Особенности формирования бюджета сельского округа

Исполнительным органом гмины является Исполнительный Комитет состоящий из 3-7 человек, членов исполкома выбирает совет гмины.

В 2002 г. был изменен порядок избрания бургомистра на уровне гмины, теперь бургомистра выбирают сами жители, а его полномочия возросли. Бургомистр руководит всей администрацией, которая насчитывает от нескольких десятков до нескольких сот работников.

Единицы местного самоуправления выполняют собственные задачи, а также задания центральной администрации или других единиц местного самоуправления, делегированные им на основании закона либо подписанных соглашений. Основной задачей гмины является удовлетворение общественных потребностей жителей, в частности:

- управление земельным хозяйством и охрана окружающей среды,

- организация дорожного движения, строительство и ремонт дорог, улиц, мостов, площадей,

- водоканалы и обеспечение жителей водой, система канализации и очистка сточных вод, ассенизация коммунальных отходов и свалок, обеспечение жителей электроэнергией и теплом,

- локальный общественный транспорт,

- здравоохранение,

- социальная помощь и обеспечение центров опеки,

- коммунальное жилищное строительство,

- образование, в том числе образование в начальных школах, детских садах и других воспитательных учреждениях,

- культура, создание коммунальных библиотек и культурных центров,

- физическая подготовка, подготовка тренеров физкультурно-спортивной рекреации, предоставление спортивного инвентаря,

- предоставление рынков и мест для торговли

- озеленение и благоустройство коммунальных земель

- содержание коммунальных кладбищ

- поддержка общественного порядка, противопожарная безопасность

- содержание коммунальных, административных объектов и оборудования

- обеспечение социальной, медицинский и юридической поддержки беременным женщинам.

Реформа местного самоуправления в Кыргызской Республике сразу вошла в число наиболее актуальных проблем, а главным принципом, положенным в её основу, стала эффективная децентрализация власти, то есть передача части необходимых функций от государственных органов органам местного самоуправления.

Мировой опыт показывает, что децентрализация являются залогом успеха экономических и политических преобразований. Естественно, что и Кыргызстан связывает с практической реализацией принципов местного самоуправления надежды на решение местных проблем.

Процесс передачи полномочия и обязанностей выборным местным органам самоуправления, зависит от многих факторов, важнейшими из которых являются:

ресурсы, находящихся в распоряжении органов местного для выполнения стоящих перед ними задач, главными из которых являются:

1. юридические - наличие законодательной базы для реального становления децентрализованных органов местного самоуправления, наделяющей местные органы власти необходимыми полномочиями;

2. экономические - наличие собственности у местного самоуправления;

3. финансовые - наличие финансовой базы у местного самоуправления;

Масштабы и виды местного финансирования, и особенно то, в какой степени местные органы власти могут распоряжаться своими собственными местными доходами и в какой степени они зависят от дотаций центрального правительства, имеют важнейшее значение для реального становления местного самоуправления, или, если исходить из обратного, степени зависимости, с которой местные органы самоуправления реально могут функционировать.

Нынешняя реформа местного самоуправления в Кыргызской Республике, по сути дела, представляет собою революцию в походе организации власти на местах, тем более, что государственное управление, как вся складывающаяся в Кыргызстане политическая система, тесно связано с развитием местного самоуправления.

Принципиальное значение для дальнейшего развития института местного самоуправления стала играть и статья 92 Конституции в новой редакции, где ясно и однозначно было установлено, что «органы местного самоуправления могут иметь в своем владении, пользовании и распоряжении коммунальную собственность».

В компетенции сельских и поселковых кенешей входят следующие функции:

* утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

* принятие индикативных планов социально-экономического развития;

* установление местных налогов и сборов;

* дача согласия на назначения главы айыл окмоту и выражение ему недоверия 2/3 голосов.

Айыл окмоту осуществляют следующие функции:

* формирование проектов программ социального-экономического развития территории и местного бюджета и организация их последующего развития исполнения;

* управление коммунальной собственностью и финансовыми ресурсами местного сообщества;

* оказание услуг населению;

* содержание и ремонт всех объектов жизнеобеспечения местного сообщества, находящихся в коммунальной собственности;

* контроль за санитарным состоянием, организация мероприятий по санитарной очистке, благоустройству и озеленению территории;

* осуществление контроля над рациональным использованием сельскохозяйственных угодий и множества других вопросов хозяйственного и общественного значения;

Взяв «бразды правления» в свои руки, органы местного самоуправления приняли конкретные меры по налаживанию коммунально-бытового хозяйства, улучшению дел в социальной сфере и укреплению общественного порядка, что вызвало поддержку и одобрению со стороны населения.

Одним из таких шагов стало проведение повсеместно во всех аульных (сельских), поселковых и городских кенешах республики папортизации объектов социальных инфраструктуры населенных пунктов, земель и других сельскохозяйственных угодий, а также лесных, водных и дорожных хозяйств местного значения.

Паспортизация затронула все хозяйства, независимо от формы собственности. При этом не упускалась из вида и перспектива их будущего превращения в существенную налогооблагаемую базу для пополнения местных бюджетов.

В результате этого кропотливого учета, впервые проведенного в республике с момента обретения независимости, местные органы власти определили перечень объектов, которые могут быть переданы в коммунальную (муниципальную) собственность, рассчитали варианты формирования местных бюджетов для содержания объектов социальной инфраструктуры в разрезе каждого местного сообщества.

Итоги паспортизации рассматривались на состоявшихся вслед за ней сессиях местного кенешей всех уровней. На них были приняты решения о формировании коммунальной собственности местных сообществ сельских и поселковых кенешей, высказаны предложения по предоставлению органам местного самоуправления реальных прав на независию разработку проектов местных бюджетов, их самостоятельного исполнения и использования. Справедливо звучали слова о том, что все дела местного значения, не требующие вмешательства государства, должны быть переданы в ведение местных властей.

Постановлением Правительства Кыргызской Республики в собственность органов местного самоуправления сел и поселков было передано более 5 тысяч объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения на общую сумму 1,6 миллиарда сомов. Таким образом, впервые сельчане почувствовали себя собственниками и вязли на себя ответственность за состояние дел местного значения на подведомственных территориях.

В целях укрепления финансовой базы кенешей в сентябре 1997 г. президент издал специальное Распоряжение, устанавливающее приоритетность и целесообразность формирования самостоятельных бюджетов органов местного самоуправления первичного территориального уровня с последующим закреплением их доходных и расходных частей отдельной статьей в местных бюджетов и областей.

В октябре 1998 г. по результатам референдума были внесены изменения и дополнения в Конституцию. Теперь коммунальная собственность, в том числе и на землю, признана конституционно, наряду с государственной, частной и иными формами собственности.

Формирование финансово-экономической основы местного: под этим понимается закрепление на долговременной основе доходных источников для формирования местного бюджета, а также формирование муниципальной собственности ( в том числе на землю), как для оказания предусмотренных законодательством социальных услуг, так и с целью получения прибыли, направляемой на социально-экономическое развитие муниципального образования.

Формирование организационных основ местного самоуправления: под этим понимается формирование органов самоуправления, системы подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Все перечисленные направления являются принципиальным в том смысле, что они составляют ту необходимую основу, без которой местное самоуправление не состоится. Однако, из перечисленных выше направлений реформы, к наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования, на сегодня являются два направления:

* формирование собственной компетенции местного самоуправления;

* формирование финансово-экономической основы местного самоуправления

Изменение отношений в финансовой, экономической сферах, а также в сфере земельных отношений предполагает соответствующие корректировки налогового, бюджетного, земельного и иного законодательства, в результате чего должен быть обеспечен финансовый, бюджетный и экономический федерализм. В этом процессе особое место отводится реформированию налоговой системы. Новая налоговая система должна отвечать достаточно жестко ряду требований, главным из которых является закрепление за муниципальными образованиями на долговременной основе конкретных источников налоговых поступлений.

Этот принцип обеспечит устойчивую положительную мотивацию органов местного самоуправления на наращивание закрепленных источников и тем самым будет способствовать более эффективному использованию имеющихся ресурсов, а также выявлению и использованию потенциала территории и привлечению дополнительных источников.

Бюджетный процесс в российском законодательстве -- деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Федеральный бюджет рассматривается Госдумой в трёх чтениях. Главным документом, регламентирующим, бюджетный процесс является БК РФ.

В настоящее время большую роль в финансовых отношениях играют местные бюджеты, которые также называют муниципальный бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- результативности и эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

В Бюджетном Кодексе РФ, в главе 3, статье 15, сказано, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет . Бюджет муниципального образования (местный бюджет), как правило, предназначен для исполнения расходных обязательств данного муниципального образования, а использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Данные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства, через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения, из них финансируется развитие отраслей производственной сферы (местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги).

Бюджетная система России, как федеративного государства, состоит из бюджетов трех уровней:

- Федеральный (республиканский) бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

- Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- Местные бюджеты (около 29 645 городских, районных, поселковых и сельских бюджетов) .

С помощью Федерального бюджета перераспределяется до 40% национального дохода страны, и финансируются основные экономические и социальные программы. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который со­ответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствующего уровня. Вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий. И если последний не обеспечивает финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. Другими словами, бюджеты всех уровней взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Каждый субъект Российской Федерации и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему.

Согласно БК РФ Государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

На данные бюджеты возлагаются такие функции, как формирование денежных фондов, распределение и использование этих фондов между секторами экономики, контролирование финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, которые подведомственны этим органам власти.

Расходы местного бюджета -- это прежде всего денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. При этом в ходе распределения бюджетных средств постоянно идёт либо «перетягивание каната», либо «латание дыр». Но при этом главные задачи местных органов власти -- это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории.

Для местного самоуправления важным моментом является финансирование функциональных расходов. Это осуществляется за счет местных бюджетов, а именно:

* расходы на формирование муниципальной собственности и управление ею;

* на содержание органов местного самоуправления;

* расходы на организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения и культуры;

* расходы на средства массовой информации и других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

* на содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

* расходы на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

* содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

* расходы на организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

* расходы на охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

* расходы на обслуживание и погашение муниципального долга, целевое дотирование населения;

* расходы на проведение муниципальных выборов и местных референдумов. Примеры некоторых расходов бюджета г.о. Самара приведены ниже в таблице:

Таблица №1

Расходы бюджета г.о. Самара за 2012--2013 год

Наименование главных распорядителей средств областного бюджета	Сумма выделенных средств
Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области	3 277 292 323
Министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области	3 225 848 421
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области	19 594 192 759
Министерство здравоохранения Самарской области	60 059 995
Министерство промышленности и технологий Самарской области	23 591 078 940
Министерство образования и науки Самарской области	1 619 873 599
Министерство культуры Самарской области	13 523 399 620
Министерство строительства Самарской области	3 004 293 030
Министерство спорта Самарской области	1 029 036 036
Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области	667 434 347
Министерство социально-демографической и семейной политики Самарской области	9 157 826 912
Министерство управления финансами Самарской области	1 117 392 901

При управление бюджетом необходимо правильно рассредоточить средства по разным каналам и направлениям. Кроме того, необходимо выявить, где необходимо повысить финансирование, а где наоборот сократить. При этом если происходит недофинансирования того или иного объекта, то может произойти дефицит денежных средств, а это приведет к поиску дополнительных финансов, что влечет дополнительные расходы. В противоположном случае, финансы могут «утекать» в другом направлении.

Федеративное устройство Германии очень своеобразно -- отношения между различными уровнями государственной власти ФРГ обладают многими признаками, характерными в основном для унитарных государств: широкие полномочия федерального правительства, единообразие законодательства по всем важнейшим вопросам, а также единство налоговой системы для всей федерации. При оказании социальных услуг, государственные органы исходят не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов -- земель, а также муниципальных образований.

Бюджетная система ФРГ включает:

- бюджет федерации;

- специальные правительственные фонды;

- бюджеты земель;

- более 10000 общин.

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями. Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям.

Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Бюджетная система Германии основана на следующих принципах:

- единство и полнота бюджетной системы страны(Принцип полноты означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Принцип единства т.е. единство бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, формирования бюджетной документации, бюджетной отчетности и т.д.) ;

- совокупное покрытие расходов бюджетов(расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета);

- годичный бюджетный период (Совпадает с календарным - с 1 января по 31 декабря. Бюджет разрабатывается исполнительной властью и рассматривается, утверждается законодательной властью на год );

- своевременность представления бюджетов (до начала бюджетного года);

- неизменность бюджетных параметров (отсутствие возможности изменять размер расходов по определенным статьям);

-экономичность и экономность расходования бюджетных средств (означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.);

- сбалансированность бюджетов (Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем расходов должен быть равен объему доходов плюс источники финансирования дефицита бюджета. При этом бюджеты всех уровней должны быть утверждены без профицита бюджета. Профицит -- это превышение доходов бюджета над расходами);

- достоверность и ясность бюджетов (надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующих территорий и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета);

- брутто-принцип (доходы и расходы представлены раздельно и в полном объеме, без сальдирования);

- принцип «разделения учетных единиц» (доходы - по источникам возникновения, расходы и обязательства - по целевым статьям);

- принцип разделения правомочности осуществления бюджетных расходов от правомочности принятия бюджетных обязательств уполномоченными лицами.

Из вышесказанного можно сделать вывод о схожести бюджетного устройства ФРГ и РФ. И РФ и ФРГ свойственна кооперативная модель бюджетного устройства. Особенностью Германии является то, что специальные правительственные фонды выделены в отдельное звено бюджетной системы.

Как показывает мировой опыт, экономическую основу местного самоуправления в соответствии с принятым в государстве законодательством составляют:

- коммунальная (муниципальная) собственность

- местные финансы

- имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органами местного самоуправления

- иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, создают условия его жизнедеятельности.

Формирование экономических основ местного самоуправления возможно только при наличии правовых норм, создающих реальную юридическую основу владения, пользования и распоряжения местными сообществами коммунальной собственностью и материально-финансовыми ресурсами.

Так, местное сообщество является субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение коммунальной (муниципальной) собственностью, а также распоряжающимся материально-финансовыми ресурсами соответствующего муниципального образования непосредственно или через органы местного самоуправления.

2.2 Доходы местных бюджетов

В рамках реализации Стратегии «Казахстан - 2050»: новый политический курс состоявщегося государства» принимаются необходимые меры по совершенствованию финансовой системы Республики Казахстан. Общеизвестно, что эффективность и результативность выполнения функции государства, в основном, зависит от построения соответствующей системы управления государственными финансами. Одной из главных задач управления государственными финансами - способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны посредством оптимизации межбюджетных отношений.

В Послании Президента Республики Казахстан - Лидера нации Н.А.Назарбаева народу Казахстана от 14 декабря 2012 года о Бюджетной политике было сказано, что новым принципом бюджетной политики должен стать принцип расходования и траты только в пределах своих возможностей бюджета и сократить дефицит до максимально возможного минимума.

В Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Президентом от 28 ноября 2012 года, основными принципами организации и деятельности местного самоуправления определено расширение финансовой самостоятельности всех уровней управления, особенно, нижних уровней органов самоуправления.

В соответствии с Бюджетным кодексом, межбюджетными отношениями являются отношения между республиканским, областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения) и между республиканским бюджетом и Национальным фондом Республики Казахстан в бюджетном процессе. Межбюджетные отношения основаны на четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управленияи местного самоуправления, едином распределении поступлений и расходов, а также на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений.

В Республике Казахстан была принята кооперативная модель межбюджетных отношений, характеризующаяся наличием собственных и регулируемых налогов для каждого уровня бюджетной системы, повышенной ответственностью центра за состояние местных бюджетов и допустимо-оправданное ограничение фактической самостоятельности местных органов власти в вопросах внешних заимствований. Также, установлен развитой механизм перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы через трансферты.

В Казахстане межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

- равенство бюджетов областей, городов республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

- эффективное распределение поступлений, учитывающее одновременное соблюдение следующих критериев их разграничения:

- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц Республики Казахстан;

- обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг;

- максимальная эффективность и результативность предоставления государственных услуг, закрепление государственных услуг за тем уровнем государственного управления, который может обеспечить наиболее эффективное и результативное производство и предоставление государственных услуг и др.

Вышеперечисленные принципы, особенно в части формирования доходной части местных бюджетов, с целью повышения заинтересованности местных органов власти в увеличении доходов, имеют определенные сложности при их реализации.

Объемы ВВП, динамика их роста и параметры Государственного бюджета Республики Казахстан приведенные в таблице 1, сформированы на основе Прогноза социально-экономического развития Республики Казахстан на 2011- 2015 годы.

Таблица №2

Основные макроэкономические показатели и параметры Государственного бюджета Республики Казахстан

№		Показатели	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
1		Объем ВВП (млрд тенге)	21815,5	23780,9	27274,0	36586,0	41221,5	45121,5
2		Динамика роста ВВП, в %	7,0	7,5	5,3	6,5	7,0	7,5
3		Инфляция, в %	7,8	8,0	7,9	6,0	6,0	6,0
4	Доходы госбюджета (млрд тенге)	4388,8	5370,8	5159,6	5415,1	5707,1	6388,2
5	Расходы госбюджета (млрд тенге)	4916,1	5423,2	5741,4	6200,3	6466,0	7124,0
6	Дефицит (млрд тенге)	-527,3	-695,8	-581,9	-785,2	758,9	735,8
7	Дефицит к ВВП, в %	4,2	2,8	2,5	2,1	1,8	1,5

Источник: Прогноз социально-экономического развития РК 2011-2015 гг.

Среди основных макроэкономических параметров доходы и расходы бюджета сохраняет тенденцию к росту соответственно общему росту ВВП, а дефицит будет снижен до 1,5%.

В Республиканском бюджете в 2011-2012 г. и в параметрах на 2013 год, разработанных на основе прогноза основных макроэкономических показателей на среднесрочный период, тенденций развития мировой экономики и ценовой ситуации на мировых товарных рынках поступления трансфертов от Национального фонда в 2012 году составили 1200,0 млрд тенге. На 2013 год предусмотрены трансферты 1517,2 млрд. тенге, на 2014 год - 1188,0 млрд тенге, на 2015 год - 1188,0 млрд. тенге.

В соответствии с закономи Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2013-2015 годы», «Об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2011-2013 годы» в республиканском бюджете на 2011-2013 годы были установлены объемы субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в областные бюджеты, бюджет города Астаны, в сумме 789,9 млрд. тенге в 2011 году, 880,5 млрд. тенге в 2012 году и 865,9 млрд. тенге в 2013 году.

Таблица №3

Объемы субвенций в областные бюджеты.(в млрд. тенге)

№	Области	2011 г.	2012 г.	2013 г.
1	Акмолинской	49, 5	53,6	53,1
2	Актюбинской	21,8	31,7	32,8
3	Алматинской	94,1	103,8	103,5
4	Восточно-Казахстанской	81,7	89,6	89,3
5	Жамбылской	75,8	85,1	87,1
6	Западно-Казахстанской	14,0	17,1	13,5
7	Карагандинской	55,9	61,4	58,6
8	Костанайской	48,6	71,6	71,1
9	Кызылординской	64,4	52,3	51,2
10	Павлодарской	25,8	28,9	27,7
11	Северо-Казахстанской	47,0	50,7	50,8
12	Южно-Казахстанской	193,3	216,4	220,3
13	города Астаны	18,0	18,3	6,9
	Всего:	789,9	880,5	865,9

Источник. Прогноз социально-экономического развития РК 2011-2015 гг.

Анализ динамики объемов субвенций по областным бюджетам Республики Казахстан 2011-2013 гг. показывает, что при сложившейся системе межбюджетных отношений, размеры субвенций и трансфертов имеют тенденцию к росту. Увеличение объемов субвенций и трансфертов в регионы, показывают отсутствие стимулирующих факторов к росту самостоятельности местных властей при формировании доходов местных бюджетов. К примеру, в доходной части местных бюджетов Южно-Казахстанской области трансферты составляют около 80% всех доходов, а собственные доходы - налоговых и неналоговых поступлений составляют всего 20%, а в Кызылординской области в 2012 году размеры трансфертов составили 91,4% доходов областного бюджета. Даже, в такой промышленно развитой, в части экономического потенциала Карагандинской области, размер трансфертов в 2012 году составили 52,7 % от общих поступлений областного бюджета, что является отрицательным фактором оценки экономико-финансового потенциала региона для определения инвестиционной привлекательности зарубежными инвесторами.

Данная проблема межбюджетных отношений в Республике Казахстан, где в доходной части местных бюджетов трансферты занимают большую долю от всех доходов, является результатом неоправданной меры централизации по управлению государственными финансами. Это в свою очередь препятствует осуществлению экономической политики государства по децентрализацию государственного управления финансами, ограничивает самостоятельность и инициативу местных органов власти.

Решение данной проблемы осуществляется путем применения общеизвестного методологическогоподхода, суть которого заключается в установлении размеров регулирующих факторов в формировании доходов местного бюджета, т.е. в введении регулирующих налогов, как источника доходов совместного использования разными уровнями бюджета и использования единых, стабильных на протяжении определенного периода времени нормативов отчислений регулирующих налогов. В Концепции развития местного самоуправления данному направлению дана определяющая роль, так как она дает представление об уровне развитости региона и является наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения стабильности формирования доходов местных бюджетов и усиления заинтересованности местных органов власти в сборе налогов, расширении налогооблагаемой базы.

Должны устанавливаться стабильные нормативы отчислений по регулирующим налогам на несколько лет (3-5 лет) для каждой области на республиканском уровне и для каждого района и города на областном уровне. Это позволит достичь определенной самостоятельности местных бюджетов и избавит от опасений изъятия доходов в случае их превышения над плановыми показателями. Необходимо разработать соответствующие механизмы с тем, чтобы перейти к применению регулирующих налогов.

Неопределенность ситуации по трансфертам, по нашему мнению сложилась из-за неопределенности в законодательных основах формирования финансовых потоков между бюджетами.

В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан межбюджетные отношения регулируются[4. стр. 11]:

1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы:

трансфертами;

бюджетными кредитами;

2) между областным и районными (городов областного значения) бюджетами:

- трансфертами;

- бюджетными кредитами;

- нормативами распределения доходов.

Трансферты подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие.

Определение трансфертов в Бюджетном кодексе Республики Казахстанприведено как «...трансферты общего характера направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления стандартного уровня государственных услуг в соответствии с направлениями расходов, закрепленными Бюджетным кодексом за каждым уровнем бюджета. Трансфертами общего характера являются бюджетные субвенции и бюджетные изъятия...».

Целью межбюджетных отношений является создание необходимых условий для бюджетного выравнивания, минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны, сбалансирования бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций исходя из имеющегося налогового потенциала на соответствующих территориях

Финансовая самостоятельность региона тесно связана с наличием на его территории необходимого экономико-финансового потенциала, позволяющего сформировать местный бюджет при помощи доходов, собираемых на его территории. При отсутствии у региона этой необходимой финансовой базы и возникает необходимость перераспределения централизованных средств.

Также, определение бюджетных субвенций звучит так, «Бюджетными субвенциями являются трансферты, передаваемые из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете».

В классическом понимании субвенция - это вид бюджетной финансовой помощи местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемой на определенные цели. Для общего выравнивания уровня бюджетной обеспеченности выделяется - дотация. Субсидия - это государственная безвозмездная финансовая помощь производителям продукции и организациям, оказывающим услуги.

Для внесения определенности и унификации с общепринятыми формулировками в названиях финансовой помощи, оказываемой из республиканского бюджетов местным бюджетам, внести изменения в 40-44 статьи Бюджетного кодекса РеспубликиКазахстан. Слова «трансферты общего характера» изменить на слово «дотации», слова «целевые текущие трансферты»на слово «субвенции» и внести определение «субсидии»- безвозмездная финансовая помощь производителям продукции и организациям, оказывающим услуги.

Актуальность решения данной проблемы, с определениями бюджетной финансовой помощи, станет более актуальным в связи с созданием единого экономического пространства (ЕЭП - Беларусь, Казахстан и Российская Федерация) в рамках развития интеграционных процессов среди стран Таможенного Союза. Во всех странах ЕЭП основные определения инструментов межбюджетных отношений должны быть одинаково восприняты, где бы они не применялись.

Переход к применению общепринятых в экономическом мире определении, станет еще более актуальным при вхождении нашей страны во ВТО, где на применение необоснованных субсидий, субвенций из бюджета неравнодушны и относятся к ним не очень положительно.

Среди необходимых основных мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами можно выделить следующее:

1.Внести изменения в 40-44 статьи Бюджетного кодекса с учетом унификации применения классических, общепринятых определении инструментов межбюджетных отношений;

2.Введение регулирующих налогов, как источника доходов совместного использования разными уровнями бюджета, включая республиканский бюджет;

3.Повышение результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного планирования;

4. Повышение прозрачности исполнения местных бюджетов и совершенствование законодательства в области формирования доходов местных бюджетов;

5.Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета и иных видов финансовой помощи

Словом, механизм регулирования межбюджетных отношений должен работать на новых принципах, обеспечивающих в этом деле самостоятельность местных органов власти с учетом интересов государства и формирования человеческого капитала отвечающим требованиям современного развития общества.

2.3 Расходы местных бюджетов

Экономичность и эффективность бюджетных расходов - главный приоритет современной бюджетной политики государства.

При формировании бюджета на плановый период в бюджетную заявку включаются необоснованные, завышенные расходы, не учитываются результаты реализации бюджетных программ за предыдущие годы, проверок контролирующих органов, не соблюдаются нормы и нормативы. Результатом такого отношения администраторов бюджетных программ к бюджетным заявкам стало не освоение бюджетных средств.

Кроме того, уполномоченные органы по бюджетному планированию не могут проверить достоверность данных, включаемых в бюджетные заявки. Так как для этого они не имеют соответствующих полномочий.

Во-вторых, не освоение местными исполнительными органами трансфертов, выделяемых из республиканского бюджета.

Несмотря на законодательное разграничение функций, и полномочий между уровнями государственного управления, происходит централизация принятия решений и их реализации посредством бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Если в 2005 году из республиканского бюджета местным бюджетам выделено целевых трансфертов на сумму 138 млрд. тенге, субвенций - 133 млрд. тенге, то в 2013 году целевые трансферты составили 889,3 млрд. тенге, субвенции - 865,8 млрд. тенге (в среднем 61,7% в общем объеме доходов местных бюджетов). При этом необходимо отметить, что решения о распределении целевых трансфертов принимаются местными исполнительными органами не самостоятельно, а по согласованию с центральными исполнительными органами. Эти процедуры требуют значительного времени и затрат, что в результате приводит к размыванию ответственности и позднему поступлению денег.

Об этом свидетельствуют многочисленные факты нецелевого и несвоевременного освоения бюджетных средств, выделяемых из республиканского бюджета на строительство объектов образования, здравоохранения, инфраструктуры, выявляемые ежегодно контролирующими органами. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных задач.

В-третьих, это формальность трехлетнего бюджета, неоднократное его уточнение и корректировка в течение финансового года.

С 2009 года в нашей стране на скользящей основе принимается и реализуется трехлетний бюджет. Внедрение данного новшества должно было дать такие преимущества, как:

- преемственность государственной политики: трехлетний бюджет позволяет увидеть все резкие перемены выбранного курса развития и обеспечивает наглядность соответствия бюджетных затрат функциям государственных органов. Резкое увеличение финансирования конкретного органа может быть вызвано только изменением функций данного государственного органа.

- возможность регистрации договоров в казначействе на суммы утвержденного трехлетнего бюджета по соответствующим бюджетным программам.

- возможность более гибкого управления финансовыми ресурсами в рамках достижения целей и решения задач за счет того, что государственные органы знают свои объемы финансовых средств на 3 года вперед.

- трехлетнее бюджетирование позволяет экономить время и иные ресурсы, расходуемые на составление проектов бюджетов.

На практике не все эти преимущества достигнуты. Принятие трехлетнего бюджета является формальным, т.е. наблюдается детальность и реальность бюджета первого года и индикативность бюджета последующих двух лет.

В течение одного финансового года утвержденный бюджет на текущий финансовый год подвергается множеству уточнений и корректировкам.

В-четвертых, это ежегодное увеличение количества создаваемых юридических лиц с участием государства, расходы на их капитализацию которые растут. Средства, выделяемые субъектам квазигосударственного сектора, используются неэффективно, что сопровождается "проеданием" активов.

Пятое - это проблема удорожания проектов, строящихся за счет бюджетных средств.

В Казахстане в 2014 году расходы республиканского бюджета достигнут 6 триллионов 703 миллиарда 7 миллионов тенге. Об этом сообщил министр экономики и бюджетного планирования РК ЕрболатДосаев, представляя на пленарном заседании Мажилиса Парламента РК проект Закона «О республиканском бюджете на 2014-2016 годы».

« В 2014 году, по сравнению с 2013 годом, расходы бюджета вырастут на 604 миллиарда 100 миллионов тенге, и составят 6 триллионов 703 миллиарда 7 миллионов тенге», - сказал Е.Досаев.

Расходы республиканского бюджета в 2015 году, как сообщил министр, составят 7 триллионов 207 миллиардов 200 миллионов тенге, в 2016 году - 7 триллионов 836 миллиардов 900 миллионов тенге.

Вопрос экономичности и эффективности бюджетных расходов представляется очень актуальным, поскольку бюджет является основным инструментом государства по реализации поставленных социально-экономических задач.

За прошедшие годы в этом направлении в бюджетной сфере был проведен ряд реформ.

Внедрено программное бюджетирование. Принятый в 2008 году новый Бюджетный кодекс заложил законодательную основу перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

Основная идея заключается в обеспечении четкой увязки выделяемых бюджетных средств с конкретными результатами, в соответствии с приоритетами государственной политики. С тех пор была проведена большая работа, которая продолжается и сейчас.

Однако, в бюджетной сфере все еще имеют место проблемы, которые снижают эффективность проводимой бюджетной политики.

Реализация большого количества программ приводит к тому, что не обеспечивается приоритезация расходов и их концентрация на ключевых направлениях политики в соответствии со стратегическими документами страны.

Наблюдается слабая взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. Отсутствует комплексность планирования бюджетных инвестиций.

В результате с каждым годом ухудшается финансовая дисциплина администраторов бюджетных программ.

К примеру, при общей заявке расходов госорганов на 2014 год в сумме 9,5 трлн. тенге, в 1,5 раза превышающей реальные возможности бюджета, показатели стратегических планов заметно не улучшились.

Результатом неэффективного планирования госорганами становится неосвоение и неэффективное использование бюджетных средств. Поэтому, при уточнениях бюджета имеет место сокращение администраторами изначально запланированных сумм по отдельным бюджетным программам.

В результате ежегодный рост расходов республиканского бюджета сопровождается снижением их эффективности.

Ежегодно с учетом проводимых корректировок и уточнений наблюдается неполное освоение бюджетных средств (в 2010 году 37,6 млрд. тенге, в 2011 году 43,2 млрд. тенге, в 2012 году 41,8 млрд. тенге). Причиной около половины неосвоения является неэффективное управление бюджетными программами.

При относительно высокой степени освоения средств по итогам года (в 2010-2012 годах 98-99%) результаты бюджетных программ достигаются на 86-89% (оценка Администрации Президента по итогам деятельности госорганов

по управлению бюджетными средствами за 2012 год).

Чрезмерная централизация расходов и многочисленность целевых трансфертов местным бюджетам размывает ответственность между администратором республиканской бюджетной программы и местным исполнительным органом.

На все эти вопросы обратил внимание Глава государства на совещании 11 октября т.г., где Правительству даны ряд конкретных поручений.

В текущем году по итогам проработки мер по решению имеющихся проблем и повышения эффективности управления бюджетными средствами Указами Главы государства утверждены Концепция новой бюджетной политики, Концепция совершенствования системы государственного планирования, ориентированной на результаты, и Концепция внедрения государственного аудита.

В соответствии с Концепцией новой бюджетной политики бюджетная политика в долгосрочном периоде будет направлена на обеспечение сбалансированности государственных финансов и стабильности социально-экономического развития.

Для этого предусматривается решение таких основных задач, как обеспечение макроэкономической стабильности, концентрация бюджетных расходов на приоритетных направлениях социально-экономического развития, повышение эффективности использования бюджетных средств и сокращение "бюджетного иждивенчества", эффективное использование средств Национального фонда, фискальная децентрализация.

На первом этапе реализации Концепции (2014-2017 годы) будут формированы основы для обеспечения сбалансированности государственных финансов и бюджетной эффективности.

Второй этап (2018-2020 годы) будет сопровождаться укреплением устойчивости государственных финансов, что станет результатом мер, принятых на первом этапе.

Министерством уже начата организационная и нормотворческая работа по реализации Концепции на первом этапе.

Первое. Необходимо отметить, что уже в этом году формирование республиканского бюджете на 2014-2016 годы основывалось на подходах, определенных Концепцией новой бюджетной политики.

Расходы бюджета на трехлетний период определены в пределах фискальных ограничений по дефициту, управление которым будет основным правилом бюджетной политики.

В целях обеспечения макроэкономической стабильности и поддержания государственного долга на умеренном уровне (не более 13,9% к ВВП к 2020 году) в проекте республиканского бюджета предусмотрено снижение дефицита относительно ВВП с 2,4% в 2014 году до 1,9% в 2016 году.

С учетом задач, поставленных Главой государства на расширенном заседании 11 октября т.г., целевые ориентиры по дефициту с 2015-2016 года могут быть снижены.

К 2020 году дефицит бюджета планируется снизить до 1,4% к ВВП.

Средства Национального фонда для финансирования расходов бюджета будут использоваться в ограниченном объеме, обеспечивающем сбережение нефтяных доходов.

Для усиления сберегательной функции неснижаемый остаток средств в Национальном фонде увеличен с 20 до 30% к ВВП.

Второе. Одним из приоритетных направлений бюджетной политики станет повышение эффективности использования бюджетных средств.

Планируется провести большую работу по обеспечению взаимосвязи стратегического, экономического и бюджетного планирования, концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях социально-экономического развития.

Для этого до конца текущего года будет проведена ревизия документов системы государственного планирования, по итогам которой будут оптимизированы программы.

В следующем году будет проведена инвентаризация сложившейся базы по текущим и инвестиционным расходам, по итогам которой будут подготовлены предложения со сокращению неэффективных расходов.

В законопроекте по совершенствованию бюджетного законодательства, который в настоящее время обсуждается в Мажилисе, предусмотрено введение с 2015 года лимитов по расходам администраторов бюджетных программ.

Это будет способствовать повышению финансовой дисциплины при подготовке бюджетных заявок, а также результативности расходов, поскольку государственные органы будут самостоятельно распределять средства в пределах доведенных лимитов исходя из достижения наибольшего результата.

Одновременно вводится дисциплинарная ответственность первого руководителя госоргана за недостижение результатов бюджетных программ при полном освоении бюджетных средств.

Также предлагается наделить службы внутреннего контроля полномочиями по контролю за реализацией бюджетных инвестиционных проектов с правом выезда на объект.

В связи с разработкой Кодекса об административных правонарушениях в новой редакции Министерством направлены предложения по введению административной ответственности в виде штрафных санкций за предлагаемые виды нарушений норм бюджетного законодательства.

В настоящее время Министерством готовится еще один блок поправок в Бюджетный кодекс, который планируется внести в Мажилис в начале следующего года.

В соответствии с ними изменится формат стратегических планов государственных органов, бюджетной программы и бюджетной заявки. Это позволит определять реальные целевые индикаторы, зависящие от деятельности госоргана, и увязать их с выделяемыми для их достижения бюджетными средствами.

Кроме того, рассматривается вопрос укрупнения бюджетных программ исходя из направленности выделяемых средств на достижение одного результата.

Новый формат стратегического плана, бюджетной программы будет разработан сначала по пилотным госорганам. Данная работа уже ведется совместно со Всемирным банком.

Наряду с этим предусматривается внедрение механизма перераспределения бюджетных средств между инвестиционными проектами в пользу проектов с опережающим освоением выделенных средств.

Третье. Планируется реформирование подходов к бюджетной инвестиционной политике.

Во внесенных в Мажилис поправках в Бюджетный кодекс предусмотрено внедрение принципа "бюджетного компаратора".

Суть "бюджетного компаратора" заключается в том, что вид и способ финансирования проектов будет определяться на начальной стадии, что позволит не расходовать средства государственного бюджета на окупаемые проекты, а использовать другие виды государственной поддержки (государственная гарантия, бюджетный кредит, концессия).

Создается механизм оказания содействия в подготовке проектов ГЧП для центральных и местных исполнительных органов через специализированные организации.

В дальнейшем планируется пересмотреть ценообразование в строительстве. Будет исключена привязка платы за строительную экспертизу, технический и авторский надзоры к стоимости проекта с переходом к фиксированной плате.

Четвертое. Планируется усовершенствовать Систему оценки эффективности деятельности государственных органов и реализации стратегических и программных документов, повысить уровень квалификации кадров, занятых в сфере стратегического и бюджетного планирования.

Повышению эффективности управления и использования государственных средств и активов государства также будет способствовать внедрение государственного аудита.

Внедрение государственного аудита предполагает переход от выявления нарушений и наказания постфактум к предупреждению нарушений и их устранению на начальной стадии.

Будет сформирована сбалансированная система органов государственного аудита и финансового контроля с учетом их эффективного взаимодействия, с усилением роли служб внутреннего аудита.

В реализацию Концепции внедрения государственного аудита разработан проект закона "О государственном аудите и финансовом контроле", который будет внесен в Парламент в следующем году.

Пятое. В целях повышения финансовой самостоятельности и ответственности акимов при определении объемов бюджетных субвенций и изъятий на 2014-2016 годы в местные бюджеты переданы затраты постоянного характера, ранее финансировавшиеся за счет целевых текущих трансфертов из республиканского бюджета (в 2014 году - 215,7 млрд. тенге, в 2015 году - 214,0 млрд. тенге, в 2016 году - 220,4 млрд. тенге).

...