Правовой статус личности и ограничения прав и свобод личности

Наиболее актуальными аспектами проблематики регулирования, реализации и защиты закрепленных в Конституции РК прав человека и гражданина являются вопросы о пределах реализации этих прав, а также о возможности и критериях их ограничения. Надлежащее их решение имеет важное значение, как для формирования доктрины казахстанского конституционного права, так и для развития государственно-правовой практики.

Ограничение конституционных прав и свобод в последнее время все чаще становится предметом обсуждения среди казахстанских политиков и экспертов, рассматривающих эту проблему в практической плоскости. Необходимость ограничений обосновывается, во-первых, нарастанием угрозы международного терроризма, в связи с чем, как правило, говорят о характерном для всего мирового сообщества кризисе либеральных ценностей. Во-вторых, специфически казахстанский аргумент сводится к констатации разрыва между правами и свободами, закрепленными в Конституции, и реальной социальной практикой, в которой эти права не могут быть осуществлены. Отсюда делается вывод: честнее и целесообразнее было бы ограничить некоторые права, с тем чтобы привести их в соответствие с уровнем реального правового развития общества. Полагаю, оба эти аргумента несостоятельны и с политической, и с правовой точки зрения.

Оставим пока в стороне конституционно-правовой аспект данной проблемы, и рассмотрим вопрос о возможности ограничения закрепленных в Конституции РК прав и свобод человека и гражданина с позиции политической целесообразности, явно доминирующей в дискуссиях последних лет.

Прежде всего, надо отметить, что мировое сообщество, готовность которого к ограничению конституционных прав и свобод под давлением террористической угрозы так любят у нас преувеличивать, очень неоднородно в правовом отношении. Что касается демократически развитых стран Запада, то они при определенном развитии событий, возможно, и могут позволить себе (с учетом складывающихся реалий) некоторую конкретизацию объема и характера прав и свобод в рамках своих конституций, ибо знают, что слишком далеко от права и либеральной демократии они не уйдут. Но в Казахстане, к сожалению, нет, ни государственно-правовых, ни общественных механизмов, способных удержать исполнительную власть в поле притяжения нашей в целом либерально-демократической Конституции, в случае если власть сочтет целесообразным пойти по пути ограничения основных прав и свобод. Этого не сможет сделать ни парламент, в котором конституционное большинство имеет партия, тесно связанная с исполнительной властью, ни общество - по-прежнему неразвитое и политически неструктурированное. У нашего общества нет действенных каналов влияния на власть, поскольку нынешние крупные казахстанские партии, призванные представлять интересы общества во власти, - это на самом деле властеобразованные, а не властеобразующие структуры (они выражают не столько интересы общества в системе государственной власти, сколько интересы власти в обществе). А при отсутствии организованной общественной поддержки противостоять давлению исполнительной и законодательной ветвей власти не сможет и судебная система, на которую в этой ситуации ляжет непосильная нагрузка.

Другой популярный аргумент в пользу возможности ограничения основных прав и свобод для преодоления разрыва между Конституцией и социально-правовой реальностью широко используется для обоснования реформы политической системы. К этому аргументу прибегают те сторонники реформы политической системы, которые признают, что реформа чревата ограничением конституционных прав граждан, вытекающих из принципа народовластия. Таким образом, вместо того чтобы искать пути исправления недостатков практики (а здесь, как известно, много неиспользованных возможностей), эти недостатки делают аргументом против действующей Конституции РК, которая является главным достижением всех предшествующих преобразований. Причем речь идет о нормах, закрепляющих права и свободы, которые признаны высшей ценностью, защищаемой государством.

Если проанализировать приведенные аргументы в пользу возможности ограничения основных прав и свобод с позиции правового подхода, то общую логику рассуждений можно выразить формулой: одни права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты других прав и свобод. Но в таком общем виде этот тезис неверен, поскольку не соответствует сути правового подхода. Распространенность подобных представлений обусловлена смешением таких различных правовых понятий, как «ограничение прав», «определение пределов правовой регуляции» и «гарантии против злоупотребления правом». Рассмотрим под этим углом зрения соответствующие нормы Конституции Республики Казахстан.

Что касается пределов осуществления прав, то они очерчены в разделе 2 ст. 39 Конституции Республики Казахстан, которая гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» [26,16с.].

Таким образом, здесь, по сути, сформулирован принцип формально-юридического равенства, означающий отсутствие у любого индивида каких-либо привилегий перед другими людьми в сфере права. Этот принцип и задает пределы правовой регуляции, так же пределы осуществления основных прав и свобод.

Важно подчеркнуть, что очерченная этим принципом мера правовой регуляции применима лишь к ситуациям, когда речь идет об использовании одного и того же права разными лицами. Исходя из принципа формального правового равенства, мы можем сказать, что право на жизнь одного человека не должно нарушать право на жизнь другого человека, право на участие в управлении делами государства одного гражданина не должно нарушать аналогичное право другого гражданина. Когда же говорят о том, что право на свободу слова одного человека не должно нарушать право на достоинство другого человека, то проблема переносится в иную плоскость: речь идет не об определении пределов осуществления прав, а о запрете злоупотребления правом в рамках уже заданных пределов реализации этих прав. В первом случае правовой принцип устанавливает пределы разграничения прав между двумя правопослушными субъектами, а во втором говорится о том, что установленные права не должны нарушаться: один человек не должен нарушать право на достоинство другого человека (а если такое нарушение имеет место, то никакое право на свободу слова или на неприкосновенность личности не может служить ему оправданием).

Таким образом, популярный сейчас тезис о том, что одни права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты других прав и свобод, относится к ситуации возможного злоупотребления правами, к сфере правонарушений (нарушений уже установленных прав). Можно говорить о допустимости ограничения прав и свобод с целью защиты от террористической угрозы, но нельзя утверждать, что ограничение каких-то прав из-за невозможности их реализации на практике можно компенсировать более полным предоставлением других прав. Подобные представления находятся за рамками правовой логики. Правовой подход предполагает защиту и восстановление нарушенного права, а вовсе не подмену одного права другим (а тем более дополнения одного правонарушения другим). Ведь правовая норма содержит в себе санкцию за нарушение требований права, а не шкалу приоритетов различных прав, позволяющую заменять нарушенное право другим равноценным ему правом.

Кроме того, когда говорят о возможности ограничения одного конституционного права для защиты другого, предполагают наличие некой шкалы приоритетов в системе основных прав и свобод человека и гражданина. Конечно, по смыслу присущего Конституции Республики Казахстан естественно-правового типа правопонимания права человека как естественные и неотчуждаемые являются приоритетными по отношению к правам гражданина. Но Конституция Республики Казахстан не проводит достаточно четкого различия между правами человека и правами гражданина даже применительно к вопросу об ограничении прав и свобод в условиях чрезвычайного положения. Так, содержащийся в ст.39 Конституции перечень прав, не подлежащих ограничению в условиях чрезвычайного положения, включает только права человека. Однако здесь указаны далеко не все права. То обстоятельство, что в условиях чрезвычайного положения право гражданина на участие в управлении делами государства или право человека на тайну переписки могут быть ограничены, означает не девальвацию этих прав по сравнению с другими, а лишь то, что в условиях чрезвычайного положения реализация указанных прав может затруднить обеспечение безопасности и защиту конституционного строя. Тем более нельзя сказать, что Конституция Республики Казахстан выделяет главные и второстепенные права применительно к нормальной ситуации (т.е. при отсутствии чрезвычайного положения). Очевидно, что в этом случае нельзя утверждать, например, что право гражданина на участие в управлении делами государства имеет приоритет перед правом человека на жизнь. В противном случае нам нечего будет возразить тем, кто скажет, что свободные выборы - это слишком дорогое удовольствие для страны, население которой вымирает, потому что не может в должной мере реализовать свое право на охрану здоровья и медицинскую помощь[27,66с.].

Конечно, если бы речь шла не об основных правах человека и гражданина, закрепленных в Конституции РК и в общепризнанных международно-правовых нормах, невозможность осуществления на практике этих прав могла бы послужить основанием для отмены того или иного права в силу его социальной необусловленности. Но и в этом случае происходит не замена одного права другим, а идет обычный процесс изменения правовой регуляции с учетом возможностей и потребностей социальной практики. К основным правам и свободам человека и гражданина эта логика не подходит, потому что все они в равной мере гарантированы действующей Конституцией Республики Казахстан, дух и буква которой не допускают возможности отказа от какого-либо права. Речь может идти лишь о временных (ситуативных) ограничениях некоторых прав в период действия чрезвычайного положения.

Таким образом, возвращаясь к рассматриваемым аргументам в пользу возможности ограничения основных прав и свобод, можно сказать, что единственный заслуживающий правового анализа аргумент связан с наличием террористической угрозы. Ясно, что угроза терроризма может стать достаточным основанием для такого ограничения. Однако ясно и то, что не любая угроза терроризма может служить основанием для ограничения основных прав, не все права могут быть при этом ограничены, а возможные ограничения должны осуществляться в определенных пределах и иметь временный характер. Все эти вопросы требуют специальной правовой регламентации. В соответствии с таким законом для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения ряда прав и свобод, вводимые в определенных пределах и на ограниченный срок действия. При этом ст. 39 Конституции закрепляет запрет на какие-либо ограничения в условиях чрезвычайного положения целого ряда прав и свобод. При этом речь идет не о неких «приоритетных» правах и свободах, а лишь о тех правах и свободах, реализация которых в условиях чрезвычайного положения не несет в себе угрозы для безопасности граждан и основ конституционного строя. Так, Конституция РК допускает ограничение в этих условиях свободы слова (ст. 22), но сохраняет гарантии свободы совести (ст. 20). Вне рамок подобной правовой регламентации любые ограничения основных прав и свобод под предлогом защиты от терроризма являются нарушением этих прав и свобод и носят произвольный характер.

Однако сторонники тезиса о том, что одни права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты других прав и свобод, не связывают свои предложения об ограничении прав с введением чрезвычайного положения. Говоря о возможности ограничения прав, они (явно или неявно) ссылаются не на ст. 39, Конституции РК, которая гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены конституционным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Если сократить данную формулировку, не теряя ее правового смысла, то можно свести ее к следующему тезису: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты прав других лиц, а также для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [27,66с.].

Отсюда и делают вывод, что одни права и свободы могут быть ограничены для защиты других прав и свобод. Но такой вывод неверен. В данном нормативном положении речь идет не о возможности ограничения одних прав человека и гражданина для защиты других, а об определении в конституционном законе пределов реализации прав и свобод в смысле ст. 22 Конституции РК, а именно о том, что права одних лиц могут быть ограничены для защиты таких же по своему содержанию прав других лиц.

Если же принять другую точку зрения при толковании данного положения и считать, что одно право может быть ограничено для защиты другого права, то мы столкнемся с уже упомянутой ранее неразрешимой проблемой выстраивания приоритетов в системе основных прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, мы не сможем увязать правовой смысл этого положения со смыслом ряда других статей Конституции РК, и прежде всего со ст. 39. Мы не сможем объяснить, почему ограничения основных прав (причем далеко не всех), направленные на обеспечение безопасности граждан и защиты конституционного строя, могут вводиться лишь в условиях чрезвычайного положения, лишь в заданных пределах и на определенный срок и только в соответствии с конституционным законом, а ограничения, направленные на защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства, могут вводиться конституционным законом без каких-либо ограничений.

Единственным последовательным и с формально-логической, и с правовой точки зрения подходом к толкованию данной нормы является трактовка содержания ст. 39 как ситуативно-целевой конкретизации положения ст. 22 Конституции РК. В соответствии с такой трактовкой основной смысл ст. 22 может быть выражен формулой: права одних лиц могут быть ограничены для защиты таких же по своему содержанию прав других лиц. Это означает, что речь здесь, по существу, идет не об ограничении основных прав и свобод, а об определении пределов правовой регуляции на основе принципа формального равенства. Таким образом, термин «ограничение прав и свобод» используется в ст. 39 в ином, отличном от ст. 22, смысле. То же самое можно сказать и применительно к ряду других норм Конституции РК. Например, как конкретизацию принципа формального правового равенства следует рассматривать норму ч. 2 ст. 19, согласно которой запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Ясно, что данная норма содержит, не только запрет на ограничение объема тех или иных прав по указанным признакам, но и запрет на неравенство и привилегии одних лиц в ущерб другим при пользовании одним и тем, же правом, и таким образом усиливает положение ст. 19 о гарантиях равенства всех перед законом и судом.

Еще один (третий) смысл вкладывается в данный термин в тех статьях Конституции РК, где под ограничением прав понимаются гарантии против злоупотребления данным правом со стороны его носителей.

Это относится, в частности, к ст. 25 Конституции РК, которая гласит, что «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных конституционным законом, или на основании судебного решения». Когда эту норму трактуют как законодательное ограничение естественного права на неприкосновенность жилища, такой подход входит в противоречие со смыслом ч. 2 ст. 39 Конституции РК. Согласно данной статье право на неприкосновенность жилища может быть ограничено с целью обеспечить безопасность граждан и защиту конституционного строя (поскольку оно не указано в ч. 2 ст. 39, где закреплен перечень прав, не подлежащих ограничению), но лишь в условиях чрезвычайного положения в соответствии с конституционным законом, в определенных пределах и на определенный срок.

Поэтому мы не можем сказать, что в ст. 25 (как и в ряде аналогичных случаев) речь идет об ограничении неотчуждаемого права на неприкосновенность жилища. Очевидно, что в данном случае ст. 25 содержит гарантии против злоупотребления правом на неприкосновенность жилища со стороны субъекта этого права. Такой гарантией является предусмотренная этой статьей возможность проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц. При этом в качестве гарантии против нарушения права на неприкосновенность жилища, со стороны правоохранительных органов ст. 25 требует, чтобы действия этих органов были основаны либо на положениях конституционного закона, либо на судебном решении.

В этом случае конституционного закон содержит не ограничение закрепленного в Конституции неотчуждаемого (естественного) права, а лишь запрет (систему запретов) на злоупотребление этим правом, на использование его для нарушения прав других лиц. Так, очевидно, что в соответствии с конституционным законом неприкосновенность жилища может быть нарушена, если, например, в жилище укрывается преступник, удерживающий заложника. Строго говоря, в этом случае речь и не идет об использовании права на неприкосновенность жилища. Ведь нельзя сказать, что человек, укрывающийся в своем жилище от правоохранительных органов, осуществляет свое право на неприкосновенность жилища в режиме нормального пользования этим правом. По Конституции право на неприкосновенность жилища предполагает нормальный режим использования данного права по назначению. В этом случае право на жилище одного человека может быть «ограничено» для защиты аналогичного права другого. Так, при определенных условиях можно считать правомерным проникновение в квартиру в отсутствие хозяина, если, например, вода из незакрытого крана заливает соседей снизу, нарушая их право на неприкосновенность жилища. Но и здесь речь идет не об ограничении права в строгом смысле этого слова, а об очерчивании пределов пользования правом в соответствии все с тем, же принципом правового равенства, из которого следует, что осуществление права одного лица не должно нарушать аналогичное право другого лица.

Такой же смысл вкладывается в термин «ограничение прав» и в некоторых других статьях Конституции РК. Например, в ч. 2 ст. 18, гарантирующей, что ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров и т.д. допускается только на основании судебного решения, под ограничением права понимается именно пресечение (запрет) злоупотребления данным правом. Цель данной нормы - не очерчивание объема и характера ограничений соответствующего права, а гарантия судебного порядка выявления злоупотреблений данным правом [28. С.56-59].

Показательно, что в условиях чрезвычайного положения, когда речь идет об ограничении прав в прямом смысле этого слова, право, гарантированное в ч. 2 ст. 18, может быть ограничено (оно не вошло в перечень не подлежащих ограничению прав, указанных в ст. 39). Объединение в тексте Конституции РК под одним термином таких различных правовых понятий, как «ограничение прав», «определение пределов осуществления прав» и «закрепление гарантий против злоупотребления правом», конечно же, создает путаницу с далеко идущими правовыми (а точнее, неправовыми) последствиями. Однако системное толкование различных статей Конституции позволяет выявить заложенный в ней правовой смысл, который можно резюмировать следующим образом.

1. Отдельные ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в точном правовом смысле этого слова возможны лишь в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 39 Конституции РК (т.е. ограничения могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения в соответствии с конституционным законом и только с указанием пределов таких ограничений и срока их действия, причем лишь в отношении прав и свобод, не вошедших в перечень ст. 39).

2. Конституционным законом могут быть установлены пределы пользования основными правами и свободами в соответствии с принципом правового равенства, сформулированным в ст. 18 и конкретизированным в ряде иных статей Конституции РК.

3. Конституционным законом могут быть установлены гарантии против злоупотребления правами и свободами, но только в той мере, в какой это необходимо для пресечения таких злоупотреблений.

4. Объем прав и свобод не может быть уменьшен без введения чрезвычайного положения в тех случаях, когда они не нарушают принцип правового равенства и когда пользование ими не связано со злоупотреблениями со стороны субъектов этих прав и свобод.

Практическое значение предложенного толкования рассмотренных норм можно продемонстрировать на следующих примерах. Прежде всего, по поводу упомянутой в начале статьи дискуссии о возможности ограничения конституционных прав и свобод в ходе осуществления реформы политической системы следует отметить, что такое ограничение допустимо лишь в условиях чрезвычайного положения и при соблюдении всех требований ст. 39 Конституции РК. В качестве другого примера, показывающего актуальность и значимость различения таких понятий, как «ограничение прав» и «введение гарантий против злоупотребления правами», можно привести запрет на создание региональных политических партий, введенный законом «О политических партиях». Закрепляя такой запрет, законодатель, очевидно, полагал, что в данном случае он устанавливает гарантии против злоупотребления правом граждан на объединение. Однако на самом деле здесь вводится ограничение права граждан на объединение, которое возможно лишь в условиях чрезвычайного положения [28,56-59].

О правовых гарантиях от противоправных действий можно было бы говорить в том случае, если бы законодатель устанавливал общий и равный для всех субъектов данного права запрет на те или иные действия. Но здесь имеет место не введение общего для всех запрета, а лишение одного из самостоятельных субъектов права на объединение возможности пользоваться этим правом. Речь идет о таком носителе права на объединение в политические партии, как население субъекта государства, которое, будучи частью многонационального народа Казахстана, является самостоятельным участником политического процесса, формирующим региональные органы государственной власти путем выборов. Поскольку заложенная в Конституцию РК и его модель государственного устройства предполагает выборы органов государственной власти в субъектах государства, то граждане, участвующие в этих выборах, имеют право на объединение в региональные политические партии. Конституция РК (ст. 39) допускает возможность временного ограничения данного права, но только в экстраординарных условиях чрезвычайного положения.

Если же запрет на региональные партии вводится не как временная мера, соответствующая условиям чрезвычайного положения, а как постоянно действующий фактор политической жизни в нормальном режиме ее функционирования, имеет место ограничение права на объединение в политические партии. Об ограничении данного права можно говорить применительно к таким субъектам, как весь народ Казахстана и граждане, проживающие в том, или ином субъекте государства, т.е. часть народа, составляющая население отдельного субъекта государства. Причем в последнем случае речь идет даже не об ограничении субъекта региональной политической жизни права на политическое объединение, а о лишении его этого права. Что касается вполне оправданных опасений по поводу возможности использовать право на объединение для осуществления противоправных действий сепаратистского и экстремистского толка, то необходимой и достаточной страховкой от подобного развития событий является содержащийся в Законе о партиях запрет на создание политических партий по национально-этническому и религиозному признакам, который конкретизирует применительно к сложившимся условиям положения ст. 23 Конституции РК. Такой запрет, распространяющийся в равной мере на всех субъектов права на объединение в политические партии, в сложившихся условиях является социально обусловленной правовой мерой, обеспечивающей гарантии против злоупотребления правом на объединение.

И совсем иное дело, когда под предлогом борьбы с национал-религиозным сепаратизмом и экстремизмом запрещают все региональные партии. Нет никаких правовых оснований для того, чтобы запрещать, например, какую-нибудь партию зеленых или социал-демократическую партию (идеология и практика которых ориентированы на решение задач региональной и общенациональной политики) только потому, что могут быть региональные партии, стоящие на позициях сепаратизма. Гарантии против злоупотреблений и нарушений должны иметь правовой характер и быть направлены на преодоление имеющихся злоупотреблений и правонарушений со стороны конкретных субъектов (в данном случае партий сепаратистской и экстремистской направленности), а не на ограничение права на объединение как такового.

Еще более очевидна правовая несостоятельность позиции, которая оправдывает запрет региональных партий необходимостью развивать региональные отделения партий. При таком подходе одни субъекты политического процесса (партии и их региональные отделения) получают ничем не оправданные, неправомерные привилегии за счет ограничения прав других конкурирующих с ними субъектов (региональных партий). Это противоречит целому ряду статей Конституции РК, прежде всего ст. 23, гарантирующей равенство общественных объединений перед законом. На наш взгляд, именно создание тепличных условий для политических партий и было главной причиной ограничения права на политические объединения для граждан, проживающих в Казахстане.

3.2 Ограничение конституционных (основных) прав и свобод законами РК: проблемы допустимости и критерии правомерности

Одной из негативных тенденций, возникших в практике конституционно-правового регулирования прав и свобод, является установление ограничений конституционных (основных) прав и свобод законами Казахстана, несмотря на предписание ст. 39 Конституции РК, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законом. Такие региональные законы продолжают приниматься и получают широкое распространение в государственной практике субъектов РК, несмотря на сложившуюся устойчивую практику Конституционного суда РК. Конституционный суд РК неоднократно признавал неконституционность положений законов ряда субъектов государства, нарушающих принцип равноправия граждан и ограничивающих их права и свободы (например, путем установления дополнительных требований, предъявляемых к субъектам того или иного права), оснований ограничения или условий реализации конституционных прав граждан [29,45с.]. Общеизвестно, что в ряде постановлений Конституционного суда были признаны неконституционными положения оспариваемых региональных актов, вводящих дополнительные (к установленным законом) разрешительный характер прописки, определяющих порядок взимания платы за регистрацию с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в данные регионы, вводящих квоты на поселение в ряде населенных пунктов, определяющих правила продажи лицензий предприятиям на право приглашения иногородних специалистов.

Однако, если рассуждать, что право представляет собой меру возможного поведения, и, устанавливая ответственность, законодатель определяет границы поведения, которое признается правомерным, оставляя за пределами этих границ запрещенные виды поведения, то неизбежно мы приходим к выводу о том, что установление любого вида ответственности является ограничением права, вмешательством в него. Рассуждая о правовых ограничениях в различных отраслях права, А.В. Малько видит такие ограничения не только в установлении ответственности, но и в возложении на субъекта права конкретных санкций в виде административного или уголовного наказания [11,45с.].

Следует признать, что зачастую законодательство Казахстана об административной ответственности является таковым, что нарушает существо отдельных конституционных прав, ставит вопрос о принципиальной возможности их реализации на территории Казахстана. Например, во многих территориях приняты нормативные акты об административной ответственности за распространение религиозных убеждений, содержание которых не может не вызывать озабоченности, поскольку данные положения находятся в противоречии с Конституцией РК и ущемляют права религиозных организаций и верующих. Как видно из содержания нормы, религиозная агитация названа в одном ряду с проституцией, что само по себе способно оскорбить чувства верующих. Более того, в казахстанском законодательстве отсутствует такое понятие, как «религиозная агитация», по сути, означающее не что иное, как распространение религиозных убеждений. В то же время, такие действия не просто разрешены действующим законодательством, но и прямо гарантированы ст. 23 Конституции РК, а также многочисленными международно-правовыми документами в качестве одного из фундаментальных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, законами Казахстана признаются административно наказуемыми действия, направленные на реализацию конституционного права.

Помимо законодательства об административных правонарушениях, существует еще множество примеров, когда ограничения тех или иных прав (или их существенных элементов) могут вводиться законодательными актами субъектов РК на основании законодательства.

В соответствии с законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», законом субъекта РК в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций (ст. 8).

При этом, региональный законодатель довольно широко определяет перечень таких мест, где запрещено проводить публичные мероприятия, серьезно сужая пределы осуществления права. К сожалению, не всегда такие ограничения преследуют конституционно-значимые цели, указанные в ст. 39 Конституции РК.

Таким образом, вполне возможно сегодня говорить об ограничениях прав и свобод законами субъектов Казахстана, что подтверждается и отдельными учеными, однако, такие законы могут быть признаны соответствующими Конституции РК только тогда, когда они приняты с «позволения» законодателя и не приводят к лишению человека какого-либо права, его умалению; не приводят к «выхолащиванию» права, лишению его содержания и невозможности реализации.

Для того, чтобы региональные ограничения прав и свобод были правомерными, необходимо, чтобы они соответствовали ряду условий, которые можно представить следующим образом:

1. Установление региональных ограничений прав и свобод (будь то основные или отраслевые права и свободы), также как и регулирование прав и свобод на уровне субъекта Республики Казахстан должны носить исключительно производный характер. Речь идет только о таких ограничениях, которые прямо «санкционированы» законодательством. Недопустимо установление законами субъектов Казахстана возможностей вмешательства в осуществление прав и свобод в тех случаях, когда законодатель прямо этого не допускает. Не является достаточным основанием для регионального ограничения прав и свобод отнесение той или иной сферы к совместному ведению государства и ее субъектов. Примечательно, что аргументация судов, проверяющих законы, устанавливающие ограничение тех или иных прав и свобод, на соответствие законодательству или Конституции, зачастую строится именно по принципу «… региональный закон принят в сфере, относящейся к совместному ведению Казахстана, в связи с этим, соответствует законодательству». При этом, аргументы заявителей, настаивающих на ограничении их прав, не принимаются во внимание.

Следует признать, что зачастую самостоятельно устанавливаемые ограничения прав и свобод в законодательстве возникают из «благих» побуждений, преследуя, например, цели обеспечения безопасности дорожного движения, сохранения природных ресурсов субъекта Казахстана, эффективности осуществления контрольных полномочий органами государственной власти субъекта РК. Общим недостатком таких законов являются положения о допуске индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, имеющих лицензии, выданные уполномоченными органами государственной власти, для рынка транспортных услуг по итогам проводимого конкурса, в рамках которого к предпринимателям предъявляются довольно серьезные требования относительно парка транспортных средств, обслуживающего его персонала, безаварийности и пр. Оспаривая данные законы заявители указывают, прежде всего, на нарушение их конституционных прав в экономической сфере, в частности свободы, заниматься предпринимательской деятельностью. Однако суды общей юрисдикции во главе с Верховным судом РК стоят на позиции о том, что такие законы приняты в рамках полномочия, составляющего предмет совместного ведения государства, и их целью является обеспечение безопасности дорожного движения и удовлетворение потребностей жителей РК в качественных транспортных услугах [30,56с.].

2. В целях предотвращения чрезмерного ограничения прав и свобод до степени умаления или нарушения, «выхолащивания» права в законодательстве Казахстана законодателю надлежит в каждом таком случае делегирования возможности ограничения прав и свобод четко устанавливать: какое право подлежит ограничению; в чем состоит суть ограничения - в определении условий реализации права, категории субъектов, которым это право может принадлежать, определении времени и (или) места его реализации, установлении ответственности; каковы конкретные пределы (возможности) ограничения права.

Зачастую размытые формулировки законодательства приводят к тому, что законодатель Казахстана чрезмерно вмешивается в то или иное право, ставя вопрос о самой возможности его реализации.

3. При установлении ограничений на основе законодательства Казахстана не освобождается от обязанности следовать требованиям, сформулированным в ст. 39 Конституции РК и выработанным конституционной судебной доктриной применительно к ограничениям, устанавливаемым законами. Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Кроме этого, ограничения прав человека не должны быть произвольными и неопределенными.

Итак, конституционный институт ограничений прав и свобод человека, как ни парадоксально это выглядит на первый взгляд, занимает «едва ли не доминирующее положение в системе гарантий свободы личности, определенной Конституцией РК». Однако, как пишет известный специалист в области прав человека Светлана Горшкова, права человека, являющиеся общечеловеческим достоянием, не должны ограничиваться, однако в случаях, когда это необходимо, государство должно устанавливать четкое обоснование, конкретные пределы введения ограничений прав и цели возможных отступлений от тех прав, которые защищены международными соглашениями.

Интересно отметить мнение немецкого ученого Г. Ханай, что метод ограничений свобод исторически находит отражение в западноевропейском законодательстве, исходя из тезиса о том, что правовые нормы должны устанавливать границы действий индивида, которые обусловлены общественной необходимостью.

Достаточно дискуссионным, например, является отождествление понятий «цель» и «основание ограничений прав». Для большинства авторов свойственно смешение данных понятий, как, например, для Гасанова К.К. и Стремоухова А.В. В то время как более глубокие исследования данного вопроса подтверждают необходимость строго разграничения рассматриваемых категорий. Так, Лапаева В.В. в отождествлении понятий видит опасность рассмотрения цели как самостоятельного основания для ограничения прав. Пчелинцев С.В. также считает, что нельзя смешивать категории «цель» и «основание», так как основание - это причина, и целью является как раз её устранение. Основание - статичная категория: военные действия, катастрофы являются основанием введения чрезвычайного положения, при котором ограничиваются права и свободы. Цель оценивается именно в динамике, ее результат - восстановление нормального функционирования общества, жизнедеятельности личности [30,69с.].

Таким образом, цель ограничения прав есть представление общества о его высших ценностях, нормальном и безопасном функционировании, защита которых является задачей введения ограничительных мер. Нормы об аресте и содержании под стражей подразумевают, например, цели защиты общественного порядка, прав и свобод, восстановления справедливости. Четкое представление о целях ограничений, в особенности - целях институтов позволяет постоянно соизмерять первичные представления о необходимых мерах с конечным результатом действий, более правильно и предметно применять ограничительные меры.

Комитет ООН по правам человека выработал принцип строго соответствия цели, согласно которому ограничения могут устанавливаться только для тех целей, для которых они предназначены и должны быть прямо связаны с конкретной целью. В своем Замечании общего порядка № 22 (пункт 8) Комитет приходит к следующему выводу: не признаются никакие основания для установления ограничений, кроме тех, которые конкретно предусмотрены, даже если такие ограничения разрешаются в отношении других прав, защищаемых пактом, в частности по соображениям государственной безопасности.

Международный пакт о гражданских и политических правах использует систему закрепления ограничений прав в нормах статей, гарантирующих само право, тем самым достигается дифференциация целей ограничения прав. В случаях же, когда пакт не содержит ссылки на цели ограничений прав, как следует из Замечания общего порядка № 16 (пункт 4), при ограничении прав должны применяться цели и задачи пакта. Таким образом, принцип строгого соответствия цели состоит в том, что ограничения прав должны проводиться только в целях, предусмотренных конкретной ограничительной нормой, в случае же отсутствия таковых - в соответствии с общими целями правового регулирования.

Следует отметить, что цели ограничений в научной литературе определяются по-разному: это и сдерживание противозаконного деяния в целях защиты общественных отношений (А.В. Малько); запрет всего общественно вредного, исключающего злоупотребление свободой (В.А.Четвернин); защита общества, прав и свобод (интересов) других лиц от произвола правопользователя (В.И. Гойман); необходимость уважения прав и свобод других людей и нормальное функционирование общества и государства (В.В. Маклаков, Б.А. Страшун); поддержание правопорядка, обеспечение личной безопасности, обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государство, создание благоприятных условий для экономической деятельности и охрана всех форм собственности, учет государственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан (А.С. Мордовец).

Устанавливая принципы, цели и юридическую форму ограничений, так же конституционные основания или, как это чаще употребляется в научной литературе, основы (общие условия) ограничений прав и свобод, Конституция тем самым защищает человека и его права от произвольных действий со стороны государства, поскольку ограничивает государственную власть в возможности посягать на права и свободы личности, на сферу ее свободы. Конституционные основы ограничений прав и свобод являются ограничением полномочий в первую очередь законодательной власти. Чем больше ограничивается полномочие законодательной власти налагать ограничения на права человека, тем меньше становится опасность ликвидации прав и свобод.

Для того чтобы законодательная власть не выходила за пределы полномочий, предоставленных ей Конституцией РК, положения, санкционирующие ограничения прав личности, должны быть сформулированы и конкретизированы в текущем законодательстве с предельной четкостью и ясностью и в законах должно быть обязательно указано в каких целях, при каких обстоятельствах, в какой степени, в какой форме и каким органом власти допускается ограничение прав и свобод человека.

Конституционный Суд Республики Казахстан обращает внимание на то, что «...установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства. Эти ограничения должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства». Суд подчеркивает, что «принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод». Поскольку в Конституции Казахстана основные права и свободы человека позитивированы в соответствующих конституционных нормах, то проблема ограничения прав предстает, главным образом, как проблема ограничения конституционных прав федеральным законом.

При этом, например, Александр Федорович Квитко считает очевидным, что если права получают закрепление в конституции того или иного государства, то и ограничения этих прав должны быть заданы самой конституцией, а текущее законодательство может лишь конкретизировать эти конституционные ограничения, не выходя за их рамки [31,22с.]. В частности он отметил, что поскольку Конституционный Суд Республики Казахстан буквально трактует ст. 39 Конституции РК, то, понимая, что при такой интерпретации данной нормы достаточно общие формулировки Конституции об условиях ограничения прав и свобод таят опасность их неоправданно широкого толкования на практике и установления чрезмерных ограничений, он предпринял усилия, чтобы поставить барьеры законодательному произволу. Опираясь на практику своей работы, а также практику Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд РК выработал такие критерии ограничения законом основных прав, как

1) соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям и 2) сохранение существа и реального содержания права. Сформулировав и положив в основу своей деятельности соответствующую правовую позицию, Конституционный Суд РК во многом преодолел те недостатки в толковании ст. 39, которые давали законодателю практически неограниченную возможность вторжения в сферу конституционных прав человека. Однако при этом возникла новая проблема, связанная с появлением у самого Суда большой свободы усмотрения в вопросе об основаниях и пределах ограничения законом прав человека.

Итак, правовая позиция Конституционного Суда заключается в следующем:

а) ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;

б) при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры;

в) публичные интересы, перечисленные в ст. 39 Конституции РК, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права с тем, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации.

Перейдем к понятию конституционных оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина. Общие основания ограничения прав и свобод человека и гражданина в философско-правовом смысле - это обусловленные политико-правовой концепцией свободы личности причины, которые детерминируют (предопределяют) закрепление в Конституции Казахстана и иных правовых актах пределов (границ) реализации человеком (гражданином) прав (свобод) и обеспечивают соблюдение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства [31,22с.].

Конституционные основания ограничения прав и свобод человека и гражданина - это закрепленные Конституцией Казахстана принципы (императивные нормы общего действия), выражающие в концентрированном юридическом виде концепцию пределов свободы личности в государстве, содержащие общие условия ограничений, предопределяющие содержание конкретных отраслевых ограничений и служащие критерием их конституционности, и обеспечивающие соблюдение необходимого баланса между свободой отдельной личности и интересами общества и государства.

С содержательной стороны к конституционным основаниям ограничения прав и свобод относятся нормы Конституции РК, закрепляющие следующие основополагающие начала:

а) признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и уважение достоинства личности;

б) соответствие ограничений конституционно закрепленным целям (ст.39);

в) соразмерность ограничений конституционным целям;

г) равенство ограничений прав и свобод;

д) запрет на ограничение прав и свобод по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

е) требование определенной правовой формы закрепления ограничений (ограничения должны устанавливаться исключительно конституционным законом);

ж) соответствие ограничений прав и свобод международным стандартам.

Таким образом, с учетом содержательной и формально-юридической сторон значение конституционных оснований ограничения прав и свобод заключается в том, что они:

1) в концентрированном юридическом виде выражают общую идею (концепцию) определения границ (меры) свободы индивида;

2) являются частью механизма согласования личных (индивидуальных) и общественных (публичных) интересов и закрепляют необходимый баланс между интересами отдельной личности и интересами других индивидов, общества и государства;

3) нормативны;

4) являются императивными нормами и поэтому в обязательном порядке должны учитываться субъектами правотворчества, прежде всего законодателем, при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина;

5) выступают способом установления пределов государственной власти;

6) играют роль юридической базы для отраслевых ограничений, так же предопределяют частные основания и конкретные способы отраслевых ограничений; все виды и способы отраслевых ограничений должны рассматриваться, как частные случаи проявления конституционных основ ограничений и должны быть направлены на согласование каждого конкретного использования права (свободы) с легитимными интересами разных индивидов или государства в их совместном существовании;

7) обладают наивысшей юридической силой, поэтому все другие (отраслевые) ограничения должны им соответствовать;

8) выступают критериями конституционности нормативно-правовых актов, регулирующих права и свободы;

9) реализуются в процессе осуществления конкретных конституционных прав человека и гражданина;

10) характеризуются особой устойчивостью, стабильностью.

Интересный для анализа материал содержится в статье Квитко А.Ф. «Понятие и содержание конституционного права на образование», в которой рассматривается проблема пределов ограничения права на образование. Так, автор выделяет такие естественные пределы ограничения права на образование, как психофизиологические ограничения человека, ограничения, обусловленные его возрастом, состоянием здоровья, ранее накопленный объем знаний, что позволяет предоставить обучающемуся ограниченный объем знаний и умений и т.п. Все перечисленные пределы ограничений относятся автором к праву на образование, при этом подчеркивается, что все эти ограничения имеют «естественные пределы» . Однако, следуя этой логике, к таким пределам можно с очевидностью отнести физические, умственные и иные возможности и способности человека, окружающие его социальные условия, временные рамки его бытия и т.п. Тогда, продолжая рассуждать в формате той же логики, можно предположить, что существуют и искусственные пределы ограничений прав и свобод человека, которые могут устанавливаться субъектом позитивного нормотворчества. Здесь-то и возникает вопрос об этом самом субъекте, который обозначает, определяет и устанавливает эти пределы [31,52с.].

Необходимо выяснить, на каком основании и как именно определяются (в количественно-качественном отношении) пределы предпринимаемых ограничений тех или иных прав и свобод граждан, какая цель при этом преследуется, и какие средства избираются с учетом этих пределов и цели ограничения. Именно в этой точке соотношения цели, средств и пределов ограничения аккумулируются те самые объективно-субъективные факторы, опосредующие саму деятельность по ограничению прав и свобод человека.

Если коротко охарактеризовать основания как причину, а цель как желаемый результат, то остается еще вопрос об условиях - критериях ограничения. Как с социально-правовой позиции ставятся такие условия? Проанализировав конституционные положения, можно сформулировать следующие критерии:

1) форма ограничения прав человека - конституция;

2) цель ограничения прав человека - общественная безопасность;

3) крайняя необходимость: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред;

4) общий характер таких ограничений - ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на каждого;

5) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов - ограничения прав человека не должны нарушать обязательства Казахстана по международному праву;

6) разумная достаточность мер государственного ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;

7) соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, - безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека).