Правовое регулирование межбюджетных отношений

Расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы. Существующие процедуры в отношении разделения ответственности между центральными и местными исполнительными и представительными органами тормозят процесс развития рыночных отношений экономики. Дублирование и недостаточно четкое распределение функций и ответственности, ассиметричные бюджетные отношения и неясное разделение полномочий между бюджетами разных уровней создают путаницу в отношении взаимодействия разных уровней государственной власти, деформируют стимулы бюджетного управления на различных уровнях и прозрачность бюджетных процессов и процедур. Это приводит к распространению непрофинансированных поручений, финансовых обязательств, которые перекладываются на местные бюджеты при отсутствии адекватного финансирования.

В стране отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых региональных программ. Местные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационности местных бюджетов, снижению встречных финансовых потоков.

Кроме того, одной из основных проблем в настоящее время является процесс планирования и формирования местных бюджетов, а также определение оптимального соотношения между бюджетами разных уровней. Сложившаяся система распределения налогов и доходов по бюджетам, как показывает практика, во-первых, неравномерно обеспечивает поступление налогов и доходов в бюджеты всех уровней, во-вторых, не обеспечивает действия принципа единства (согласование видов и ставок налогов) и самостоятельности (разграничение источников, обеспечивающих формирование бюджетов всех уровней).

Попытка проведения серьезной реформации свободного бюджетного планирования постоянно упиралась в жесткую централизацию всей системы управления. Одним из путей решения проблем могло бы стать планирование бюджетов всех уровней управления на основе относительно стабильных нормативов распределения общегосударственных доходов и налогов между звеньями бюджетной системы с одновременным четким разграничением закрепленных за ними доходов. Определение путем бюджетного планирования относительно стабильных нормативов позволяет создать необходимые предпосылки внедрения на уровне местных органов управления механизмов самофинансирования, при котором формирование расходов каждого звена становится в непосредственную зависимость от поступления зарабатываемых средств. Это закладывает основу самостоятельности бюджетов, являясь основой системы бюджетного разделизма, выступает механизмом, который бы обеспечил практическое претворение этого принципа в жизнь.

Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Например, обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налога между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования. Установлены единые для всех регионов разграничения доходных и расходных полномочий, исключающие индивидуальные льготы и привилегий для отдельных регионов.

В то же время анализ ситуации в системе межбюджетных отношений показывает, что система межбюджетных отношений в Казахстане имеет и другие недостатки, вот некоторые из них:

- отсутствие в распоряжении сельских акимов бюджетных средств;

- изменение прогнозных параметров местных бюджетов местными исполнительными органами в одностороннем порядке;

- стремление местных исполнительных органов к занижению доходной базы при согласовании прогнозных параметров;

- рост административных расходов и др. [25]

Проблема межбюджетных отношений давно изучается в государственных органах, в научных кругах и в прессе. Однако до создания стройной системы межбюджетных отношений в Казахстане все еще далеко. Основные дискуссии в последние годы сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в меньшей степени на уровне областных и нижестоящих бюджетов (бюджетов районов и городов). Это, конечно, не обеспечивает комплексного подхода к решению проблемы.

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.

Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ.

Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов.

В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.

Отнесение тех или иных функций к тому или иному уровню государственного управления должно осуществляться на основе постоянного функционального анализа. Выполнение государственных функций должно быть максимально приближено к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств. [26]

Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты.

Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстроизменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, также требуется дальнейшее совершенствование системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.

Целью реформирования межбюджетных отношений в Казахстане должен выступать не кардинальный пересмотр всей системы перераспределения расходных и доходных полномочий, которые были закреплены в Бюджетном Кодексе Республики Казахстан. При определенных условиях существующее распределение обязательств может быть сохранено, реформирование же должно быть направлено на достижения оптимального соответствия уровня расходов их финансированию. Это позволит впоследствии сконцентрировать внимание на увеличении эффективности совокупных расходов бюджетной системы и повышении качества их администрирования. Что касается разграничения доходов внутри бюджетной системы, то в мировой практике известны несколько способов:

- четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления, в результате все налоговые платежи подразделяются на общегосударственные и местные;

- разделение (квотирование) доходных поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем управления конкретной доли налогов в пределах единой ставки налогообложения;

- установление местных надбавок к общегосударственным и местным налогам.

Бюджетная практика рассмотренных стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом; всегда применялась их комбинация.

Следуя вышесказанным, в рамках Казахстана практика других стран в части построения модели межбюджетных отношений должна быть адаптирована с учетом сложившейся экономической ситуации и национального законодательства.

3.2 Экономические проблемы регионов и их роль в межбюджетных отношениях

Кризисные процессы в экономике, как уже отмечалось, охватили все регионы. Решающее негативное воздействие на социально-экономическое положение регионов оказывают макроэкономические факторы: сужение внутреннего рынка, инфляция, кризис неплатежей, обострившая внешняя конкуренция и др.

Вместе с тем кризисные явления имеют значительные региональные особенности. Наибольший спад производства характерен для регионов с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности, сельского хозяйства и инвестиционного машиностроения). По мере развития открытой выносной экономики преимущества получают, в первую очередь, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой и экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.

Из экономического кризиса первыми выходят крупные городские агломерации - центры банковского и торгового капитала; здесь начинается рост физического объема валового внутреннего продукта и реальных доходов населения.

Движение к казахстанскому рынку пока еще не смогло преодолеть начавшуюся в конце 80-х годов тенденцию территориальной дезинтеграции экономики. Продолжает снижаться интенсивность межрегионального обмена по основным видам товаров. Опережающий рост транспортных тарифов сделал нерентабельными устоявшиеся хозяйственные связи окраинных регионов, создал опасность их обособления от экономического ядра Казахстана и преимущественно экономической ориентации на соседние государства. Например, уже несколько лет критической является ситуация с вырубкой на топливо лесов в Западно-Казахстанской области, тогда как в Экибастузском регионе простаивают сотни вагонов угля [27].

Увеличивается дифференциация регионов по уровню жизни. Существенно различается покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума. Выше среднереспубликанской покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума.

Углубление различий между регионами осложняет проведение казахстанских реформ, чревато опасностями социально-экономических конфликтов. В ходе экономической реформы серьезные различия наблюдаются в темпах и направлениях ее проведения. Модели реформирования регионов, опирающиеся на использование региональных льгот и дотаций, в основном исчерпали свои возможности. Сохраняются различия между регионами по интенсивности рыночных преобразований и использованию административных методов регулирования.

В этой ситуации особенно важно проводить дифференцированную по регионам государственную политику.

Важнейшим направлением проводимой в регионах экономической реформы выступают институциональные рыночные преобразования.

Ход реформ затрудняется также объективными особенностями регионального развития, в том числе специализацией ряда регионов на узком наборе видов хозяйственной деятельности, усугубляемой неразвитостью сферы услуг.

Рассмотрим некоторые вопросы исполнения республиканского бюджета и, в связи с этим тенденции в соотношении республиканского и территориальных бюджетов.

Доля прямых налогов повысилась, а косвенных - понизилась. В доходной базе территориальных бюджетов наблюдается уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов вместе взятых при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

В результате удельный вес доходов в региональных бюджетах (без субвенций) вырос. Сложилась серьезная, хотя и корректируемая, но асимметрия налогово-бюджетной системы с позиций взаимоотношений между центром и регионами. Две трети территорий находится на дотации республиканского бюджета, а общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов. Есть регионы, которые живут только на дотации. Многие делают очевидную ставку на НДС, подоходные налоги и ресурсные платежи, - они обеспечивают большую долю поступлений в территориальные бюджеты[28].

Государственная региональная политика до сегодняшнего дня в основном направлена на решение краткосрочных задач и ликвидацию критических ситуаций. По существу как таковой выверенной и долгосрочной региональной политики в республике нет, поскольку устранение или смягчение территориальных диспропорций на народнохозяйственном и отраслевом уровне прямо не входит в число приоритетных целей, но, в то же время, выбранные методы бюджетного выравнивания через трансферты остаются неэффективными и еще более усугубляют ситуацию.

Свидетельством стихийности и неупорядоченности региональной политики является то, что предоставление льгот территориям является в большей мере результатом напористости акимов, нежели следствием экономических расчетов. В условиях отсутствия у правительства целостной политики по отношению к регионам сохранялась ведомственная раздробленность в принятии решений по поддержке отраслей в тех или иных регионах, а также несогласованность действий республиканских и региональных органов власти.

Как уже отмечалось, экономический кризис в стране имеет ярко выраженный региональный характер. Если в среднем объем промышленного производства в республике уменьшился в сравнении с докризисным почти в 2 раза, то в региональном разрезе глубина спада и факторы его определяющие имеют резко дифференцированный характер.

Новым фактором, определяющим финансовое положение регионов в период рыночных реформ стала дезорганизация платежно-расчетных отношений. Как правило, сегодня рассматривают влияние платежного кризиса на положение отдельных предприятий или отраслей, но практически не рассматривается региональный аспект этой проблемы. Между тем, этот фактор, учитывая его размеры, оказывает серьезное влияние на самообеспеченность территорий и состояние его бюджетов.

Как уже отмечалось, отраслевое влияние на региональное развитие ведет к тому, что отдельные регионы "вырываются" вперед в развитии не благодаря промышленному и экономическому подъему, а благодаря однобокому развитию основной отрасли. Это еще более усиливает дифференциацию регионов. Отсталые регионы в этом случае могут оказаться и не столь отсталыми, хотя они и будут отставать от средних показателей. Другими словами, региональная дифференциация приобретает свою специфику и, следовательно, средний показатель перестает быть критерием для оказания финансовой помощи.

Проведенный нами анализ динамики основных показателей, характеризующих финансовое положение регионов, позволяет сделать следующие выводы:

* в условиях общей разбалансированности финансовой системы, неурегулированности бюджетных, налоговых, платежно-расчетных отношений в экономике финансовые показатели не отражают с достаточной степенью объективности реальную экономическую нужду регионов, следовательно, не могут служить главным критерием для принятия управленческих решений на уровне центральных органов исполнительной власти, в частности, о финансовой поддержке регионов.

* в этом случае для более объективной оценки финансового положения регионов следует использовать более широкую систему показателей, не ограничиваясь анализом таких традиционных финансовых показателей, как состояние территориальных бюджетов и объем полученной прибыли.

* за период реформ ухудшилось финансовое положение всех регионов Казахстана, однако темпы этого процесса и последствия этого спада резко различались по регионам.

Можно выделить в целом 3 группы факторов, определяющих особенности проведения экономических реформ по регионам:

* отраслевая специализация регионов, связанная с особенностями их природно-ресурсного потенциала;

* выполнение регионами специфических республиканских функций (в первую очередь оборонной, внешнеэкономической и пр.), что вызывает несбалансированность отраслевой структуры экономики, не приспособленной к рынку;

* географическое положение того или иного региона, обусловливающее значительные различия в транспортных издержках и затратах на воспроизводство рабочей силы.

Определяющее воздействие на темпы его спада оказали все-таки особенности отраслевой структуры производства в отдельных регионах. Этому и способствовало то, что иногда правительство способствовало вольно или невольно углублению сложившихся отраслевых приоритетов. В результате специфику казахстанской экономики и ее трансформацию обусловил наименьший спад производства только в добывающих отраслях[30].

Кризис действующей модели межбюджетных отношений имеет серьезные основания. В стране усиливается концентрация налоговых поступлений в республиканском бюджете для финансирования государственных расходов, непосредственно не связанных с интересами регионов. Одновременно с уменьшением доходов региональных бюджетов (в связи с повышением концентрации аккумулированных налогов в республиканском бюджете) происходит сокращение централизованных расходов по финансовой поддержке регионов.

Конечно, за годы реформ произошло сокращение централизованного перераспределения финансовых ресурсов через республиканский бюджет. Сегодня на разных территориях от трети до половины доходов поступает в бюджеты территорий. Состояние бюджетов территорий в таких условиях уже больше отражает их финансовое положение, хотя массовые нарушения платежной дисциплины как предприятиями, так и отдельными регионами, предоставление ряду из них льгот продолжают искажать реальную ситуацию.

В Казахстане можно сегодня выделить следующие группы регионов:

1) нефтяные - Актюбинская, Атырауская, Мангистауская

2) энергетические, которые впрочем разделяются на электроэнергетические, находящиеся в более менее благополучном положении (Павлодарская) и угледобывающие, главная отрасль которой является дотационной (Карагандинская).

3) промышленные, ориентированные на промышленные военные заказы или на кризисные добывающие отрасли и поэтому являющиеся традиционно дотационными: Североказахстанская, Западно-Казахстанская, Жамбылская, Шымкентская.

4) Аграрные и промышленно неразвитые: Торгайская, Алматинская, Кызыл-Ординская, Костанайская.

5) Особняком среди всех этих регионов выделяется г. Алматы, благополучное финансовое положение которого определялось во многом более высокой скоростью рыночных преобразований, наличием высокоразвитой рыночной инфраструктуры и статусом столицы (до самого последнего времени), позволявшим концентрировать значительные ресурсы в городе[31].

Несовершенство современной казахстанской практики госрегулирования объясняется во многом общим кризисом в экономике и неэффективным использованием ресурсов.

Вместе с тем, на наш взгляд, именно неверная региональная политика и затягивала кризис.

Затянувшийся системный кризис, в свою очередь, неблагоприятно отражался на региональной ситуации. К сожалению, это привело к тому, что сегодня, когда ресурсы государства оказались исчерпанными, социальная стабилизация теперь перекладывается либо на граждан, либо на регионы, которые также не имеют теперь ресурсов. В этих условиях даже такие шаги, как передача регионам коммунальной собственности не дает реального эффекта, во-первых, сам институт коммунальной собственности не отработан (нет даже закона о коммунальной собственности), во-вторых, регионы, получив эту собственность, стараются избавиться от нее и приватизировать ее, поскольку местные бюджеты не способны ее поддерживать, а также потому, что в регионах оказались отработанные экономические механизмы для коммерческого использования.

3.3 Новая модель совершенствования бюджетной системы в Республике Казахстан

С 2009 года Казахстан перешел на бюджетирование, ориентированное на результат (далее БОР), и трехлетнее бюджетное планирование. Готова ли система контроля к грядущим изменениям? Какие еще существуют проблемы и разногласия? Эти и другие вопросы волнуют как профессионалов так и обывателей.

Если говорить о соседних государствах, то можно отметить, что в Российской Федерации система БОР была внедрена в 2004 году. Практика показала, что для приближения к модели "Высший орган финансового контроля - орган налогоплательщиков" в условиях БОР необходимо:

- определить правовой статус внутреннего и внешнего контроля;

- изначально акцентировать внимание не на финансовом контроле, а на проверке налаженности работы системы финансового контроля на объекте;

- нормативно утвердить критерии и показатели эффективности бюджета;

- сделать доступными результаты проверок через представление дополнительной информационной справки к каждому акту проверки;

- давать альтернативную оценку деятельности государственных органов аудиторами высшего органа финансового контроля на парламентских слушаниях.

В России Счетная палата обеспечивает подконтрольность всех организаций независимо от организационно-правовой формы, чья деятельность финансируется из бюджетных средств и направлена на достижение государственных целей. Она также непосредственно участвует в контроле за целевым и своевременным использованием государственных средств, направленных на стабилизацию экономики в условиях сложившегося финансового кризиса [32].

Достигнутые результаты связаны с эффективным планированием и с эффективным контролем. Поэтому следующие инновации в работе Счетной палаты, пока не закрепленные законодательно, получили политическое одобрение:

- внедрение проектного подхода (системы управления проектами) с целью контроля за расходованием средств на особо крупные проекты и обеспечения их высокой эффективности;

- внедрение стратегического аудита. Он отличается от финансового аудита и аудита эффективности оценкой реализуемости и финансовой обеспеченности разрабатываемых проектов.

В Казахстане переход на БОР пройдет поэтапно: начиная с 2009 года на эту систему переходят все центральные государственные органы, а с 2010 года - местные исполнительные органы.

Для успешного внедрения новой системы государственного управления работа ведется с 2007 года: разработаны методологические документы, оптимизированы соответствующие программные документы, их взаимосвязь и иерархия [33].

При этом остается много нерешенных вопросов по осуществлению финансового контроля на местах, что актуально в условиях повышения самостоятельности администраторов бюджетных программ.

Во-первых, это статус, роль и компетенция ревизионных комиссий маслихатов.

Во-вторых, в регионах не совсем четко представляют, как проводить контроль при новой системе планирования. Это вопросы методологического обеспечения, индикаторов оценки деятельности объектов контроля и понимания сути реформы, ее целей. Государственные органы уделяли больше внимания разработке индикаторов и показателей. Вопросы сбора информации об их исполнении, механизмах мониторинга и реализации, недостаточно продуманы. Значение этих показателей в БОР велико, поскольку это не только прогноз развития отрасли, но и инструмент для осуществления государственного финансового контроля.

И, в-третьих, усиление кадрового потенциала органов финансового контроля, особенно в регионах. В настоящее время в системе образования Казахстана нет механизма подготовки кадров для государственного финансового контроля, нет системы повышения квалификации. Это напрямую сказывается на эффективности работы органов финконтроля. Данные проблемы, по аналогии с российским опытом, будут решены путем открытия соответствующих специальностей в вузах, а повышение квалификации - Центром по исследованию финансовых нарушений Счетного комитета.

"Красной нитью" проходит проблема значимости общественного контроля. В зарубежных странах необходимость предоставления информации не закрепляется законом, однако существует значительное количество профессиональных объединений (ассоциаций, организаций и т. д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой негативные последствия для региональных и местных администраций, поскольку общественное мнение формируется на основе информации ассоциаций. Именно таким представляется целевой индикатор развития системы общественного контроля в Казахстане.

3.3.1 Проблемы перехода на бюджетирование ориентированное на результат

Главное отличие ранее действующей системы бюджетирования от настоящей системы бюджет ориентированный на результат (далее БОР) состоит в том, что БОР стимулирует государственные органы сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности. Так, отправной точкой БОР является определение конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей, то есть удовлетворенность благополучателей качеством оказанных услуг.

Нынешняя модель (затратный метод) распределяет общий объем расходов между бюджетополучателями (ведомствами), в то время как БОР увязывает объем и структуру расходов бюджета с приоритетами госполитики и ее социально - значимыми ожидаемыми и фактическими результатами. При затратном методе ответственность госорганов идет за целевое использование средств, а БОР - за повышение качества государственных услуг.

Система БОР преследует общую цель повышения эффективности управления государственным сектором. Так, результатом БОР должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики (между конкурирующими статьями расходов) и повышение эффективности их использования.

Для общества ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям населения и, в какой степени правительству удается достичь поставленных целей.

Основными критериями оценки работы госорганов по БОР являются экономическая эффективность государственных программ (соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление) и социальная эффективность (степень достижения конечных результатов, последствий, социальных эффектов программ).

Отличительной особенностью БОРа является гибкость, которая заключается в том, что администратор программы может корректировать годовой финансовый план по итогам системного мониторинга результативности управления, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, а также для поощрения субъектов, достигших наилучших значений показателей [34].

Кроме того, переход к формированию бюджета, ориентированного на результат, дает возможность повысить прозрачность бюджетных расходов и их ориентацию на достижение конечных результатов. А значит, это позволит не допускать недоосвоения бюджетных средств.

Проекты республиканского и местных бюджетов будут разрабатываться и утверждаться по принципу "скользящей трехлетки".

Трехлетний бюджет будет сформирован следующим образом - на очередной финансовый год по действующему порядку, на последующие два финансовых года в законе (решении маслихата) будут утверждаться объемы расходов постоянного характера.

В категорию расходов постоянного характера входят затраты на обеспечение деятельности госоргана на оказание перечня услуг, расходы, расчет которых производится на основе формул (пенсии, пособия, обслуживание и погашение госдолга, трансферты и субсидии), расходы на продолжающиеся инвестиционные проекты.

Напомним, что новый Бюджетный кодекс был введен в действие с 1 января 2009 года. БК в новой редакции был разработан с целью внедрения системы государственного управления, ориентированного на результат.

Заключение

В заключении научного исследования подведем некоторые итоги. Поставленная цель и задачи были достигнуты. Определено современное положение в стране правового регулирования межбюджетных отношений. Был исследован и проанализирован историко-правовой аспект развития межбюджетных отношений, а также действующего законодательства. Также проведен анализ общих положений о межбюджетных отношениях; раскрыта сущность государственного управления в области регулирования бюджетных отношений. Приведены состояние и тенденции развития межбюджетных отношений. Определены актуальные проблемы реформирования бюджетного законодательства.

Современная экономика, функционирующая в условиях совершенствования рынка и перехода к демократическим формам управления, обусловила активную роль процессов регулирования налогово-бюджетных отношений на всех уровнях власти при управлении финансово-экономическим комплексом страны.

В новых условиях роль местных бюджетов в организации государства, решении социально-экономических проблем напрямую связана с наличием у органов местного управления финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных им территорий. Это предопределило сформулировать следующие выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

Создание органов местного самоуправления, построение бюджетной системы на основе принципов регионализма, признание необходимости экономической самостоятельности местных сообществ - все эти принципиальные предпосылки сформировали новый взгляд на природу местных бюджетов.

Местный бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения местного управления. В то же время обобщение существующих подходов к определению сущности бюджетов местных органов власти дает основание рассматривать их как внутренне взаимосвязанную совокупность следующих разноплановых представлений:

а) объективная экономическая категория;

б) основной финансовый план органов местного управления;

в) важнейший элемент местной бюджетной политики;

г) экономический метод управления территорией.

Устройство бюджетной системы государства, при котором бюджетная система является многоуровневой и каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом, действуя в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий, характеризуется термином "бюджетный регионализм".

Учитывая вышеизложенное, значение местных бюджетов обусловлено, прежде всего, величиной концентрируемых в них средств, которая предопределена объективными экономико-географическими факторами: наличием существенной дифференциации между административно-территориальными единицами по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу; административными факторами, кризисными явлениями в экономике; обострением противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, низкой собираемостью доходов, большим удельным весом заемных средств и др.

Высокая зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования со стороны центральных органов власти не стимулирует активные действия органов местного управления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории. Во многом проблема заключается в необходимости оптимального закрепления налогов между уровнями бюджетной системы, в качестве научных критериев которого принято приводить такие показатели, как стабильность поступлений, экономическая эффективность; социальная справедливость; мобильность налоговой базы; возможность (или невозможность) экспорта налогового бремени.

Добиться полного соответствия расходов поступающим доходам по каждому региональному или местному бюджету на практике просто невозможно. Доходов, закрепленных за бюджетами местных органов власти и управления, явно недостаточно для обеспечения финансовых потребностей этих общественно-территориальных формирований. В этих условиях нельзя обойтись без механизма бюджетного регулирования, под которым понимается процесс централизованного обеспечения сбалансированности каждого бюджета, входящего в состав бюджетной системы страны.

Исследование понятия "собственных" доходов бюджетов с точки зрения теории финансов, а также с точки зрения действующего законодательства, позволяет выявить основные недостатки подхода к определению собственных доходов на законодательном уровне, в первую очередь то, что данный подход способствует "затушевыванию" проблемы зависимости местных бюджетов от бюджетов вышестоящих уровней. В качестве критерия отнесения доходов местных бюджетов к собственным обоснована возможность влияния на них местных органов власти, то есть под собственными доходами местных бюджетов необходимо понимать финансовые средства, получаемые местными органами власти вследствие принятых ими самостоятельных решений. Например, органы местного управления должны быть наделены правом самостоятельно устанавливать ставки налогообложения по местным налогам (в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя). В этой связи, к собственным доходам местных бюджетов следует относить исключительно местные налоги и неналоговые доходы местных органов власти.

Поступление непроизводственных платежей (сборов, плат, пошлин) осуществляется по достаточно широкому кругу деятельности, включая как финансовые аспекты и зачисляемых в местные бюджеты, так и связанные с оформлением имущественных прав, технических процедур и регистраций, фиксации определенного состояния объекта, деятельности и т.д. Их природа состоит в необходимости поддержания эквивалентности получаемых услуг их пользователями, с одной стороны, и стоимости этих услуг со стороны производителей, в данном случае - государственных органов, служб. Доля непроизводственных платежей в доходах государственного бюджета составляет 8,1%, а суммы зачисляются, преимущественно, в местные бюджеты (13,4 % их доходов). Проблема непроизводственных платежей состоит в упорядочении их состава - исключения сумм, отражающих чисто хозяйственные операции, и четком закреплении каждого платежа за определенным уровнем бюджета, соответствующему подчиненности органа, оказывающего определенные услуги.

При введении местного самоуправления (ниже районного уровня), усиливается роль непроизводственных платежей как источника доходов этого уровня; именно органы местного самоуправления приближены к местным условиям и способны объективно оценить эквивалентность базы обложения непроизводственными платежами, равно как и собственные потребности в соответствующем финансировании. Таким образом, они должны быть наделены полномочиями по установлению видов непроизводственных платежей и распоряжению поступающими суммами в собственные бюджеты.

Помимо собственных доходных источников на степень финансовой самостоятельности местных бюджетов значительное влияние оказывает также объем и состав их расходных полномочий. В частности, перемещение в ведение органов местного управления значительного числа полномочий государства в социальной сфере значительно усиливает степень их зависимости от финансовой помощи из центра.

С учетом существующих проблем в сфере формирования доходной части местных бюджетов определены следующие основные, ключевые направления расширения и увеличения доходной базы местных бюджетов:

· увеличение доходов, получаемых от использования коммунальной собственности за счет более эффективного управления имеющимися ресурсами, в том числе активизация участия акиматов в капитале хозяйственных обществ;

· поощрение развития малого предпринимательства;

· развитие практики получения кредитов местными органами власти в частных банках для реализации перспективных инвестиционных проектов;

· внедрение элементов новой научно-обоснованной системы управления местными территориальными образованиями - муниципального менеджмента.

Данные действия, проявляют эффективность в той степени, в какой в них заинтересованы участники налогового процесса. Поэтому предлагается схема партнерства между контролирующими органами и субъектами рынка может содействовать их развитию и, в конечной степени, позволит усилить конечные результаты в увеличении как налоговой базы, так и бизнеса, обеспечивающего финансовые потоки бюджетов[35].

Межбюджетными отношениями являются отношения между республиканским, областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения) в бюджетном процессе.

Формы регулирования межбюджетных отношений

1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

2) между областным и районными (городов областного значения) бюджетами:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

- нормативами распределения доходов

Перечисленные формы регулирования межбюджетных отношений не являются новшеством действующего бюджетного кодекса. Однако некоторые виды трансферты начали свое функционирование через год введения в действие бюджетного кодекса.

Принципами межбюджетных отношений выступают:

1) равенство областных бюджетов, бюджетов города республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

2) эффективное распределение поступлений [1]

Практика бюджетной работы в Республике Казахстан, однако, свидетельствует о том, что принципы межбюджетных отношений не получают реального подтверждения, а в большей степени декларируется.

Межбюджетные отношения призваны выполнять две основные функции. Во-первых, выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и сглаживать различия в их социально-экономическом развитии через направление финансовой помощи из центрального бюджета. И, во-вторых, стимулировать регионы к наращиванию налогового потенциала, т. е. к самозарабатыванию средств на покрытие расходных обязательств.

Однако, приходится констатировать, что несовершенство межбюджетных отношений сегодня в числе серьезных препятствий на пути устойчивого экономического развития Казахстана.

Социально-экономическое значение местного управления напрямую определяется наличием у него финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных территорий. Ключевой формой образования финансовых средств органов местного управления выступают местные бюджеты, которые формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений в значительной мере представленными как непроизводственные платежи.

Основными целями нового законодательства в налоговой и бюджетной сфере провозглашены повышение стабильности доходной базы местных бюджетов, усиление заинтересованности органов местного управления в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала местного уровня.

Предлагаемые рекомендации позволят существенно укрепить финансовую самостоятельность местных бюджетов и повысить их роль как фундаментального звена бюджетной системы Казахстана и тем самым усилить конкурентоспособные позиции финансового сектора страны.

Несмотря на то, что к проблеме межбюджетных отношений периодически возвращаются как органы государственной власти, так и общественность, до создания стройной системы межбюджетных отношений в нашей стране все еще далеко. Основные разработки за последние годы сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в гораздо меньшей степени - на уровне областного и нижестоящих бюджетов. Это, конечно же, не обеспечивает комплексного подхода к решению проблемы.

Система межбюджетных отношений в республике должна стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность, снижать количество субвенциарных регионов, сокращать встречные финансовые потоки между уровнями бюджетов, обеспечивать выравнивание социально-экономического развития территорий, гарантировать всем гражданам, независимо от места их проживания, минимум бюджетного обеспечения. бюджет законодательство административный

В свою очередь, действующая в стране система межбюджетных отношений не обеспечивает решения этих задач. Основное внимание уделяется механизму перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней, причем преимущественно в пользу республиканского бюджета.

Изучив исторические аспекты развития бюджетных отношений и бюджетного законодательства, также сделав анализ действующего законодательства в работе, мы выделяем ряд проблем.

Вопросы механизма справедливого распределения трансфертов общего характера являются на сегодняшний день весьма актуальными. Они затрагивают широкий круг вопросов, от социально-экономического планирования в регионе до реализации основных стратегических документов государства, поскольку рост экономики должен обеспечиваться за счет процветания и укрепления экономики самих регионов. Однако отсутствие финансовой самостоятельности региональных бюджетов и дальнейшего порождения иждивенческих настроений не будет способствовать развитию у органов местной власти хозяйствующей инициативы.

Необходимо тщательно пересмотреть существующую систему межбюджетных отношений, чтобы они служили интересам укрепления государственности.

В новом Бюджетном кодексе можно отметить недостаточную регламентацию процедур взаимодействия государственных структур, которые должны обеспечить качественную проработку государственного бюджета на этапе планирования. Это, в свою очередь, не исключает практику корректировок бюджета в течение календарного года.

Выделяя все перечисленные проблемы вытекает предложение по результатам исследования поскольку бюджетный кодекс закрепляет лишь основы межбюджетных отношений сегодня очевидна необходимость принятия дополнительных нормативных актов.

В особенности законодательство требует внесения изменений в Закон "О Местном государственном управлении", поскольку его отдельные нормы противоречат положениям бюджетного законодательства в правовом регулировании межбюджетных отношений, в частности это касается деятельности ревизионных комиссий маслихатов

Бюджетное законодательство все еще находится на стадии совершенствования. И в процессе нашего исследования мы затронули лишь часть проблем существующих в бюджетном процессе.

Список использованных источников

1. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008г. СПС "Юрист"

2. Подпорина И.В. Современные проблемы бюджетного регулирования // Саясат - 2008г. - №7. - 11-13с.

3. Шыныбекова Д.А. Роль бюджета в развитии местного хозяйства // Саясат - 2008г. - № 3. - 67-69с.

4. Тулеубекова А. Межбюджетные отношения как составная часть бюджетного регулирования // Финансы Казахстана - 2009г. - №5 - 88-90 с.

5. Ли Э.А. Бюджетная система независимого Казахстана // Финансы Казахстана - 2007г. - №1

6. Назарбаев Н.А. Казахстан - 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев // Послание Президента страны народу Казахстана - 1998г.

7. Брайчева Т.В. Государственные финансы: регулирование и функции. Учебное пособие - Питер, 2001г.

8. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Учебник - М., 2000г.

9. Тулегенова Д. Бюджетная система страны // Саясат - 2009г. - № 2

10. Елубаева Ж. Теоретические воззрения на формирование и развитие межбюджетных отношений // Финансы Казахстана - 2008г. - №2

11. "Основные подходы к децентрализации государственных функций в Республике Казахстан" // Материалы круглого стола подготовлены к публикации Центром анализа общественных проблем в РК, 14.09.2010г.

12. Кулекеев Ж. Вопросы межбюджетных отношений // Финансы Казахстана - 2009г. - № 5

13. Авраменко С. Официальные трансферты в Республике Казахстан

14. // Саясат - 2009г. - №4

15. Елубаева Ж. Межбюджетные отношения и трансферты // Финансы Казахстана. - 2009г. - №1. - 15с.

16. Жиренчина С. Правовое регулирование поступления в бюджет района // Закон и время - 2009г. - № 5.

17. Бурлаков Л. Совершенствовать межбюджетные отношения // Финансы Казахстана - 2008г. - № 6. - 11с.

18. Нуртазин М. Официальные трансферты по новому // Бюллетень бухгалтера - 2008г. - № 3.

19. Игликова М.М. К региональному бюджетированию // Фемида - 2009г. - № 2.

20. Авраменко С. Экономический климат в регионах страны // Закон и время - 2009г. - № 6.

21. Есполов Д. Актуальные вопросы бюджетных отношений // Проблемы права - 2009г. №3.

22. Найманбаева С.С. Финансовое право. Астана - "Данекер", 2005г. 256с.

23. Худяков А.И. Финансовое право РК. (особенная часть). - Алматы, ТОО "Издательство "Норма-К", 2002, 344с.

24. Бурлаченко С. Структура государственного бюджета в свете бюджетного законодательства // Саясат, 2010, №3, С.13

25. Бурлаков Л. Вопрсы уточнения и корректировки бюджета// Финансы Казахстана - 2009г. - № 3

26. Жиренчина С. Правовое регулирование поступления в бюджет района // Закон и время - 2009г. - № 5

27. Саханова А. Эволюция бюджетного процесса // Финансы Казахстана - 2009г. - №5.

28. Байсеитов Р.С., Андреев А.К. Экономика и бюджет Советского Казахстана. - Алма-Ата: "Казахстан", 2009г. 117с.

29. Нуртазин М. Комментарии к отдельным статья бюджетного кодекса// Закон и время - 2009г. - № 3.

30. Есполов Д. Республиканский бюджет и бюджетный кодекс // Проблемы права - 2009г. №3.

31. Авраменко С. Экономический климат в регионах страны // Закон и время - 2009г. - № 6

32. Найманбаева С.С., Найманбаев С.М. Финансовое право. Алматы, 1999г. 255c.

33. Подпорина И.В. Проблемы бюджетных отношений // Саясат-Полис - 2009г. - №5. - 11-13с.

34. Мишина А.М. Бюджет и общество // Саясат - 2010г. - № 2.

35. Официальный сайт Министерства экономического развития и торговли РК: "Основные подходы к децентрализации государственных функций в Республике Казахстан" // Материалы круглого стола подготовлены к публикации Центром анализа общественных проблем в РК. www.minplan.kz 14.09.2009г.

36. Караваева И., Архипкин И. Косвенное налогообложение в России начала 20 века: этапы трансформации //Финансы - 2009г. - №8.

Размещено на Allbest.ru

...