Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави

З огляду на той фактор, що правові засади здійснення митними органами своєї діяльності визначаються великою кількістю нормативно-правових актів, які створюють складну систему і відрізняються один від одного за багатьма ознаками - юридичною силою, суб'єктом правотворчості, порядком прийняття, набрання чинності та дії, специфікою врегульованих відносин, здобувачем проведено групування нормативних актів, що діють у сфері правового регулювання діяльності митних органів та здійснено їх аналіз. Дослідження висвітлило ряд проблем, які вимагають свого негайного розв'язання, а також дозволило авторові сформулювати власні пропозиції, реалізація яких дозволить підвищити рівень правової регламентації адміністративної діяльності митних органів. Важливим у цьому сенсі є приведення норм МК України у відповідність до сучасних потреб громадян, суб'єктів господарювання, держави, зменшення кількості та покращення якості підзаконних нормативних актів, що сприятиме реалізації громадянами та суб'єктами ЗЕД своїх прав та законних інтересів у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, підвищить ефективність діяльності митних органів щодо реалізації митної політики держави і відповідатиме тенденціям розвитку світової торгівлі.

Розділ 3 “Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню адміністративної діяльності митних органів, яка спрямована на безпосередню реалізацію митної політики держави, з'ясуванню її правової природи, змісту, визначенню та характеристиці її основних ознак, формулюванню принципів адміністративної діяльності.

У підрозділі 3.1 “Поняття та основні ознаки адміністративної діяльності митних органів України” адміністративна діяльність митних органів характеризується як складна цілісна система, яка має свій зміст і структуру, є різновидом державно-владної діяльності органів виконавчої влади і охоплює широке коло суспільних відносин, що складаються як усередині самої системи митних органів, так і за її межами.

У дисертації обґрунтовується позиція, що реалізація митними органами своїх завдань та функцій вимагає використання різноманітних за характером, формами і методами засобів та способів впливу на суспільні відносини з метою їх упорядкування, які можуть бути виокремлені в групу як адміністративно-правові засоби. Діяльність митних органів, яка пов'язана з практичною реалізацією адміністративно-правових засобів, здійснюється, на думку дисертанта, в межах адміністративної діяльності.

На підставі проведеного аналізу наявних у теорії адміністративного права поглядів щодо сутності адміністративної діяльності, а також виходячи зі змісту норм законодавства, що регламентує діяльність митних органів, запропоноване авторське визначення поняття “адміністративна діяльність митних органів”.

Дисертантом акцентується увага на тому, що з одного боку, адміністративна діяльність митних органів охоплює правотворчу та індивідуально-розпорядчу діяльність, спрямовану на позитивне регулювання суспільних відносин у митно-правовій сфері відповідно до норм законів та інших нормативних актів. Складовими адміністративної діяльності в цьому сенсі є: підзаконне нормативне регулювання суспільних відносин, що здійснюється шляхом видання (прийняття) митними органами відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів підзаконних нормативних актів, направлених на встановлення загальних правил поведінки щодо невизначеного кола осіб; індивідуальне регулювання суспільних відносин відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів, здійснюване шляхом видання (прийняття) митними органами розпорядчих правових актів та вчинення владно-розпорядчих дій щодо індивідуально визначених суб'єктів (громадян, суб'єктів господарювання), спрямоване на встановлення, зміну й припинення їх прав та обов'язків.

З іншого боку, адміністративна діяльність митних органів скерована на запобігання вчиненню порушень митних правил, їх виявлення та припинення, на забезпечення безпеки держави та суспільства. Автор доходить до висновку, що в цьому сенсі митні органи, здійснюючи цю діяльність, не управляють суб'єктами транскордонного переміщення, не регулюють їхню поведінку, а забезпечують охорону й захист прав і законних інтересів громадян та держави в цілому від протиправних посягань, від порушень з боку окремих суб'єктів переміщення, тому за своєю суттю ця діяльність має охоронний характер. Отже, адміністративна діяльність митних органів, у даному контексті, фактично є одним із основних напрямків забезпечення захисту економічних інтересів України, створення сприятливих умов для розвитку її економіки, захисту прав та інтересів громадян і суб'єктів господарювання, попередження та припинення протиправних дій, застосування до правопорушників заходів адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративних стягнень.

Зроблено висновок, що в існуванні цих двох сторін адміністративної діяльності митних органів і полягає двоїстість її природи: здійснюючи управління в митно-правовій сфері, митні органи одночасно, а може, й перш за все, повинні забезпечувати в ній дотримання режиму законності та правопорядку.

Розглянувши ознаки адміністративної діяльності митних органів, дисертант характеризує не окремі її сторони чи аспекти, а комплексно, як єдине ціле явище, що складається з взаємообумовлених і взаємопов'язаних частин. Різноманітні зв'язки і відносини, що виникають між цими складовими, та породжувані ними властивості, які визначають їх як систему, забезпечують існування відносно самостійних закономірностей розвитку та функціонування адміністративної діяльності.

У підрозділі 3.2 “Принципи адміністративної діяльності митних органів” визначається поняття принципів адміністративної діяльності, їх риси, система та механізм практичного втілення в діяльність митних органів. Специфіка досліджуваного виду діяльності митних органів, якою є їх адміністративна діяльність, обумовлена не тільки спеціальним призначенням органів системи митної служби, що прямо випливає з аналізу завдань, які стоять перед ними, та виконуваних функцій, а й принципами, що виступають підґрунтям для її здійснення.

У роботі акцентується увага на важливості з'ясування питання щодо принципів адміністративної діяльності, їх системи та ролі, що випливає з розуміння їх автором як закономірностей розвитку, що знаходять своє відображення в основних засадах, теоретичних ідеях та положеннях, які лежать в основі цієї діяльності. Резюмовано, що принципи адміністративної діяльності митних органів є проявом та закріпленням закономірностей змісту адміністративної діяльності, визначають її сутність, характер та сприяють ефективній реалізації матеріальних і процесуальних норм, що містяться в митному законодавстві.

Запропонована спроба формулювання окремих принципів адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика здійснена з урахуванням того, що адміністративна діяльність митних органів є складовою управлінської діяльності органів виконавчої влади, яка переважно урегульована матеріальними адміністративно-правовими й адміністративно-процесуальними нормами та реалізується в митній сфері. Іншими словами, адміністративна діяльність митних органів ? це єдність управлінської та спеціально юридичної діяльності, спрямованої на реалізацію матеріальних норм митного права. Тому в адміністративній діяльності митних органів можна виявити дію закономірностей двох типів: властиві управлінській та процесуальній діяльності і, відповідно, дві групи принципів.

Принципи адміністративної діяльності утворюють систему, в якій вони так чи інакше взаємопов'язані та взаємообумовлені. Автор дійшов висновку, що саме ця їх системність і передбачає використання в процесі здійснення адміністративної діяльності всієї сукупності принципів, окремих груп споріднених принципів і кожного окремо взятого принципу. Безперечно, виокремлення того чи іншого принципу із системи дає можливість чітко визначити роль кожного з принципів, що спрощує їх практичне використання.

Аналіз закономірностей здійснення митними органами адміністративної діяльності виконано з урахуванням вимог, що висуваються до процесу виявлення та формулювання принципів, дозволив виділити в системі принципів адміністративної діяльності митних органів дві групи: загальносистемні та організаційні, серед яких автор виокремив принципи побудови системи митних органів та принципи їх діяльності.

Запропонована для розгляду система принципів адміністративної діяльності митних органів не має вичерпного характеру і може бути доповнена іншими принципами. Проте в роботі автором встановлено та проаналізовано найбільш загальні закономірності, притаманні адміністративній діяльності митних органів на сучасному етапі. Дисертант вважає, що система принципів не залишається незмінною, вона доповнюється в міру вивчення об'єктивно, реально існуючих закономірностей та поглиблення знань про досліджуване явище, формуються нові принципи, які раніше не могли мати такого значення.

Розділ 4 “Форми та методи адміністративної діяльності митних органів” складається з п'яти підрозділів, в яких на підставі системно-структурного аналізу розкрито поняття форми адміністративної діяльності митних органів та здійснено їх класифікацію, досліджено систему методів адміністративної діяльності, що використовуються митними органами в процесі реалізації митної політики.

У підрозділі 4.1 “Форма адміністративної діяльності митних органів: поняття і структура” підкреслюється, що митні органи як провідні суб'єкти реалізації митної політики держави уповноважені на виконання значної кількості завдань, належне здійснення котрих пов'язується з використанням ефективних та дієвих засобів впливу як на громадян і суб'єктів господарювання, так і безпосередньо на працівників митної служби. Отже, тільки за умови раціонального поєднання зовнішньої та внутрішньої адміністративної діяльності митні органи будуть спроможні на високому рівні реалізувати своє призначення.

У роботі автор виходить з тих позицій, що адміністративну діяльність митних органів слід розглядати в діалектичній єдності змісту і форми. І якщо зміст дозволяє дослідити сукупність властивостей, внутрішніх елементів і процесів, що утворюють адміністративну діяльність, то способи організації, здійснення та зовнішнього виразу її змісту найповніше можуть бути розкриті через форму. У даному контексті в підрозділі проаналізовано зв'язок форми з методами діяльності, функціями митних органів та їх повноваженнями, акцентовано найбільш важливі та значущі ознаки форми адміністративної діяльності.

Досліджуючи форми адміністративної діяльності митних органів, автор виходив із дуалістичного розуміння форми діяльності, відповідно до якого пропонується розрізняти зовнішні та внутрішні прояви форми. Використання такого підходу дозволило авторові визнати форму адміністративної діяльності як певну структуру (сукупність компонентів). Така структурна побудова форми підтвердилась також виокремленням різноманітних її видів та підвидів.

Саме з урахуванням проаналізованих позицій розглянуто, наприклад, видання правових актів управління або вчинення матеріально-технічних операцій як зовнішніх проявів форми адміністративної діяльності митних органів. У свою чергу, до внутрішніх проявів форми діяльності, тобто способів організації, внутрішніх зв'язків між елементами її змісту, належатиме процесуальна (процедурно-процесуальна та процедурно-організаційна) форма адміністративної діяльності митних органів.

Використання такої наукової конструкції як юридична процесуальна форма дозволило авторові визначити своєрідність адміністративної діяльності митних органів. З'ясовуючи процедурно-процесуальний характер адміністративної діяльності митних органів, дисертант виходив із загальновизнаного в юридичній літературі розуміння процесуальної форми, відповідно до якого під процесуальною формою адміністративної діяльності митних органів слід мати на увазі сукупність однорідних процедурних вимог, що висуваються до учасників процесу, спрямованих на досягнення певного матеріально-правового результату. В результаті дослідження автор визначив та сформулював властивості, що характеризують процесуальну форму адміністративної діяльності митних органів.

Подальший аналіз внутрішньої (процесуальної) та зовнішньої форми адміністративної діяльності митних органів спонукав до висновку, що, крім відмінностей, вони мають і спільні риси. Основна з них полягає в тому, що внутрішню та зовнішню форми поєднує їх зв'язок зі змістом діяльності митних органів. Внутрішню й зовнішню форми не можна протиставляти одна одній. Внутрішня форма та існуючі зовні форми вираження діяльності митних органів тісно взаємопов'язані між собою і впливають одна на одну. У сукупності форми є відповідними способами організації, існування й зовнішнього виразу змісту діяльності митних органів.

У підрозділі 4.2 “Проблеми класифікації форми адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика” акцентується увага на важливості теоретичного та практичного значення для усвідомлення сутності, призначення адміністративної діяльності митних органів класифікаційного розподілу форм її прояву.

В основу пошуку варіанту класифікації форм адміністративної діяльності митних органів дисертантом покладено характер наслідків її використання. Застосування даного критерію як основного дозволило серед процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів виокремити правові (юридичні) та організаційні (неправові, фактичні) форми. Для більш повного розуміння сутності такого поділу форм адміністративної діяльності митних органів у ролі додаткового (уточнюючого) критерію, запропоновано використовувати також і ступінь їх правової регламентації. Значення такої класифікації форм діяльності митних органів полягає в тому, що вона акцентує увагу на ролі права як важливого засобу здійснення впливу на суспільні відносини, намагається пояснити як, яким чином митні органи використовують право для виконання своїх завдань і функцій. Зазначається, що концепція правових та організаційних форм діяльності є досить плідною: вона сприяє удосконаленню права як регулятора суспільних відносин, роль якого в розбудові правової, демократичної держави неухильно зростає.

Автор підтримує позицію, в основі якої - поділ форм діяльності державних органів, у тому числі й форм адміністративної діяльності митних органів, на правові та організаційні зовсім не означає будь-якого применшення, а тим більше заперечення організуючої ролі права в процесі унормування суспільних відносин. У цьому сенсі правові форми завжди є організаційними. Проте далеко не всі організаційні форми є правовими. До останніх належать лише ті, що обов'язково тягнуть за собою настання юридичних наслідків. Цим і викликана потреба в розмежуванні форм адміністративної діяльності на правові та організаційні.

Подальший поділ правової та організаційної форми адміністративної діяльності митних органів сприяв дослідженню специфічних видів їх діяльності відповідно до їх завдань і компетенції та вдосконаленню системи митної служби в цілому.

Відповідно до такого критерію, як відношення правових форм до діючої системи права, запропоновано розрізняти правотворчу діяльність митних органів та правозастосовну, яка поділяється на підвиди, а саме: регулятивну (оперативно-виконавчу), контрольну, правоохоронну, установчу та реєстраційно-дозвільну. Вважаємо, що запропонована конструкція правових форм адміністративної діяльності митних органів обумовлена самою логікою механізму митно-правового регулювання суспільних відносин, в якому безпосередніми суб'єктами здійснення юридичного впливу виступають митні органи, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях, але всі вони є результатом установчої діяльності спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі митної справи. Реальний юридичний вплив на інших учасників митних правовідносин, який забезпечує система митних органів, передбачає здійснення взаємопов'язаних та взаємообумовлених інших підвидів правозастосовної діяльності: регулятивної (оперативно-виконавчої), правоохоронної, контрольної, реєстраційно-дозвільної. У свою чергу, всі різновиди правозастосовної діяльності здійснюються з урахуванням і на підставі нормативних приписів, що встановлені в процесі відомчої правотворчості.

Змістовний аналіз адміністративної діяльності митних органів переконав у тому, що в межах організаційної форми діяльності може бути виокремлено два її підвиди: організаційно-регламентуючу та організаційно-ідеологічну діяльність.

Дослідивши процесуальні форми адміністративної діяльності митних органів, автор дійшов висновку, що вони використовуються як всередині системи митних органів - у процесі організації практичної реалізації повноважень, так і поза її межами - під час повсякденного безпосереднього впровадження в життя митної політики держави. Різновекторність використання форм діяльності дозволила здійснити їх класифікацію за таким критерієм, як мета їх використання чи спрямованість. Відповідно до цього критерію запропоновано виділяти внутрішньосистемну та зовнішньосистемну форми адміністративної діяльності митних органів.

Отже, автор підсумував, що адміністративна діяльність митних органів є складною за змістом і структурою. Однак усі види процесуальних форм цієї діяльності спрямовані на забезпечення національної безпеки держави, створення сприятливих умов для реалізації прав та інтересів громадян і суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності у сфері митних відносин, розвитку зовнішньоекономічних зв'язків та інтеграції вітчизняної економіки у світову економіку. Ефективність адміністративної діяльності митних органів значною мірою залежить і від раціонального та своєчасного поєднання різних її процесуальних форм.

У підрозділі 4.3 “Зовнішні прояви форми адміністративної діяльності як засоби реалізації митної політики” форми адміністративної діяльності митних органів досліджуються з точки зору на них як на певні дії суб'єктів управління, що мають відповідний зовнішній прояв, за допомогою якого реалізується їх управлінський вплив на об'єкти управління.

Запропонована в роботі класифікація зовнішніх форм адміністративної діяльності митних органів виходить за межі їх поділу на правові та організаційні (неправові, фактичні). Усі дії митних органів та їх посадових осіб відповідним чином згруповано, тобто об'єднано в певні однорідні групи за ознакою загальності, подібності їх зовнішнього прояву: видання правових актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення юридично значущих дій, здійснення організаційних заходів, виконання матеріально-технічних операцій. Така класифікація була обумовлена потребою глибшого з'ясування сутності форм діяльності митних органів, вона дозволила виявити ряд недоліків в організації їх діяльності, на усунення яких мають бути спрямовані зусилля науковців та практиків. Ті суттєві перетворення у формах діяльності митних органів, що відбуваються, зумовлені, насамперед, якісними змінами у змісті їх адміністративної діяльності. Зроблено висновок, що одним із напрямів удосконалення механізму реалізації митної політики держави потрібно вважати комплексний та системний розвиток форм адміністративної діяльності митних органів, що сприятиме підвищенню ефективності й дієвості виконуваних ними завдань та функцій.

У підрозділі 4.4 “Сутність та особливості методів адміністративної діяльності митних органів” автор наголошує на тому, що проблема методів управління, методів державного управління належить до найбільш актуальних та складних, якій у науковій літературі завжди приділялося достатньо уваги. Разом з тим, немає інших понять, які б уживалися так само неоднозначно та відрізнялися таким самим низьким ступенем визначеності, як ці. Саме це й обумовило потребу в дослідженні методів адміністративної діяльності митних органів.

У роботі здійснено аналіз методів діяльності як способів впливу митних органів на громадян та суб'єктів господарювання. Що ж стосується методів як способів організації роботи митних органів та способів розв'язання конкретних ситуацій, то вони були розглянуті в роботі лише побіжно. Дослідження методів показало: як, яким чином митні органи та їх посадові особи в процесі здійснення адміністративної діяльності вирішують поставлені перед ними завдання, пов'язані з участю у формуванні митної політики та її безпосередньою реалізацією. Відповідно до цього було визначено метод адміністративної діяльності як спосіб практичного здійснення завдань та функцій, що стоять перед митними органами. З'ясування змісту методу дозволило сформулювати відповідь на питання про те, якими способами найбільш дієво та раціонально можна досягти мети адміністративної діяльності. Методи визначають якісний бік адміністративної діяльності, а тому автор зробив висновок, що удосконалення методів означає підвищення ефективності діяльності.

У результаті проведеного дослідження дисертант дійшов висновку щодо діалектичної єдності методів та мети адміністративної діяльності. Мета обумовлює специфіку використовуваних методів, вибір методів певною мірою визначає реальність досягнення поставленої мети, у свою чергу методи вказують, яким чином досягається мета діяльності. Узагальнення та наукове осмислення теорії і практики діяльності митних органів сприяло можливості визначення рис, властивих методам адміністративної діяльності та їх змістовній характеристиці.

З огляду на те, що адміністративна діяльність митних органів здійснюється через використання значної сукупності різноманітних методів, обрання тих чи інших з них та їх практичне застосування обумовлені низкою факторів об'єктивного та суб'єктивного характеру, які були визначені та проаналізовані автором у своєму дослідженні. У роботі наголошується на тому, що обираючи методи діяльності, важливо визначити найбільш ефективні, раціонально поєднати їх для вирішення конкретних завдань. Разом з їх успішним застосуванням це, як вважає дисертант, стане запорукою оптимізації процесу адміністративної діяльності митних органів, сприятиме реалізації громадянами та суб'єктами своїх прав і законних інтересів у сфері митно-правового регулювання та, в цілому, втіленню в життя митної політики держави.

У підрозділі 4.5 “Класифікація методів, що застосовуються митними органами, їх види” акцентується увага на тому, що точне усвідомлення єдності та взаємозв'язку методів адміністративної діяльності, їх науково обґрунтована класифікація має вагоме значення для пізнання сутності та умов найбільш ефективного застосування методів.

З'ясувавши правову природу адміністративної діяльності, дисертант дійшов висновку, що їй як різновиду управлінської діяльності властиві, перш за все, загальні методи управління: переконання та примус. Встановлено, що в тому чи іншому співвідношенні вони використовуються в процесі реалізації будь-якої з функцій митних органів. Таке співвідношення методів випливає із суспільної природи нашої держави, конституційного принципу, відповідно до якого зміст і спрямованість діяльності держави визначаються правами та свободами людини, роллю і значенням переконання як основного фактора виховного впливу.

Зроблено висновок, що система методів адміністративної діяльності складається з двох рівнів. Перший охоплює загальні методи, що використовуються митними органами та їх посадовими особами при виконанні своїх завдань та реалізації функцій. Загальні методи характеризуються універсальністю, пов'язані з правовою та організаційною формою діяльності митних органів, поширюються як на правотворчу, так і на правозастосовну діяльність. Вони використовуються також у внутрішньоорганізаційних та зовнішньоорганізаційних правовідносинах у митно-правовій сфері. Другий рівень методів адміністративної діяльності митних органів охоплює спеціальні методи, що застосовуються при здійсненні митної діяльності. Спеціальні методи детерміновані специфікою митної діяльності, обумовлені особливостями митно-правових відносин, але є похідними від загальних методів, виникають, формуються на їх підґрунті, продовжують їхню дію у специфічній сфері діяльності. Вони прямо чи опосередковано обумовлені загальними методами. Отримані знання дають достатні підстави стверджувати: якщо елементи загальних методів адміністративної діяльності присутні у всіх ситуаціях, де діють митні органи чи їх посадові особи, то спеціальні методи застосовуються поза системою митної служби. Іншими словами, їх дія спрямована на громадян і суб'єктів господарювання.

Дисертант відзначає, що залежно від ступеня врахування в управлінському впливі з боку митних органів інтересів і правових можливостей громадян та суб'єктів господарювання розрізняються адміністративні та економічні методи адміністративної діяльності митних органів.

Розділ 5 “Пріоритетні напрямки удосконалення адміністративної діяльності митних органів” складається з двох підрозділів, в яких аналізується досвід реалізації митними адміністраціями зарубіжних країн митної політики, визначаються можливості його впровадження в Україні, з'ясовуються проблеми та перспективи модернізації митних органів на сучасному етапі державотворення з урахуванням світових тенденцій розвитку міжнародної торгівлі та потреб забезпечення її безпеки.

У підрозділі 5.1 “Міжнародний досвід реалізації митної політики: практика впровадження в Україні” обґрунтовано доводиться, що зростання обсягів міжнародної торгівлі, реструктуризації національної економіки, ускладнення зовнішньоекономічних зв'язків, забезпечення безпеки при здійсненні ЗЕД ставлять перед митною службою України нові завдання, вимагають від них запровадження нової стратегії в царині модернізації традиційно використовуваних форм та методів діяльності, спрямованих на реалізацію митної політики держави.

Наголошується, що в останні десятиріччя, особливо з кінця 90-х рр. ХХ - початку ХХІ ст., у рамках діяльності впливових міжнародних організацій, таких як СОТ, ВМО, ЮНКТАД, СБРР, МВФ, МТПП та інших, здійснюється активна робота щодо спрощення й уніфікації принципів і методів регулювання зовнішньої торгівлі, в тому числі форм та методів діяльності митних органів як структур, що безпосередньо реалізують митну політику своїх держав. З'ясовано, що серед системи міжнародних органів, покликаних забезпечувати координацію діяльності митних органів різних країн, надання їм технічної допомоги, підготовку спеціалістів у сфері митної діяльності провідне місце належить ВМО. Проаналізувавши діяльність ВМО, дисертант встановив, що основними напрямками модернізації діяльності митних адміністрацій є удосконалення існуючих митних процедур, методів визначення митної вартості, правил визначення походження товарів, гармонізованої системи опису й кодування товарів, правоохоронної діяльності та опрацювання інших, не менш важливих аспектів, пов'язаних з їх функціонуванням.

Зроблено висновок, що митна служба України бере ініціативну участь у роботі ВМО. Таке активне співробітництво національних митних органів зі своєю профільною міжнародною організацією має позитивні наслідки, насамперед у царині удосконалення та підвищення ефективності їх діяльності.

У контексті здійснюваного дослідження було звернуто увагу на такі моменти: актуальними залишаються проблеми, пов'язані з уніфікацією діяльності митних органів, метою якої є максимальне полегшення міжнародної торгівлі, прискорення товарообігу при забезпеченні в повному обсязі контрольних, фіскальних та правоохоронних функцій; удосконалення механізму здійснення митних операцій; розширення міжнародного співробітництва у сфері митної діяльності. Успішне вирішення окреслених проблем передбачає використання передового міжнародного досвіду реалізації митної політики. Його впровадження можливе лише за активної підтримки, технічної й методичної допомоги з боку ВМО.

У роботі автор дійшов висновку щодо обов'язковості запровадження в діяльність митних органів України сучасної моделі функціонування митних адміністрацій, що передбачена Рамковими стандартами безпеки та полегшення світової торгівлі, які були розроблені фахівцями ВМО, в тому числі й за участю представників Державної митної служби України, і яка ґрунтується на приписах Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур (Кіотська конвенція в редакції Протоколу 1999 р.). Оскільки Рамкові стандарти ВМО - це пакет з декількох взаємопов'язаних документів, що узагальнюють прогресивну практику та досвід країн, митні адміністрації яких найповніше відповідають потребам сьогодення і в яких знайшли своє відображення основні тенденції, пов'язані з формуванням та реалізацією сучасної митної політики, здійснено їх аналіз та визначено можливості їх впровадження в діяльність митної служби України. Обґрунтовано доводиться, що результати, які можна отримати внаслідок запровадження в діяльність митної системи України Рамкових стандартів ВМО, повною мірою відповідатимуть очікуванням, що мають стати наслідком модернізації адміністративної діяльності митних органів.

У підрозділі 5.2 “Сучасні тенденції та перспективи модернізації адміністративної діяльності митних органів” наголошується на тому, що система організації та діяльності митних органів, наявні механізми митного контролю та митного оформлення, взаємовідносини з національним виробником і його зарубіжними партнерами, що склалися на попередніх етапах державотворення і формування ринкової економіки, вже не відповідають постійно зростаючим обсягам експортно-імпортних операцій і транзитних перевезень товарів. Завдання, поставлені перед митною службою України - це перетворення митних органів у потужну спеціалізовану систему органів виконавчої влади, максимально адаптовану до реалій сьогодення, орієнтовану на ефективний захист інтересів громадян, суб'єктів господарювання і водночас на забезпечення дієвої реалізації митної політики держави. Дисертант дійшов висновку, що визначальним моментом для адміністративної діяльності в майбутньому мають стати партнерські стосунки з учасниками зовнішньоекономічних операцій, усебічне сприяння гуманізації та прискоренню процедур митного контролю і митного оформлення, удосконалення митного законодавства України відповідно до міжнародних вимог і стандартів.

Здійснивши аналіз практичної діяльності митних органів попередніх років, автор резюмував, що модернізація та перспективний розвиток системи митних органів мають проводитися з урахуванням пріоритету прав та законних інтересів громадян і суб'єктів господарювання, економічних перетворень та міжнародної, зокрема, європейської практики в галузі митно-правового регулювання суспільних відносин. З урахуванням цього в роботі визначено основні цілі розвитку та модернізації адміністративної діяльності митних органів.

У роботі дисертант дійшов висновку щодо існування нагальної потреби в ґрунтовних дослідженнях у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, діяльності митних органів, тарифного і нетарифного регулювання та інших, не менш важливих проблем у цій царині. Успішне розв'язання цих складних питань, як вважає автор, створить достатнє наукове підґрунтя для організаційно-правового забезпечення механізмів формування та реалізації національної митної політики і діяльності державних інституцій та інших суб'єктів митних правовідносин.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукової проблеми, що полягає у відсутності раціональної сучасної теорії адміністративної діяльності органів митної служби, спрямованої на реалізацію державної політики в галузі митної справи. У роботі на основі комплексного аналізу теоретичних засад формування митної політики держави, правового регулювання, практики її реалізації митними органами досліджено проблеми адміністративної діяльності митних органів, напрацьовано пропозиції й рекомендації до законодавства, що визначає організаційно-правові засади функціонування митних органів та визначено напрямки модернізації митних органів щодо реалізації митної політики держави. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети, а саме:

1. У роботі встановлено, що глибокі та всеохоплюючі за своєю сутністю політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в сучасній Україні, обумовлюють серйозні зміни в усвідомленні ролі та значення митної політики як невід'ємної складової єдиної загальнодержавної політики. Обґрунтовано, що митна політика, яка нині має яскраво виражений фіскальний характер, у майбутньому повинна орієнтуватися на здійснення економічних, регулятивних та охоронних функцій.

З'ясовано, що різноманітність аспектів митної політики обумовлена як об'єктивними, так і суб'єктивними факторами. За своєю спрямованістю та домінуванням економічних засобів її реалізації митна політика має економічний характер. Як сфера діяльності політичних інститутів суспільства і держави - політичний характер, як інструмент адміністративно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності - правовий. Безперечно, митна політика належить до найважливіших проявів суверенітету держави, що передбачає особливу увагу до неї з боку державної влади при позиції в міжнародних відносинах та вирішенні внутрішніх проблем.

Проблеми сучасної митної політики визначають стратегію розвитку митної служби України і митних органів зокрема.

2. Наголошується, що інституціональний механізм формування та реалізації митної політики держави, що діє нині в країні, в цілому визначений основними положеннями, що сформульовані в Конституції України, МК України, законах та підзаконних нормативних актах, але він не позбавлений недоліків, що породжують деякі проблеми, в першу чергу, щодо визначення суб'єктного складу його учасників, розмежування їх повноважень у цій сфері, відповідальності за прийняті рішення. За цієї ситуації суттєво знижується ефективність їх діяльності, спрямованої на реалізацію своїх завдань та функцій.

Акцентується увага на тому, що модернізація інституціонального механізму має забезпечувати: національний характер митної політики (захист економічних інтересів держави та суб'єктів господарювання, вирішення завдання структурної перебудови економіки, захист прав та законних інтересів громадян), раціональне використання заходів тарифного та нетарифного регулювання ЗЕД, високий рівень безпеки зовнішньої торгівлі, активізацію інтеграційних процесів у світове співтовариство. Реалізація цих положень можлива лише за умови зміни підходу до організації інституціонального механізму митної політики, і, насамперед, у питаннях розмежування повноважень державних органів щодо формування та реалізації державної політики в митній сфері, встановлення відповідальності за прийняті рішення в цій сфері, а також ширшого залучення недержавних інституцій до цього процесу.

3. Аналіз норм митного законодавства та практики його застосування дає підстави стверджувати: в системі органів виконавчої влади митні органи України виступають основним суб'єктом реалізації митної політики держави, що прямо підтверджується нормативним закріпленням такого статусу. Вони є головним системотвірним елементом інституціонального механізму формування та реалізації митної політики держави. Інші ж суб'єкти інституціонального механізму в межах своїх повноважень лише сприяють реалізації своїх завдань та функцій митним органам. Проте це не виключає, а, навпаки, передбачає об'єднання зусиль усіх без винятку суб'єктів митної політики, спрямованих на забезпечення функціонування та вдосконалення дієвого й ефективного механізму формування та реалізації державної політики у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

4. Доведено, що наявність національної системи митної служби є невід'ємною ознакою суверенітету держави, однією з найвагоміших умов її політичної й, насамперед, економічної незалежності, обов'язковим фактором існування цілісного самодостатнього державно-територіального утворення. Розв'язуючи цілу низку конкретних завдань, система митної служби є суттєвим фактором підтримки рівноваги і створення в країні найсприятливіших умов для розвитку власної економіки, вагомим чинником структурних ринкових перетворень, важелем впливу на стан соціального добробуту суспільства, що свідчить про вагому роль і значення діяльності митних органів для утвердження державності й засад громадянського суспільства. Для України, як і для будь-якої суверенної держави, питання формування та безпосередньої реалізації митної політики, функціонування системи митної служби, ефективного та дієвого митно-правового регулювання на власній території завжди були й будуть невід'ємним атрибутами державного механізму.

5. З'ясовано, що головна мета діяльності митних органів, як і будь-яких органів виконавчої влади, на сучасному етапі розбудови соціально орієнтованої правової держави - це найбільш повне та адекватне задоволення всіх суспільно значущих потреб громадськості так званого “публічного” характеру через усебічне забезпечення пріоритету прав, законних інтересів людини, в нашому випадку у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Крім того, система митних органів покликана виконувати ряд специфічних цілей, пов'язаних із їхньою участю у формуванні державної митної політики та її безпосередньою реалізацією. До таких специфічних цілей належить: точне та неухильне виконання вимог митного законодавства; забезпечення реалізації прав і законних інтересів громадян та суб'єктів ЗЕД, пов'язаних з переміщенням через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів; раціональної й ефективної роботи об'єктів, що знаходяться під їх управлінським впливом; створення оптимальних умов для їх власної організації та функціонування тощо.

6. У результаті здійсненого дослідження правового статусу митних органів та практики їх діяльності сформульовано поняття функцій митних органів: функції митних органів - специфічні, відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності митних органів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети й завдань, що стоять перед ними.

Встановлено, що перелік безпосередньо здійснюваних митними органами функцій невичерпний і може розширюватись залежно від соціально-економічної та політичної ситуації в державі. Зіставлення та виявлення спільних рис і властивостей функцій дозволяє виокремити такі узагальнені функції митних органів, як-от: регулятивну, контрольну, економічну, фіскальну, охоронну і статистичну.

7. Автором доведено, що підвищення ефективності діяльності митних органів передбачає не тільки раціональну побудову їх системи, а й найбільш доцільне за сутністю та чітке за формою визначення їх компетенції.

Держава окреслює компетенцію митних органів шляхом видання правових норм, які, як правило, містяться в численних нормативних джерелах. Правові норми, які визначають компетенцію митних органів чи їх посадових осіб, повинні чітко та, по можливості, лаконічно встановити права та обов'язки з тією метою, щоб, по-перше, надати їм можливість ефективно та в повному обсязі реалізувати свої функції, самостійно вирішувати конкретні життєві ситуації, по-друге, встановити межі наданих державою владних повноважень. Компетенція митних органів є складовою адміністративно-правового статусу, що окреслює їхнє місце та роль у системі митних органів і може бути визначена як сукупність нормативно визначених цілей та завдань, а також необхідних для їх виконання державно-владних повноважень (прав та обов'язків).

8. Наголошується, що нормативні акти, в яких містяться правові норми, покликані регулювати спрямовану на безпосередню реалізацію митної політики діяльність митних органів, досить різноманітні. Однак чільне місце в механізмі правового забезпечення цієї діяльності належить МК України та іншим законодавчим актам України. Кожен різновид правових актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Ураховуючи те, що запровадження адміністративної реформи в Україні передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед через його кодифікацію, в митному законодавстві ці положення вже поступово реалізуються. Зроблено висновок, що законодавче регулювання не може охопити усі відносини в митній сфері, а тому певна їх частина буде врегульована підзаконними нормативними актами, що є досить природним.

9. Встановлено, що в процесі реалізації своїх завдань та функцій митні органи активно використовують різноманітні за характером, формами і методами засоби та способи впливу на суспільні відносини для їх упорядкування. Серед цієї сукупності засобів виокремлюються, як їх визначають в юридичній літературі, адміністративно-правові засоби. Обґрунтовано, що практична реалізація адміністративно-правових засобів здійснюється в межах діяльності, що в адміністративно-правовій науці отримала назву адміністративної діяльності.

У дисертації з урахуванням найбільш суттєвих та вагомих ознак адміністративної діяльності та особливостей сфери митно-правового регулювання суспільних відносин сформульовано наступне визначення поняття адміністративної діяльності митних органів: адміністративна діяльність митних органів - це урегульована переважно нормами адміністративного права підзаконна, цілеспрямована, державно-владна, виконавчо-розпорядча діяльність, пов'язана з практичним здійсненням заходів, спрямованих на безпосередню реалізацію митної політики держави та організацією й функціонуванням системи митних органів.

10. Принципи адміністративної діяльності митних органів - це об'єктивні закономірності, відображені в засадничих ідеях, положеннях, висновках, що характеризують зміст діяльності митних органів та зафіксовані у правових нормах або випливають з них.

Аналіз закономірностей здійснення митними органами адміністративної діяльності з урахуванням вимог, що ставляться до процесу виявлення та формулювання принципів, дозволяє виділяти в системі принципів адміністративної діяльності митних органів дві групи: загальносистемні та організаційні. Загальносистемні - це ті принципи, які формуються з урахуванням закономірностей управлінської та процесуальної діяльності, що здійснюється митними органами у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Ці принципи є підґрунтям для здійснення митними органами адміністративної діяльності. Вони реалізуються в адміністративній діяльності незалежно від рівня та місця митного органу (його посадової особи) в єдиній загальнодержавній системі митної служби України. Організаційні принципи відображають характер, закономірності, специфіку побудови й організації системи органів митної служби України та їх діяльності. Ці принципи враховуються при створенні, реорганізації, ліквідації, функціонуванні митних органів та їх структурних підрозділів. Застосування організаційних принципів дозволяє раціонально розподілити компетенцію між суб'єктами адміністративної діяльності, обрати найбільш оптимальні варіанти використання адміністративно-правових методів і форм діяльності митних органів під час реалізації ними своїх функцій.

11. У роботі доведено, що адміністративна діяльність митних органів, яка передбачає здійснення цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на його об'єкт, втілюється у відповідній формі.

Форма адміністративної діяльності митних органів - об'єктивно відображена, відмінна за своїм набором структурних елементів, стадій діяльність митних органів щодо раціонального та ефективного виконання покладених на них завдань та функцій. Зроблено висновок, що це поняття слід розглядати як складне утворення, елементами якого є внутрішні й зовнішні компоненти.

12. Застосування такого класифікаційного критерію, як характер наслідків адміністративної діяльності, у ролі основного дозволило серед процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів виділяти правові та організаційні форми. Для більш повного розуміння сутності такого поділу форм адміністративної діяльності митних органів як додатковий (уточнюючий) критерій було запропоновано використовувати також ступінь їх правової регламентації.

Відповідно до такого критерію, як відношення правових форм до діючої системи права, виокремлено правотворчу діяльність митних органів та правозастосовну, яка поділяється на підвиди, а саме: регулятивну (оперативно-виконавчу), контрольну, правоохоронну, установчу та реєстраційно-дозвільну. У межах організаційної форми діяльності митних органів класифіковано два її підвиди: організаційно-регламентуюча та організаційно-ідеологічна.

13. Визначено, що форма адміністративної діяльності митних органів як зовнішній прояв форми реалізації митної політики - це зовнішній вияв конкретних дій митних органів та їх посадових осіб, що здійснюються ними в межах їх компетенції для реалізації поставлених перед ними завдань.

Дослідження усієї багатоманітності проявів діяльності митних органів дозволило виокремити самостійні групи споріднених за характером, однакових чи подібних у своєму зовнішньому відображенні дій, які є самостійними формами адміністративної діяльності митних органів: видання правових актів управління, укладення адміністративних договорів, здійснення юридично значущих дій, здійснення організаційних заходів, виконання матеріально-технічних операцій.

14. Визначено, що закріплення Конституцією України принципу, відповідно до якого утвердження і забезпечення прав та свобод людини є головним обов'язком держави, потребує наявності дієвого механізму його реалізації, основним елементом якого є методи діяльності, під якими пропонується мати на увазі способи, прийоми та засоби цілеспрямованого впливу на керовані об'єкти, що використовуються митними органами та їх посадовими особами для виконання завдань і реалізації функцій у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

15. Наголошується, що запропонована в роботі класифікація методів діяльності митних органів не має вичерпного характеру. Усі методи чітко розмежовуються тільки на теоретичному рівні, в процесі ж реальної практичної діяльності митних органів вони застосовуються не ізольовано, а в сукупності, у певному співвідношенні та послідовності. Зроблено висновок, що найбільший ефект від застосування методів може бути досягнуто лише за умови їх комплексного використання, з урахуванням конкретного змісту митної політики держави та характеру взаємозв'язків між митними органами, їх посадовими особами та іншими учасниками адміністративної діяльності. Окрім того, успішне розв'язання завдання такого характеру багато в чому залежить від суб'єктивних факторів, приміром від рівня професійної підготовки посадових осіб митних органів. Не менше значення має й зміст норм митного законодавства, що визначає компетенцію митних органів, порядок переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон.

16. Доведено, що використання міжнародного досвіду застосування форм та методів діяльності принесе національним митним органам України користь. Але при цьому слід мати на увазі, що особливості національного законодавства, стан розвитку економіки та вже існуюча система митної служби України унеможливлюють повне копіювання будь-якої моделі реформування, що може бути запроваджена у вітчизняну систему митних органів. Процес входження нашої держави до світової спільноти потребує розв'язання ряду нагальних проблем організаційного та правового характеру.

17. Система організації й діяльності митних органів, існуючі механізми митного контролю та митного оформлення, взаємовідносини з національним виробником і його зарубіжними партнерами, що склалися на попередніх етапах державотворення і формування ринкової економіки, вже не відповідають постійно зростаючим обсягам експортно-імпортних операцій і транзитних перевезень товарів. Завдання, поставлені перед митною службою України, - це перетворення митних органів у потужну спеціалізовану систему органів виконавчої влади, максимально адаптовану до реалій сьогодення, орієнтовану на ефективний захист інтересів громадян, суб'єктів господарювання і водночас на забезпечення ефективної реалізації митної політики держави. Головним в адміністративній діяльності мають стати партнерські стосунки з учасниками зовнішньоекономічних операцій, усебічне сприяння гуманізації та прискоренню процедур митного контролю й митного оформлення, удосконалення митного законодавства України відповідно до міжнародних вимог та стандартів. Вирішення таких завдань передбачає модернізацію митних органів та вдосконалення форм і методів їх діяльності.

Модернізація та перспективний розвиток системи митних органів мають проводитися з урахуванням пріоритету прав та законних інтересів громадян і суб'єктів господарювання, економічних перетворень та міжнародної і, зокрема, європейської практики в галузі митно-правового регулювання суспільних відносин.

Список опублікованих праць за темою дисертації

Монографії, навчальні посібники, коментарі

1. Приймаченко Д.В. Митна політика держави та її реалізація митними органами: Монографія. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2006. - 332 с.

Рецензія: Кормич Б.А. Актуальне дослідження теоретико-методологічних засад формування митної політики держави та її реалізації митними органами // Митна справа. - 2006. - №. 6. - С. 101 - 103.

2. Приймаченко Д.В. Адміністративна діяльність митних органів: проблеми теорії та практики: Монографія. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2007. - 290 с.

Рецензія: Мазур А.В. Теорія адміністративної діяльності митних органів на етапі формування // Вісник Академії митної служби України. - 2007. - № 1. - С. 128 - 130.

3. Приймаченко Д.В. Дізнання та адміністративно-юрисдикційна діяльність митних органів // Практикум з митного права: Навчально-методичний посібник / За ред. Д.В. Приймаченка. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2003. - С. 66 - 77.

4. Приймаченко Д.В. Адміністративне право: Навчально-методичний посібник. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2004. - 82 с.

5. Приймаченко Д.В., Кувакін С.В. Державне управління // Адміністративне право України: Навч. посібник / За заг. ред. Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвської. - К.: Істина, 2007 . - С. 53 - 65.

6. Приймаченко Д.В. Система і функції митних органів // Практикум з митного права: Навч.-метод. посібник / За ред. А.В. Мазура. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2007. - С. 13 - 21.

7. Приймаченко Д.В. Митні органи як суб'єкти митного права // Митне право України: Навч. посібник / За заг. ред. В.В. Ченцова. - К.: Істина, 2007. - С. 25 - 66.