Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный обязан принять меры в пределах его компетенции, определенной Федеральным конституционным законом. Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека вправе:

1. обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2. обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3. обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4. изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5. обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Уполномоченный вправе публиковать принятые им заключения. Периодическое печатное издание, учрежденное с участием органов власти, местного самоуправления, государственных предприятий или организаций или финансируемое целиком или частично за счет государственного бюджета, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного.

У граждан есть также возможность обратиться непосредственно в группу приема заявителей Аппарата Уполномоченного, (создаваемого для осуществления юридического, организационного, научно-аналитического, информационно-справочного и иного обеспечения деятельности Уполномоченного) позвонить по "горячей телефонной линии" и получить необходимые консультации.

Важной формой работы, позволяющей получить "из первых рук" представление о ситуации с правами человека на местах является организация работы "выездных приемных" в тех субъектах Российской Федерации, откуда поступает наибольшее количество жалоб. В 2008 году Уполномоченный лично посетил многие регионы Российской Федерации, в том числе Чеченскую Республику и другие районы Северного Кавказа, непосредственно примыкающие к зоне вооруженных столкновений в Чечне, отдаленные северные территории, включая Чукотский автономный округ.

Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31 Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конст. закон Рос. Федерации от 26. февр. 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 16.10.2006 г. № 4-ФКЗ, от 10.06.2008 г. №3-ФКЗ и от 28.12. 2010г. №8-ФКЗ) // Российская газета. - 2010. - 4 января. - С 14.

Жалобы и обращения рассматриваются либо непосредственно Уполномоченным, сотрудниками его рабочего аппарата, либо, по представлению Уполномоченного, соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления. Удалось добиться восстановления нарушенных прав примерно одного из шести обратившихся. Достичь этого было бы невозможно без заинтересованной помощи со стороны Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов прокуратуры и суда, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, других заинтересованных организаций.

Те заявления, по которым не удается сразу добиться положительного результата, берутся на контроль работниками аппарата Уполномоченного. Работа в отношении этих документов ведется до достижения конкретного результата в восстановлении нарушенных прав заявителей.

Первые итоги работы института Уполномоченного свидетельствуют, что защита прав граждан меньше всего нуждается в шумных показательных акциях. Требуется ежедневный, кропотливый труд специалистов-профессионалов, необходим принципиальный контроль за выполнением принятых решений. Права граждан удается восстановить примерно по каждой шестой принятой к производству жалобе. Это коснулось в основном вопросов трудовых правоотношений, предоставления на законных основаниях жилья, социальных льгот и пособий, а также пересмотра отдельных судебных решений, защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах.

По результатам анализа информации о типичных нарушениях прав человека и гражданина в России, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченным готовятся соответствующие документы. Они направляются должностным лицам, государственным органам и органам местного самоуправления. Обращения, заключения и ходатайства Уполномоченного в защиту прав и свобод граждан направляются Президенту Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации, в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, к министрам юстиции и внутренних дел Российской Федерации, в Генеральную прокуратуру, Верховный Суд, Конституционный Суд Российской Федерации, к руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В министерства и ведомства, к чьей компетенции отнесены вопросы защиты прав граждан, направляется аналитическая информация о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, о конкретных случаях массового и грубого нарушения прав граждан, а также свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к проблеме обеспечения прав и свобод, совершенствования законодательства и административных процедур.

В рабочем аппарате Уполномоченного проводится анализ и обобщение корреспонденции на предмет выявления наиболее типичных случаев нарушения прав человека. Результаты таких обобщений, в свою очередь, обнаруживают необходимость внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов. Отслеживаются также ситуации, связанные с массовыми и грубыми нарушениями прав граждан. В этом случае, а также в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (инвалиды, престарелые, несовершеннолетние, лица, находящиеся в местах лишения свободы), Уполномоченный принимает активные меры в пределах своей компетенции, закрепленной Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.

Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие). Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://www.ombudsmanrf.ru (дата обращения: 02.03.2012).

Законодательство РФ предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. В соответствии со ст.17.2 КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ (с изм. от 6 декабря 2010г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - №1. Ст. 3243. вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в иной форме влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

Глава 2. Особенности функционирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Место Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственных органов

В науке конституционного права нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Определений этого понятия существуют множество. И они значительно отличаются друг от друга. Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И, главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны. Британская Энциклопедия (1972) г. определяет понятие омбудсмена как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: "Омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсмен может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности" Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмена в скандинавских странах // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. - 2006. - № 94. - С. 96..

Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственно перед законодательной властью. Получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. В России энциклопедический словарь "Конституция Российской Федерации" кратко определяет омбудсмена "как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц". Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: "омбудсмен" (от шведского ombudsman) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан". Уполномоченный по правам человека или омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Не вдаваясь в подробный анализ каждого из приведённых определений понятия Уполномоченного по правам человека, в обобщённом виде в этих определениях можно выделить наиболее характерные признаки этого понятия, а именно:

1. Принадлежность к представительной государственной власти, с одной стороны, и к общественным институтам, с другой стороны.

2. Государственно-общественный статус.

3. Независимость.

4. Рекомендательные контрольно-следственные функции за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства.

5. Целевая установка, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Принадлежность к представительной государственной власти и к гражданскому обществу характеризует двойственную природу института Уполномоченного по правам человека. По опыту большинства стран, уполномоченный по правам человека является именно официальным представителем государства. И он представляет собой представительную, законодательную, а не исполнительную власть, как трактуют это некоторые национальные нормативные акты и учёные. Сунгуров А.Ю. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. СПб, 2009. С. 147. Причисление к исполнительной власти лишает его какой-либо самостоятельности. Назначение на должность исполнительной властью, как это фактически имеет место в большинстве стран, превращает его в обычный исполнительный орган государства. Оно не позволяет уполномоченному представлять народ и сводит на нет его правовой статус самостоятельного и независимого института, полностью отражающего интересы не народа, а властных исполнительных структур, подчас весьма далёких от народа.

Ясно, что Уполномоченный по правам человека не может не быть органом государства и не обладать определёнными властными полномочиями. В противном случае он превратится в обычный формальный орган, фиксирующий нарушения прав человека и гражданина, а не устраняющий таковые нарушения. Для гражданина, чьи права нарушены государством или его должностным лицом важно и необходимо именно пресечь нарушение конституционных прав и свобод, восстановить их и не допустить их нарушение впредь.

Он, Уполномоченный по правам человека, должен опираться на максимально широкую социальную базу, должен быть представительным, а не исполнительным органом власти, выражать волю и интересы народа, всех социальных общностей, классов, наций, слоев населения и даже этнических групп, вследствие чего он не может и не должен назначаться исполнительной властью. Двойственный государственно - общественный статус уполномоченного диктуется сущностью этого органа, характером его функционального предназначения. В условиях сложной социальной структуры общества, обусловленной многоукладностью экономической сферы, противоречиями между социальными общностями с противоположными и разными социальными интересами, институт Уполномоченного по правам человека способен быть эффективным органом, примиряющим и сглаживающим существующие социальные противоречия вполне демократичным и мягким способом и только в этом плане он необходим и полезен и обществу, и государству, и личности как высшей социальной ценности государства. Опыт стран, наиболее успешно реализующих институт уполномоченного по правам человека в законодательстве и в практике правозащитной деятельности государства, подтверждает это положение. Наглядным тому подтверждением является Швеция, где уполномоченный по правам человека (омбудсмен) реализует более-менее реальные правозащитные функции. Бойцова В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 102-122.

Независимость - неотъемлемый атрибут Уполномоченного по правам человека, который выражает его относительную самостоятельность по отношению к другим властным структурам и, прежде всего, по отношению к исполнительной власти, правозащитную деятельность которой он призван контролировать. Независимость уполномоченного по правам человека обеспечивается наличием своего конституционно-правового статуса, компетенции, властных полномочий, функций, определённых гарантий самостоятельности, определённых пределов выбора принимаемых решений и мер воздействия на исполнительные органы власти и её должностных лиц, реальностью и эффективностью такого воздействия.

Рекомендательные контрольно-следственные функции характеризуют социально-целевое предназначение и важнейшие направления деятельности уполномоченного по правам человека. Правовой статус уполномоченного по правам человека и его полномочия таковы, что даже в самых радикальных конституционных установлениях они, статус и полномочия, не идут далее неких обязывающих, но не решающих направлений деятельности и мер воздействия на исполнительную власть.

Цель деятельности уполномоченного по правам человека - восстановление нарушенных прав личности, охрана и защита этих прав, но основные направления и способы её достижения - осуществление контроля, проведение расследования и дача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав. В ряде случаев рекомендации имеют императивную силу и подлежат исполнению. Но и в этих случаях обязательность принятых уполномоченным решений и данных им рекомендаций являются скорее исключением, чем правилом, и потому по своей социальной роли институт по правам человека заключает в себе внутреннее противоречие между его, безусловно, гуманной и демократичной целевой установкой и способами достижения этой цели, что на практике выражается в недостаточной эффективности деятельности уполномоченного по правам человека.

Вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в системе государственных органов остается дискуссионным.

Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ являются специфическими государственными органами, отличающимися от других органов механизма государства отсутствием государственно - властных полномочий и реализующими функцию государства - обеспечение прав и свобод человека и гражданина - методами убеждения, критики, публичности.

Необходимо подчеркнуть, что созданный в субъектах РФ институт Уполномоченного, в силу компетенции, обрел собственное место среди иных региональных учреждений, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина. Региональными законами определено, что деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, но при этом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере прав человека Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 19- 21..

Также следует отметить, что ценность института Уполномоченного по правам человека в том, что он доступен жителям региона, не связан ведомственными интересами, независим, обладает парламентской легитимностью и, в своей деятельности функционально направлен на защиту прав и свобод человека. Данный институт логично вписывается в существующую в субъектах РФ систему органов и учреждений, выполняя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека

Вывод об исключительной важности института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, подводит к необходимости придания ему конституционно-правового статуса. Для этого в Конституции РФ должна быть предусмотрена отдельная глава, посвященная институту Уполномоченного по правам человека и закрепляющая статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

Таким образом, специфика Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации заключается именно в том, что он обеспечивает нормальное функционирование других государственных органов с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина, содействие в устранении выявленных нарушений прав человека со стороны государственных органов, совершенствование административных процедур, оптимизацию законодательства в области прав и свобод человека и гражданина. Способствуя приведению в действие системы сдержек и противовесов и контрольных механизмов в рамках системы определенной ветви власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации является, прежде всего, механизмом самоограничения государственной власти.

Уполномоченного по правам человека в РФ возможно одновременно рассматривать в качестве должностного лица и единоличного государственного органа, не обладающего статусом органа государственной власти. Как государственным органам, обеспечивающим защиту и соблюдение прав и свобод человека и граждан, уполномоченному по правам человека присущи следующие отличительные черты. Он, во-первых, специализируются на решении вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, дополняет существующие правовые средства защиты прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, по основному содержанию своей деятельности является независимым специализированным контролирующим органом, осуществляющим контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, не может быть отнесен к органам какой-либо ветви власти в рамках классической триады властей и его следует рассматривать как вспомогательный орган в механизме разделения властей. Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.- С. 9

В российском законодательстве уполномоченный по правам человека нередко характеризуется как лицо, замещающее государственную должность соответственно РФ и субъекта РФ, то есть такую должность, которая устанавливается для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов или государственных органов субъекта РФ. Как лицо, замещающее указанную должность, уполномоченный по правам человека выступает в качестве должностного лица. Об этом свидетельствует, в частности, следующие применимые к нему характеристики: осуществление функций постоянно, наличие функций представителя власти и осуществление функций в государственном органе РФ или субъекта РФ. Вместе с тем уполномоченный по правам человека может рассматриваться и как государственный орган. Он учрежден государством, его деятельность направлена на реализацию функций российского государства - обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Специфика уполномоченного по правам человека как государственного органа заключается в том, что он не принимает обязательные для исполнения акты внешнего действия при выявлении нарушений прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим его следует относить к государственному органу, не обладающему статусом органа государственной власти. О разграничении понятий " орган государственной власти" и "государственный орган" : определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О о прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 "Об утверждении Положения Администрации Президента РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. -1997. - №5.

Ряд исследователей рассматривают уполномоченного по правам человека как руководителя соответствующего государственного органа и предлагают отнести его должность к числу должностей государственной гражданской службы. Амирова Р.Р. Организационно - правовые вопросы деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ (на примере Республики Татарстан): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Казань, 2006. -С.9.

С таким мнением вряд ли можно согласиться. Деятельность уполномоченного по правам человека направлена не на обеспечение исполнения полномочий государственного органа, состоящего из уполномоченного и его аппарата, а непосредственно исполнение полномочий государственного органа. Более того, содержание и объем компетенции уполномоченного по правам человека как лица, замещающего соответствующую государственную должность, совпадают с содержанием и объемом компетенции уполномоченного по правам человека как государственного органа. Компетенцией наделяется уполномоченный по правам человека как "собственно властная структура", а не его аппарат, выступающий в качестве организационно - вспомогательной структуры. Принятие окончательного решения всегда остается за уполномоченным по правам человека как единоличным государственным органом независимо от решения, подготовленного аппаратом. Поэтому указание на то, что соответствующий уполномоченный по правам человека и его аппарат является в совокупности государственным органом представляется нелогичным. Более верно рассматривать аппарат как самостоятельный государственный Об Уполномоченном по правам человека в Брянской области: закон Брянской области от 8 декабря 2004г. № 80-З // Брянская неделя. -2004. - 16 дек.; Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике: закон Удмуртской Республики от 12 марта 2004 г. № 11-РЗ // Известия Удмуртская Республика. -2004. -1 июня. или вспомогательно-технический орган.

С учетом изложенного представляется, что уполномоченный по правам человека является особым специализированным органом, осуществляющим государственный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прежде всего, государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, и связан с другими государственными органами отношениями координации. Он не может быть отнесен к органам какой - либо ветви власти в рамках классической парадигмы разделения властей. На мой взгляд, его следует позиционировать как вспомогательного государственного органа в механизме разделения властей, так как он обеспечивает нормальное функционирование других государственных органов с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Подводя итоги рассмотрения места уполномоченного по правам человека в системе государственных органов, необходимо отметить следующее.

Уполномоченный по правам человека является одновременно должностным лицом и единоличным государственным органом, не обладающим статусом органа государственной власти.

Он входит в систему государственных органов Российской Федерации, и в систему государственных органов субъекта Российской Федерации. Однако если в системе государственных органов РФ наличие Уполномоченного по правам человека обязательно, то в субъекте РФ включение уполномоченного по правам человека в систему их государственных органов осуществляется в соответствии с Конституцией (уставом), законом соответствующего субъекта РФ.

Уполномоченного по правам человека следует относить к числу государственных органов, обеспечивающих защиту и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Им присущи отличительные черты.

Во-первых, они специализируются на решении вопросов обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.

Во-вторых, дополняют существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, по основному содержанию своей деятельности уполномоченный по правам человека является независимым специализированным контрольным органом, осуществляющим контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В - четвертых, применительно к уполномоченному, нельзя выделить ту специфичную функцию, которая была бы присуща только данному государственному органу.

В силу указанной специфики уполномоченного по правам человека как государственного органа, обеспечивающего защиту прав и свобод человека и гражданина, невозможно отнести к какой - либо ветви власти в рамках классической триады властей, и его следует рассматривать как вспомогательный орган в механизме разделения властей. Эмих В.В. Указ. Соч. С. 85.

2.2 Проблемы взаимодействия федерального и регионального Уполномоченных по правам человека

В государстве, в котором существует политическая децентрализация, возможны три варианта оформления института омбудсмена.

Первый вариант - существование одного национального омбудсмена, что не согласуется с самим принципом политической децентрализации. Второй вариант - отсутствие национального омбудсмена, но существование нескольких омбудсменов на уровне автономного образования в унитарном государстве или на уровне субъекта федерации в федеративном государстве. Третий вариант - сосуществование национального и региональных омбудсменов.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации оформлен в соответствии с последним вариантом.

Во-первых, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет существующий механизм защиты прав человека. Уполномоченные по правам человека не заменяют иных средств правовой защиты, поэтому в целях содействия восстановлению прав человека уполномоченные по правам человека обращаются к иным учреждениям, обеспечивающим защиту прав человека. Кроме того, только после использования других средств защиты можно обратиться к уполномоченным по правам человека, что также подчеркивает субсидиарный характер исследуемого института.

Во-вторых, уполномоченные по правам человека содействуют защите прав человека, но непосредственной защиты прав человека они не осуществляют в связи с отсутствием возможности принятия обязательных для исполнения решений.

В-третьих, согласно части 1 ст. 77 Конституции России, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать систему государственных органов в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (в ред. от 30.12.2008 и от 30.12.2008) // Российская газета. - 2009. - 21 января. № 7.

В-четвертых, отсутствие уполномоченного по правам человека в конкретном субъекте не лишает гражданина права на обращение к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Как показала практика принятия законов субъектов РФ уполномоченные по правам человека в субъектах РФ назначаются на должность представительными органами либо органами исполнительной власти субъекта РФ, а не Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В этой связи у уполномоченных по правам человека в субъектах РФ во взаимоотношениях с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации нет субординационных отношений. Последний лишь координирует деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество. Все уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации действуют на основании своих региональных законов. Моделью для них в большинстве случаев стал Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Что совершенно нормально: защита прав и свобод человека, относящаяся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, должна, как представляется, осуществляться по единообразным законам, гарантирующим уполномоченным, прежде всего независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам. Региональный законодатель вправе внести в свой закон об уполномоченном положения, отражающие специфику региона. Разумеется, при том понимании, что они не вступят в противоречие с общепризнанными международными стандартами защиты прав человека, а также с нашим национальным законодательством. Одна из обнаружившихся в последние годы латентных проблем состоит в том, что в отдельных регионах деятельность уполномоченных по правам человека пытаются вписать в рамки Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Нелишне в этой связи отметить, что законодатели восьми субъектов Российской Федерации - Удмуртской Республики, а также Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Смоленской и Томской областей - внесли соответствующие поправки на этот счет в уже действующие законы об уполномоченных. Что не вполне корректно с правовой точки зрения и не оправданно функционально, ибо ограничивает возможности уполномоченных выполнять свою работу. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. - 2012. - 6 марта. - № 5721. - С. 17.

Законодательное закрепление двухуровневой модели Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации неизбежно приводит к необходимости правового регулирования вопроса разграничения полномочий федерального и региональных уполномоченных по правам человека. Рассмотрим, каким образом данный вопрос урегулирован в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов.

В большинстве законов субъектов РФ об Уполномоченном по правам человека их сфера компетенции определена через широкий круг органов и лиц, функционирующих на федеральном, региональном и местном уровнях, что, как правило, обусловлено дублированием в региональном законодательстве применительно к региональным уполномоченным по правам человека формулировки пункта 1 ст. 16 закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", определяющей компетенцию федерального Уполномоченного по правам человека как рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами, в том числе и федерального уровня. Однако полномочен ли субъект РФ распространять сферу компетенции регионального Уполномоченного по правам человека на территориальные органы федеральных органов государственной власти?

В данном случае вопрос о компетенции региональных уполномоченных по правам человека непосредственно связан с полномочиями субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование защиты на своей территории прав и свобод человека и гражданина в целях их соблюдения государственными органами, в том числе и действующими на территории определенного субъекта РФ территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Региональный Уполномоченный по правам человека и его аппарат представляют собой государственный орган в системе государственных органов субъекта Российской Федерации. Действительно, согласно пункту "б" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и пункту "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина находится одновременно в исключительном ведении Российской Федерации и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, тогда как непосредственное регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено, согласно пункту "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации, к исключительному ведению Российской Федерации. Это предполагает, что ведению Российской Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты.

Субъекты РФ при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Если дело касается действий государственных органов РФ, то уполномоченный по правам человека субъекта не может вынести решение - он направляет им лишь предложения, передав материалы дела Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации или другой компетентный орган. Анализ регионального законодательства об уполномоченных по правам человека показывает, что взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека регулируется следующим образом: отсутствие указания на взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека; указание на то, что подача жалобы федеральному уполномоченному по правам человека не является основанием для отказа в принятии жалобы региональным уполномоченным по правам человека, и наоборот.

Предусматривается право регионального уполномоченного по правам человека передать жалобу на рассмотрение федерального уполномоченного по правам человека в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле; предусматривается, что региональный уполномоченный по правам человека должен передать жалобу на рассмотрение федеральному уполномоченному по правам человека в тех случаях, когда дело о нарушении прав человека касается действий или решений федеральных государственных органов, судов, исправительно-трудовых учреждений, прокуратуры и иных правоохранительных органов, представительств других субъектов Российской Федерации и иностранных государств на территории соответствующего субъекта, а также других субъектов, в отношении которых уполномоченный по правам человека не может выносить решения.

Полагаю, что в ст. 28 закона Астраханской области об уполномоченном по правам человека, есть намёк на некую субординацию между уполномоченным федеральным и уполномоченным Астраханской области, в которой последний обязан предоставлять ежегодный доклад федеральному уполномоченному по правам человека о проделанной работе. Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области: закон Астраханской области от 22 января 1999 г. № 1/99-ОЗ // СЗ Астраханской области. - 1999. - № 23. В то время как в ст. 14 закона Свердловской области об уполномоченном по правам человека указано, что " не позднее чем через месяц по окончании календарного года Уполномоченный по правам человека представляет в Законодательное Собрание Свердловской области доклад о своей деятельности ", а о предоставлении доклада федеральному уполномоченному по правам человека не сказано ни слова, только лишь упомянуто в ст.2, что " уполномоченный по правам человека своей деятельностью дополняет существующие формы и средства защиты прав и свобод человека и гражданина и взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и его представителями, с Уполномоченным по правам ребенка в Свердловской области, уполномоченными по правам человека в других субъектах Российской Федерации, уполномоченными по правам ребенка в других субъектах Российской Федерации, общественной наблюдательной комиссией, образованной в Свердловской области ". Об Уполномоченном по правам человека в Свердловской области: Закон Свердловской области от 18 октября 2010 года № 72- ОЗ // Областная газета. - 2010. -№ 203.

В законопроекте "О внесении изменений и дополнений Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", разработанном аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, предусмотрено создание системы уполномоченных по правам человека, основанной на принципе иерархии. Однако думаю, что субординационные отношения между федеральным и региональными уполномоченными по правам человека неприемлемы. Подобное решение противоречило бы "рекомендательно - диспозитивному" характеру федерального уполномоченного по правам человека, а также принципу независимости региональных уполномоченных по правам человека.

Думаю, что наиболее оптимальным вариантом разграничения компетенций федерального и региональных уполномоченных по правам человека, когда Конституцией предусмотрен институт федерального Уполномоченного по правам человека, но не предусмотрено обязательное создание подобных институтов на уровне субъектов, является наделение федерального Уполномоченного по правам человека "универсальными" полномочиями, распространяющимися на все органы управления в государстве, за исключением тех субъектов, где созданы свои институты Уполномоченного по правам человека.

В отношении тех субъектов, где учреждена должность Уполномоченного по правам человека, федеральный Уполномоченный по правам человека обладал бы правом надзора только за федеральными государственными органами, а в компетенцию региональных уполномоченных по правам человека вошел бы надзор за органами государственной власти соответствующего субъекта и органами местного самоуправления, функционирующими на его территории.

Указанная схема исключила бы проведение параллельного расследования по одной и той же жалобе уполномоченными по правам человека на федеральном и региональном уровнях и в то же время не исключала бы координации деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам человека.

2.3 Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации

Должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка введена Указом главы государства от 1 сентября 2009 года № 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка".

В соответствии с этим документом Уполномоченный "вправе проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения; направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов; привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе". Российская Федерация. Президент. Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: указ от 1 сентября 2009 г. № 986 // Российская газета. - 2009. - 4 сент. - № 165. Кроме того, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка наделен иными полномочиями, предусмотренными действующим российским законодательством.

Заняв свое место в системе государственных органов, данный институт стал инструментом независимого государственного контроля за соблюдением прав и интересов ребенка, эффективным механизмом комплексной защиты прав и законных интересов, как отдельных детей, так и целых групп.

Согласно вышеназванному Указу Президента России, Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность и освобождается от нее Президентом Российской Федерации. Для выполнения своих правозащитных обязанностей омбудсмен наделен широкими полномочиями. В частности, он имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;

проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Следует отметить, что в конце 1990-х годов, когда принимался Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", по настоянию субъектов РФ право учреждения должности омбудсмена в субъектах было закреплено за самими субъектами, по их желанию. По этой причине указанный нормативный правовой акт был принят лишь с помощью согласительной комиссии. Отсутствие императивной нормы привело к тому, что должность омбудсмена сегодня учреждена не во всех субъектах Федерации. Разумеется, кому-то это нравится, а кому-то - нет.

Неоднократные попытки бывшего федерального омбудсмена Олега Миронова и действующего - Владимира Лукина убедить депутатов внести изменение в действующий Закон и сделать учреждение должности Уполномоченного по правам человека обязательным для всех субъектов, результатов не дали. Но это "издержки" демократии и требование конституции о разделении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. На данном этапе развития общества не все субъекты хотят иметь под боком дополнительный контролирующий орган, который лишний раз будет напоминать им о наличии проблем с соблюдением прав человека, о которых они сами прекрасно знают.

На этом фоне вышеназванный пункт в Указе Президента России с рекомендацией о целесообразности создания должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах был откровенным "прогрессом", поскольку все понимали, что рекомендация Президента России для ее субъектов - практически то же самое, что рекомендация пленума Верховного Суда РФ для судебной системы. С одной стороны, она носит рекомендательный характер, с другой - поступить по-другому нельзя.

В этой связи показательным является учреждение еще в начале 2000-х годов должности Уполномоченного по правам ребенка в Москве, ее упразднение после девять лет успешной работы и воссоздание спустя несколько месяцев, после появления вышеназванного Указа Президента РФ.

Но надо отметить, что первые уполномоченные по правам ребенка в России появились задолго до президентского указа. На уровне субъектов Российской Федерации должности уполномоченных по правам ребенка были учреждены в конце 1990-х годов в Санкт-Петербурге, Волгоградской и Новгородской областях; муниципальные уполномоченные появились в Екатеринбурге (Свердловская область) и Арзамасском районе Нижегородской области. Уполномоченные активно включились в работу и за довольно короткий срок добились определенного успеха.