизни и здоровью людей, проведения мероприятий общереспубликанского либо международного значения по ходатайству акимов областей, города республиканского значения, столицы, а также по поручению Президента Республики Казахстан.

Межбюджетные отношения основаны на четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управления, едином распределении поступлений и расходов между республиканским, областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения), а также на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных трансфертов.

Вмешательство Правительства Республики Казахстан и центральных государственных органов, местных исполнительных органов областей в бюджетный процесс соответственно областей, города республиканского значения, столицы и районов (городов областного значения) не допускается, за исключением случаев, предусмотренных кодексом.

Не допускается установление в иных законодательных актах Республики Казахстан, уровня бюджета, за счет которого должны финансироваться расходы и в который должны зачисляться поступления.

...