Правовые основы бюджетного устройства в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Правовые основы бюджетного устройства Республики Казахстан

1.1 Бюджетное устройство: понятие и элементы

1.1.1 Бюджетная система и бюджетное устройство

1.1.2 Бюджетное регулирование и бюджетное устройство

1.2 Бюджетная система РК в рамках действующего законодательства

2. Основные элементы бюджетного устройства

2.1 Эволюция бюджетного процесса в Республике Казахстан: исторические и практические доминанты

2.2 Бюджетный процесс как основной элемент бюджетного устройства

2.2.1 Основы планирования

2.2.2 Общие положения о рассмотрении и утверждении проекта бюджета

2.2.3 Общие положения об исполнении бюджета

2.2.4 Бюджетный учет и отчетность

2.3 Анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса

3. Актуальные проблемы бюджетного устройства

3.1 Основы контроля в бюджетном процессе

3.2 Совершенствование бюджетного устройства на этапе перехода на бюджетирования, ориентированного на результат

3.3 Бюджетное устройство и планирование

Заключение

Список использованных источников

Приложение. Документы, являющиеся основой исполнения бюджета

Введение

Финансы являются источником существования государственного аппарата и государства в целом. Говоря о государственных финансах можно отметить, что в совокупности они образуют определенный денежный фонд. Основным денежным фондом государства является государственный бюджет (республиканский и местный).

Из сказанного следует что бюджет - это основа жизнедеятельности государства.

На сегодняшний день в Республике Казахстан вопрос бюджетного устройства урегулирован нормами Бюджетного кодекса.

С принятием нового Бюджетного кодекса в республике активизировался процесс функционирования отдельных денежных фондов. А основой функционирования денежных фондов является бюджетный процесс и бюджетное устройство в целом.

Актуальность выбранной темы выражается в том, что сегодня практически не изучен институт бюджетного устройства.

Становление современной бюджетной системы латентно содержит в себе исторические условия и практику предшествующего уровня.

Поэтому своеобразие отечественной финансовой политики базируется на ретроспективной специфике и проводимой государственной экономической стратегии.

Целью нашего исследования является определение современного состояния государственно-правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства в целом в Казахстане.

В рамках исследования выбранной темы для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть структурные элементы бюджетного устройства;

2. Определить основы бюджетной системы;

3. С учетом действующего законодательства рассмотреть основы планирования; разработки проектов бюджета и принципы рассмотрения бюджетов; процесс уточнения и корректировки бюджетов; общие положения об исполнении бюджета и процесс учета и отчетности;

4. Определить актуальные проблемы бюджетного устройства РК

5. Провести анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса.

Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, заключения. В работе приведен список использованных источников.

С принятием 04.12.2008г. Бюджетного кодекса Республики Казахстан накопилось ряд таких проблемных вопросов во взаимодействии практики с законодательством. Поэтому возникла необходимость в научном и теоретическом исследовании норм действующего бюджетного законодательства. Бесспорно, что в рамках дипломного исследования невозможно охватить круг всех актуальных проблем по применению норм бюджетного законодательства. Поскольку бюджет является материальной основой жизнедеятельности государства, изучение имеющихся положений структуры бюджета сегодня является наиболее востребованным в правовой науке.

Бюджетное устройство включает в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы);

2) бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устройства в целом и каждого его компонента в отдельности.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Бюджетное регулирование - это обеспечение бездефицитности бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства.

В Бюджетном кодексе закреплена совершенно новая бюджетная система и ее структура. Так во второй главе указанного кодекса содержаться виды и уровни бюджетов.

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

- республиканский бюджет;

- областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы;

- бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам.

Также в Республике Казахстан в случаях, установленных бюджетным кодексом, может разрабатываться, утверждаться и исполняться чрезвычайный государственный бюджет.

В Республике Казахстан составляются государственный и консолидированный бюджеты, бюджет области, используемые в качестве аналитической информации и не подлежащие утверждению [1].

На наш взгляд положения, которые регламентирует кодекс наиболее универсальны и необходимость подробного рассмотрения его норм очевидна в условиях современной экономики.

Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав, заключения. Также в дипломной работе приводится список использованных источников.

1. Правовые основы бюджетного устройства Республики Казахстан

1.1 Бюджетное устройство: понятие и элементы

Правовые основы бюджетного устройства обычно рассматривают как правовой институт, который устанавливает организационное строение бюджетной системы государства и взаимодействие ее составных частей в виде бюджетов различных видов.

Институт под таким названием обозначен почти во всех представленных в литературе системах бюджетного права. Однако анализ точек зрения показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.

Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность бюджетов различных видов. Другие - включают в состав бюджетного устройства не только бюджетную систему, но и принципы её построения. Третьи - включают в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Четвертые - понимают под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними.

Таким образом, взгляды по поводу того, что понимать под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимосвязь понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство" можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного с общим, т. е. бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет.

В общепринятом понимании слово "устройство" означает строение чего-либо. В этом смысле устройство означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов и деталей, соотношение частей, конструкцию чего-нибудь.

Любое устройство характеризуется не только перечислением своих частей, но и их взаимодействием.

В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы);

2) бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устройства в целом и каждого его компонента в отдельности [2].

1.1.1 Бюджетная система и бюджетное устройство

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему.

Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджетная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень - бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа, к которым относится и Казахстан, характерна двухуровневая бюджетная система: а) центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет; б) местные бюджеты.

Бюджетные системы могут быть двух видов:

1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы;

2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов административно-территориальных единиц.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели "сверху вниз", где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности. По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов;

б) обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подвижек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области науки).

Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчитывать только на себя.

К сожалению, история пока не выработала той оптимальной бюджетной системы, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков, - каждая из них носит принципиально различный характер, является порождением своего общественно-политического строя, основана на своем виде собственности и внутренне отягощена собственными плюсами и минусами. Вместе с тем следует констатировать, что социалистическая модель финансовой системы, несмотря на присущие ей определенные преимущества, в историческом плане оказалась менее эффективной, чем капиталистическая. Однако фактом своего существования и демонстрацией отдельных преимуществ социалистическая финансовая система оказала положительное воздействие на финансовые системы развитых капиталистических стран (которые в общем-то не следует идеализировать), особенно в плане социальной защищенности трудящихся и в развитии соответствующих финансово-экономических институтов (фонды социального страхования, фонды безработицы, муниципального жилищного строительства и т. п.) [3].

1.1.2 Бюджетное регулирование и бюджетное устройство

Вторым элементом бюджетного устройства выступает бюджетное регулирование.

Бюджетное регулирование - это обеспечение бездефицитности бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства.

Обычно понятием "бюджетное регулирование" обозначаются такие способы обеспечения бездефицитности бюджета, как увеличение его доходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций.

Дело в том, что при любом виде бюджетной системы (т. е. построенных как на принципе единства, так и на принципе автономности) существует деление доходов на общегосударственные и местные. Соответственно для центрального (республиканского, федерального) и местных бюджетов эти доходы принято именовать "постоянно закрепленными". Но произведено это деление обычно таким образом, что местных доходов для покрытия расходов местных бюджетов всегда недостаточно. Поэтому вступает в силу механизм бюджетного регулирования, посредством которого республиканский (федеративный) бюджет балансирует нижестоящий за счет общегосударственных доходов. Для местного бюджета эти доходы выступают в качестве так называемых "регулирующих доходов". Но когда и их становится недостаточным для покрытия расходов местных бюджетов, приходится применять такие методы бюджетного регулирования, как предоставления бюджетных дотаций (субвенций, субсидий) и бюджетных ссуд.

Кроме того процесс сбалансирования бюджетов осуществляется не только за счет увеличения доходов, но и путем формирования расходной части бюджетов (перераспределение расходов между отдельными видами бюджетов, прямое сокращение бюджетных расходов и др.).

В этом смысле бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.

Цель бюджетного регулирования - обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.

Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление постоянно закрепленных доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление доходов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные доходы принято именовать "регулирующие доходы"; г) межбюджетная дотация (субвенция); д) межбюджетное кредитование; е) бюджетные изъятия; ж) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование [4].

Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться за счет республиканского бюджета, а школы - будут содержаться за счет местных бюджетов. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются по различным видам и звеньям бюджетной системы. Например, устанавливается, что налог на добавленную стоимость будет зачисляться в доход республиканского бюджета, а подоходный налог с физических лиц - в доход местных бюджетов. При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов, что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для республиканского бюджета главными способами увеличения доходов выступает либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для республиканского бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении находятся местные бюджеты: если денежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных за этими бюджетами доходов не хватает для покрытия расходов, то данные бюджеты могут рассчитывать на финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Собственно в разграничение доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами заложен именно этот принцип: закрепленных за местными бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов, поэтому включается "в работу" такой метод бюджетного регулирования, как выделение этим бюджетам регулирующих доходов. Суть этого метода заключается в том, что вышестоящий бюджет вроде бы как делится своими постоянно закрепленных доходами с нижестоящим бюджетом. Например, в законе об утверждении республиканского бюджета на соответствующий год оговаривается, что в определенный областной бюджет передается 30 процентов собранного на территории этой области налога на добавленную стоимость. Та часть постоянно закрепленного дохода вышестоящего бюджета, которая передается нижестоящему бюджету, носит для последнего характер "регулирующего дохода". Поскольку размер регулирующего дохода, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого дохода, собранного на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как "метод установления процентных отчислений от регулирующих доходов".

Следует также иметь в виду, что, скажем, областной бюджет может регулировать нижестоящие бюджеты (бюджеты районов и городов) не только за счет своих постоянно закрепленных доходов, но и за счет тех регулирующих доходов, которые ему предоставил республиканский бюджет. В данном случае будет иметь место вторичное перераспределение постоянно закрепленных доходов республиканского бюджета: сначала республиканский бюджет их выделил областному бюджету, а затем областной бюджет их перераспределяет в пользу своих нижестоящих бюджетов - бюджетов районов и городов. Отметим также, что в практике бюджетного планирования некоторые виды государственных доходов традиционно выступают в качестве регулирующих доходов и именно в этом качестве они обозначаются бюджетным законодательством.

Попутно отметим, что для бюджетных систем, основанных на принципе автономности бюджетов, никаких регулирующих доходов не существует - каждый бюджет должен обходиться теми деньгами, которые он собирает за счет своих постоянно закрепленных доходов. Правда, в этом случае распределение государственных доходов между звеньями бюджетной системы должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить каждый бюджет таким набором доходных источников, который был бы достаточным для обеспечения основных финансовых потребностей соответствующего административно-территориального образования.

Если денежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных и регулирующих доходов, все-таки недостаточно для покрытия расходов того или иного местного бюджета, то вступает в силу такой метод бюджетного регулирования, как предоставление субвенций.

Субвенции - официальные трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденными законодательными актами, утвержденных законодательными актами или решениями маслихатов. Субвенции предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.

В некоторых странах помимо субвенции в данной ситуации применяются такие методы бюджетного регулирования, как дотации и субсидии.

Основное отличие дотации от субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные деньги не носят целевого характер).

По законодательству некоторых стран субсидия, применяемая как метод бюджетного регулирования, - это бюджетный средства, предоставляемые вышестоящим нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Таким образом, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы, т. е. часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть - нижестоящим. Однако необходимо иметь в виду, что по бюджетному законодательству Республика Казахстан субсидия означает безвозмездные и безвозвратные выплаты из бюджета коммерческим организациям и, следовательно, как метод бюджетного регулирования не используются [5].

Таким образом, понятия "дотация", "субвенция" и "субсидия" не имеют точно устоявшегося и единообразного значения и в разных странах в них могут закладывать разный смысл. Отсюда их различное использование в качестве методов бюджетного регулирования.

Помимо движения сумм из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, может иметь место противоположная картина, когда деньги из нижестоящего бюджета идут в вышестоящий. То есть в данном случае нижестоящие бюджеты за счет своих доходов балансируют вышестоящий бюджет. Такого рода движение денежных средств бюджетное законодательство Республики Казахстан именует "бюджетные изъятия".

Бюджетное изъятие - официальные трансферты, передаваемые областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы республиканскому бюджету в пределах сумм, определенных законодательным актом или официальные трансферты, передаваемые из бюджетов районов и городов областному бюджету, в пределах сумм, определенных решениями маслихатов.

Отметим, что применение таких изъятий в качестве метода бюджетного регулирования означает, что бюджетная система Казахстана применительно к местным бюджетам не знает такой разновидности доходов, как "постоянно закрепленные доходы". Характерной особенностью этих доходов выступает правило, в соответствии с которым они не могут быть ни изъяты вышестоящим органом государственной власти, ни перераспределены в пользу вышестоящего бюджета. Это правило применялось даже в советские времена, когда бюджетная система была основана на принципах единства и централизма.

Этим, однако, перечень методов бюджетного регулирования не исчерпывается и в случаях временного недостатка денежных средств тот или иной бюджет может прибегнуть к займу (взять ссуду) у другого бюджеты (как у вышестоящего, так и у расположенного на одном уровне).

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому на возвратной, безвозмездной или возмездной основе. Срок предоставления бюджетной ссуды ограничивается, как правило, текущим бюджетным годом.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название "секвестирование бюджетных расходов".

Секвестр (от лат. seguestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Перечисленные методы являются теоретической основой бюджетного устройства, которые успешно реализуются на практике.

1.2 Бюджетная система РК в рамках действующего законодательства

В период становления Республики Казахстан в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип - принцип автономности. Этот принцип, надо подчеркнуть, больше соответствует условиям рыночной экономики, на которую уже было ориентировано государство.

Однако позже произошел определенный откат от принципов либерально-рыночной экономики и возобладало стремление усилить централизованное начало в бюджетной системе.

В итоге было провозглашено, что бюджетная система Республики Казахстан "основывается на принципах единства и самостоятельности всех бюджетов" и в республике "самостоятельно функционируют республиканский бюджет и местные бюджеты в своей совокупности составляющие государственный бюджет".

Следует сказать, что принцип единства и принцип самостоятельности - это взаимоисключающие принципы, и если бюджеты являются самостоятельными, то сводного, некоего "государственного бюджета", быть просто не может, поскольку такие категории, как "самостоятельный" и "сводный (единый)" бюджеты - это персонажи бюджетных систем, построенных на различных принципах.

Государственные доходы распределены между республиканским и местными бюджетами таким образом, что основная доля этих доходов попадает в республиканский бюджет, а те доходы, которые закреплены за местными бюджетами, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, то есть перераспределять доходы республиканского бюджета в пользу местных бюджетов посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый местный бюджет в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, нет оснований.

Сегодня в Республике Казахстан бюджетная система создается и функционирует на основе определенных принципов, закрепленных бюджетным кодексом [6].

Бюджетная система Республики Казахстан основывается на принципах:

1) принцип единства - применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использование единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан;

2) принцип полноты - отражение в бюджете и Национальном фонде Республики Казахстан всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, недопущение зачетов взаимных требований с использованием бюджетных средств, равно как и уступок прав требований по бюджетным средствам;

3) принцип реалистичности - соответствие утвержденных (уточненных, скорректированных) показателей бюджета утвержденным (скорректированным) параметрам, направлениям прогнозов социально-экономического развития, стратегических планов государственных органов;

4) принцип транспарентности - обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации;

5) принцип последовательности - соблюдение государственными органами ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений;

6) принцип результативности - разработка и исполнение бюджета, ориентированного на достижение прямых и конечных результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов;

7) принцип самостоятельности бюджета - установление стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней и определение направлений их расходования в соответствии с настоящим Кодексом, право всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в соответствии с настоящим Кодексом, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов, и остатков бюджетных средств местных бюджетов в вышестоящие бюджеты, недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей их компенсации;

8) принцип преемственности - планирование республиканского и местных бюджетов, основанное на прогнозах социально-экономического развития, базовых расходах, утвержденных в предыдущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов;

9) принцип обоснованности - планирование бюджета на основе нормативных правовых актов и других документов, определяющих необходимость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расходов и обоснованность их объемов;

10) принцип своевременности - зачисление поступлений в республиканский и местные бюджеты, на контрольный счет наличности Национального фонда Республики Казахстан и перевод их на счета Правительства в Национальном Банке Республики Казахстан, принятие обязательств государственными учреждениями в соответствии с индивидуальными планами финансирования по обязательствам, проведение платежей в соответствии с индивидуальными планами финансирования по платежам и перечисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств в сроки с соблюдением порядка, установленного соответствующими нормативными правовыми актами;

11) принцип единства кассы - зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого казначейского счета в национальной валюте;

12) принцип эффективности - разработка и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств;

13) принцип ответственности - принятие необходимых административных и управленческих решений, направленных на достижение прямых и конечных результатов и обеспечение ответственности администраторов бюджетных программ и руководителей государственных учреждений и субъектов квазигосударственного сектора за принятие решений, не соответствующих законодательству Республики Казахстан;

14) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - направление и использование бюджетных средств администраторами бюджетных программ на достижение показателей результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов, с соблюдением законодательства Республики Казахстан [7].

Изначально, что касается строения бюджетной системы Казахстана, то она, как и у большинства унитарных государств, представлена бюджетами двух уровней: республиканским бюджетом и местными бюджетами.

Республиканский бюджет предназначен для финансирования мероприятий, имеющих общегосударственное значение. За счет него содержатся центральные органы государственной власти: Президент Республики Казахстан и его аппарат, Парламент, Правительство, министерства и другие центральные ведомства, судебная система, финансируется оборона и безопасность страны, правоохранительная деятельность, специальные программы строительства в области промышленности и строительства объектов на республиканском уровне и т.п.

Местные бюджеты предназначены для финансирования нужд административно-территориальных образований. За счет этих бюджетов содержаться местные представительные и исполнительные органы государственной власти, осуществляется финансирование деятельности на местном уровне, программы занятости населения, жилищные программы, промышленности и строительства объектов на местном уровне и т. п. [8].

В Бюджетном кодексе закреплена совершенно новая бюджетная система и ее структура. Так во второй главе указанного кодекса содержаться виды и уровни бюджетов.

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

- республиканский бюджет;

- областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы;

- бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам.

Также в Республике Казахстан в случаях, установленных бюджетным кодексом, может разрабатываться, утверждаться и исполняться чрезвычайный государственный бюджет.

В Республике Казахстан составляются государственный и консолидированный бюджеты, бюджет области, используемые в качестве аналитической информации и не подлежащие утверждению.

Государственным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Консолидированным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский бюджет, бюджеты областей, города республиканского значения, столицы и поступления, направляемые в Национальный фонд Республики Казахстан, без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Бюджетом области является централизованный денежный фонд, объединяющий областной бюджет, бюджеты районов (городов областного значения) без учета взаимопогашаемых операций между ними.

В соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

Республиканский бюджет на соответствующий финансовый год утверждается законом Республики Казахстан.

Далее статья 8 Бюджетного кодекса предусматривает, что областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы на соответствующий финансовый год утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы.

Третий уровень бюджетной системы Казахстана раскрывается в статье 9 Бюджетного кодекса. Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Бюджет района (города областного значения) на соответствующий финансовый год утверждается решением маслихата района (города областного значения).

Из сказанного видно, что все уровни бюджетов формируются за счет поступлений, определенных Бюджетным кодексом. Данные поступления образуют структуру бюджета. Структура бюджета является элементом бюджетного устройства.

В Бюджетном кодексе предусматривается отдельный вид бюджета - это Чрезвычайный государственный бюджет.

Чрезвычайный государственный бюджет формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в Республике Казахстан.

Чрезвычайный государственный бюджет разрабатывается центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию и утверждается в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, Указом Президента Республики Казахстан. Основанием для введения и прекращения действия чрезвычайного государственного бюджета является Указ Президента Республики Казахстан о введении и отмене на всей территории Республики Казахстан чрезвычайного или военного положения. О принятии чрезвычайного государственного бюджета незамедлительно информируется Парламент Республики Казахстан.

На время действия чрезвычайного государственного бюджета действие закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решений маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год приостанавливается.

Чрезвычайный государственный бюджет действует в течение срока, на который введено чрезвычайное или военное положение.

С прекращением действия чрезвычайного государственного бюджета исполнение республиканского и местного бюджетов осуществляется в соответствии с законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решениями маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Республики Казахстан чрезвычайный государственный бюджет не вводится.

Введение чрезвычайного положения на территории нескольких регионов Республики Казахстан одновременно может являться основанием для введения чрезвычайного государственного бюджета лишь в случае, когда последствия чрезвычайного положения могут создать реальную угрозу национальным интересам и экономической безопасности республики [9].

Обобщая все сказанное по поводу бюджетной системы Казахстан, можно утверждать, что в целом бюджетная система тяготеет к финансовой централизации, хотя элементы определенной самостоятельности местных бюджетов все-таки существуют.

2. Основные элементы бюджетного устройства

2.1 Эволюция бюджетного процесса в Республике Казахстан: исторические и практические доминанты

В период НЭП для компенсации потерь использовалась бюджетная политика, направленная на повышение обложения частного сектора и уменьшение обложения государственного сектора. Введенные в 1921 году акцизы по мере укрепления увеличивались на предметы роскоши и снижались или вовсе отменялись на предметы первой необходимости. Промысловый налог (прямой налог на предприятия) был введен в 1921 году для частных предприятий, а на государственные и кооперативные предприятия распространен в 1922 году. Введенный в 1922 году подоходно-поимущественный налог был преобразован в 1924 году в подоходный, так как обложение имущества перестало играть важную роль.

После НЭПа изменилось направление бюджетной политики и была проведена первая налоговая реформа в СССР (1930-1933 гг.). Причинами проведения реформы явилось то, что за период НЭПа сложилась громоздкая система взаимоотношений предприятий с государственным бюджетом, при которой одни и те же товары облагались многократно в процессе их производства и обращения.

На обобществленный сектор, производящий 90% валовой продукции приходилось 86 видов платежей в бюджет. Все это препятствовало развитию государственного экономического и финансового планирования, ослабляло эффективность контроля. Цель налоговой реформы состояла в обеспечении планового распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода [10].

Для реализации цели налоговой реформы требовалось устранить множественность платежей в бюджет. Примерно 60 видов налоговых сборов в общественном секторе были унифицированы в два основных платежа: налог с оборота и отчисления от прибыли для государственных предприятий и организаций; налог с оборота и подоходный налог для кооперативных организаций. Помимо этих платежей, доходы государственного бюджета включали также налоги с населения (6 % доходов) и средства, получаемые от выпуска массовых внутренних государственных займов. В течение 1931-1935 гг. по подписке было размещено пять государственных займов. В 1936 году был размещен внутренний заем второй пятилетки и осуществлена конверсия государственных займов с целью удлинения их сроков. В 1937-1941 гг. был размещен государственный внутренний заем для укрепления обороны страны [11].

Налог с оборота, или косвенный налог с продаж, устанавливался в твердой фиксированной ставке на единицу продукции в виде разницы между оптовой ценой промышленности и оптовой ценой предприятия, в основном реализовывался в отраслях легкой и пищевой промышленности.

В ходе налоговой реформы были допущены обезличенность ставок налога с оборота и автоматизм расчетов, взимание налога производилось по плановому, а не по фактическому обороту. Эти недостатки пытались устранить тем, что налог с оборота стал взиматься по месту реализации товаров в соответствии с фактическим оборотом и на основании распоряжения плательщика, ставки его стали детализироваться по группам товаров. Кроме того, установленные налоговые ставки не учитывали действительную потребность индустриализации в финансовых средствах. По этой причине ставка налога с оборота была повышена с 40 % в 1930 году до 70 % в 1935 году.

Отчисления от прибыли представляли собой изымаемый в бюджет нераспределенный остаток прибыли, образующийся у государственного предприятия.

В последующем отчисления от плановой прибыли пересчитывались по фактической прибыли, что резко сократило их размер, но увеличивало реальный источник финансирования капитальных вложений прироста норматива собственных оборотных средств у предприятия в соответствии с планом. Бюджетное финансирование производилось лишь при отсутствии у предприятия собственных средств. В этой связи, поквартально вносилось в бюджет 85 % отчислений от прибыли, 15 % же оставалось в распоряжении предприятия.

В послевоенный период рост финансовых средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, в значительной степени модифицировал бюджетный процесс. Он позволял директорскому корпусу искусственно сокращать потоки информации, направленной в центр, и снижать точность в принятии правильных решений. О потребительском рынке забыли. Попытка встроить в централизованный механизм планирования критерий прибыли стимулировало не рост эффективности производства, а ускоряло перераспределение доходов в пользу тех, кто успевал доказать в Государственном комитете по ценам необходимость повышения цен на продукцию, тем самым увеличивая свою прибыль и соответственно фонд материального поощрения. Такой ход событий устраивал преимущественно директорат, требовавший предоставления ему большей свободы по использованию прибыли. Потому целью экономической реформы 1965 года явилось увеличение доли финансовых средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, по отношению к средствам, выделяемым из государственного бюджета.

Нововведениями экономической реформы явились платежи из прибыли в бюджет, заменившие отчисления от прибыли, введенные налоговой реформой 1930-1932 гг. Так, плата за фонды, взимаемая с пользователя средствами производства должна была способствовать улучшению их использования. Поэтому она была фиксирована по стабильной норме 6% к средней стоимости основных производственных фондов и нормируемых оборотных средств.

Для выравнивания условий хозяйственного расчета были введены рентные платежи, служащие изъятию в доход государства части прибыли предприятий, у которых образуются дифференциальный чистый доход вследствие благоприятных природных и технико-экономических условий. Оставшийся после вычета из прибыли предприятия платы за фонды, рентных платежей, процентов за кредит и сумм, направляемых на образование фондов экономического стимулирования, свободный остаток прибыли также направлялся в государственный бюджет.

Таким образом, уже в рамках реформы 1965 года была предпринята попытка установления параметров бюджетного процесса, адекватных рыночному хозяйству экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов предполагала и стимулы к высокодоходному производству, и этот мотив предполагалось усилить, чтобы децентрализовать советскую экономику. Потому и финансовые рычаги предваряли первичную либерализацию. Ведь бюджетное финансирование, господствовавшее ранее, резко снижало интерес предприятий к эффективному использованию ресурсов. Инвестиции из государственных источников воспринимались как даровые, что приводило к рассогласованию местных интересов и интересов центральной власти. Лишь после 1965 года расширилась практика долгосрочного кредитования государственных капитальных вложений, а с 1934 года финансирование плановых капитальных вложений государственных предприятий осуществлялось на безвозмездной основе [12].

Лишь в условиях трансформационной экономики утвердилось и сознание самостоятельной значимости бюджетного процесса и его локальная практическая автономность.

2.2 Бюджетный процесс как основной элемент бюджетного устройства

Бюджетный процесс - регламентированная бюджетным законодательством РК деятельность государственных органов по планированию, рассмотрению, утверждению, исполнению, уточнению и корректировке бюджета, ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, бюджетного учета и бюджетной отчетности, государственному финансовому контролю, бюджетному мониторингу и оценке результатов.

Стадии бюджетного процесса:

- планирование проектов бюджета

- рассмотрение проекта бюджета

- утверждение проекта бюджета

- исполнение бюджета

Период времени, в течение которого осуществляется исполнение бюджета начинающийся 1 января и заканчивающийся 31 декабря календарного года называется Финансовый год.

Как было отмечено в первой главе в Казахстане утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

1. Республиканский бюджет. (Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных БКРК, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

2. Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам. (Областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных БКРК, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов соответствующего уровня, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице (см. Приложение А).

В бюджетном процессе используются следующие:

1) прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики или региона;

2) закон о республиканском бюджете, решение маслихата о местном бюджете;

3) стратегические планы государственных органов;

4) операционные планы [8].

Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров разрабатывается с учетом стратегических и программных документов и представляет собой документ, содержащий:

1) на центральном уровне государственного управления - прогноз макроэкономических показателей, прогноз социальных параметров, тенденции и приоритеты социально-экономического развития Республики Казахстан на пятилетний период;

2) на местном уровне государственного управления - прогноз, тенденции и приоритеты социально-экономического развития региона на пятилетний период;

3) прогноз бюджетных параметров на три года.

Прогноз бюджетных параметров должен содержать:

1) на центральном уровне государственного управления:

- основные направления налогово-бюджетной политики РК;

- прогнозы государственного и республиканского бюджетов, Национального фонда Республики Казахстан, консолидированного бюджета РК;

- прогнозируемые объемы расходов по администраторам республиканских бюджетных программ;

2) на местном уровне государственного управления:

...