Правовая охраны объектов культурного наследия

Так что ни о каком "пропавшем или незаконно удержанном" характере культурных ценностей речи быть не может. Они получены нами на законном основании в результате действия международно-признанного права компенсаторной реституции. Советский Союз вывез культурные ценности на законном основании, на основе практики международного права. К тому же, то, что вывез СССР, было лишь частичной компенсацией его утрат во Второй мировой войне. Более того, часть культурных ценностей уже была возвращена, в частности, бюст Нефертити и картины Дрезденской галереи были переданы ГДР. Михайлова Н. В. Государственно-правовая охрана историко-культурного наследия России во второй половине XX века . - М.: Юнити-Дана, 2001. С. 240 .

Реституция - вид материально-правовой ответственности государства-агрессора, заключающейся в необходимости восстановления прежнего состояния и прежнего вида тех объектов или тех предметов, которые были изъяты или уничтожены агрессором на территории пострадавших стран. Она предусматривает, в случае невозможности восстановления прежнего состояния предмета или объекта (будь то церковь, мечеть, синагога, а таковых на территории СССР было разгромлено 3 тысячи, плюс столько же разрушено исторических городов), обязанность государства-агрессора предоставить аналогичную ценность взамен утраченной. Этот пункт был внесён по рекомендации Контрольного совета по Германии, действовавшего с 1945 по 1949 гг. См. там же, С.245.

С 1945 по 1998 гг. СССР и Россия вернули Германии около 2 миллионов единиц хранения, а со стороны Германии не поступило почти ничего. Из СССР было вывезено фашистами около 1 418 тысяч тонн культурных ценностей и ещё 450 тысяч тонн было переправлено водным путем - эти данные фигурировали на Нюрнбергском процессе. Издался двухтомник с описью 40 тысяч наименований. Марков В. Н. О российско-германских отношениях.- М., 2001 . С. 129-134.

В 1990 г. был подписан договор об окончательном урегулировании отношений между ФРГ и ГДР, с одной стороны, и "четверкой" государств - СССР, США, Францией, Англией, с другой ("два плюс четыре"). МИДы ФРГ и ГДР направили в адрес "четвёрки" письмо, которое является приложением к Договору "два плюс четыре". В письме содержалось обязательство: "Меры по изъятию имущества, осуществленные на основе прав и верховенства оккупационных властей в 1945-1949 гг., являются необратимыми. Правительство ФРГ обязуется ничего не предпринимать против этих мер. Марков В. Н. О российско-…С. 137

Хотя Госдума приняла закон "О культурных ценностях, перемещённых в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" президентские структуры отправили протест по поводу принятия Закона в Конституционный суд. Но суд 6 апреля принял постановление, обязывающее Президента подписать Закон и обнародовать его не позднее 13 апреля 1998 г. Но это не было сделано. Богуславский М.М. Культурные ценности в международном обороте. Правовые аспекты /

М.М. Богуславский. - М., 2005. С 68.

Как мы видим, проблема сохранения культурного наследия имеет комплексный характер. Да, она покоится на сложных экономических процессах, но не сводится только к ним. Огромную роль здесь играет политика, право, мораль, решимость сохранить поистине бесценное культурное наследие, доставшееся нам, освоить его и передать нашим детям в преумноженном, обновленном, облагороженном долгом, патриотизмом, заботой о будущем, виде.

2.3 Правовые и государственные механизмы защиты культурных ценностей

Роль органов исполнительной власти крайне важна для гармоничного развития государства, поддержания правопорядка и законности. Особенное положение эта ветвь занимала в советский период. Так, Совет Министров СССР был высшим коллегиальным органом исполнительной власти, и при этом обладал правом законотворческой инициативы.

Реализация этого права крайне важна для исследуемой темы, так как вплоть до 1976 г. регулирование всех отношений, связанных с культурными ценностями, производилось актами именно этого органа. Сергеев А. П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР. Л. 1990. С. 164.

Например, Постановление Совета Министров СССР от 14 сентября 1948 г. «О мерах улучшения охраны памятников культуры», и в соответствии с ним принятое Положение «Об охране памятников культуры», были направлены на создание при Совете Министров СССР специализированных комитетов: по делам архитектуры и искусств соответственно. Эти документы утверждали необходимость создания комитетов по делам культурно-просветительных учреждений при Советах Министров союзных республик; непосредственную работу должны были осуществлять местные органы власти. К сожалению, такая система не оказалась эффективной, так как при наличии созданных при Совете Министров комитетов, работу продолжали управления Министерства культуры, что приводило к дублированию работы. Галкова А. В. Российские традиции охраны отечественного культурного наследия. - Волгоград.

Изд-во ВПГУ Перемена, 2011. С. 119 .

В 1952 г. возникает консультативный научно-методический совет по охране памятников в академии наук СССР. Он был призван выявлять проблемы правоприменительной деятельности, координировать деятельность по реставрации, консервации и т. д. культурных ценностей.

При появлении такого механизма, как музейный фонд, в 60-80-е годы ведется активная модернизация органов исполнительной власти в изучаемой сфере. Так, при Министерстве культуры СССР и министерствах и государственных комитетах по культуре союзных и автономных республик создаются экспертные комиссии с целью укомплектования музейного фонда и выявление памятников истории и культуры, нуждающихся в государственной защите, а также для осуществления контроля и надзора за подведомственными музеями. Каган М.С. Философская теория ценностей: учебник по философии.- СПб., 1999. С. 105.

В современной России также крайне важна роль органов исполнительной власти в сфере охраны культурного наследия.

В Министерстве культуры РФ на данный момент функционируют следующие департаменты, деятельность которых напрямую связана с формированием правового режима культурных ценностей:

1. Департамент государственной поддержки искусства и народного творчества

2. Департамент культурного наследия. Именно этот департамент занимается вопросами музеев и формирования музейного фонда. Так же именно этот департамент занимается разрешением вопросов и ввозе и вывозе культурных ценностей.

3. Департамент управления имуществом и инвестиционной политики. Основополагающим направлением деятельности этого департамента является координация реставрационных работ.

4. Департамент контроля, надзора и лицензирования в сфере культурного наследия

5. Департамент международного сотрудничества

Для понимания важности работы перечисленных органов следует рассмотреть их деятельность на примере Департамента культурного наследия, а точнее - функционирующего в нем Отдела государственного контроля за вывозом и ввозом культурных ценностей. Деятельность этого отдела происходит в рамках постоянного сотрудничества с Федеральной таможенной службой.

Порядок ввоза и вывоза культурных ценностей регулируется положениями уже упомянутого ранее Закона от 15 апреля 1993 г. «О ввозе и вывозе культурных ценностей». О вывозе и ввозе культурных ценностей: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 (в ред. от 23.07.2013г)

Ст. 5. Этот закон в ст. 5 вводит следующие необходимые дефиниции:

1. Вывоз культурных ценностей - перемещение любыми лицами в любых целях через Государственную границу Российской Федерации культурных ценностей, находящихся на территории Российской Федерации, без обязательства их обратного ввоза.

2. Ввоз культурных ценностей - перемещение любыми лицами в любых целях через Государственную границу Российской Федерации культурных ценностей, находящихся на территории иностранного государства, без обязательства их обратного вывоза.

3. Временный вывоз культурных ценностей - перемещение любыми лицами в любых целях через Государственную границу Российской Федерации культурных ценностей, находящихся на территории Российской Федерации, с обязательством их обратного ввоза в оговоренный срок.

4. Временный ввоз культурных ценностей - перемещение любыми лицами в любых целях через Государственную границу Российской Федерации культурных ценностей, находящихся на территории иностранного государства, с обязательством их обратного вывоза в оговоренный срок.

5. Коллекция культурных ценностей - совокупность однородных либо подобранных по определенному признаку разнородных предметов, которые, независимо от культурной ценности каждого из них, собранные вместе имеют историческое, художественное, научное или иное культурное значение.

Все культурные ценности подлежат обязательной декларации как физическими, так юридическими лицами, осуществляющими эти действия на равных основаниях. Незаконный вывоз культурных ценностей квалифицируется как контрабанда в соответствии с действующими нормами российского законодательства. Перемещаемые культурные ценности подлежат письменному декларированию с необходимостью дальнейшей регистрации в Министерстве культуры.

Круг полномочий рассматриваемого органа также приведен в Законе, в ст. 15. Так, уполномоченный орган: О вывозе и ввозе культурных ценностей: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 (в ред. от 23.07.2013г), Ст. 15.

1. Составляет перечень культурных ценностей, подпадающих под действие настоящего Закона, в порядке, определенном законодательством Российской Федерации;

2. Принимает решения о возможности вывоза, временного вывоза культурных ценностей;

3. Обеспечивает экспертизу культурных ценностей, заявленных к вывозу, временному вывозу, а также при их возврате после временного вывоза; охрана памятник правовой государственный

4. Выдает свидетельства на право вывоза, временного вывоза культурных ценностей;

5. Взимает специальный сбор за право вывоза, временного вывоза культурных ценностей;

6. Осуществляет контроль за соблюдением правил внешнеэкономической деятельности, относящейся к культурным ценностям;

7. Осуществляет регистрацию ввозимых, временно ввозимых культурных ценностей;

8. Организует широкое оповещение общественности в Российской Федерации и за ее пределами о фактах пропажи, утраты, хищения культурных ценностей;

9. Принимает предусмотренные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации меры по восстановлению законных прав собственников культурных ценностей при незаконных вывозе, ввозе культурных ценностей и передаче права собственности на них.

10. Межведомственный совет по вопросам вывоза и ввоза культурных ценностей принимает решения по ходатайствам об изъятиях, , а также рассматривает спорные вопросы, возникающие при применении настоящего Закона.

11. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, силами специализированной службы осуществляет в таможенных пунктах контроль за порядком вывоза и ввоза культурных ценностей, установленным настоящим Законом.

Стоит обратить внимание на регламентацию необходимости проведения обязательной экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу. По результатам экспертизы объект вносится в соответствующие списки и реестры, что позволяет говорить о дополнительном механизме защиты рассматриваемых объектов. По результатам экспертизы выдается соответствующее свидетельство, предоставляющее право на вывоз. Некоторые категории вещей не подлежат вывозу, в соответствии со ст. 9 рассматриваемого Закона, что указывает на еще большую их защищенность. К ним относятся: О вывозе и ввозе культурных ценностей: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 (в ред. от 23.07.2013г), Ст. 9.

1. движимые предметы, представляющие историческую, художественную, научную или иную культурную ценность и отнесенные в соответствии с действующим законодательством к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, независимо от времени их создания;

2. движимые предметы, независимо от времени их создания, охраняемые государством и внесенные в охранные списки и реестры в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

3. культурные ценности, постоянно хранящиеся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках, других государственных хранилищах культурных ценностей Российской Федерации. По решению уполномоченных государственных органов данное правило может быть распространено на иные музеи, архивы, библиотеки;

Рассматривая вопрос о роли органов исполнительной власти в формировании правового режима культурных ценностей, нельзя не рассмотреть деятельность некоторых правоохранительных органов.

В мире ежегодно похищается произведений искусства на сумму около 4 млрд. долларов. В розыске находится более 45 тыс. произведений искусства, похищенных на территории России. Ежемесячно данный перечень пополняется еще на 2 тыс. новых предметов. Мацкевич И. М., Кутяева О. А. Уголовно-правовой и криминологический анализ основных составов преступлений, посягающих на предметы и документы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность // Прокурорская и следственная практика. - М. 2003 - № 3-4.

С. 124. Именно поэтому роль правоохранительных органов очень важна для сохранения целостности культурного наследия и защиты интересов действующих субъектов. Именно хищение является самым распространенным правоотношением в сфере культурных ценностей.

Следует упомянуть тот факт, что еще в Советском Союзе, в 1966 в Уголовном кодексе РСФСР появлялась статья 230, определяющая санкции в случае умышленного уничтожения, разрушения и порчу памятников, взятых под охрану государства. Проблема заключалась в том, что граждане никак не информировались о принятом решении о включении той или иной вещи в список защищаемых государством объектов, например в музейный фонд. Для функционирования этой нормы было необходимо разрабатывать специальные знаки отличия и подготавливать соответствующие нормативно-правовые акты. Привлечение к уголовной ответственности было практически невозможным.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР № 5290-IX от 5 января 1977 г. Административный кодекс РСФСР был дополнен статьей 87, которая была включена в главу «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры». Указ Президиума ВС СССР «Об административной ответственности за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры» : (от 5 января 1977 г. №5290-IX) // Вед. ВС СССР №8 от 1977 г. ст. 141. Исчерпывающий анализ этой нормы был проведен Михайловой: «Существенным недостатком ст. 87 Административного Кодекса РСФСР являлось отсутствие конкретного перечня нарушений, которые могут быть квалифицированы как административные правонарушения. Диспозиция данной статьи являлась бланкетной и поэтому представляла трудность для правоприменителей, так как налагала на них специфическую обязанность поиска необходимого для применения нормативного акта при квалификации административного правонарушения». Ефимкин А.П., Ковалева Т. И., Харламов В.А. Страницы истории. -Нижний Новгород, 2000. - Т. 1 (1820-1954).С. 105.

Современный Уголовный кодекс Российской Федерации так же располагает статьей ст. 243, посвященной ответственности лиц, совершивших преступления в отношении особо ценных объектов культурного наследия, взятых под охрану государства. Уголовный кодекс РФ: Федеральный закон РФ от 13.06.1996г №63-ФЗ (в ред. от 30.03.2015г.) . Ст. 243. Эта статья мало отличается от действовавшей в советское время, но современные процессы модернизации правил и порядка учета, а также информирования граждан о фактах включения того или иного объекта в специализированные реестры делает ее более эффективной.

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации Кодекс об административных правонарушениях РФ: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ

( в ред. от 18.04.2015г. ). так же вводит ответственность за некоторые деяния, предусмотренные статьями: 7.13, 7.14, 7.16, 7.33. Ст. 23.57 КоАП РФ наделяет органы, осуществляющие государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и государственную охрану, полномочиями по рассмотрению дел об административных нарушениях, предусмотренных этими статьями.

В случае уголовного правонарушения, процедура расследования, круг субъектов и иные процессуальные моменты соответствуют общепринятому порядку и урегулированы Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Уголовно-процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ

(в ред. от 30 марта 2015 г.)

В контексте рассмотрения деятельности правоохранительных органов следует обратиться к деятельности такого органа, как Общественная палата Российской Федерации. Основные полномочия и цели деятельности Общественной палаты направлены на поддержание законности и правопорядка на территории Российской Федерации, осуществляемое особым методом общественного воздействия, процедура которого регламентирована законодательно. Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А., Шумилов Ю. И. Правоохранительные органы. - М., 2009. С. 152. Она активно участвует в деле сохранения и использования объектов культурного наследия. Ежегодные доклады Общественной палаты обязательно содержат анализ изменений законодательства, состояния правоприменительной практики в изучаемой сфере.

Еще одним важнейшим органом общественного участия в вопросах сохранения, использования и поддержания в должном состоянии культурного достояния России является Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры. Эта организация была образована в 1965 г. на основе постановления Совета Министров РСФСР и успешно функционирует и сегодня. Постановление Совмина РСФСР «Об организации Всероссийского добровольного общества

охраны памятников истории и культуры» : от 23 июля 1965 г. №882 // СП РСФСР №17 от 1965 г. Ст. 101. В 1970-80-е года на Общество были частично переложены функции учета, сохранения и реставрации некоторых объектов, финансирование производилось за счет средств, собираемых самим ВООПИК. Михайлова Н. В. Государственно-правовая …. С. 127.

На сегодняшний день, основными целями и задачами ВООПИК является деятельность по охране, сохранению, использованию и популяризации историко-культурного наследия. При Обществе действует Реставрационный центр, проводятся регулярные мероприятия, целью которых является повышение осведомленности граждан о состоянии объектов истории и культуры, привлечение их к участию в процессах сохранения, формирование национального и правового сознания.

Следующим механизмом защиты, рассмотрение которого является необходимым для уяснения правового режима культурных ценностей, является музейный фонд Российской Федерации.

Рассмотрим определение «музей».

Важнейший документ, закрепляющим само понятие и основные функции музея, является уже упомянутый Устав ИКОМ от 1946 года. Устав Международного Совета музеев (ИКОМ) : (прин. на 16-й Ген. ас. ИКОМ 5 сентября 1989 г.) // Оф. сайт общерос. общ. орг. «Российский комитет ИКОМ». URL: http://www.icom.org.ru/get.asp?id=A5.

Международная ассоциация музеев является неправительственной профессиональной международной организацией, основными задачами которой являются: содействие развитию музейного дела во всем мире, сохранение наследия и борьба с незаконной торговлей культурными ценностями, обучение музейных работников и повышение профессиональных стандартов, оказание помощи музеям и музейным работникам, налаживание сотрудничества между музейными учреждениями и специалистами различных стран.

Итак, Устав ИКОМ в п. 1 ст. 3 вводит следующее определение термина «музей»: «Музей является постоянным некоммерческим учреждением, служащим делу общества и его развития, доступным широкой публике, занимающимся приобретением, хранением, исследованием, популяризацией и экспонированием материальных свидетельств о человеке и среде его обитания в целях изучения, образования, а также для удовлетворения духовных потребностей.» Это определение применимо ко всем учреждениям, деятельность которых имеет образовательный и культурный характер и осуществляющие ее путем демонстрации собраний или отдельных предметов и действующим на постоянной некоммерческой основе. См. там же.

Чтобы дать определение термину «музей», сложившемуся в национальном законодательстве Российской Федерации, следует обратиться к Федеральному закону «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». О музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации: Закон РФ о 26. 05. 1996 (в ред. от 01.12.2014г.).

Ст. 3 указанного закона, в которой закреплены основные понятия, музей определяется как «некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций».

В соответствии со статьями 27 и 28 Федерального закона, музеи в Российской федерации создаются в форме учреждений и к ним применимы нормы ст. 120 части первой Гражданского кодекса РФ, а также ст. 41 Основ законодательства Российской Федерации о культуре и Федерального закона от 12.01.1996 "О некоммерческих организациях". О некоммерческих организациях: Закон РФ от 12 января 1996 г. №7-ФЗ ( в ред. от06. 04. 2015г. ). ст. 145.

Перечисленные выше нормы устанавливают субъектный состав учредителей, порядок создания и вещные права, возникающие у учреждения как юридического лица.

Федеральный закон «О музейном фонде РФ и музеях в РФ» в ст. 27 четко определяет цели и задачи музеев как учреждений: «Целями создания музеев в Российской Федерации являются:

-хранение музейных предметов и музейных коллекций;

-выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций;

-изучение музейных предметов и музейных коллекций;

-публикация музейных предметов и музейных коллекций и осуществление просветительной и образовательной деятельности.» О музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации: Закон РФ о 26. 05. 1996 (в ред. от 01.12.2014г.), Ст. 27.

Исходя из всех данных выше характеристик, мы можем дать комплексное определение музея в контексте внутригосударственных нормативных актов Российской Федерации. Итак, музей -- это юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, осуществляющее социально-культурные функции по хранению, изучению и публичному представлению музейных коллекций и предметов, способное иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Музейный фонд

Совет Министров СССР своим Постановлением № 428 от 2 июня 1965 г. делегировал полномочия по утверждению Положения о музейном фонде Союза СССР Министерству культуры. Постановление Совмина СССР «О музейном фонде СССР» : от 2 июня 1965 г. №428 // СП СССР №13

от 1965. Ст. 103. Документ был в силе вплоть до 1983 года, когда его заменило другое Постановление, устанавливавшее необходимость разработки усовершенствованного Положения о музейном фонде, исходя из модернизации всей нормативно-правовой базы в целом.

В соответствии с документом 1965 г., на территории Советского Союза начиналась производиться деятельность по учету и контролю за использованием культурных ценностей, выражавшуюся во включении тех или иных объектов в музейный фонд. Именно этот документ впервые вводит новый для истории развития механизмов охраны культурных ценностей инструмент. Музейный фонд в тексте определяется как совокупность памятников естественной истории, материальной и духовной культуры в стране, независимо от времени их происхождения, месте нахождения, материала и техники изготовления, имеющих научное, политическое, историческое или художественное значение. Этот документ ввел важнейшие положение о том, что министерства и ведомства несут ответственность за обеспечение сохранности входящих в состав музейного фонда предметов. Веденин Ю.А. Культурное и природное наследие России. - М., 2009.С. 57.

Несмотря на значимость Постановления 1965 г., впервые оперировавшим рассматриваемым понятием, следует уделить большее внимание правопреемственному акту 1983 г. и, соответственно, принятому позже обновленному Положению о музейном фонде, так как они вобрали в себя все сильные стороны действовавших ранее актов и были адаптированы к современным на тот момент реалиям, опирались на богатый опыт предыдущих лет.

Новое Положение о музейном фонде СССР было утверждено Приказом Министерства культуры от 27 декабря 1988 г. №483 на основе Постановления Совета Министров СССР от 28 марта 1983 г. № 246. Приказ Минкультуры СССР "Об утверждении Положения о Музейном фонде СССР" : от 27 декабря 1988 N483 // Неком. интернет-версия КонсультантПлюс. 1997-2013. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=8741

В этом документе музейный фонд определяется как совокупность движимых памятников отечественной и зарубежной истории и культуры, имеющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, хранящихся на территории СССР:

-в государственных музеях, независимо от ведомственной принадлежности, а также в музеях на общественных началах,

-в музеях, находящихся в ведении учреждений, организаций и предприятий (государственных, колхозных, кооперативных, общественных). Объектами музейного фонда признавались как коллекции, так и отдельные предметы. Все полномочия по ведению учета, хранению, контролю и надзору за деятельностью уполномоченных организаций возлагалось на Министерство культуры СССР.

Действующее законодательство, фактически, заимствует понятийный аппарат из рассмотренных Постановлений. То же происходит с основными инструментами музейного фонда как механизма защиты и охраны культурных ценностей.

В соответствии с действующим Федеральным законом от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации О музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации: Закон РФ о 26. 05. 1996 (в ред. от 01.12.2014г.) О музейном фонде Российской Федерации, Ст. 25. музейным фондом является совокупность постоянно находящихся на территории Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций, гражданский оборот которых допускается только с соблюдением ограничений, установленных данным законом.

Понятие музейного фонда неразрывно связано с такими терминами, как «музейный предмет» и «музейная коллекция», также используемыми в указанном законе.

В законе музейный предмет определяется как культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление (ст. 3 Федерального закона «О музейном фонде...»).

Музейной коллекцией признается совокупность музейных предметов, объединенных в силу происхождения или по иным признакам.

Музейный фонд в Российской Федерации разделен на две части: государственную и негосударственную. Это деление обусловлено тем, что музейные предметы и коллекции могут находиться во всех формах собственности, установленных на территории государства (статьи 6 и 7). Такая классификация музейных предметов и коллекций устанавливает разный режим для этих объектов в зависимости от содержания права собственности на них. О музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации: Закон РФ о 26. 05. 1996 (в ред. от 01.12.2014г.)

Учет музейных предметов и коллекций производится путем занесения записей о них в Государственный каталог Музейного фонда РФ. Внесение в этот каталог производится по результатам специальной экспертизы, проводимой Министерством культуры РФ.

Стоит заметить, что Государственный каталог Музейного фонда РФ также существует в виде электронной базы данных, функционирующей на основе Приказа Министерства культуры РФ «О мерах по вводу в эксплуатацию и регистрации в реестре федеральных информационных систем программно-технического и информационного ресурса «Электронная база данных «Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации». Приказ Минкультуры РФ ««О мерах по вводу в эксплуатацию и регистрации в реестре федеральных информационных систем программно-технического и информационного ресурса «Электронная база данных «Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации» : [от 30 июля 2010 г. №419] // Гос. каталог муз. фонда РФ. 2011-2012. URL: http://goskatalog.ru/data/documents/order_419_2010_07_30/index.php

Этот электронный каталог позволяет обеспечить необходимую открытость информации о культурном наследии России, реализовать конституционные права граждан на территории страны и за ее пределами. Данные государственного каталога Музейного фонда находятся в открытом доступе в сети Интернет. URL: http://goskatalog.ru/site/

В соответствии со статистическими данными, на начало 2015 года в Российской Федерации насчитывалось 2539 музеев, как государственных, так и частных, с общим объемом фондов 829309 тыс. ед. Реестр входящих в музейных фонд РФ предметов создадут до конца года // РИАНовости: ежедн. интернет-изд. 2013. 7 фев. URL: http://ria.ru/culture/20130207/921780359.html 



ГЛАВА 3. ОХРАНА КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

3.1 Современное законодательство по защите культурных ценностей

Ныне действующие нормативно-правовые акты вводят большое количество близких по смыслу понятий, например, культурная ценность и памятник истории и культуры. Следует уточнить, что введение всех ранее перечисленных понятий возможно объяснить двумя желаниями законодателей - сохранить правовые традиции богатого опытом в рассматриваемой сфере Советского государства и создать законодательную базу, отвечающую требованиям актуального состояния.

Впервые определение «культурная ценность» появляется в Гаагской конвенции 1954 г. «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта». Конвенция «Об охране культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» от 14 мая 1954 года // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М„ 1993. http://base.consultant.ru Так же определения даются в Рекомендации ЮНЕСКО 1964 г. «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности» Рекомендация ЮНЕСКО «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности» [от 9 ноября 1964 г., Париж] // Там же. С. 103-104., а далее и в Конвенции ЮНЕСКО 1970 г., направленной на регулирование тех же вопросов. Эти документы характеризует то, что в целом, гармоничное сосуществование определений и их адекватное соотношение, культурные ценности определяются в них лишь для целей каждого отдельного документа. Тем же путем пошел и российский законодатель, принимая во внимание мировую практику.

Стоит заметить, что необходимость введения соответствующего понятийного аппарата диктуется тем, что Российская Федерация состоит в большинстве договоров и конвенций международно-правового характера. Конвенция «Об охране культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» от 14 мая 1954 года // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М„ 1993. http://base.consultant.ru Так, например, уже упомянутая Гаагская конвенция 1954 г. определяет культурные ценности следующим образом, независимо от их происхождения и владельца:

1. ценности движимые и недвижимые, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа, такие как памятники архитектуры, искусства или истории, религиозные или светские, археологические месторасположения, произведения искусства, рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического или археологического значения, а также научные коллекции или важные коллекции книг, архивных материалов или репродукций ценностей, указанных выше;

2. здания, главным и действительным назначением которых является сохранение и экспонирование движимых культурных ценностей, указанных в пункте 1.

3. центры, в которых имеется значительное количество культурных ценностей, указанных в пунктах 1 и 2, так называемые центры сосредоточения культурных ценностей. Конвенция «Об охране культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» от 14 мая 1954 года // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М„ 1993. http://base.consultant.ru

Это определение, в целом, соотносится с подходом, использованным в дальнейшем в Основах законодательства о культуре, неоднократно упоминаемых в тексте.

Следует также ответить на вопрос, уместно ли применение опыта составления международно-публичных документов к национальному праву. Следует заметить, что такая разобщенность понятий в национальном праве может привести к коллизиям. Во избежание таких ситуаций могут быть применены такие инструменты юридической техники, как, например, отсылочные нормы в вопросе определения понятийного аппарата для целей того или иного нормативно-правового акта. Такой подход был успешно использован в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации: ФЗ РФ от 15 апреля 1998 г. №64-ФЗ // СЗ РФ №16 от 1998 г. Ст.17., в ст. 4 которого при определении культурных ценностей дана отсылка к ст. 7 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» Интернет портал Consultatn.ru, содержащей исчерпывающий список объектов, которые могут быть отнесены к культурным ценностям в контексте материального правового понимания этой категории.

В связи с анализом существующего нормативного понятийного аппарата следует заметить, что государственные органы проводят всю необходимую работу для разрешения сложившейся ситуации в сфере культурных ценностей. Наблюдается курс на повышение эффективности деятельности государственных органов в рассматриваемой сфере, реформацию законодательства и введение новых механизмов защиты и охраны, оптимизации регулирования. Так "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" 09.10.1992 N 3612-1 (в ред. от 01.01.2015 г.) и Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (в ред. от 08.03.2015) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" вводит в указанные законы положения о ежегодном государственном докладе о состоянии культуры в Российской Федерации, целью которого является объективная систематизация аналитической информации о состоянии культуры и тенденциях ее развития. Такой доклад должен ежегодно представляться Правительством РФ палатам Федерального собрания. Интернет портал Consultatn.ru

Также, в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. культура названа в числе стратегических приоритетов устойчивого развития страны в условиях глобализации. В Стратегии названы цели обеспечения национальной безопасности в сфере культуры, главные угрозы такой безопасности (засилье продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев, а также противоправные посягательства на объекты культуры) и средства ее укрепления. Стратегия национальной безопасности до 2020 года : [утв. Указом Презедента РФ от 12 мая 2009 г. №537] // Рос. газ. 2009. 19 мая. 

Следующей важнейшей проблемой современности являются российско-германские отношения, связанные с возвращением и восстановлением культурного наследия России на ее территорию после Второй мировой войны.

В 1990 году в Бонне был подписан договор «О добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между Союзом Советских Социалистических Республик и Федеративной Республикой Германией». Договор «О добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между Союзом Советских Социалистических Республик и Федеративной Республикой Германией» : [от 9 ноября 1990 г., Бонн] // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII.- М., 1994. С. 27 - 33.Но, к сожалению, некоторые проблемы все же он не разрешил.

Одной из таких проблем является вопрос о правовом статусе культурных ценностей, перемещенных на территорию СССР в результате Второй мировой войны, а так же о реституции вывезенных или уничтоженных нацистами культурных ценностей.

По информации, данной А.А. Шерелем в книге «Кочующие музы», «…фашистами было разрушено 84 тыс. школ, техникумов, вузов, уничтожено 43 тыс. библиотек с фондом более 100 млн. книг. Было разграблено 427 музеев, в их числе 173 на территории РСФСР..». Шерель А. А. Кочующие музы. - М., 1991. С. 9-10. М.М. Богуславский приводит еще более пугающие цифры: «…потери Светского союза составили 564 723 объекта из наиболее крупных 73 музеев, … а также более 100 млн. книг и 87 млн. архивных документов. Около 95% книг, 63% собрания архивов и 50% музейных предметов погибли на территории РСФСР». Богуславский М. М. Судьба культурных ценностей. - М., 2006. С. 80.

Ситуация с культурными ценностями, вывезенными немецкими войсками, так просто решена не могла быть. Это можно объяснить следующими факторами:

1) С Германией, в отличие от других ее союзников мирный договор не был заключен по соображения политического характера.

2) Германия была лишена суверенитета после подписания 8 мая 1945 года Акта о безоговорочной капитуляции. Правительства СССР, США, Великобритании и Франции брали на себя верховную власть в Германии. Германия была поделена на зоны оккупации.

3) Политические и идеологические разногласия СССР и его капиталистических союзников не позволили разрешить сложившуюся ситуацию, хотя Союзный контрольный совет, созданный для осуществления управления Германией, принял ряд документов по урегулированию проблем реституции.

4) В СССР все данные, связанные с перемещением советских ценностей, а так же ввезенных в ходе и после войны носили гриф совершенно секретно и не имели официального правового статуса, закрепленного в каком-либо нормативном акте. Богуславский М. М. Судьба…, С. 87

Тем не менее, Контрольный совет и Советская военная администрация в Германии (СВАГ) разработали ряд документов, закрепившие основные положения реституции:

1) Все вопросы реституции имущества, похищенного немцами, решались в соответствии с положениями Декларации 1943 г.

2) Реституция ограничивается опознанным имуществом, имевшимся на территории пострадавшего государства и вывезенное силой.

3) Реституции подлежит имущество, созданное во время оккупации, приобретенное насильственным путем.

4) определялся субъектный состав требователей: государства-члены ООН, особо поименованные Союзным контрольным советом, территория которых была оккупирована полностью или частично Германией или ее союзниками.

5) прямо предусматривалась возможность компенсаторной реституции.

Несмотря на отсутствие оформленной правовой базы, культурные ценности вывозились из Германии в СССР для покрытия того колоссального ущерба, что был причинен культурному наследию СССР в ходе войны. Вывоз культурных ценностей с оккупированных территорий производился на основе постановлений Государственного военного комитета обороны, приказов военного командования Советской Армии, СВАГ.

Современная ситуация заключается в том, как отмечает Марков В.Н., что «именно Россия, понесшая наибольший урон от гитлеровской агрессии, в том числе в связи с «перемещением» культурных ценностей, и сегодня находится в наиболее неблагоприятном положении, чем Германия». Марков В. Н. О российско-германских отношениях // Приобрести весь мир: Сб. ст. к юбилею нем. публициста Ф. Майера. - М., 2002. C. 144.

15 апреля 1998 года был принят Федеральный Закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации: ФЗ РФ от 15 апреля 1998 г. №64-ФЗ // СЗ РФ №16 от 1998 г.. Именно этот нормативно-правовой акт закрепил правовую позицию России по поводу этой категории культурных ценностей.

Принятию закона предшествовала напряженная дискуссия между Россией и ФРГ. Так, острая необходимость принятия подобного акта возникла после изложения позиции ФРГ в Меморандуме «Международные соглашения между Германией и Россией по возвращению культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны» в сентябре 1994 г. Тетерятников В. М. Проблема культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны. - М., 1996. С. 106-111.

В этом документе анализируются результаты и практическое применение достигнутых соглашений и делается вывод о несостоятельности точки зрения Российской Федерации на свое право собственности на перемещенные культурные ценности вплоть до регламентации необходимости разрешения сложившейся ситуации средствами третейского суда.

В связи с принятием Меморандума, для пояснения позиции Российской Федерации, Институтом государства и права Российской академии наук было разработано Заключение о «Меморандуме», излагающем германский взгляд на проблему перемещенных культурных ценностей. Этот документ поставил под вопрос юридическую силу принятого Меморандума и с международно-правовой точки зрения дал обоснование правоты Российской Федерации. В частности, текст заключения содержит анализ правовых оснований владения Россией перемещенными культурными ценностями: «Все перемещенные культурные ценности, находящиеся на территории России, являются в силу актов Союзной контрольной власти Германии и Главного командования Советской военной администрации в Германии (ГК СВАГ) собственностью Российской Федерации… Все эти акты Союзной контрольной власти в Германии и ГК СВАГ полностью сохраняют свою силу для имущественных отношений, которые возникли или сложились в результате данных актов, что, в частности, следует из <положений Устава ООН>…

Не существует ни одного международно-правового акта, принятого при участии Советского Союза (соответственно России), который был бы направлен на пересмотр мер по изъятию имущества, принятых на основе прав и верховенства оккупационных властей в Германии…

В связи с подписанием «Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 года, заключенного обеими Германиями (ГДР и ФРГ) и четырьмя союзными державами (Францией, СССР, Соединенным Королевством и США» министры иностранных дел ГДР и ФРГ того де 12 сентября 1990 года направили министрам иностранных дел союзных держав письмо, в котором они среди прочего констатировали следующее положение:

«Меры по изъятию имущества, принятые на основе прав и верховенства оккупационных властей (за 1945-1949 гг.), являются необратимыми». Рыбак К.Е. Музейное право. - М., 2005. С. 124.

Как было указанно ранее, эта правовая дискуссия привела к объективной необходимости принятия закона.

В Государственную Думу было внесено два проекта. Первый, который с большим количеством поправок и был впоследствии принят, был подготовлен Комитетом Совета Федерации по вопросам науки, культуры и образования. Альтернативный проект был предложен Институтом анализа и управления конфликтами и стабильностью по инициативе подкомитета по культуре Комитета по образованию, культуре и науке Государственной Думы.

Основное положение принятого в 1998 г. Закона сформулировано в ст. 6, согласно которой все перемещенные культурные ценности, ввезенные в СССР в осуществление права на компенсаторную реституцию и находящиеся на территории Российской Федерации, «являются достоянием Российской федерации и находятся в федеральной собственности». Именно эта норма является основополагающей для данного Закона и правовой позиции России. О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации: ФЗ РФ от 15 апреля 1998 г. №64-ФЗ // СЗ РФ №16 от 1998 г., Ст. 6.

В основу Закона был положен принцип субституции, или, как его называют в тексте и было упомянуто ранее, компенсаторной конституции. Этот термин впервые приводится в тексте Закона и широко применяется исследователями в научных трудах. Этот принцип выражается в материально-правовой ответственности государства-агрессора при невозможности вернуть индивидуально-определенные объекты, осуществить передачу пострадавшей стороне объектов эквивалентной ценности.

Стоит заметить, что некорректно применять этот термин к процессам возвращения культурных ценностей Советским Союзом и Россией как правопреемницей, так как эти объекты не были вывезены с территории Германии незаконно, а лишь в силу реализации все того же принципа компенсаторной реституции, возникшие на основе решений Союзной контрольной власти в Германии и ГК СВАГ. Дальнейшая их передача обратно в ГДР и ФРГ может расцениваться лишь как жест доброй воли и чисто политическое решение, никак не связанное с реституционными процессами.

Но именно эти исторические факты подтверждают, что Россия все также остается в неблагоприятном положении. Всего в ГДР было возвращено в середине 50-х годов ХХ в. 1 850 000 единиц культурных ценностей, находившихся в СССР. Среди них была знаменитая «Сикстинская Мадонна». До 2006 г. из Советского Союза и Российской Федерации как правопреемника поступило 95% перемещенных культурных ценностей, а действия по реституции немецкой стороной осуществлялись в единичных случаях. Тетерятников В. М. Проблема…. С. 118.

В связи с вышеизложенным, стоит еще раз отметить правомерность позиции РФ по поводу культурных ценностей, перемещенных на территорию России в результате Второй мировой войны, в связи с тем, что все международно-правовые акты указывают на этот факт. Принятие в 1998 году соответствующего закона только подтвердило всю решительность России в этом вопросе. Тот факт, что этот закон без существенных поправок действует до сих пор, и именно благодаря ему проводится успешная политика в области охраны и защиты большого количества культурных ценностей, не может не доказывать необходимость и своевременность его принятия.

3.2 Всероссийская общественная организация "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры"

Согласно Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" общественные и религиозные организации вправе оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Созданная в 1965 году Всероссийская общественная организация «Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры» (ВООПиК), стала первой неправительственной структурой в сфере сохранения наследия, объединив в своих рядах не только краеведов-любителей, но, прежде всего, специалистов: архитекторов, историков, искусствоведов, музейных и архивных работников, реставраторов, инженеров-технологов, археологов Великанов Ю.С. Сохранение наследия России. - М.2007. С. 138..

В последние годы наблюдается заметное оживление работы Центрального совета Общества и его отделений, осуществляющих свою деятельность на значительной территории Российской Федерации. Начался процесс возрождения закрывшихся в связи с финансовыми трудностями отделений. Вновь создаются городские, районные, областные, краевые и республиканские отделения.

При Центральном совете и региональных отделениях работу по различным направлениям сохранения материального и духовного наследия ведут около 200 секций и комиссий.

Так, в 2004 году, высококвалифицированными специалистами градостроительной и реставрационной секций Центрального совета оказывалась научно-консультативная помощь, проводилось рецензирование документации, а также подготовка экспертных заключений по проектам памятников истории и культуры, расположенных в Москве, Московской, Брянской, Астраханской, Новгородской, Ярославской, Тверской, Владимирской, Смоленской, Калужской и др. областях Великанов Ю.С. Сохранение….. С. 142..

Проводились заседания, на которых рассматривались проекты зон охраны исторических городов, ансамблей садово-паркового искусства, проекты реконструкции, реставрации.

Члены секций в течение года уделяли особое внимание проблемам сохранения памятников советского периода (в том числе станций Московского метрополитена), в связи с чем Центральный совет направил ряд писем в Главное управление охраны памятников г. Москвы, ходатайствуя о постановке на учет вновь выявленных объектов культурного наследия.

Изменение экономической ситуации в стране, появление на строительном рынке огромного числа частных инвесторов привело к значительному увеличению хозяйственной активности, масштабному новому строительству. В этой связи, члены Общества активно участвуют в работе Экспертно-консультативного совета при главном архитекторе г. Москвы, Комиссии по вопросам сохранения зданий в исторически сложившихся районах г. Москвы. Благодаря участию общественности в работе указанной Комиссии, иногда удается отстоять от сноса исторические здания, несмотря на противостояние заказчиков, инвесторов.

Региональные отделения ВООПиК занимают довольно прочное положение в своих регионах и активно участвуют в реализации культурной политики, проводимой органами государственной власти. Среди наиболее действенных отделений можно отметить Ставропольское, Краснодарское и Приморское краевые отделения, Саратовское, Ярославское, Орловское областные отделения, отделения республик Удмуртии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии и другие Кулемзин А.Н. Охрана памятников в России. - М. 2012. С. 81..

Ярославское городское отделение совместно с Главным управлением архитектуры и градостроительства мэрии Ярославля, с участием музеев города готовится к празднованию в 2010 году 1000-летия Ярославля. Ярославское областное отделение занимается созданием методических центров по краеведению на территории Ярославской области. Совместно с Управлением образования администрации области подготовлены программы по детскому туризму, проводятся экскурсии по Ярославлю и области. См. там же, С. 89.

...