Правовое регулирование межбюджетных отношений

Передача расходов или отдельных видов поступлений из одного уровня бюджета в другой осуществляется только при внесении изменений и дополнений в кодекс.

Компенсация потерь нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов и (или) уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера, производится в обязательном порядке посредством выделения целевых текущих трансфертов из вышестоящего бюджета.

Компенсация потерь вышестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных актов, влекущих увеличение расходов в связи с передачей функций государственных органов из нижестоящего уровня государственного управления в вышестоящий в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера, производится в обязательном порядке посредством выделения целевых текущих трансфертов из нижестоящего бюджета.

Принципы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

1) равенство областных бюджетов, бюджетов города республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

2) эффективное распределение поступлений, учитывающее одновременное соблюдение следующих критериев их разграничения:

- за нижестоящими бюджетами закрепляются налоговые и неналоговые поступления, имеющие стабильный характер, не зависящие от воздействия внешних факторов;

- налоговые и неналоговые поступления, представляющие плату за услуги, оказанные государственными учреждениями, поступают в доход бюджета, из которого финансируются указанные услуги;

- налоги, имеющие перераспределительный характер, а также неравномерное размещение налоговой базы, закрепляются за более высокими уровнями бюджетов бюджетной системы;

- при закреплении налогов и других обязательных платежей в бюджет предпочтение отдается тому уровню бюджета, который обеспечит наиболее высокую степень их собираемости;

- налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку, закрепляются за местными бюджетами;

3) выравнивание уровней бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц Республики Казахстан;

4) обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг;

5) эффективность и результативность предоставления государственных услуг - закрепление государственных услуг за тем уровнем государственного управления, который может обеспечить наиболее эффективное и результативное оказание государственных услуг;

6) максимальное приближение уровня предоставления государственной услуги к ее получателям - передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы с целью лучшего учета потребностей их получателей и повышения качества государственных услуг.

Формы регулирования межбюджетных отношений

1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

2) между областным и районными (городов областного значения) бюджетами:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

- нормативами распределения доходов [1].

Трансферты между уровнями бюджетов подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие.

Целевые трансферты и бюджетные кредиты используются местными исполнительными органами только в соответствии с их целевым назначением, определенным в соответствующих бюджетных программах.

Использованные не по целевому назначению суммы целевых трансфертов и бюджетных кредитов согласно акту органа государственного финансового контроля подлежат обязательному возврату в вышестоящий бюджет, выделивший данные трансферты и кредиты, в течение месяца после подписания акта контроля в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

По решению Правительства Республики Казахстан неиспользованные (недоиспользованные) в течение финансового года суммы целевых трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, за исключением выделенных из резерва Правительства Республики Казахстан, могут быть использованы (доиспользованы) в следующем финансовом году с соблюдением их целевого назначения.

По решению местного исполнительного органа области неиспользованные (недоиспользованные) в течение финансового года суммы целевых трансфертов, выделенных из областного бюджета, за исключением выделенных из резерва местного исполнительного органа области, могут быть использованы (доиспользованы) в следующем финансовом году с соблюдением их целевого назначения.

В случае образования экономии при использовании целевых трансфертов, выделенных в истекшем финансовом году из республиканского или областного бюджета, по решению Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа области местные исполнительные органы вправе использовать до конца текущего финансового года соответствующую сумму экономии на улучшение показателей результатов бюджетных программ, по которым осуществлялось использование целевых трансфертов из вышестоящего бюджета.

Неиспользованные (недоиспользованные) в течение финансового года суммы целевых трансфертов, выделенных в истекшем финансовом году, разрешенные использовать (доиспользовать) по решению Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа области, подлежат возврату в вышестоящий бюджет, выделивший их, до конца текущего финансового года.

Неиспользованные (недоиспользованные) в истекшем финансовом году суммы целевых трансфертов, выделенных из республиканского или областного бюджета, по которым Правительством Республики Казахстан или местным исполнительным органом области не было принято решение о дальнейшем использовании (доиспользовании) в текущем финансовом году, подлежат возврату в вышестоящий бюджет, выделивший их, до 1 марта текущего финансового года за счет остатков бюджетных средств на начало года.

Трансфертами общего характера являются бюджетные субвенции и бюджетные изъятия.

Бюджетными субвенциями являются трансферты, передаваемые из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете.

Бюджетными изъятиями являются трансферты, передаваемые из нижестоящих бюджетов в вышестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете.

Объемы трансфертов общего характера устанавливаются в абсолютном выражении на трехлетний период с разбивкой по годам:

- между республиканским бюджетом и областными, города республиканского значения, столицы бюджетами - законом Республики Казахстан;

- между областным бюджетом и бюджетами районов (городов областного значения) - решением областного маслихата.

Объемы трансфертов общего характера подлежат изменению через каждые три года.

Трансферты общего характера направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления гарантированных государством услуг в соответствии с направлениями расходов, закрепленными настоящим Кодексом за каждым уровнем бюджета.

При определении трансфертов общего характера учитываются налоговый потенциал региона, численность потребителей государственных услуг в регионе, утвержденные стандарты государственных услуг и факторы, влияющие на расходы по предоставлению государственных услуг в зависимости от специфики того или иного региона.

Объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом трансфертов) и затрат соответствующего местного бюджета.

При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета устанавливаются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет.

При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета.

Прогнозные объемы доходов и затрат местных бюджетов рассчитываются на основе методики расчетов трансфертов общего характера, определяемой Правительством Республики Казахстан.

При расчете объемов трансфертов общего характера не учитываются целевые трансферты и бюджетные кредиты, выделяемые из вышестоящего бюджета в планируемом периоде, затраты на погашение долга местного исполнительного органа.

Порядок и периодичность перечисления трансфертов общего характера определяются Правительством Республики Казахстан.

Целевые трансферты подразделяются на целевые текущие трансферты и целевые трансферты на развитие.

Целевыми текущими трансфертами являются трансферты, передаваемые в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера в пределах сумм, утвержденных в республиканском или местных бюджетах:

1) вышестоящими бюджетами в нижестоящие, направленные на компенсацию потерь нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных актов, актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, влекущих увеличение расходов и (или) сокращение доходов местных бюджетов;

2) нижестоящими бюджетами в вышестоящие, направленные на компенсацию потерь вышестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных актов, актов Президента Республики Казахстан, влекущих увеличение расходов вышестоящего бюджета в связи с передачей функций государственных органов из нижестоящего уровня государственного управления в вышестоящий.

Целевыми трансфертами на развитие являются трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете, для реализации местных бюджетных программ развития.

Местные исполнительные органы для определения сумм целевых трансфертов на развитие представляют в соответствующий вышестоящий орган заявки с указанием перечня местных бюджетных инвестиционных проектов и сумм расходов по ним.

Расходы по местным бюджетным программам развития определяются в местных бюджетах с учетом объемов передаваемых целевых трансфертов на развитие.

Целевые трансферты на развитие выделяются нижестоящим бюджетам одной суммой без пообъектного ее распределения и между местными бюджетными инвестиционными проектами распределяются местными исполнительными органами с учетом расходов, предусмотренных в местных бюджетах, на эти цели.

Целевые трансферты на развитие нижестоящим бюджетам выделяются при достижении прямых и конечных результатов, определенных в соглашениях о результатах по целевым трансфертам на развитие, выделенным в предыдущий финансовый год. В случае недостижения таких результатов целевой трансферт на развитие в очередном финансовом году не предоставляется.

Расходы, связанные с увеличением сметной стоимости местных бюджетных инвестиционных проектов, реализуемых за счет целевых трансфертов на развитие из вышестоящего бюджета, в связи с корректировкой проектно-сметной документации или включением в нее дополнительных компонентов, не предусмотренных в технико-экономическом обосновании или типовом проекте, осуществляются за счет средств соответствующего местного бюджета.

Порядок выделения целевых трансфертов на развитие определяется Правительством Республики Казахстан.

Выделение нижестоящим бюджетам средств из резервов Правительства Республики Казахстан и местного исполнительного органа области осуществляется в виде целевых трансфертов.

Целевые трансферты нижестоящим бюджетам перечисляются администратором бюджетных программ вышестоящего бюджета на основании соглашения о результатах по целевым трансфертам, индивидуального плана финансирования соответствующей бюджетной программы по платежам, утвержденного в установленном порядке.

Соглашение о результатах по целевым трансфертам представляет собой документ, содержащий:

- цели и задачи, на решение которых выделяются целевые трансферты;

- прямые и конечные результаты, которые должны быть достигнуты за счет использования целевых трансфертов;

- обязательство о представлении администратору бюджетных программ вышестоящего бюджета соответствующим местным исполнительным органом отчета о достигнутых прямых и конечных результатах;

- другие условия, определяемые по решению сторон.

Соглашение о результатах по целевым трансфертам, предоставляемым из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, заключается не позднее 20 января текущего финансового года между администратором бюджетной программы вышестоящего бюджета и соответствующим местным исполнительным органом на один финансовый год.

В случае дальнейшего распределения целевых трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета областным бюджетам, между бюджетами районов (городов областного значения) местный исполнительный орган области заключает соответствующие соглашения о результатах по целевым трансфертам с местными исполнительными органами районов (городов областного значения).

В случае изменения объемов целевых трансфертов, выделенных из вышестоящего бюджета, вносятся соответствующие изменения в соглашения о результатах по целевым трансфертам в течение месяца со дня изменения объемов целевого трансферта.

В случае, если при уточнении бюджета выделяются дополнительные целевые трансферты, соглашения о результатах по данным целевым трансфертам заключаются в течение месяца после подписания Президентом Республики Казахстан закона о внесении изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете и утверждения решения маслихата о внесении изменений и дополнений в решение маслихата о местном бюджете.

Местный исполнительный орган района (города областного значения) по итогам полугодия и года представляет соответствующему местному исполнительному органу области отчет о прямых и конечных результатах, достигнутых за счет использования выделенных целевых трансфертов, в соответствии с соглашениями о результатах.

Местные исполнительные органы области, города республиканского значения, столицы по итогам полугодия и года представляют соответствующему администратору республиканских бюджетных программ отчет о прямых и конечных результатах, достигнутых за счет использования выделенных целевых трансфертов в соответствии с соглашениями о результатах.

Порядок разработки соглашения о результатах по целевым трансфертам, перечисления целевых трансфертов, составления и представления отчета о достигнутых прямых и конечных результатах определяется Правительством Республики Казахстан [13].

Бюджетные кредиты из республиканского бюджета и областных бюджетов могут предоставляться соответственно областным бюджетам, бюджетам города республиканского значения, столицы и бюджетам районов (городов областного значения) на реализацию бюджетных инвестиционных проектов и в случае прогнозного дефицита наличности в течение финансового года.

Бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам предоставляются в соответствии с настоящим Кодексом.

За недостижение результатов при использовании трансфертов законодательством предусмотрена ответственность.

При выделении целевых трансфертов из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету:

- аким области, города республиканского значения (столицы) и первые руководители соответствующих администраторов бюджетных программ вышестоящего бюджета несут ответственность за несвоевременное заключение соглашения о результатах по целевым трансфертам;

- администраторы бюджетных программ вышестоящего бюджета несут ответственность за неперечисление целевых трансфертов нижестоящим бюджетам в соответствии с индивидуальным планом финансирования по платежам на основании заключенных соглашений о результатах;

- аким области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) и первые руководители соответствующих администраторов местных бюджетных программ несут ответственность за использование целевых трансфертов не в соответствии с заключенным соглашением о результатах по целевым трансфертам, недостижение прямых и конечных результатов, непредставление отчета о прямых и конечных результатах, достигнутых за счет использования полученных целевых трансфертов [14].

Перечисленные формы регулирования межбюджетных отношений не являются новшеством действующего бюджетного кодекса. Однако некоторые виды трансферты начали свое функционирование через год введения в действие бюджетного кодекса. Так, порядок разработки соглашения о результатах по целевым трансфертам, перечисления целевых трансфертов, нормы о целевых трансфертах были введены 01.01.2010г.

2.2 Специфика местных бюджетов в системе административно-территориального управления

Современная рыночная экономика определяется конкретными параметрами, среди которых выделяются состояние бюджетов (центральных и местных), формируемых, преимущественно, за счет налогов.

Социально-экономическое развитие необходимо анализировать с точки зрения бюджетного процесса, поскольку бюджет является фактическим потребителем "результатов" воздействия экономической системы.

Следует отметить, что структура административно-территориального управления при этом оказывает свое воздействие на характер бюджетного процесса, что также требует дополнительного понимания и осмысления.

С 2007 г. в Республике Казахстан действовали 10180 административно-территориальных образований, в число которых входили 86 городов, в том числе 41 республиканского и областного подчинения, 168 районов, 2497 округов, в том числе 161 поселковых и 2336 аульных (сельских), 167 поселков, 7262 аулов (сел). Степень влияния такого административного деления на экономическое развитие определяется тем, что местные бюджеты являются финансовым основанием бюджетной пирамиды страны, так как в 2007 г. именно за счет местных бюджетов финансировалось почти 79,3 % расходов на образование, 83,2% - на здравоохранение, 100,0 % - на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Бюджет административно-территориальных подразделений (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения местного управления, что позволяет отнести его к функциональной системе обеспечения экономического развития.

С позиций теории муниципальных (местных) финансов термин "местный бюджет" может пониматься как совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами, как участниками формирования и использования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного местного (муниципального) образования.

Обобщая существующие подходы к определению сущности местных бюджетов, можно выделить следующие их основные аспекты:

1) объективная экономическая категория;

2) основной финансовый план органов местного управления;

3) активный компонент местной (муниципальной) бюджетной политики;

4) экономический метод управления территорией.

Специфика местных бюджетов заключается в том, что они связаны с парораспределительным характером бюджетных отношений, что проявляется в перераспределении средств между отраслями экономики, территориями, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения. Это определяет масштабы и эффективность влияния бюджетов на социально-экономическое развитие административно-территориальных образования.

В экономической литературе выдвигается понятие "бюджетной децентрализации" как способа организации бюджетной системы страны и отношений между бюджетами различных уровней. Бюджетная децентрализация вызывает определенные качественные изменения в системе распределения функций между всеми бюджетными уровнями, способствует развитию управленческих способностей на уровне центрального, регионального и местного правительства, а также влечет за собой соответствующую перестройку институциональных структур.

С 2004 года в Казахстане начался последовательный процесс децентрализации, на места передано около 2 500 функций и полномочий, заметно укреплен низовой уровень местной власти, расширены полномочия акимов сельских округов, они наделены правами администраторов бюджетных программ. На правах юридического лица образован аппарат сельских акимов, значительно возросла и численность работников.

Дальнейшим развитием децентрализации должно стать формирование местного самоуправления - как основы развития гражданского общества и неотъемлемого атрибута демократического государства. Потому в системе новых общественно-политических и социально-экономических условий в Казахстане становление этого института выдвигаются на одно из первых мест, как это и предусмотрено Конституцией.

Для выбора путей и средств развития механизмов формирования доходов местных бюджетов в Казахстане важно изучать опыт и практику развитых западных стран. В конце 1990 - начале 2000-х годов в ряде европейских стран были реализованы налогово-бюджетные реформы, которые значительно повысили уровень фискальной автономии региональных и местных органов власти [15].

В развитых странах местное самоуправление действует в значительной мере за счет бюджетов вышестоящих уровней власти. Подобная забота и поддержка государства в конечном счете экономически выгодна, прежде всего, для самого государства. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан - задача государственной важности. И, следовательно, должно осуществляться за счет государственных средств. А органы местного самоуправления, являясь властью, создаваемой населением из людей, знающих все локальные проблемы и, главное, действующих буквально на глазах своих избирателей, будут располагать финансовыми возможностями для эффективного отправления вверенных ему полномочий.

Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на низовой уровень вместе с дотациями, обеспечивающими местные бюджеты на 40-70 %.

Анализ структуры и ставок местных налогов в западных странах позволяет разделить их на четыре основные группы.

Первая - это собственные налоги, которые собираются только на данной территории. Это могут быть как прямые (поимущественные налоги, промысловые, поземельные, местные налоги с наследства и дарения), так и косвенные налоги (универсальный акциз, то есть общий налог с продаж, специфические акцизы).

Вторую группу местных налогов представляют собой надбавки к общегосударственным налогам, отчисляющиеся в определенном проценте в местный бюджет.

Третья группа представляет собой различного рода коммунальные сборы на гостиницы, зрелища, отдельные виды транспорта и т.д.

Местные налоги четвертой группы не носят фискального характера, а определяют политику местных органов управления. Это, прежде всего, экологические налоги, направленные на защиту окружающей природной среды (Приложение А).

Следует также отметить, что опыт зарубежных стран показывает, что в системе налогового законодательства независимо от уровня налогового обложения наблюдается наличие значительного количества налогов и платежей[16].

Аналогичная ситуация сложилась и в Казахстане, где помимо крупных платежей, составляющих основу налоговой системы, применяется множество относительно небольших налогов, сборов, плат, пошлин с небольшими объёмами поступлений, а также различных платежей по административным штрафам, пени, санкциям, взысканиям, налагаемым государственными органами, их подразделениями, представляющих в целом отдельную группу - "непроизводственные платежи". Отдельной финансовой категории рассматриваемое понятие не представляет, хотя входит в состав категории "государственные доходы". Сложившаяся практика выделения непроизводственных платежей в налоговой системе Казахстана вызвана потребностями классификации налоговых и других обязательных платежей для акцентированного их администрирования.

С точки зрения фискальной теории природа обязательных платежей в пользу государства состоит в необходимости поддержания эквивалентности получаемых услуг их пользователями, с одной стороны, и стоимости этих услуг со стороны производителей, в данном случае - государственных органов, служб. Производитель услуг - государство несет определенные издержки в процессе их создания и предоставления, для чего содержит аппарат учреждений, инфраструктурные объекты, вкладывает значительные инвестиции в их развитие. Упомянутые издержки выступают в форме государственных расходов. Такие издержки могут быть рассредоточены во времени и в пространстве то есть осуществлены в прошлом или возникнуть в будущем; например, возмещение некоторых исторических затрат, расходов будущих периодов; значительная часть издержек формируется в текущем периоде в ходе производства услуг.

В рыночной системе любое действие, процесс, явление, приносящее полезность, выгоду, доход одному субъекту должно быть относительно эквивалентно компенсировано другому субъекту. А поскольку государство является основным производителем и поставщиком общественных услуг, благ, товаров, налоги, другие обязательные платежи - являются платой за эти услуги, блага, товары со стороны их потребителей. Следовательно, отношения между государством и субъектами представляются как эквивалентные в масштабах всего общества.

Размер платы за услуги дифференцирован, в целом, от любой деятельности субъекта, которая выражается в полученном доходе или другом виде полезности: владении имуществом, активами, возможность осуществления определенных процессов. Налоги дифференцируют плату за услуги достаточно приемлемо, в зависимости от масштабов деятельности (корпоративный подоходный налог, взимаемый пропорциональным способом, НДС - от объема добавленной стоимости тт. д.). Но ряд услуг требует, всё-таки, более глубокой и точной компенсации. Эту нишу и восполняют мелкие обязательные платежи - сборы, платы и им подобные, относимые к непроизводственным. Именно в этом состоит экономическая сущность непроизводственных платежей как всеохватывающей системы учета и покрытия издержек государства и через него, - всего общества для обеспечения эквивалентности предоставляемых услуг. Отсюда вытекает назначение непроизводственных платежей - усилить дифференцированную эквивалентность между государством и потребителями его услуг.

Дифференциация и развитие фискальной системы связываются с наличием у финансов принципа множественности, то есть охвата финансовыми отношениями многообразных процессов в обязательном, неотвратимом, директивном порядке на всех уровнях управления экономической и социальной сферами. Но если сами эти отношения на макроуровне регулируются и связываются с уплатой основных, системообразующих налогов, то на низовых уровнях - в малом бизнесе, домашних хозяйствах, индивидуальном предпринимательстве - эти процессы обеспечиваются, в значительной степени, через сборы, платы, пошлины и другие непроизводственные платежи.

Второй стороной финансовых отношений государства и субъектов является компенсация отрицательных действий субъектов, наносящих урон - прямой или косвенный, материальный или моральный, обществу, отдельным сообществам, гражданам, - со стороны субъектов в силу намеренных, непреднамеренных, неосторожных, случайных действий. В таких случаях субъект, допустивший подобные действия, обязан возместить ущерб в денежном эквиваленте, полностью или частично, сразу или по частям. Такие отношения облекаются в принудительные формы, имеющую схожесть с финансовыми, то есть - обязательными для исполнения, принудительными и выражаются в виде административных штрафов. В определенном смысле эта часть отношений имеет превентивный (предупредительный) характер.

Еще одна часть отношений субъектов хозяйствования и государства - разного рода регистрационные, лицензионные сборы, государственная пошлина за всевозможное совершение действий со стороны уполномоченных государственных структур. Это связано с необходимостью оформления правоустанавливающих документов на разные виды собственности: имущество, землю, активы, что необходимо субъектам для институционального и легального обеспечения бизнеса.

Роль непроизводственных платежей, помимо их фискального назначения для формирования местных бюджетов состоит в том, что они опосредуют легальные взаимоотношения государства (в лице государственных органов) и бизнеса, тем самым, способствуют уменьшению неформальных отношений, коррупционных связей, что в современном Казахстане является приоритетной задачей. Посредством этого инструмента бизнес и власть сосуществуют в нормальном институционально-законодательном режиме, на взаимовыгодных началах [17].

Таким образом, обобщая изложенное, можно свести сущность непроизводственных платежей к следующим основным чертам:

1) эквивалентный характер непроизводственных платежей;

2) необходимый, вынужденный характер (в отличие от директивного - для налогов);

3) фискальная множественность, то есть охват значительного числа процессов, действий, актов, подпадающих под отношения участников.

Следовательно, можно определить, что непроизводственные платежи это - финансовые отношения, возникающие между государством и другими субъектами по поводу уплаты в государственный бюджет денежных сумм, эквивалентных полезности (выгоде), полученной ими за совершенные со стороны государства действия, или - нарушениям, повлекшим отрицательные последствия (потери, убытки) у участников отношений.

2.3 Регулирование межбюджетных отношений как факторы финансовой стабилизации

Одной из составных частей финансовой системы государства являются территориальные (региональные) финансы, которые охватывают территориальные бюджеты и финансы субъектов хозяйствования, расположенных на данной территории.

Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику, предоставляя территориальным властям возможность финансировать образование, здравоохранение, коммунальное обслуживание населения, строительство и содержание дорог, правопорядок, охрану окружающей среды и т.д.

С помощью территориальных финансов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий.

Основной частью территориальных финансов являются территориальные бюджеты. Используя финансы, территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на территориях. Отсюда и рост значимости выработки региональных концепций развития, целевых программ, расширения и укрепления финансовой базы территорий, совершенствования методов формирования и использования финансовых ресурсов территории.

Другим источником территориальных финансов являются средства субъектов хозяйствования: ресурсы коммунальных предприятий, предприятий, фирм, организаций, направляемые на социально-культурные и жилищные нужды.

Третий источник - региональные внебюджетные фонды, образуемые из взносов предприятий и населения, специальных сборов. Они имеют часто целевое назначение.

Финансовой базой территориальных органов являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их введение предприятиями и получать от них доходы.

Территориальные бюджеты являются главным показателем эффективности региональной экономики, они обеспечивают во многом и уровень потребления населения региона, так как из них финансируется развитие отраслей местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства.

Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют территориальные бюджеты в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества, так как через них происходит финансирование общегосударственных расходов на культуру, образование, здравоохранение, охрану окружающей среды.

Казахстанская бюджетная система унаследовала в основном черты прежней централизованной системы плановой экономики. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на общегосударственных и местных налогах.

Бюджетная система Республики Казахстан представляет собой совокупность бюджетов различных уровней, основанная на экономических отношениях и правовых нормах, а также процесс их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля.

Бюджетное устройство Республики Казахстан основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему республики.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством формы государственной финансовой статистики, передаваемой с одного уровня бюджета на другой, принципами бюджетного процесса, единством денежной системы. Оно основано на взаимодействии бюджетов всех уровней через перераспределение доходов, создание целевых бюджетных фондов, их частичное перераспределение [18].

Существенную роль в решении проблемы приоритетности в распределении государственных расходов может сыграть введение государственных минимальных социальных стандартов и подготовка на их основе социальных и финансовых норм. Они могут стать базой расчета объема минимальных средств на социальную защиту населения, определять размер местных бюджетов, в конечном счете - приоритетность распределения бюджетных ресурсов.

Таким образом, решение проблемы территориальных бюджетов требует реформирования всей бюджетной системы, расширения финансово-бюджетных прав территориальных органов власти и укрепления территориальных бюджетов.

Для объединения средств предприятий и местных бюджетов в развитие социальной инфрастуктуры и финансирование общерегиональных мероприятий используются муниципальные внебюджетные фонды экономического и социального развития.

Городской внебюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:

* добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лип;

* доходов от аукционов;

* штрафов за загрязнения окружающей среды, нерационального использования природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

* штрафов за порчу памятников истории и культуры, находящихся в городской собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов;

. штрафов за административные и другие правонарушения, налагаемых органами местного управления и их должностными лицами на основе законодательства Казахстан;

Фонды должны создаваться на основе решений местных представительных органов власти.

Средства муниципальных фондов могут быть использованы на:

* расходы, связанные со строительством объектов социально-бытового и коммунального назначения;

* расходы, связанные с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных), а также для финансирования плановых затрат в случае, если доходы не достигают планового размера;

* расходы, связанные с другими социальными расходами (содержание приютов, домов), содержанием социально значимых объектов общерегионального назначения и др.

Создание городских и областных внебюджетных фондов будет содействовать концентрации ресурсов предприятий на развитие социально-бытовой инфраструктуры; усиливает материальную заинтересованность местных органов власти в результатах своей хозяйственной деятельности; укрепляет финансовую базу местных органов власти; способствует более эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов; укрепляет экономические связи местных органов с предприятиями, расположенными на их территории; освобождает предприятия от выполнения несвойственных им функций по развитию местного хозяйства; расширяет финансовые возможности местных органов для ликвидации диспропорций между производственной и непроизводственной сферами и диспропорции внутри инфраструктуры; повышает уровень обслуживания населения.

Необходимо разработать минимальные государственные социальные стандарты для разработки бюджетов. Сегодня нет критериев для предоставления единого набора услуг, поскольку неравномерность распределения необходимого набора услуг делает невозможным определения критериев. Например, услуги коммунального хозяйства на 1 комн. квартиру в Алматы и Шымкенте различается в несколько раз. Практически несопоставима социальная инфраструктура регионов, различны и расходы бюджетов регионов на содержание социальных объектов [19].

Таким образом, стандарт необходимо корректировать по регионам, а значит он перестает быть стандартом. Да и нет гарантии, что стандарты могут быть обеспечены республиканским бюджетом, а значит и потребность в таком стандарте условна.

Совершенно очевидно, что сегодняшний механизм подавления центральным бюджетом местных во всех вопросах, полное бесправие местных бюджетов не может быть эффективным. Это касается как небольших объектов (почему строительство моста через Иртыш, или какой-то АЭС должно финансироваться всеми областями?), так и крупных проектов (строительство нефтепроводов, нефтедобычи).Без ответов на эти вопросы не может быть речи о завершенном механизме инвестиционного подъема экономики.

Таким образом, реформа регионального управления претерпевает сегодня мощный кризис: 1) противоречия между регионами и центром, а также регионов между собой в последние годы очень обострились; 2) в бюджетных отношениях е сохраняется преимущественно административно-командная система управления из центра и основная масса полномочий относятся к республиканским органам управления и власти; 3) нет ответственности регионов за провалы в экономической политике и неэффективном использовании бюджетных дотаций; 4) большинство регионов в Казахстане - дотационных, что является признаком несовершенной системы.

2.4 Современные тенденции реализации бюджетного законодательства в сфере межбюджетных отношений

Вопрос о необходимости одинакового развития своих регионов является принципиальным в государственном строительстве. Возможность этого зависит от того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами.

Межбюджетные отношения призваны выполнять две основные функции. Во-первых, выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и сглаживать различия в их социально-экономическом развитии через направление финансовой помощи из центрального бюджета. Критерием оказания финансовой помощи (выделения трансфертов) является необеспеченность региона достаточным уровнем доходов (когда расходы превышают доходы). И, во-вторых, стимулировать регионы к наращиванию налогового потенциала, т.е. к самозарабатыванию средств на покрытие расходных обязательств.

Однако, приходится констатировать, что несовершенство межбюджетных отношений сегодня в числе серьезных препятствий на пути устойчивого экономического развития Казахстана. Разительные отличия в уровне жизни населения разных областей, особенно по сравнению с крупными центральными городами Астана и Алматы, свидетельствуют об этом.

В результате несколько областей являются дотационными, и поступления в виде трансфертов общего характера из республиканского бюджета для некоторых из них являются основным источником доходов их бюджетов.

Значительно отличаются расходы местных бюджетов в расчете на душу населения. Так, например, по данному показателю минимальное значение составляет 53 546 тенге в Алматинской области, и максимальное - 140 937 тенге в Атырауской области.

Получается, что при гарантированном объеме государственных услуг жители разных регионов номинально получают услуги разной стоимости. Говорит ли это о том, что жители Атырауской области получают больше государственных услуг или услуги более высокого качества, в отличие от Алматинской области [20].

Тем не менее, делать подобные выводы преждевременно, поскольку два региона значительно отличаются по всем показателям, существует разница в экономических, социальных, климатических, географических и демографических условиях данных регионов.

Формами межбюджетных отношений, призванными выравнивать бюджетную обеспеченность областей, являются субвенции и изъятия. Их суммы рассчитываются по Методике, основанной на формульных расчетах прогнозных объемов затрат области.

Согласно данной Методике, субвенции и изъятия рассчитываются как разница между прогнозным объемом доходов и расходов.

Суть данного подхода заключается в следующем: в случаях, когда доходы области не покрывают рассчитанные расходы, республиканским бюджетом выделяется финансовая помощь в виде субвенций на эту разницу. И наоборот, когда доходы превышают расходную часть, область перечисляет в республиканский бюджет излишек в виде изъятий. Можно сказать, что механизм распределения финансовой помощи согласно данной методике направлен на обычное покрытие дефицита местного бюджета.

Неоспорим тот факт, что некоторые области, ввиду их низкого налогового потенциала и, как следствие, невысокой доли собственных доходов, возлагают большие надежды на помощь из республиканского бюджета. Таким примером может служить Акмолинская область: при собираемости в республиканский: бюджет суммы налогов в 21,9 млрд. тенге в область в виде субвенций возвращается 31 млрд. тенге в 2008 году.

Очевидно, что данный подход не стимулирует регионы к самодостаточности и приводит к развитию иждивенчества. Регионы, возможно, недостаточно прилагают усилий к повышению своей самостоятельности в обеспечении достаточного уровня доходов, при котором была бы покрыта большая часть расходов, и, как следствие, не стимулируется экономическое развитие региона [21].

Во многом социальные обязательства государства реализуются при помощи межбюджетных отношений. Поэтому, ввиду наличия конституционных обязательств перед населением по предоставлению гарантированных бюджетных услуг на всей территории, государство не вправе не выделять финансовую помощь регионам, чьи расходы превышают доходы.

Мировая практика показывает, что наиболее эффективным межбюджетным инструментом, который позволяет увидеть картину о реальном состоянии бюджетной обеспеченности регионов и определить эффективность выделяемых финансовых ресурсов является критерий бюджетной обеспеченности.

Бюджетная обеспеченность - это стоимость государственных услуг, предоставляемых в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Следует отметить, что в Казахстане ни в Бюджетном кодексе, ни в других нормативных правовых документах не закреплены нормативы минимальной бюджетной обеспеченности для регионов, учитывающие их социально-экономическое развитие, различия в структуре населения, климатических, географических условиях.

Внедрение такого показателя могло бы стать решением проблем регионального развития и эффективности развития межбюджетных отношений. В частности установление минимального уровня бюджетной обеспеченности позволило бы адекватно оценить и объективно представить реальную картину о состоянии региона, а также служило бы базой для дальнейших действий по расчету субвенций.

Вопросы механизма справедливого распределения трансфертов общего характера являются на сегодняшний день весьма актуальными. Они затрагивают широкий круг вопросов, от социально-экономического планирования в регионе до реализации основных стратегических документов государства, поскольку рост экономики должен обеспечиваться за счет процветания и укрепления экономики самих регионов. Однако продолжение "поддержки" отсутствия финансовой самостоятельности региональных бюджетов и дальнейшего порождения иждивенческих настроений не будет способствовать развитию у органов местной власти хозяйствующей инициативы.

Необходимо тщательно пересмотреть существующую систему межбюджетных отношений, чтобы они служили интересам укрепления государственности.

3. Актуальные проблемы межбюджетных отношений

3.1 Анализ состояния межбюджетных отношений в Республике Казахстан

Проведение анализа современного состояния межбюджетных отношений в РК логично было бы начать с исследования динамики трансфертов общего характера.

В последние годы прослеживается устойчивая тенденция роста финансовой помощи регионам из республиканского бюджета, предоставляемой в виде субвенций.

Анализ изменения размеров межбюджетных трансфертов общего характера за последние годы показывает опережающий рост объемов субвенций по сравнению с размерами бюджетных изъятий. (таблица 1)

Что касается межбюджетных потоков, поступающих в регионы в виде целевых инвестиционных трансфертов, то данный механизм является недостаточно прозрачным и сопровождается определенны ми недостатками. Анализ освоения средств республиканского бюджета, выделяемых местным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов, показывает, что процесс их освоения не контролируется со стороны отдельных администраторов республиканских бюджетных программ, которые ограничивают свою ответственность перечислением соответствующих средств на счета местных бюджетов. В результате, данные об исполнении отдельных республиканских бюджетных программ в полном объеме не соответствуют действительности, так как на местном уровне кассовое исполнение может не доходить и до 50%, что приводит к оседанию средств на счетах местных бюджетов. Кроме того, утверждение в республиканском бюджете целевых и целевых инвестиционных трансфертов в функциональных группах расходов с указанием администраторов бюджетных про грамм министерств способствовало двойному отражению сумм в кассовых расходах республиканского и местных бюджетов. Таким образом, имело место искажение фактических затрат, направляемых на реальный сектор экономики и социальный блок.

Следует также учесть, что выделенные в анализируемом периоде из республиканского бюджета официальные трансферты и средства из Резерва Правительства Республики Казахстан в бюджете отдельных регионов составили от 50 до 70% от объема бюджета. В частности, в Жамбылской области удельный вес официальных транс фертов составил 70,6% от всех поступлений, Кызылординской области - 55,0%, Южно-Казахстанской области - 52,4%. Кроме того, действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как не прозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов [22].

Дискуссионной является также действующая система бюджетных изъятий, которая зачастую имеет отрицательный эффект на стремление регионов значительно пополнять доходную часть своих бюджетов.

По-прежнему не подлежит изменению состав основных бюджетных доноров, что объясняется наличием и концентрацией в этих областях природных, людских и финансовых ресурсов.

Целевыми текущими трансфертами являются официальные трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие, в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете, для реализации отдельных текущих бюджетных программ, не учитываемых при расчете официальных трансфертов общего характера (бюджетных изъятий и бюджетных субвенций).

Компенсация потерь нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов и/или уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов официальных трансфертов общего характера, также производится путем выделения целевых текущих трансфертов.

Кроме того, целевые текущие трансферты могут предоставляться на выполнение мероприятий государственных, отраслевых (секторальных) программ и на реализацию отдельных нормативных правовых актов, а также по ходатайству акимов в течение финансового года только на мероприятия, финансируемые из резерва Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа области. [23]

Целевыми трансфертами на развитие являются официальные трансферты передаваемые из республиканского бюджета в областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы в пределах сумм, утвержденных в республиканском бюджете для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных государственными, отраслевыми (секторальными) программами передаваемые из областного бюджета в бюджет района (города областного значения) в пределах сумм, утвержденных в областном бюджете, для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных региональными программами. [24, c.75]

Например, в целях реализации Государственной программы сельских территорий в республиканском бюджете на 2010 год были выделено целевые инвестиционные трансферты областным бюджетам на строительство и реконструкцию объектов образования и здравоохранения в сельских населенных пунктах.

Кроме официальных трансфертов общего и целевого характера из республиканского бюджета местным бюджетам предоставляются бюджетные кредиты на различные сроки на реализацию конкретных проектов (программ) и мероприятий, а также на покрытие кассового разрыва в течение финансового года.

Примером межбюджетных кредитов служат предоставляемые в последние годы из республиканского бюджета областным бюджетам кредиты на организацию весенне-полевых и уборочных работ, целью которых является финансовая поддержка отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Наблюдается рост дефицита исполнения местного бюджета, например, за четыре года дефицит бюджета увеличился 4,6 раза, это приводит к выводу, что, расходы местных бюджетов соответствующим образом в полном объеме не финансируется из областного и республиканского бюджета (официальные трансферты) для полноценного выполнения возложенных на него обязанностей, а также переданные из центра государственные функции тоже увеличивает расходы местных бюджетов.

Доля доходов местных бюджетов в общем объеме доходов государственного бюджета с 2008 по 2010 годы сократилась на 11%, составив 35,7% от общего объема доходов государственного бюджета на 2010 год. Думается, все это связано с расширением функций общегосударственного значения, а также с процессом централизации финансовых ресурсов в Республиканском бюджете.

Относительно затрат местных бюджетов, то их доля в общем объеме затрат государственного бюджета составляет около 40% на 2010 год. С 2008 по 2010 годы наблюдался сокращение доли затрат местного бюджета в общем объеме государственного бюджета в затратах в среднем на 8%.

Одна из важнейших проблем на сегодня в межбюджетных отношениях - отсутствие прозрачной и эффективной системы разграничения полномочий между уровнями власти. Интерес к этой проблеме проявляется не только в научных кругах, но и на высшем государственном уровне [24].

...