Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

"УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ"

Факультет подготовки бакалавров права

Кафедра конституционного права

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Короткова С.И.

Научный руководитель

доцент Пономарева Ирина Павловна

Екатеринбург 2012

Оглавление

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.3 Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Глава 2. Особенности функционирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Место Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственных органов

2.2 Проблемы взаимодействия федерального и регионального Уполномоченных по правам человека

2.3 Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

Введение

Права человека принадлежат всем людям независимо от социального положения и являются неотъемлемой составной частью их отношений с государством. На протяжении многих веков проходил процесс постепенного признания индивидуальной свободы и ограничения власти государства.

В настоящее время в государственных системах защиты прав и свобод граждан активно используется институт омбудсмена, который зародился в Швеции в начале XIX столетия. В большинстве государств мира этот конституционно-правовой институт внесудебной зашиты прав и свобод человека и гражданина сформировался значительно позже, во второй половине XX столетия.

Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным "мостом" между государством и обществом. Двуединство его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с достаточной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными структурами и чиновниками, и применять предоставленные ему меры воздействия.

Актуальность темы исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием.

Длительное время в отечественной юридической науке идея института омбудсмена находилась в тени других концепций и институтов защиты прав и законных интересов личности. В последние годы в соответствии с рекомендациями Организации Объединенных Наций разработке внесудебных механизмов обеспечения прав и свобод человека и гражданина стало уделяться особое внимание. В связи с этим значительно повысился интерес к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Появились публикации А.А. Бегаевой, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Бутусовой, Т.А. Васильевой, Д.В. Замышляевой, В.В. Комаровой, Н.В. Корнеевой, Е.А. Лукашевой, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Эмих, посвященные конституционно-правовым основам деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и его правовому статусу.

Цель работы заключается в комплексном исследовании института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его становления и развития. конституционный правовой свобода

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач:

- раскрытие этапов формирования института и конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

- изучение направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

- определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

- анализ и обобщение деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека;

- проведение анализа взаимосвязи новой должности Уполномоченного по правам ребёнка и Уполномоченного по правам человека;

В работе использованы методы различного оперативного статуса: системный, анализа и синтеза, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, статистический, социологический, иные.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции, уставы, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ежегодные и специальные доклады уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В первой главе данной работы говорится о конституционно-правовых основах института Уполномоченного по правам человека: о становлении и развитии института, о конституционно-правовом статусе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Во второй главе речь идет об особенностях функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: его месте в системе государственных органов, проблемах взаимодействия федерального и регионального Уполномоченных по правам человека, об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации.

Глава 1. Конституционно-правовые основы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека или омбудсмена впервые был создан в Швеции 1809 году; второй страной, учредившей должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года). После Второй мировой войны данный институт получил мощное развитие. Именно в это время были приняты важные международные правовые документы в области прав человека, в частности, 10 декабря 1948 года - Всеобщая декларация прав человека. Сегодня более чем в ста странах мира есть уполномоченные по правам человека. Успешный опыт этих государств, а также переход России к демократическим преобразованиям после распада СССР сформировали предпосылки к созданию должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который "назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР". О Декларации прав и свобод человека и гражданина: постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. -1991. - № 52. - Ст. 1865.

Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт "д" части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (в ред. от 30.12.2008 и от 30.12.2008) // Российская газета. - 2009. - 21 января. № 7.

До принятия такого закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека С.А. Ковалева. 10 марта 1995 года он был освобожден от занимаемой должности.

До принятия федерального закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 № 1587. Российская Федерация. Президент. О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека: указ от 04 августа 1994г. № 1587 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 15. Ст. 1713. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.

Работа над Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" продолжалась. 20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей включение кандидатур в список для тайного голосования на должность Уполномоченного двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 17 апреля 1996 года закон был принят в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Основное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

После процедур согласования Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" 25 декабря 1996 года был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 года подписан Президентом Российской Федерации, 4 марта 1997 года официально опубликован и вступил в силу. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конст. закон Рос. Федерации от 26. февр. 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 16.10.2006 г. № 4-ФКЗ, от 10.06.2008 г. №3-ФКЗ и от 28.12. 2010г. №8-ФКЗ) // Российская газета. - 2010. - 4 января. - С 14. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, реализовав тем самым требования пункта "д" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В срок не позднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума должна была назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайное голосование раздельно по каждой из пяти предложенных кандидатур. Набрать необходимое большинство голосов не удалось ни одному кандидату. 17 сентября 1997 года при повторном рассмотрении вопроса ситуация повторилась. В мае 1998 года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат - депутат Государственной Думы О.О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием (299 депутатов - "за", 29 - "против" и 3 -"воздержались") был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Российская Федерация. Государственной Думы Федерального Собрания. О назначении Миронова Олега Орестовича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: постановление от 22 мая 1998 г. № 2496-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 21. - Ст. 2217.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Согласно п.п. 1, 2 ст. 33 Федерального закона, по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство России, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям министерств и ведомств, средствам массовой информации и уполномоченным по правам человека в субъектах РФ.

Кроме того, по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. За 5 лет было подготовлено и направлено в перечисленные органы 5 ежегодных и 8 специальных докладов, посвященных тем сферам жизни, где имеются существенные нарушения прав человека.

В специальных докладах обобщены типичные и носящие массовый характер нарушения прав граждан, отражена деятельность федерального Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предложен комплекс законодательных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер для искоренения этих негативных явлений.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. К концу 2011 года институт государственной правозащиты действовал уже в 66 субъектах Российской Федерации. Еще в четырех - в республиках Марий Эл и Тыва, в Тюменской области, а также в Чукотском автономном округе, где были приняты законы об уполномоченном по правам человека, назначений на эту должность хочется ожидать в ближайшее время. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. - 2012 г. - 6 марта. - С. 17.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность.

13 февраля 2004 года в связи с истечением срока деятельности на должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова Государственная Дума Федерального Собрания Российской федерации назначила на эту должность Владимира Петровича Лукина

Кандидатура В.П. Лукина была предложена Президентом России В.В. Путиным и поддержана 335 депутатами. После назначения В.П. Лукин принес присягу на Конституции России и поклялся защищать права человека и гражданина, исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией России, российским законодательством.

17 февраля 2004 года Председатель Государственной Думы ФС РФ Б.В. Грызлов официально представил В.П. Лукина сотрудникам аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

К 2012 года планируется создание института финансового омбудсмена. Такое поручение значится в перечне, подписанном Президентом РФ по итогам совещания по экономическим вопросам. Кабинету министров совместно с Центробанком РФ предстоит сформулировать предложение по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, касающихся создания института финансового омбудсмена. Омбудсменом в финансовой сфере называют лицо, разрешающее во внесудебном порядке споры между организациями, оказывающими финансовые услуги, а также их клиентами. Яловцев А. В России появиться институт финансового омбудсмена // Областная газета. - 2012. - 24 марта. - С. 1. Список необходимых изменений должен быть подготовлен к 1 сентября 2012 года. Финансовый омбудсмен есть в нашей стране и сейчас, но такой институт введен на основе добровольных соглашений банков, омбудсмен работает на общественных началах, его решения являются лишь рекомендацией. Раньше этим занимался Павел Медведев. После его ухода из Государственной Думы в Центробанк обязанности исполняет глава Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян.

По мнению Павла Медведева, в законе должны быть прописаны права и обязанности омбудсмена, определена максимальная сумма спора между гражданином и финансовой организацией, рекомендации по разрешению которого может давать омбудсмен. "Я считаю, что она должна быть ограничена 300 тысячами рублей - это наиболее оптимальный и устраивающий всех вариант", - уверен он. Помимо прав и обязанностей, в законе нужно четко прописать процедуру разрешения споров, в частности, моменты, когда финансовая организация или гражданин не соглашаются урегулировать спор. "Процедура принятия закона не будет отложена на долгий срок. Общество и финансовый сектор уже созрели для создания института омбудсмена", - говорит Павел Медведев. Фомченков Т. Защита - по праву // Российская газета. - 2012. - 23 марта. С. 28

Таким образом, можно сделать вывод о том, что учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного органа - одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории оно уже известно давно. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.

1.2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В соответствии с действующим законодательством и практикой деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур.

Уполномоченный по правам человека России - это назначаемый (выборным) представителем Федеральной власти лицо, обеспечивающее гарантии государственной защиты прав и свобод человека их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в соответствии с Международными нормами, Конституцией и законами Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - это комплексная правовая категория, содержание которой определяется через системную совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности, адресованных ему Конституцией Российской Федерации, международными правовыми актами, федеральными конституционными и федеральными законами Российской Федерации, а также надлежаще обеспеченных соответствующими гарантиями Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 34..

Основные элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации это:

* политико-правовая природа статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его возникновения, прекращения и срок действия;

* основные формы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

* компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

* гарантии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

* ответственность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 10 Федерального конституционного закона Российской Федерации "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации). Несомненно, что присяга имеет важное юридическое значение, поскольку означает вступление его в должность.

Срок полномочий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составляет пять лет, хотя Государственная Дума избиралась ранее сроком на четыре года. Шишкова А.Н. Институт омбудсмена // Адвокат. 2007. № 12. С. 18. С 2008 года действия полномочий Государственной Думы и Уполномоченного по правам человека совпадают. Это стало возможным благодаря внесению поправок в Конституцию РФ Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной думы: федер. закон Рос. Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ "" // Российская газета. - 2008. - 31 дек. С. 25.. В мировой практике сроки избрания варьируются и определяются условиями построения и функционирования высших органов государственной власти. Как правило, ни в одной стране мира не практикуется назначение на должность омбудсмена пожизненно, кроме Великобритании в Северной Ирландии, где срок не ограничен. Омбудсмены назначаются на определенный срок (от двух лет в Австралии, до десяти лет в Нью-Брансуик в Канаде) и в большинстве государств могут быть переизбраны Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института Омбудсмена // Петербургский Омбудсмен. -2007. № 14. С. 42-43.. Как и в зарубежных странах в российском законодательстве срок полномочий ограничивается двумя сроками подряд, что призвано обеспечить независимость и беспристрастность службы.

Одним из способов упрочения позиции Уполномоченного по правам человека в России в политической системе является привлечение политических партий к процессу отбора и назначения Уполномоченного по правам человека.

Проблематична и деполитизация статуса Уполномоченного, так как на практике он все равно будет сталкиваться с политическими вопросами. Тем не менее, институт омбудсмена, как и конституционные суды, должны быть более отстраненными, менее задействованными в общественных вопросах, чем иные власти. Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста // Государство и право. - 2008. - № 12. С. 86-87

Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 19 Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 2. - Ст. 74.

Анализируя элементы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека, можно прийти к выводу, что в Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не прописана процедура отстранения от должности в случае неспособности Уполномоченного осуществлять свои обязанности по состоянию здоровья.

Вопрос о представлении заключения государственной медицинской комиссии, назначенной Государственной Думой в целях оценки состояния здоровья Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации также не регламентирован.

Аппарат Уполномоченного по правам человека создается для юридического, организационного, научно-аналитического и иного обеспечения деятельности Уполномоченного. Статус Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата как государственного органа с правом юридического лица, имеющего расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации, закреплен в Федеральном Конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Средства на деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации разрабатывает и исполняет смету своих расходов самостоятельно. Порядок его финансовой отчетности устанавливается законодательством Российской Федерации.

Независимость Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации проявляется в самостоятельной регламентации им вопросов своей внутренней деятельности. Ему предоставлены широкие права в отношении подбора персонала и организации деятельности аппарата. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации руководит работой своего аппарата, составляет проект бюджета и несет ответственность за его исполнение, он может принимать процедурные правила получения и расследования жалоб, составления докладов. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации издает распоряжения. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". М.: Норма, 2008. - С. 91.

Статус сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а именно: их права, обязанности, ответственность, гарантии, льготы, условия прохождения государственной службы определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе, а также законодательством РФ о труде.

При Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области защиты прав и свобод человека и гражданина, в нем более 180 человек. В рамках экспертного совета имеются секции по различным отраслям права и направлениям работы.

В аппарате у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеется также отделы уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного права и отдел конституционного и административного права, помимо этого отдела создана рабочая группа по отслеживанию хода избирательной кампании. Уполномоченному приходится самому формировать стиль своей работы. В процессе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации действуют четыре вида избирательных комиссий, жалобы рассматривают суды, прокуратура.

В любом обществе забота о самых обездоленных, о тех, кто не в состоянии обеспечить себя сам, всегда ложится на плечи государства. "Защита прав лиц, принадлежащих к социально уязвимым группам населения, должна стать одним из приоритетов в социальной политике Российской Федерации в области прав человека". Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 16 июня 1999 г. "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами" // Российская газета. 1999. 25 июня. - С. 28.

В соответствии с ФКЗ об Уполномоченном по правам человека Уполномоченным может быть назначен только гражданин России не моложе 35 лет.

В ряде стран, например, в Новой Зеландии тип профессиональной квалификации не является обязательным требованием к кандидату на должность омбудсмена. В Великобритании первые три уполномоченных были назначены из гражданских служащих, не имеющих юридического образования и только в 1978 г. эту должность занял юрист. Вместе с тем, шведский закон предписывает, что омбудсменом могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией. Российский закон не устанавливает в качестве квалификационного требования наличие юридического образования, однако закрепляет положение, согласно которому кандидат на эту должность должен обладать познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также иметь опыт правозащитной деятельности.

Закон определяет круг органов, должностных лиц, которые наделены правом вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Список является исчерпывающим: Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе. В мировой практике есть и другой подход к решению этого вопроса, так в Великобритании Парламентский Уполномоченный назначается Королевой по рекомендации премьер-министра. Избрание шведского омбудсмена готовится делегацией по делам парламентских омбудсменов после ее консультации с депутатами, назначенными от партийных групп в Конференцию при председателе парламента.

Закон устанавливает определенный срок, в течение которого предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу. Эта процедура должна быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Кандидат на должность Уполномоченного выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против. Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, фракции и депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Назначение на должность Уполномоченного и освобождение от нее осуществляется Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы при тайном голосовании.

В большинстве стран омбудсмен выбирается парламентом, например, датский омбудсмен выбирается прямыми выборами, в Португалии - избирается 2/3 парламента.

По вопросу о назначении на должность Уполномоченного Государственная Дума принимает постановление. Время его принятия ограничено - не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Порядок назначения Уполномоченного носит сложный характер. Ввиду того, что претендентов на эту должность может быть достаточно много, закон устанавливает специальную процедуру включения кандидатур на пост Уполномоченного в список для тайного голосования. Для этого претендент должен набрать 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В большинстве стран мира при вступлении в должность омбудсмены приносят присягу. Соответствующий текст присяги Российского Уполномоченного сформулирован в ст. 9 Закона, которая регулирует акт присяги. Этот акт - не формальная процедура. Он имеет важное юридическое значение: с одной стороны, присяга - это обязывающая клятва перед Государственной Думой, с другой стороны, с момента произнесения присяги Уполномоченный вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия. Присяга приносится в торжественной обстановке в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначения Уполномоченного на должность.

Деятельность Уполномоченного ограничена определенным сроком, считая с момента принесения присяги. В других странах этот срок колеблется от двух лет в Австралии, до пяти лет в Новой Зеландии. В Швеции, Великобритании, Португалии омбудсмен работает в течение четырех лет. Во Франции медиатор назначается на шестилетний срок. Деятельность Уполномоченного прекращается с момента принесения присяги новым Уполномоченным, назначенным Государственной Думой.

Мировой опыт свидетельствует, что одно и то же лицо может быть назначено на должность омбудсмена повторно. Соответствующее положение нашло отражение и в российском законе, что дает возможность Уполномоченному, успешно справляющемуся со своими обязанностями находиться на своем посту десять лет.

В ст. 11 Закона сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного, связанные с выполнением его полномочий.

Так, находясь на своем посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической и иной деятельностью, например, коммерческой.

Закон делает исключение, позволяя Уполномоченному заниматься преподавательской, научной либо иной творческой деятельностью. В то же время Уполномоченный, находясь на своем посту, не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Он должен быть далек от политики, и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, что соответствует мировой практике.

Не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность он обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с его постом и указана в ч.ч. 1, 2 ст. 11 Закона. Если он не исполнит эти требования, то его полномочия будут прекращены, т.е. он может быть досрочно освобожден от должности на основании ст. 13 Закона, а Государственная Дума приступает к назначению нового Уполномоченного.

Подобное правило, касающееся недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей, существует в большинстве стран, имеющих институт омбудсмена.

Важным элементом статуса Уполномоченного является наличие у него иммунитета, т.е. Уполномоченный пользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Это выражается в том, что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личному досмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. При этом личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного и того же пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. - 2009. - № 6.

К уполномоченным лицам, которые вправе применить эту меру относятся должностные лица органов внутренних дел, гражданской авиации, таможенных учреждений и т. д.

Следует отметить, что законодатель распространяет неприкосновенность Уполномоченного на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортное средства, корреспонденцию, средства связи, принадлежащие уполномоченному документы Сунгуров А.Ю. Указ. Соч. - С. 42-43..

Аналогичные положения содержатся и в зарубежном законодательстве. Так, например, французский медиатор пользуется неприкосновенностью, поэтому не может подвергаться преследованию, розыску, задержанию, аресту или преданию суду за высказанные мнения или за совершение действий при выполнении им своих обязанностей. Указанные положения служат своего рода гарантией его независимости. Польскому Уполномоченному принадлежит иммунитет от привлечения к уголовной ответственности, ареста либо задержания, аналогичный иммунитету депутата Сейма.

Уполномоченный может быть задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее задержание обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу. На основании поступившей информации Государственная Дума, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов Уполномоченный должен быть освобожден.

Российский Закон предусматривает ряд случаев досрочного освобождения Уполномоченного от должности.

Во-первых, если он нарушил требования ст.11 Закона, т.е. продолжает осуществлять деятельность, несовместимую с его статусом: является депутатом Государственной Думы или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, членом Совета Федерации, занимается другой оплачиваемой (коммерческой деятельностью) или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, либо иной творческой.

Во-вторых, когда в отношении Уполномоченного вступил в законную силу обвинительный приговор суда.

Государственная Дума может прекратить полномочия Уполномоченного, если он неспособен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение не менее четырех месяцев подряд. Хаманева Н.Ю. Комментарий к ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". М., 2009. С. 36-69.

Следует добавить, что 9 февраля 2005 г. Московская областная Дума приняла решение о внесении изменений в Закон Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области". В соответствии с принятой поправкой, депутаты областной Думы получили право выражать недоверие Уполномоченному по правам человека в Московской области и на этом основании досрочно прекращать его полномочия. Котов В.М. Московская областная Дума приняла закон, лишающий омбудсмена независимости // Законность. - 2008. - №12. - С. 33.

Закон предусматривает Уполномоченному право самому подать заявление о сложении полномочий. В этом случае требуется согласие Государственной Думы, касающегося освобождения от должности.

Оформление досрочного освобождения от должности производится принятием Государственной Думой специального постановления.

В ситуации досрочного прекращения полномочий Уполномоченным Закон предписывает Государственной Думе назначить нового Уполномоченного в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности предыдущего. Порядок назначения регулируется статьями 6-10 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ".

Подводя итоги, можно сказать, что основываясь на опыте других стран, есть возможность предполагать, что Уполномоченный по правам человека сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан. Развитие института Уполномоченного по правам человека может стать важным шагом в этом направлении. При этом существенным фактором, от которого во многом зависит эффективность его деятельности, является его опора в основном на институты негосударственной правозащиты, тесное взаимодействие с общественными правозащитными организациями. Омбудсмен должен объединить и консолидировать вокруг себя общественные институты, стать представителем гражданского общества во взаимоотношениях с государством. Только тогда он сможет стать действенным контролирующим органом, противодействующим нарушениям прав человека со стороны государства и его служащих.

1.3 Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В соответствии с действующим законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

-рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

-анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

-развитие международного сотрудничества в области прав человека;

-правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

-подготовка ежегодного доклада о деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

-выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

-направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

-обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

-обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

-принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

-анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

-информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

-направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом основных направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции.

Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе двухсторонних соглашений о сотрудничестве, участия в совместных комиссиях, объединенных рабочих групп и так далее.

Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения.

Уполномоченный по правам человека в РФ выступает в качестве непосредственного представителя государства в общении с населением, в том числе с представителями его самых малообеспеченных слоев. Занимаясь разрешением проблемных ситуаций, Уполномоченный тем самым способствует укреплению авторитета государственной власти.

Основная масса дел, связанных с восстановлением нарушенных прав граждан, рассматривается на основе поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. В отчетном 2011 году к Уполномоченному поступило более 54 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав и свобод, информационные сообщения и обращения по правозащитной тематике, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о взаимодействии с политическими партиями и общественными организациями. Решения по всем поступившим документам выносились в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном 2011 году поступило свыше 26 тыс. единиц. 98,3% всех жалоб было направлено с территории Российской Федерации российскими и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,7% жалоб поступило от российских граждан из-за рубежа. Распределение жалоб по регионам нашей страны осталось практически неизменным. 31,5% всех жалоб поступило из Центрального федерального округа; 18,3% - из Приволжского федерального округа; 11,9% - из Южного федерального округа; 10,6% - из Сибирского федерального округа; 9,4% - из Северо-Западного федерального округа; 6,8% - из Уральского федерального округа; 5,5% - из Северо-Кавказского федерального округа; 4,2% - из Дальневосточного федерального округа. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. - 2012. - 6 марта. - С. 17. В адрес Уполномоченного по правам человека по Свердловской области за 2011 год поступило 5483 письма граждан о нарушении их прав и свобод. Чаще всего жители Среднего Урала жалуются на то, что нарушаются их социальные права - более половина от общего числа обращений. Более трети жалоб социальной тематики относятся к нарушениям жилищного законодательства. Около десяти процентов обращений связаны с нарушением трудовых прав. Как сообщила Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Татьяна Георгиевна Мерзлякова "в целом доля жалоб на нарушения трудовых прав по сравнению с предыдущим годом возросла незначительно - примерно на два процента". Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Свердловской области. // Областная газета. - 2012. - 15 марта. - № 103. - С. 15

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном, либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Она должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. В Законе Свердловской области " Об Уполномоченном по правам человека в Свердловской области" оговаривается ограничение компетенции в отношении решений не представительной, а судебной властей. Жалобы на решения судей и судов могут быть приняты только в случаях нарушения прав человека в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия власти или должностных лиц.

Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

1) принять жалобу к рассмотрению;

2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. (Должна быть мотивация)

О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Как сказано в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год: "Уполномоченный был вынужден отклонить 15,5% поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным критериям приемлемости. О чем всем авторам таких жалоб был направлен аргументированный ответ. По итогам рассмотрения 47,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий. 27,2% поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению. Добиться полного восстановления прав заявителей удалось по 9,9% дел (в 2010 году - по 5,05% дел). Часть находившихся в работе жалоб не были разрешены в отчетном году и будут отражены в докладе Уполномоченного за 2012 год". Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. - 2012. - 6 марта. - № 5721. - С. 17.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

...