Административный регламент и стандарты исполнения государственных функций и предоставления услуг общим отделом по организационным вопросам администрации муниципального органа

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра общего, стратегического, информационного менеджмента и бизнес-процессов

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ И СТАНДАРТЫ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ ОБЩИМ ОТДЕЛОМ ПО ОРГАНИЗАЦИОННЫМ ВОПРОСАМ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОРГАНА (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ ШЕПСИНСКОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ТУАПСИНСКОГО РАЙОНА КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)

Специальность 032001.65 Документоведение и документационное обеспечение управления

Туллер Екатерина Юрьевна

Краснодар - 2013

РЕФЕРАТ

Выпускная квалификационная работа 97 с., 1 табл., 37 источников, 6 прил.

Ключевые слова: СТАНДАРТИЗАЦИЯ, РЕГЛАМЕНТАЦИЯ, РЕГЛАМЕНТ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ.

Объектом исследования выступает административная регламентация и стандартизация государственных услуг, как целостный процесс.

Предметом исследования является процесс выполнения и исполнения государственных функций и услуг в органе местного самоуправления.

Цель работы - изучение теоретических и методологических основ формирования, развития и функционирования института административной регламентации, определение его правовой сущности, принципов и функций, разработка на этой основе концептуальных положений и предложений по совершенствованию практики административной регламентации в конкретном органе исполнительной власти, а также повышению качества разрабатываемых административных регламентов, дальнейшему совершенствованию соответствующей правотворческой деятельности.

В результате исследования разработан проект административного регламента для органа местного самоуправления.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Необходимость, теоретические и методологические и основы регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

1.1 Необходимость регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

1.2 Теоретические и методологические основы регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

1.2.1 Понятие стандарта и стандартизации, ее объекты и цели

1.2.2 Сущность, основные свойства и принципы регламентации

1.3 Особенности исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг на муниципальном уровне

2. Общая характеристика и анализ деятельности общего отдела по организационным вопросам Администрации Шепсинского сельского поселения за 2010-2012 гг.

2.1 Общая характеристика общего отдела по организационным вопросам Администрации Шепсинского сельского поселения

2.2 Анализ деятельности общего отдела по организационным вопросам Администрации Шепсинского сельского поселения по работе с обращениями граждан за 2011-2012 гг.

3. Предложения по совершенствованию регламентации исполнения муниципальных и государственных функций и предоставления услуг общим отделом Администрации Шепсинского сельского поселения с разработкой административного регламента исполнения муниципальной функции "Обеспечение рассмотрения письменных и устных обращений граждан, осуществление контроля за организацией и соблюдением установленного порядка работы с обращениями граждан"

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития системы государственного управления в России развита интенсивность поиска новых правовых механизмов и модернизационных управленческих технологий, в связи, с чем особую значимость приобретает исследование организационной среды государственного и муниципального управления, одной из основных характеристик которой является стандартизация и регламентация управленческих отношений. Главным образом, связано это с укреплением правовых основ и необходимостью существенного повышения эффективности проводимых в стране реформ, их демократической направленностью и нацеленностью на преодоление таких негативных явлений, как инертность, бюрократизм, коррумпированность.

Одним из многочисленных и важных вопросов встает вопрос об источниках права. Это касается не только традиционных источников права, но и тех, которые появились в результате происходящих в последние годы в нашей стране социальных трансформаций и перемен в сфере государственного администрирования. Распространение получают нормативные правовые акты государственного управления, которые детально регламентируют деятельность государственных и муниципальных органов, их структурных подразделений и должностных лиц. На смену должностным инструкциям и трудовым договорам пришли должностные регламенты и служебные контракты, повсеместно введены в действие правила служебного поведения и кодексы этики служащего. Большего совершенства достигла система правовой регламентации конкурсного отбора, аттестации, квалификационных экзаменов, дисциплинарной практики. Неуклонно растет число административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. К началу 2012 года административными регламентами было охвачено около 70% основных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти.

Административная регламентация - инструмент универсальный, который используется органами управления всех ветвей власти и их структурными подразделениями, касается всех государственных служащих. Причем осуществляется посредством самых различных правовых форм - положений, уставов, инструкций, порядков, правил, наставлений, рекомендаций. Очевидно, что акты административной регламентации позволяют не только оптимизировать управленческую деятельность, но и сделать государственный аппарат более открытым, повысить его эффективность, установить строгий контроль качества управленческого процесса, повысить персональную ответственность исполнителей, что, в свою очередь, помогает ввести управленческий процесс в более жесткие процессуальные рамки, установить понятный алгоритм административных действий, сделать доступными критерии и показатели оценки качества служебной деятельности.

Актуальность темы усиливает также то, что за годы проведения административной реформы, вместе с некоторыми позитивными моментами, так и не удалось реализовать многие первоначальные замыслы и обеспечить запланированные результаты реформы. Актуальным остается исследование принципов и социальной роли административной регламентации, признаков и форм административных регламентов, разработка соответствующего понятийного аппарата. Выявлена проблема систематизации регламентов. Актуальность исследования обусловлена также тем, что комплексные научные публикации по данной тематике практически отсутствуют. Проблемы административной регламентации затрагиваются в работах, посвященных либо исследованию источников административного права, либо вопросов административной реформы, либо в учебных пособиях по административному праву и государственной службе.

Степень научной разработанности темы и база источников исследования - это вопрос сложный. Если по вопросам административно-правовых актов управления сформировалась достаточно обширная научная литература, то, касающееся административной регламентации и стандартов исполнения государственных услуг должного научного освещения не получили. За последние годы интерес к административным процедурам и административным регламентам намного возрос. Теоретической основой данного исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых. На высокую практическую значимость института административной регламентации и стандартизации обратили внимание давно, причем многие авторитетнее представители управленческой науки. Среди них - В.Г.Афанасьев, А.А.Богданов, К.И.Варламов, М.Вебер, В.Вильсон, А.К.Гастев, П.М.Керженцев, В.В.Лазарев, В.И.Ленин, Г.К.Орджоникидзе, А.К.Уледов.

В контексте изучения административной реформы вопросы административных регламентов, их систематизации, стандартизации и практической реализации затрагивают А.Г.Барабашев, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, Г.А.Гаджиев, В.А.Козбаненко, А.В.Куракин, Ю.В.Истомина, А.В.Клименко, С.Е.Нарышкин, Т.И.Нешатаева, А.Ф.Ноздрачев, О.Н.Ордина, В.А.Прокошин, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, А.И.Турчинов, Т.Я.Хабриева. Их труды посвящены исследованию источников административного права, сущности административной регламентации, оценки качества регламентов, порядку их разработки, принятия и практической реализации. Многие теоретико-прикладные аспекты регламентации (одни - в концептуальной принципиально-постановочной форме, другие - фрагментарно, третьи - касаясь вопросов организации парламентской и судебной практики) нашли свое отражение в работах Г.В.Атаманчука, И.И.Веремеенко, А.Г.Гуриновича, Р.В.Енгибаряна, Е.Ю.Киреевой, Ю.М.Козлова, Н.М.Казанцева, Л.М.Колодкина, Ю.К.Краснова, Е.В.Колесникова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.М.Лебедева, А.Л.Маковского, А.В.Оболонского, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, Л.Л.Попова, Л.А.Сергиенко, Б.С.Эбзеева.

Стоит заметить, что в имеющихся работах отсутствует системный подход к анализу изучаемого объекта. В том числе с точки зрения регламентации как конструктивного процесса и процедуры разработки, принятия и практической реализации государственно-управленческих решений во всех их формах и в разрезе каждой ветви власти.

Теоретически и методологически дипломная работа основана не только на теоретических работах отечественных и зарубежных авторов, но и на законах РФ, постановлениях Правительства РФ и других официальных документах в области деятельности направленной на стандартизацию и регламентацию исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Сфера исследования в данной дипломной работе - процесс предоставления государственных услуг и исполнение государственных функций. стандартизация регламентация государственный муниципальный

Объектом исследования является деятельность по выполнению и исполнению государственных функций и услуг в органе местного самоуправления.

Предметом исследования выступает административный регламент, как инструмент в процессе реализации государственных услуг.

Цель работы - предложить администрации Шепсинского сельского поселения конкретный проект административного регламента, отвечающий требованиям и стандартам, внести изменения в существующие регламенты, а также разработать проект административного регламента по исполнению муниципальной функции "Обеспечение рассмотрения письменных и устных обращений граждан, осуществление контроля за организацией и соблюдением установленного порядка работы с обращениями граждан".

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

- раскрыть сущность таких базовых понятий, как «регламентация», «регламент», «административный регламент», «регламент предоставления государственных услуг», «регламент исполнения государственной функции». Анализ при этом органически увязывается с такими понятиями, как «регулирование», «процедура», «процесс»;

- проанализировать основные признаки и отличительные черты административных регламентов;

- определить место административных регламентов в системе нормативных правовых актов управления;

- провести анализ принципов и функций административной регламентации и практики их реализации в соответствии с целями и задачами административной реформы;

- разработать предложения по совершенствованию действующей системы регламентации в администрации Шепсинского сельского поселения, а также разработать проект административного регламента, который отвечает требованиям и стандартам.

Задачи, поставленные в дипломной работе, вытекают из цели дипломной работы и соответствуют структуре исследования.

Так, в первой части рассматриваются необходимость, теоретические и методологические основы регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Во второй части дается общая характеристика и анализ деятельности общего отдела по организационным вопросам администрации Шепсинского сельского поселения Туапсинского района, а также включен анализ деятельности отдела по работе с обращениями граждан.

В третьей части дается ряд рекомендаций по улучшению работы с обращениями граждан в администрации Шепсинского сельского поселения, разработан регламент исполнения муниципальной услуги.

Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя: введение, три раздела, заключение, список 38 использованных источников, а также 6 приложений.

1. НЕОБХОДИМОСТЬ, ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ И СТАНДАРТИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

1.1 Необходимость регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

В рамках проходящей в России административной реформы, одной из целей которой является повышение качества государственного управления, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Это абсолютно новый для российской практики государственного управления вид документа, призванный способствовать повышению качества государственных услуг.

Впервые административный регламент упоминается наряду с должностным регламентом в законе о государственной гражданской службе. Согласно закону, должностной регламент государственного служащего является частью административного регламента государственного органа и должен содержать следующую информацию: квалификационные требования и должностные обязанности, сроки и процедуры принятия решений, перечень государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам, порядок служебного взаимодействия с государственными служащими в рамках одного или нескольких государственных органов, а также с гражданами и организациями. Состав информации административного регламента не прописан.

Вопрос разработки административных регламентов затронут в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Согласно данному документу, «федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и в сроки, устанавливаемые Правительством РФ, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти». Стоит отметить, что определение понятия «административный регламент» в указанном источнике отсутствует.

Статус и понятие административного регламента предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции федеральным органом исполнительной власти определены постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В данном документе дано дескриптивное описательное определение административного регламента:

«…Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти».

Одно лишь описание сфер регламентации, которые охватывает данный документ, не дает полного представления о значимости и роли административного регламента, которая отведена ему в новой системе «тотальной» регламентации.

Административный регламент имеет одновременно характер внешнего и внутреннего документа. В каждом из названных качеств он способствует решению различных задач по организации функционирования органа. Различия в понятиях и задачи каждого из видов регламента предоставлены в таблице 1.1.

Таблица 1.1 - Различия понятий и задачи административного регламента как внешнего и внутреннего документа.

Административный регламент - внешний документ	Административный регламент - внутренний документ
понятие
Раскрывает для всех внешних контрагентов (получателей услуг, других органов - параллельных или вышестоящих) содержание деятельности ОИВ, закрепляет обязанности органа и отдельных сотрудников по взаимодействию с внешними контрагентами и выполнению функций	Определяет технологию выполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)
задачи
Повышение степени синхронизации работы различных подразделений, в результате чего сокращаются сроки принятия решений и выполнения функций ОИВ;	Регламент служит основой для разработки положений о структурных подразделениях ОИВ, должностных регламентов сотрудников;
Повышение степени удобства получения государственных услуг для граждан, для которых процесс получения становится более прозрачным и упорядоченным. После чего граждане могут выработать оптимальные личные стратегии взаимодействия;	Административный регламент обеспечивает стандартизацию процедур (приведение к единому стандарту исполнения), снимая проблему разночтения, расхожего толкования нормативных актов различными сотрудниками;
Регламент служит основанием для апеллирования и обжалования действий органа и его сотрудников по отношению к гражданам и юридическим лицам. Это становится возможным благодаря обязательности административного регламента для исполнения сотрудниками ОИВ, публичности регламента, а также наличию в регламенте четко определенного порядка обжалования решений ОИВ. Все эти условия в комплексе обеспечивают механизм защиты интересов граждан и других контрагентов ОИВ. Невыполнение любого из трех условий делает механизм обжалования решений неработоспособным.	Административный регламент описывает текущую конструкцию административных процессов, фиксируя начальную точку, для дальнейшего их совершенствования. Без подобного описания начального состояния невозможно дальнейшее улучшение административных процессов. Без четкого описания «начальной точки» высока вероятность повторения прошлых ошибок, невозможно реализовать системный подход при подготовке предложений по оптимизации процессов. Формализованное описание административных процедур, фиксирующее их текущую конструкцию, - необходимое условие для создания механизма отбраковки неэффективных и закрепления эффективных процедур;
	Обучение новых сотрудников - решается проблема передачи опыта, который фиксируется регламентом в формализовано описанных административных процедурах.

По замыслу авторов Концепции административной реформы, регламентация деятельности органов исполнительной власти будет способствовать достижению поставленных целей. Для этого должны быть разработаны стандарты качества государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Основной их задачей должно стать описание последовательности действий органа исполнительной власти при оказании государственной услуги, каждое из которых документируется.

В Концепции административной реформы приводится следующее определение понятия «административный регламент исполнения государственной функции и предоставления государственных услуг» -- это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Данное определение нельзя назвать достаточным, но в нем обозначен статус административного регламента и прослеживаются основные моменты, которые должны быть отражены при его разработке.

После утверждения Концепции административной реформы началась активная разработка нормативно-правовой и методической базы для разработки и внедрения административных регламентов и стандартов качества государственных услуг. Среди основополагающих документов можно назвать постановление Правительства РФ №679 от 11 ноября 2005 года "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (далее Постановление РФ №679) и Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 года №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". На основе вышеперечисленных нормативно-правовых актов ведомства приступили к разработке и внедрению административных регламентов. В перспективе на каждую государственную или муниципальную услугу должен быть утвержден административный регламент и опубликован на официальном сайте ведомства или органа исполнительной власти.

Как следует из Концепции административной реформы, административный регламент является инструментом повышения качества управления и производительности труда через оптимизацию процесса оказания государственной услуги. Чтобы достичь этой цели, разработчикам административных регламентов необходимо детальнейшим образом проанализировать весь процесс оказания государственной услуги: от момента получения заявления на предоставление услуги или другого инициативного документа до момента отправки документа, содержащего результат услуги. При этом важно не просто описать процесс принятия решения, но и найти возможности для оптимизации процесса. Постановление Правительства РФ № 679 содержит цели, которые должны быть достигнуты разработчиками регламента:

- упорядочить административные процедуры и действия;

- устранить избыточные процедуры и действия;

- оптимизировать процесс предоставления государственных услуг, сократив количество предоставляемых заявителем документов, ограничив взаимодействие заявителя с должностным лицом;

- сократить срок предоставления государственной услуги;

- определить и закрепить ответственность должностных лиц в соблюдении требований регламента;

- сделать возможным предоставление государственной услуги в электронной форме.

Постановление содержит также требования к структуре административного регламента, который должен содержать в себе следующие разделы:

- общие положения;

- требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

- административные процедуры;

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);

- порядок обжалования действий или бездействия должностного лица, а также принимаемого им решения.

Подробный состав информации каждого раздела также указан в Постановлении.

Таким образом, видно, что административный регламент должен содержать не только описание последовательности действий при оказании государственной услуги, но и определять требования к ее качеству. В регламенте очень четко прописывается, в каких случаях, на базе какой информации должно быть принято решение, на каком этапе какой документ должен быть создан, кто и в какие сроки должен его согласовать и утвердить, какую ответственность несет сотрудник за нарушение процедуры и сроков оказания государственной услуги. Такая высокая степень регламентации работы с документами очень важна для бесперебойного функционирования органа государственной власти в тех случаях, когда, например, постоянный сотрудник болен или находится в отпуске, и замещающее его должностное лицо, ознакомившись с регламентом, может также четко выполнять обязанности по оказанию услуг.

Из анализа информации, которая должна быть отражена в административном регламенте, видно, что это документ не только внутреннего пользования. Он должен быть, прежде всего, доступен гражданину, обратившемуся в орган исполнительной власти за предоставлением государственной услуги. Физическое или юридическое лицо, собирающееся обратиться в орган государственной власти, должно иметь возможность ознакомиться с полным перечнем документов, необходимых для получения государственной услуги, знать, к какому должностному лицу ему следует обратиться, каковы сроки предоставления необходимой ему услуги, то есть заявитель должен обладать информацией о своих правах и обязанностях. Эту информацию он может получить на официальном интернет-сайте того органа исполнительной власти, в который он собирается обратиться. Это выгодно как для самого заявителя, так и для органа государственной власти, так как позволяет сэкономить время и оказать услугу более качественно.

Таким образом, административный регламент должен содержать в себе не просто описание последовательности действий при оказании государственной услуги, но и требования к качеству ее предоставления, то есть стандарт государственной услуги.

Стандарт исполнения государственной функций (предоставления государственной услуги) - часть административного регламента, устанавливающая требования к качеству и доступности государственных услуг (функций). Стандарт устанавливает требования, обеспечивающие необходимый уровень качества осуществления государственной функции.

Состав информации, которая должна быть отражена в стандарте, также указан в законе. В российской практике государственного управления впервые предпринимается попытка достичь такую высокую степень регламентации принятия решений и фактически процесса документирования выполнения функции или оказания услуги. Чтобы составить представление о том, что такое административный регламент, необходимо сначала понять, как в общих чертах происходит предоставление государственной услуги, а значит и понимать, что именно представляет собой государственная услуга.

Понятие «государственные услуги» в России стало широко использоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Государственную услугу следует отличать от государственной функции.

Государственная функция - регулярно осуществляемая органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, не связанных с непосредственным обращением физического или юридического лица в соответствующий орган исполнительной власти.

Функции органов государственной власти разделены на основные и дополнительные:

основная функция - деятельность, осуществляемая органом исполнительной власти для достижения целей его создания, ориентированная на обеспечение потребностей граждан, органов и организаций и зафиксированная в Положении об органе исполнительной власти,

вспомогательная функция - деятельность, осуществляемая структурными подразделениями органов исполнительной власти в целях выполнения основных функций.

В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные функции (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок, наложение взысканий, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, приостановление деятельности и т.д.). Это приводит к усилению административного давления, увеличению количества административных ограничений деятельности организаций, в том числе предпринимательской деятельности.

В рамках административной реформы осуществляется разграничение контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти и местного самоуправления, разработка необходимых нормативных правовых актов.

Контроль рассматривается в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых организациями, аккредитованными в органах исполнительной власти. Надзорные функции должны осуществляться органами исполнительной власти.

На начало 2008 года на федеральном уровне нормативными документами предложено следующее определение понятия «государственная (муниципальная) услуга» - деятельность по исполнению запроса гражданина (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством материальных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполнительной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством.

Государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия:

1) если инициатором взаимодействия является ОРГАН ВЛАСТИ (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;

2) если инициатором взаимодействия является ГРАЖДАНИН, ОРГАНИЗАЦИЯ (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.

В отличие от государственной функции, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному гражданину (физическому лицу) или организации (юридическому лицу). Именно поэтому существует необходимость ее регламентации, исходя из особенностей (потребностей, характера) потребителя услуги. Разработка и внедрение административных регламентов направлена на оптимизацию административных процедур и сокращение сроков предоставления государственных услуг.

Основанием для оказания государственной услуги является инициативный документ (заявление, запрос, заявка) от получателя на предоставление государственной услуги. Форма такого документа, как правило, прилагается к административному регламенту. Кроме того, в административном регламенте обязательно детально перечисляются все документы, которые должны быть предоставлены заявителем вместе с инициативным документом для принятия решения. Далее регламент описывает порядок обработки информации, то есть работы с документами, на основании которых исполнитель принимает решения и составляет ответный документ, содержащий принятое решение. Конечный документ проходит стадии согласования, в ряде случаев утверждения и направляется заявителю. Копия заключения, как правило, вкладывается в личное дело заявителя, которое отправляется в архив. Процесс оказания государственной услуги считается завершенным.

На сегодняшний день административный регламент исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги играет огромную роль в деятельности органа исполнительной власти, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. В соответствии с требованиями законодательства данный документ последовательно описывает процесс оказания государственной услуги, содержать требования к срокам и качеству выполняемых процедур, указывает исполнителя. Для этого процесс оказания государственной услуги разбит на конкретные операции, каждая операция регламентирована с прописыванием документов и порядка работы с ними.

В регламенте отражены связи между операциями, условия, при которых одна операция считается логически завершенной, и исполнитель может переходить к следующей. Эта связь наглядно дается в большинстве регламентов в виде блок-схемы, которая является частью административного регламента. Например, процедура по получению заявления от получателя государственной услуги считается завершенной, если получен полный комплект документов. Следующим этапом идет проверка правильности оформления документов. Все это наглядно изображено на блок-схеме, с указанием срока исполнения каждого этапа оказания государственной услуги, структурного подразделения (в том случае, если в предоставлении государственной услуги задействовано более одного структурного подразделения), исполнителя, критериев принятия решения, а также определены санкции за нарушение требований регламента. Чем детальнее регламентация, тем быстрее и качественнее будет проходить процесс предоставления государственной услуги, а блок-схема делает его прозрачным.

Таким образом, административный регламент исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги является одним из наиболее эффективных инструментов оптимизации деятельности органов исполнительной власти.

Во-первых, при его разработке функция органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг тщательно анализируется, разбивается на этапы. Это позволяет выявить избыточные процедуры, документы, создание которых не обосновано, требования к заявителю, которые также можно назвать излишними. Результатом такого упорядочивания является снижение срока предоставления государственной услуги, повышение производительности труда при сокращении затрачиваемых ресурсов.

Во-вторых, грамотно разработанный административный регламент позволяет выстроить четкую схему движения документов и снизить избыточный документооборот. Структура каждого создаваемого документа унифицирована и обоснована, что позволяет избежать неконтролируемое разрастание документообразования, создания дополнительных документов в разъяснение уже существующих. Это позволяет снизить затраты на создание и движение документов.

В-третьих, описание четких критериев принятия решений позволяет избежать ситуации, когда решения принимаются в нарушение прав заявителя, облегчит контроль за деятельностью государственного служащего, сделает деятельность органа исполнительной власти более понятной и прозрачной для заявителя.

И, наконец, создание и фиксирование четкого алгоритма действий при оказании государственной услуги или исполнения государственной функции, прописывание схемы движения документов является основным шагов в направлении внедрения электронного документооборота и электронного межведомственного взаимодействия, что является частью федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002--2010 гг.)».

В настоящий момент регламентируются только государственные и муниципальные функции и услуги, подразумевающие непосредственное взаимодействие с гражданами и организациями - собственно государственные услуги, функции по контролю и надзору, типовые государственные услуги по рассмотрению обращений граждан. Остальные полномочия регламентации не требуют и могут быть урегулированы ведомственными актами.

Начиная с 2006 года и до настоящего времени федеральными органами исполнительной власти накоплен значительный опыт по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Проведена инвентаризация полномочий федеральных органов исполнительной власти и определен конкретный Перечень государственных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти, для которых должны быть разработаны административные регламенты, и информация о которых должна быть размещена в Федеральном реестре государственных и муниципальных услуг (далее - перечень услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти). Перечень включает 879 полномочий (179 функций по контролю и надзору и 700 государственных услуг) 74 ведомств и 3 органов государственных внебюджетных фондов. Перечень формируется Минэкономразвития России с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и публикуется на портале административной реформы www.ar.gov.ru.

В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ разработка и утверждение административных регламентов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В целях координации работы по утверждению административных регламентов на региональном и муниципальном уровне Минэкономразвития России разработаны и одобрены Правительственной комиссии по проведению административной реформы методические рекомендации по разработке и утверждению административных регламентов регионального и местного уровня.

Объективная необходимость регламентации и стандартизации государственных функций (услуг) обусловлена основными ключевыми целями преследуемыми при осуществлении деятельности органов публичной власти. Ключевыми целями проведения стандартизации и регламентации деятельности органов публичной власти являются:

- повышение уровня качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- повышение уровня удовлетворенности получателей государственных и муниципальных услуг их качеством и доступностью;

- ориентация органов государственной власти и местного самоуправления и их служащих на интересы получателей государственных и муниципальных услуг;

- повышение уровня открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

- создание дополнительных стимулов для результативной деятельности государственных и муниципальных органов, их служащих в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг;

- укрепление доверия граждан к органам государственной власти и местного самоуправления.

Внедрение административных регламентов обеспечивает установление персональной ответственности лиц, принимающих решения, устранение анонимности административных процессов и решений. Административные регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения должностного лица, принимающего решение, и исполнителей путем «прописывания» разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.

Административные регламенты должны задавать «шкалу» качества предоставления услуги (исполнения функции), что крайне важно для органов публичной власти, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности. Принятие административных регламентов создает постоянно действующий механизм совершенствования исполнения органами публичной власти процессов предоставления услуг (исполнения функций).

1.2 Теоретические и методологические основы регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

1.2.1 Понятие стандарта и стандартизации, ее объекты и цели

Для раскрытия теоретических и методологических основ регламентации и стандартизации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, стоит еще раз вернуться к вопросу разграничения понятия «государственная функция» и «государственная услуга». Необходимо также остановится на соотношении понятий регламент и стандарт.

Среди государственных функций выделяется одна функция. Эта функция оказания государственных услуг. Для этой функции предназначен специальный тип административного регламента - стандарт государственной услуги. Существуют две точки зрения на то, что представляет собой стандарт государственной услуги. В соответствии с одной стандарт государственной услуги есть часть административного регламента. Согласно другой идеи стандарт, в том числе и национальный стандарт, в соответствии с Концепцией развития системы национальной стандартизации, является документом, содержащим добровольные требования. Регламент же содержит обязательные требования для выполнения.

Особенностью данной функции (оказание государственной услуги) является, то, что она может выполняться определенным органом исполнительной власти, далее ОИВ, например, государственным агентством или уполномоченным, в соответствии с законодательством, услугодателем. При этом исполнение данной функции зависит от волеизъявления заинтересованного лица, который во многих случаях выступает, как сопродуцент данной услуги, а услугодатель должен содействовать заявителю в реализации его прав, законных интересов и конституционных обязанностей.

Для того, что бы квалифицировано разделить понятия «регламент» и «стандарт», необходимо обратиться к основным документам, в которых рассмотрено понятие «стандарта». В Концепции развития системы национальной стандартизации приняты общепризнанные в мировой практике принципы и подходы:

- добровольность применения национальных стандартов Российской Федерации и обязательность соблюдения их требований при принятии решения об их использовании;

- максимальный учет при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;

- применение международных стандартов как основы разработки национальных стандартов Российской Федерации за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным, вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и/или технологическим различиям или, когда Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;

- недопустимость создания препятствий для производства и обращения продукции, выполнение работ и оказания услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей стандартизации;

- обеспечение условий для единообразного применения национальных стандартов;

- открытость процессов разработки стандартов;

- обеспечение доступности стандартов и информации о них для пользователей;

- однозначность понимания всеми заинтересованными сторонами требований, излагаемых в национальных стандартах;

- прогрессивность и оптимальность требований, включаемых в стандарты и содействие научно техническому прогрессу;

- применение национальных стандартов в контрактных отношениях между изготовителем и потребителем.

Декларация данных принципов накладывает определенные ограничения в виде системы требований на стандартизацию в России, в частности на информационное обеспечение по стандартизации. Ведение фонда национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области осуществляется в соответствии с порядком, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. №500 «О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию».

В настоящее время в состав фонда документов национальной системы стандартизации входят национальные стандарты и стандарты организаций, правила стандартизации, нормы и рекомендации по стандартизации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.

По определению Международной организации по стандартизации, стандартизация представляет собой процесс установления и применения правил с целью упорядочения в данной области на пользу и при участии всех заинтересованных сторон, в частности, для достижения всеобщей максимальной экономии с соблюдением функциональных условий и требований безопасности.

Объектами стандартизации в какой-либо производственной области являются продукция, работы, услуги, процессы. Однако термин стандартизация используется и в непроизводственных сферах, поэтому для обозначения объекта стандартизации лучше применять термин продукт деятельности людей, в том числе, в рамках организаций (предприятий). Неслучайно произошла замена термина «стандарт предприятия» на «стандарт организации». В свою очередь, данный продукт (продукт продуцирования) можно рассматривать как триединую совокупность отчуждаемого результата (продукции), процесса продуцирования и элементов среды продуцирования.

Необходимо признать, что стандарт это все-таки не только правила, по которым создаются, принимаются и используются стандарты, т. е. описания (процедуры) процессов деятельности людей, но и совокупность дозволений, предписаний и запретов в виде совокупности требований к данным процессам. Сами же процессы входят в продукт продуцирования, поэтому в общем случае в стандарты должны входить требования на продукты (отчуждаемые результаты (продукцию), процессы продуцирования и элементы среды продуцирования).

Целью стандартизации естественно не является упорядочение, которое фактически является средством достижения цели - экономическая (политическая, социальная, либо другая) польза, в противном случае стандартизация бессмысленна.

В этой связи к стандартизации, кроме упорядочения, еще относится закрепление в нормативных документах оптимальных (согласованных) требований к объектам стандартизации, а также установление процедур применения данных нормативных документов. Обязательные требования, в частности, по безопасности, закрепляют в регламентах, например, к продуктам производственной среды в технических регламентах. Добровольные требования, например, к качеству продуктов, закрепляют в стандартах. Методы стандартизации также применяются и при регламентации и отражаются в регламентах.

Таким образом, стандартизация есть консенсуальная деятельность всех заинтересованных сторон по установлению, применению и реализации во всех областях жизнедеятельности добровольных стандартов, представляющих собой систему необходимых, достаточных и полных (репрезентативных) требований к продуктам продуцирования, состоящим из триединого множества отчуждаемых результатов (продукции), процессов продуцирования и элементов среды продуцирования, с целью увеличения эффективности безопасного потребления и продуцирования данных продуктов.

1.2.2 Сущность, основные свойства и принципы регламентации

Всплеск интереса к регламентации наблюдается на современном этапе развития общественных отношений, когда в России появился Федеральный закон №184 от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании», общественность заговорила о технических регламентах и затем об административных регламентах. С теоретической точки зрения, как любая теория - теория регламентации должна представлять собой модель действительности, т.е. организованной деятельности людей, которая строиться исходя из определенных сформулированных ими принципов. По большому счету, любая теория есть некоторый научный регламент, однако в отличие от практической деятельности, (в случае, когда продукт не соответствует регламенту, то бракуется продукт), в науке при несоответствии теории эксперименту или явлениям действительности, отвергается теория.

Теорию регламентации можно рассматривать как науку о закономерностях существования, организации и развития регламентации как общественного явления и методах ее исследования. Объектом и предметом теории регламентации могли бы стать отношения, возникающие между продуцентами, получателями продуктов и властью, связанные с установлением требований к продуцированным продуктам; к договорным отношениям по продуцированию; закономерности фактических взаимодействий в рамках этих отношений, а также нормы действующего законодательства и правоприменительная практика.

Одним из первых, кто прямо указал на проблему регламентации, считается Э. Дюркгейм, который это сделал в своей работе, посвященной разделению труда еще примерно сто лет назад. Он отмечает, «чем более солидарны члены общества, тем более поддерживают они разнообразные отношения как друг с другом, так и с группой в целом. С другой стороны, число этих отношений непременно пропорционально числу определяющих их юридических правил». Таким образом, он четко указывает на юридический аспект регламентации, хотя термин регламентация пока не использует. К сожалению, в современное время мы можем наблюдать, что существуют, точки зрения, которые полностью игнорируют юридический аспект регламентации.

В простейшем виде регламентация - это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. По Э. Дюркгейму, существуют четыре свойства (проблемы), которые определяют регламентацию: непротиворечивость (скоординированность) регламентации, возможность свободы в рамках регламентации, возможность совместимости самоорганизации и регламентации, справедливость регламентации. В противном случае регламентация не выполнит свою функцию обеспечения солидарности.

Термин «регламентация» тесно связан с понятием бюрократия. В начале прошлого века М. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии, в соответствии с которой бюрократические дела должны исполнять компетентные и беспристрастные исполнители в полном соответствии с законодательством и по регламентированным процедурам. Четыре основные характеристики бюрократии по М. Веберу:

- бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом,

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации,

- вся формальная внутриорганизационная деятельность осуществляется в форме письменных документов, подлежащих хранению,

- все должностные лица должны обладать компетентностью не только в сфере своих обязанностей, но и в области деятельности всей организации.

В СССР достаточно много внимания уделялось регламентации, однако регламентация фактически рассматривалась с точки зрения бюрократического руководства. Л.А. Родина со ссылкой на В.М. Пустозерову регламентацию представляют как метод нормирования управленческого труда, в частности как процесс установления и контроля над соблюдением правил, определяющих и регулирующих порядок и время проведения мероприятий и действий, осуществление деятельности, ограничивающих их определенными пределами. Таким образом, регламентация рассматривается не как отдельный институт, а метод в таком виде деятельности, как нормирование труда.

Л.А. Сергиенко считается, что регламентация фактически представляет собой регулирование. Автор отмечает, что нет четких критериев разграничения общих и типовых регламентов, а существующее деление регламентов на общие, типовые, примерные и конкретные регламенты только усложняют задачу. По ее мнению можно выделить три группы регламентов: положения о структурном подразделении, положение о должностях и должностные инструкции. Данные документы она считает, имеют одинаковый правовой статус. В соответствии с мнением Л.А. Сергиенко, под регламентом надо понимать должностную инструкцию, которая создается для нормативного обеспечения разделения и кооперации труда и представляет собой правовое оформление соответствующих этапов данного процесса. В должностных инструкциях определяется организационно-правовой статус работников, их обязанности, права и ответственность. Кроме того, в них должны быть включены установленные показатели деятельности для сравнения с фактическими показателями. Она предлагает также включать в данный документ требования, которым должны удовлетворять работники при приеме их на работу.

...