Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Подходы, применяемые к оценке эффективности закупок в части эффективности контрактов, заключаемых по результатам таких процедур

1.1 Определение эффективности в контексте государственных и муниципальных закупок

1.2 Международный опыт

2. Анализ эффективности контрактов

2.1 Критерии оценки эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд

2.2 Описание показателей, используемых при оценке эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для гос и мун нужд

3. Оценка эффективности контрактов по определенным группам продукции

3.1 Риски, характерные для государственных и муниципальных контрактов

3.2 Закупка строительных работ

3.3 Закупка горюче-смазочных материалов

3.4 Закупка оргтехники и канцелярских товаров

4. Выбор оптимального типа контракта

4.1 Алгоритм выбора оптимального типа контракта

4.2 Выбор оптимального типа контракта на примере отдельных групп продукции

5. Предложения по совершенствованию законодательства

Заключение

Список литературы

Приложения



Введение

Государственные закупки играют важную роль как в странах с развитыми рыночными институтами, так и в переходных и развивающихся экономиках. Государственные закупки представляют собой деятельность государства по закупке товаров, работ и услуг, необходимых для выполнения государством своих функций. В то же время, государственные закупки сами по себе являются важной функцией государства, требующей правильного администрирования.

Двойственность природы государственных закупок объясняется тем, что государство выступает в качестве крупнейшего потребителя товаров целого ряда отраслей и создает спрос, в значительной степени способный оказывать регулирующее воздействие на экономику, ее структуру и динамику. Государственные закупки, как элемент экономической деятельности государства, затрагивают: ценовую динамику по определенным видам товаров, работ и услуг; совокупный спрос; иновационное развитие; социально-экономическую политику государства, а также непосредственно влияют на развитие или ограничение конкуренции.

В связи с этим каждая страна организовывает национальную систему закупок с учетом экономических, политических и социальных аспектов, законодательно закрепляя основные положения, требования, процедуры и порядок их проведения, а также возможные аспекты контроля. Для того, чтобы понять, насколько эффективна институциональная организация системы закупок, и насколько она адекватна существующим условиям, необходимо производить оценку эффективности закупочной деятельности.

Актуальность вопросов, связанных с эффективностью государственных и муниципальных закупок в первую очередь обуславливается ролью закупок в системе макроэкономических показателей страны. В большинстве стран мира расходы на государственные и муниципальные закупки составляют “10-20 % от ВВП и могут составлять 50% и больше от общих расходов государства”. В Российской Федерации объем государственных закупок на 2012 год, по словам главы Министерства экономического развития, составил 1/5 от объема внутреннего спроса.

На эффективность системы государственных и муниципальных заказов влияет множество факторов, среди которых ошибки или преднамеренные действия заказчиков, особенности рынков или особенности условий и структуры закупок, макроэкономические и политические процессы.

Одним из элементов процесса организации государственных и муниципальных закупок в мировой практике является процедура выбора типологии контрактов, заключаемых по результатам закупочных процедур. В данной работе произведен анализ эффективности применения контрактов, заключаемых по результатам проведения закупочных процедур, исходя из предположения о том, что:

1. перечень типов контрактов, применяемых на сегодняшний день в рамках Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных» (далее - Федеральный закон №94-ФЗ), является недостаточным для эффективного функционирования системы государственных и муниципальных закупок

2. при выборе типа контракта необходимо учитывать специфику объекта закупки

3. каждый тип контракта содержит в себе определенные риски, которые возможно минимизировать при правильном подборе контракта для каждого конкретного объекта закупки.

На сегодняшний день тематика оценки эффективности государственных и муниципальных контрактов плохо освещена в отечественной литературе. В первую очередь, это связано с тем, что нынешнее российское законодательство о закупках делает основной акцент на формализации процедур размещения заказа и не предполагает проведения оценки эффективности действующей системы.

Действующая система государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации опирается на Федеральный Закон № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”, Федеральный закон № 135-ФЗ “О защите конкуренции”, Федеральный закон № 213-ФЗ “О государственном оборонном заказе”, Гражданский и Бюджетный Кодексы РФ.

Данной законодательной базой предусмотрен сбор статистической информации по факту заключения и исполнения контракта, однако указанная информация не содержит описания этапа исполнения контрактов и приемки результатов контрактов, являющихся необходимым атрибутом для оценки эффективности государственных и муниципальных заказов и, в частности, оценки эффективности контрактов, так как для оценки эффективности контрактов необходимо, в том числе, получать сведения о качестве их исполнения.

Тем не менее, в последние два года ведется много дискуссий об эффективности существующей в России системы государственных и муниципальных закупок, которая в конечном итоге влияет на основную деятельность государственных и муниципальных заказчиков и на выполнение ими своих функций.

Поэтому выбранная тематика является актуальной для российской практики осуществления государственных и муниципальных закупок. В рамках данной работы представляется актуальным рассмотрение зарубежной практики применения различной типологии контрактов по итогам закупочных процедур и поиск наиболее оптимальных комбинаций контрактов в определенных условиях.

Таким образом целью данной работы является:

1. оценка эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд;

2. формирование предложений, направленных на повышение эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1. рассмотреть подходы, применяемые в нашей стране и за рубежом к оценке эффективности закупок в части эффективности контрактов, заключаемых по результатам таких процедур;

2. сформулировать критерии оценки эффективности контрактов, заключаемых по результатам размещения заказов для гос и мун нужд;

3. определить показатели, используемые при оценке эффективности;

4. оценить эффективность контрактов по определенным группам продукции в соответствии с предлагаемыми критериями;

5. выявить риски, присущие контрактам по рассматриваемым группам продукции;

6. сформулировать предложения по выбору оптимального типа контракта на примере отдельных групп продукции.



1. Подходы, применяемые к оценке эффективности закупок в части эффективности контрактов, заключаемых по результатам таких процедур

1.1 Определение эффективности в контексте государственных и муниципальных закупок

Система государственного заказа в Российской Федерации начала складываться в начале 90х годов двадцатого столетия. Изначально потребность в создании новых институтов, задающих рамки и правила поведения хозяйствующих субъектов, возникла в связи с переходом к рыночной экономике. При формировании институтов государственного заказа приоритетными задачами являлись: эффективное расходование государственных средств; полное, качественное и своевременное удовлетворение государственных нужд; повышение прозрачности государственных расходов. Наряду с легальными институтами в конкурентной системе размещения государственного заказа начали развиваться и теневые механизмы, которые препятствовали эффективной аллокации государственных ресурсов, что послужило причиной дальнейшего реформирования системы государственного заказа. Кроме того, немалое влияние на реформирование институтов оказало и предполагаемое вступление России в ВТО, которое требовало соблюдения мировых стандартов рынка товаров и услуг. Поэтому система правил государственных закупок, принятая международными организациями отложила свой отпечаток на формирование российской системы государственных закупок, в которую также входят и муниципальные закупки, правила проведения которых не отличаются от государственных закупок.

На сегодняшний день государственные и муниципальные закупки в Российской Федерации осуществляются на основании и в соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных» (далее - Федеральный закон №94-ФЗ). Федеральный закон №94-ФЗ устанавливает нормы и правила размещения заказа для государственных и муниципальных нужд в соответствии с основными целями системы государственных и муниципальных закупок, к которым относятся: “обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов”.

Деятельность государства по закупке товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, является инструментом государственного регулирования экономики, призванным обеспечить выполнение государством своих функций, которые направлены на ликвидацию провалов рынка посредством перераспределения финансовых потоков в различные сектора экономики, стимулирования экономической активности и создания конкурентной среды. С другой стороны, посредством государственных и муниципальных закупок государство выступает экономическим субъектом, в свою очередь оказывающим влияние на конъюнктуру рынка.

Поэтому от эффективности функционирования системы государственного и муниципального заказа зависит направление и уровень развития экономики в целом. Как отмечал Фарелл в своем исследовании, “Важно понимать насколько сильно могут улучшиться конечные результаты только лишь за счет увеличения эффективности, без задействования дополнительных ресурсов”.

Для того, чтобы была возможность увеличения эффективности необходимо производить анализ предыдущей деятельности. Отправной точкой такого анализа и служит оценка эффективности. Основополагающим фактором для оценки эффективности государственных и муниципальных закупок является определение понятия “эффективность”.

С экономической точки зрения под эффективностью понимают степень достижения целей функционирования той или иной системы. При данном определении эффективности оценка производится путем сопоставления полученных результатов и затрат на их достижение, которые включают временные, материальные и трудовые издержки.

В рамках смежных дисциплин “эффективность” понимается как результативность деятельности, степень оптимальности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Таким образом, эффективность - это результативность деятельности. Экономическую эффективность государственных закупок можно рассматриваеть как “интегральный показатель эффективности на разных уровнях системы государственных и муниципальных закупок, как синергетический результат взаимодействия всех институтов и механизмов данной системы”. Данная трактовка эффективности подразумевает суммарную эффективность деятельности на стадии планирования закупок, стадии размещения заказа и на этапе исполнения контракта и приемки результатов.

Типология контрактов

Решение о типе контракта и способе закупки, а также о критериях оценки конкурсных заявок (в случае проведения конкурса), подготовке всей необходимой документации и о формировании органов управления процедурой проведения закупки (часто такие органы создаются до принятия решения о конкретной закупке) принимается на этапе планирования закупок после принятия решения о предмете закупок, его объеме, качественных характеристиках и времени поставки, изучения рыночной конъюнктуры по выбранному объекту закупки и расчета начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) (далее - начальная цена контракта).

Предметы закупок делятся на следующие категории: работы, товары и услуги. Предметы закупок различаются по сложности, которая зависит, в том числе, от динамики рыночной конъюнктуры на закупаемые товары, работы или услуги и длительности срока, на который заключается контракт. Кроме того, цены контракта в связи с недостаточностью информации или в связи со сложностью характеристик предмета закупки.

Согласно Статье 19 Федерального закона №94-ФЗ, заказчик вправе самостоятельно осуществить расчеты начальной максимальной цены контракта на основании данных государственной статистической отчетности, официального сайта, реестра контрактов, информации о ценах производителей, общедоступной информации изучения рынка, иной информации, а также заказчик может опираться на данные исследования рынка, проведенного по инициативе самого заказчика.

Принимая во внимание различия в возможности достоверного определения начальной максимальной цены контракта, качественных характеристиках товара, объеме и сроках поставки, стоит уделить особое внимание типологии применяемых контрактов, так как различные типы контрактов позволяют учитывать специфику закупки различных групп продукции, а чем более детально будут прописаны условия договора и учтены особенности предмета закупки, а сам договор будет составлен ясным и прозрачным языком, исключающим двойное толкование, тем наиболее точно будут достигнуты планируемые цели.

В Российской Федерации под государственным или муниципальным контрактом понимается “договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд”.

Бюджетные учреждения, относящиеся к категории “иные заказчики” наряду с государственными и муниципальными заказчиками выступают субъектами государственных и муниципальных закупок. В отличие от государственных и муниципальных заказчиков, бюджетные учреждения по итогам проведения торгов или процедур без проведения торгов заключают договор бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Существенных отличий, которые могли бы повлиять на результаты оценки эффективности контрактов, между государственными и муниципальными контрактами и договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг законодательством не предусмотрено, поэтому далее в работе государственный и муниципальный контракты и договор бюджетного учреждения будут именоваться понятием контракт.

Федеральный закон №94-ФЗ устанавливает твердость цены контракта, за исключением случаев заключения контракта с субъектами естественных монополий и долгосрочных контрактов (на срок более 3х лет) в случае существенного роста цен, а также неизменность условий контракта ни по соглашению сторон ни в одностороннем порядке, включая условия, определяющие размер неустойки и порядок осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества.

Таким образом, в Российской Федерации по результатам закупочных процедур для государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений применяется единственный тип контракта - контракт с твердой ценой.

Критерии и показатели эффективности

Для оценки эффективности государственных и муниципальных закупок необходимо определить критерии эффективности, которые служат своеобразным инструментом оценки. Критерии эффективности должны содержаться в законодательных и иных нормативно-правовых документах, регулирующих сферу государственных и муниципальных закупок.

В Федеральном законе №94-ФЗ четко не определен перечень критериев, которые следует применять при оценке эффективности закупочной деятельности, а само понятие “эффективность” встречается дважды в следующих контекстах: “эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования” и “энергетическая эффективность”. Принимая во внимание данный факт и учитывая определение экономической эффективности государсвтенных закупок, на которое опирается данная работа и которое было дано выше, можно заключить, что единственным критерием, на основе которого возможно сделать заключение об эффективности проводимых закупочных процедур, является показатель экономии бюджетных средств. При этом под эффективностью использования бюджетных средств понимается достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств.

Кроме того, Министерство экономики Российской Федерации выпустило Письмо от 2 июня 2000 г. № АС-751/4-605 “О методических рекомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд” (т.е. данная методическая рекомендация была выпущена раньше, чем был принят Федеральный закон №94-ФЗ), согласно которому для оценки эффективности могут быть использованы два показателя: сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения закупочных процедур и сравнительная эффективность.

1) Абсолютное сокращение расходов бюджетных средств по конкретному виду закупки вычисляется по формуле:

С1 = Сп - Ск - З

где:

Сп - начальная максимальная цена контракта

Ск - стоимость заключенного контракта

З - затраты заказчика на организацию и проведение закупочных процедур

Относительное сокращение расходов бюджетных средств по конкретному виду закупки вычисляется по формуле:

С2 = (С1/Сп)*100 %

Абсолютное сокращение расходов бюджетных средств в результате проведения заказчиком всех закупочных процедур в отчетном периоде вычисляется по формуле:

С1 = Собщ - Ск - Снк - З

где:

Собщ - общая стоимость всех предложений, выставленных заказчиком за отчетный период

Ск - общая стоимость заключенных контрактов

Снк - общая стоимость предложений заказчиков, которые не привели к заключению контрактов

З - затраты заказчика на организацию и проведение закупочных процедур

Относительное сокращение расходов бюджетных средств в результате проведения заказчиком всех закупочных процедур в отчетном периоде вычисляется по формуле:

С2 = (С1/(Сп - Снк))*100%

2) Сравнительная эффективность проведения закупочных процедур может рассчитываться тремя способами:

путем сопоставления цены контракта со средней ценой закупаемой продукции, предложенной поставщиками путем сопоставления цены контракта со среднерыночной ценой путем сопоставления цены контракта с контрактной ценой аналогичной продукции, закупленной в предыдущий период

Абсолютная эффективность:

Э1 = (Цс - Цк)*К

где:

Цс - цена закупаемой продукции, с которой сравнивается контрактная цена

Цк - контрактная цена товара по результатам закупочной процедуры

К - количество закупаемой продукции

Относительная эффективность:

Э2 = ((Цс - Цк)/Цк )*100

Таким образом, эффективность государственных и муниципальных закупок Российской Федерации учитывала только критерий эффективности расходования бюджетных средств, и могла быть рассчитана на основании показателя сокращения бюджетных расходов на государственные и муниципальные закупки и показателя сравнительной эффективности, в основе которого также был заложен критерий экономии бюджетных средств.

Однако, такая оценка не всегда оказывается показательной в части соответствия требованиям конечного потребителя. По данным Росстата экономия бюджетных средств в 2006 г. составила около 107 млрд руб., в 2007 г. - около 167 млрд руб., а в 2008 г. - около 214 млрд руб. , тогда как потери от завышения цен при проведении государственных закупок за 2008 год были оценены в 364 млрд руб. Следовательно, выводы об эффективности государственных и муниципальных закупок, сделанные на основании размера экономии бюджетных средств затруднительно считать достоверными, так как отсутствуют четко декларированые официальные методики определения/обоснования начальной цены контракта. Как отмечает Талеров П.И. - доцент кафедры управления госзакупками Национального исследовательского университета - Высшая школа экономики, “в отчетности показатель денежной экономии маскирует серьезные недостатки финансово-хозяйственной деятельности, менеджмента закупок. Ведь в реальной ситуации, т. е. при правильном эффективном планировании, экономия не может постоянно наращиваться. Она должна стабилизироваться на некотором уровне, который в большей степени зависит от макроэкономических явлений”.

Условия для оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок

Объективные результаты оценки эффективности государственных и муниципальных закупок могут быть получены при помощи комплексного подхода, который сопряжен с определенными затратами и требует наличия следующих сведений:

- плановые показатели соответствующего бюджета и реально доведенные до исполнителей лимиты бюджетных обязательств;

- средний уровень цен на каждый вид закупаемой продукции (с учетом места и условий поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг; объема партии; условий оплаты; условий гарантийного обслуживания и т. д.);

- цены и иные существенные условия заключенных контрактов;

- потребительские свойства, качественные и технические характеристики закупленных товаров, работ и услуг;

- стоимость владения закупленным оборудованием, стоимость использования результатов выполненных работ и поставленных услуг;

- реальная трудоемкость выполнения процедур размещения заказов, количество и квалификация привлеченных к выполнению процедур размещения заказов специалистов

- затраты на обеспечение процесса размещения заказов и функционирование инфраструктуры системы размещения заказов.

Однако, данный перечень не является исчерпывающим. Так, например, при оценке эффективности закупок стоит также учитывать корректность выполнения закупочных процедур, уровень конкуренции на торгах, соблюдение сроков и степень удовлетворенности государственных нужд.

Положения законодательства РФ об информационном обеспечении размещения заказов обязывает заказчиков размещать сведения о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на официальном сайте государственных закупок www.zakupki.gov.ru. К числу данных сведений относятся: планы-графики размещения заказов; извещения о проведения закупочной процедуры с содержащимися в извещении сведениями; конкурсная документация; документация об аукционе; изменения, вносимые в извещение или документацию; протоколы, составляемые в ходе размещения заказа; информация о поступающих жалобах, включая информацию, содержащуюся в жалобе и решения, принятые по результатам рассмотрения этих жалоб.

Отсюда следует, что существующие законодательные нормы обеспечивают сбор информации, недостаточной для оценки эффективности. Существенным упущением действующего российского законодательства о закупках является отсутствие стадии контроля за исполнением контракта, на которой можно было бы получить информацию о фактических результатах проведения закупки. Согласно Федеральному закону №94-ФЗ, контролю подлежит соответствие закупочных процедур законодательству о государственных и муниципальных закупках, что не затрагивает исполнение контракта.

Резюмируя сложившуюся ситуацию в системе оценки эффективности государственных и муниципальных закупок, можно заключить, что на сегодняшний день существующее законодательство о закупках Российской Федерации обозначает понятие эффективности государственных и муниципальных закупок, но не содержит ясных критериев определения такой эффективности и не предлагает системы информационного обеспечения, которая позволяла бы производить соответствующую оценку эффективности.

1.2 Международный опыт

Определение эффективности в контексте государственных закупок

В данной работе под международным опытом построения системы государственных закупок будет подразумеваться опыт государственных закупок Соединенных Штатов Америки, опыт Европейского Союза и опыт международных финансовых институтов, так как перечисленные субъекты аккумулируют наиболее развитый опыт и относительно универсальные правила построения системы государственных закупок, и являются одними из передовых и наиболее эффективных примеров функционирования закупочных систем.

Согласно сложившейся международной практике, можно выделить следующие задачи системы государственных закупок: достижение эффективного соотношения цены и качества закупаемых товаров, работ и услуг; уничтожение коррупции и конфликта интересов; подотчетность; равные возможности и равное справедливое отношение ко всем участникам закупочных процедур; эффективное осуществление целей промышленной, социальной и экологической политик посредством закупочных механизмов; открытость рынков для иностранных поставщиков; эффективность системы государственных закупок. Стоит отметить, что значимость вышеперечисленных задач и их состав может варьироваться в различных системах государственных закупок, что объясняется различием подхода к закупкам и особенностями национальных систем государственных закупок.

Несмотря на различие национальных систем государственных закупок, основными задачами для них являются эффективность закупочного процесса и эффективное расходование бюджетных средств.

При этом под эффективностью принято понимать соотношение затрат и полученных результатов, которые измеряют степень достижения поставленных целей. Эффективность показывает результативность аллокации государственных ресурсов для достижения поставленных целей.

В отличие от российской практики государственных и муниципальных закупок, системы государственных закупок зарубежных стран анализируют эффективность процесса закупок с точки зрения достижения целей этих закупок, определенных национальным законодательством и документацией каждой конкретной закупки.

Критерии и показатели эффективности

Исходя из понимания эффективности в вышеупомянутом контексте, под покровительством Всемирного Банка и Сообщества OECD (Organisation for economic cooperation and development) по помощи в развитии закупок было разработано руководство по оценке системы государственных закупок.

Данная методология оценки исходит из следующих критериев эффективности:

- полнота и качество действующего законодательства о закупках;

- прозрачность закупочной системы

- принцип “value for money”, который подразумевает закупку товаров, работ или услуг точно требуемого качества и наличие уверенности в том, что лицо, с которым был заключен контракт, осуществит поставку товара, выполнение работ или услуг именно того качества и с теми характеристиками, которые необходимы заказчику (данный критерий не обязательно подразумевает под эффективностью заключение контракта по наименьшей цене).

Оценивая эффективность закупочной системы через призму вышеперечисленных критериев, методология Всемирного Банка и Сообщества OECD предлагает перечень показателей:

- законодательство о государственных закупках соответствует общепринятым стандартам и обязательствам

- сущность применяемых норм

- интегрированность системы государственных закупок в общую систему государственного управления

- наличие регулирующего органа

- наличие организационного потенциала развития

- эффективность закупочной практики

- функциональность рынка государственных закупок

- существование управления контрактом и системы разрешения споров

- наличие системы контроля и аудита закупок

- эффективность механизма обжалования

- степень доступа к информации

- этика и антикоррупционные меры.

Данные показатели содержат “подъиндикаторы”, оценка которых основана на скоринговом методе. Подробный перечень показателей представлен в Приложении 1.

В других методиках оценки встречаются отличные от вышеупомянутых формулировки критериев. Так, например, исследование Европейского банка реконструкции и развития выделяет следующие критерии оценки систем государственных закупок:

- простота - легкость в понимании и применении законодательства при его полноте;

- скорость - разумные временные рамки всех соответствующих процедур;

- издержки - прямые финансовые издержки, издержки на рабочую силу и непрямые издержки, возникающие вследствие неопределенности;

- определенность - уверенность в соблюдении процедур, применение критериев, прав и обязательств в той форме, в которой это определено законодательством;

- соответствие экономическому, социальному и политическому контекстам.

Рекомендованные данной методикой показатели эффективности делятся на три блока:

1. полнота процедур

1.1 подотчетность расходов государственного сектора - законодательные нормы должны способствовать подотчетности на всех этапах закупочного процесса;

1.2 согласованность закупочного процесса - законодательные нормы должны способствовать согласованности между закупочными функциями, прозрачностью государственной политики и соотношением цены-качество;

1.3 адекватный уровень прозрачности - государственные закупки должны быть публичными, прозрачными и объективными;

2. показатели результативности

2.1 честная конкуренция - законодательные нормы должны способствовать честной конкуренции и предотвращать любые проявления дискриминации, включая преференции товарам, работам, услугам национального происхождения;

2.2 эффективность процесса - закупочный процесс должен осуществляться профессионально в разумные временные сроки, формальные требования должны быть простыми и влечь за собой низкие издержки, законодательные нормы должны обеспечивать возможность конфиденциальной подачи заявки участником путем несложных процедур, не требующих существенных временных и материальных затрат, а также законодательство о закупках должно поощрять объединение лотов, если это возможно;

2.3 эффективность контрактов - подразумевает точность формулировок и эффективность издержек, точную и беспристрастную формулировку нужд заказчика, регламентированность на законодательном уровне случаев, когда заказчик вправе устанавливать выплату обеспечения исполнения контракта, суммы таких выплат, а также пордка управления контрактом;

2.4 пропорциональность - размер и содержание контракта должны отражать степень определенности условий, при которых заключается контракт, и должны быть согласованы с типом контракта и формальной процедурой закупки;

3. институциональные меры

3.1 универсальность - законодательство должны быть универсальным, понятным и охватывающим все контракты, учитывая обоснованные исключения;

3.2 стабильность - все заинтересованные лица должны четко понимать свою роль, права и обязанности;

3.3 гибкость - законодательство должно иметь определенную степень гибкости, чтобы иметь возможность приспосабливаться под меняющийся рынок;

3.4 правовая обеспеченность - легкость применения закона на практике.

Проведение комплексной оценки на основании рекомендованных показателей предполагает построение закупочной системы по принципу единого закупочного цикла, включающего три этапа закупочного процесса: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контракта. Такой способ организации закупок носит название “контрактных систем”. Типичными чертами национальных контрактных систем является распространенность методик планирования обеспечения государственных нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов контроля исполнения контрактов, процедур оценки результатов исполнения государственных контрактов, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами. Список функций национальных контрактных систем различается по странам. Так как данная работа сфокусирована на оценке эффективности контрактов, то далее рассмотрим те страны, в которых законодательно закреплены процедуры оценки результатов исполнения государственных контрактов, а именно - Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Австралия.

Типология контрактов

Различные предметы закупки имеют разную степень риска на стадии исполнения контракта, связанного непосредственно с доставкой товаров и выполнением работ или услуг, а также риски, связанные с управлением котрактом. На степень риска влияет различная степень неопределенности на этапе заключения контракта, что обуславливает необходимость применения различной типологии контракта в зависимости от условий, при которых он заключается.

Наиболее полную типологию контрактов можно встретить в законодательстве о закупках Соединенных Штатов Америки. Данная типология различает контракты по двум основаниям: способ расчета с поставщиками товаров, работ или услуг и структура условий контракта.

В мировой практике часто применимой является дифференциация контрактов, основанная на различии в схемах расчета с поставщиками товаров, работ или услуг. Согласно данной типологии можно выделить:

1. контракты с фиксированной ценой - контракты, по которым поставщик обязуется выполнить поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг заранее определенного качества по заранее определенной и прописанной в контракте цене, при этом поставщик несет все риски, связанные с изменением издержек, что стимулирует его к снижению издержек и эффективному производству.

Контракты с фиксированной ценой делятся на:

- контракт с твердо фиксированной ценой, требующий поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по определенной цене, зафиксированной в момент, когда определился победитель, и не подлежащей корректировке. К преимуществам такого типа контракта относят поощрение поставщика к эффективности и экономии, что обуславливается полной ответственностью поставщика за изменение издержек по исполнению контракта, и минимальной необходимостью администрирования. Среди недостатков стоит отметить отсутствие гибкость и сложность изменения после того, как был выбран поставщик;

- контракт с фиксированной ценой и экономической корректировкой цены подразумевает возможность снижения или увеличения цены в случае возникновения непредвиденных обстоятельств вследствие изменения изначально определенных цен, в частности цен на средства производства, и колебания цен в течение времени исполнения контракта. Корректировка цен производится в рамках заранее определенных индексов цен. Данный тип контракта уменьшает риски поставщика и заказчика, связанные с волатильностью рынка, но при этом переносит часть рисков на заказчика и увеличивает административные издержки;

- поощрительный контракт с фиксированной ценой содержит ценовой потолок, намеченные издержки, намеченную прибыль и формулу корректировки прибыли на момент завершения (издержки или прибыль делятся заказчиком и поставщиком в установленной пропорции). Данный тип контракта поощряет поставщика к лучшей производительности и экономии, а прибыль поставщика имеет привязку к результатам исполнения контракта;

- контракт с фиксированной ценой с возможностью ее пересмотра определяет предельный уровень возможной корректировки в течение определенного периода времени. Данный тип контракта характерен для ситуаций, когда возможно определение только начальных расходов, а последующие издержки не могут быть посчитаны путем простого увеличения начальных расходов. Контракт элиминирует проблемы, связанные с непредвиденными расходами, обеспечивает безопасность заказчика и поставщика в ситуации неопределенности, позволяет привязать размер прибыли поставщика к эффективности, экономии и качеству выполненных действий. Одновременно, сложность администрирования такого контракта увеличивает издержки и требует наличия адекватной системы определения цен;

- контракт с фиксированной ценой за определенный уровень усилий используется в случае невозможности определения точного объема работы. К минусам данного контракта относится отсутствие гарантии того, что желаемый уровень усилий будет достигнут, а также сложность определения и измерения уровня усилий;

2. контракты с возмещением затрат - это контракты по которым поставщик обязуется приложить все возможные усилия для достижения установленных требований в рамках определенного контрактом количества. Среди контрактов с возмещением затрат выделяют:

- контракт с возмещением издержек обеспечивает выплату поставщику денежной суммы в размере произведенных затрат в заранее установленных рамках (не предусматривает выплату вознаграждения). Недостатками данного типа контракта являются сложность администрирования, отсутствие стимулов у поставщика к снижению издержек;

- контракт с разделением издержек предполагает разделение произведенных в ходе выполнения работ или услуг затрат между заказчиком и поставщиком. Такой контракт должен иметь четкие и измеряемые цели. К минусам контракта относят недостаточность стимулов у поставщика к снижению издержек, значительные административные издержки мониторинга, необходимость определения “потолка” издержек в момент заключения контракта и наличия обоснования ожидаемых издержек;

- контракт “издержки плюс” предусматривает покрытие всего объема издержек и выплату вознаграждения, размер которого определяется по формуле с целью стимулирования более эффективного выполнения заказа (в случае увеличения издержек размер вознаграждения падает, в случае уменьшения - растет). Бесспорным преимуществом является поощрение результативной экономии и эффективности;

- контракт “издержки плюс фиксированное вознаграждение” устанавливает фиксированный объем вознаграждения и оценку издержек;

- контракт “издержки плюс вознаграждение” покрывает издержки, устанавливает минимальный объем вознаграждения и размер вознаграждения, определяемый заказчиком и зависящий от результатов работы (если работа выполнена раньше срока или с завышением других показателей).

Методика оценки эффективности контрактов

Великобритания

В Великобритании полномочиями по предварительной оценке необходимости размещения заказа и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ, наделен уполномоченный орган государственной власти - Министерство государственной коммерци (Office of Government Commerce - OGC). Основным направлением деятельности OGC является проведение единой государственной политики в области государственного заказа, оказание отраслевым органам власти услуг по отбору проектов, сопровождения процесса размещения государственного заказа, управление контрактами, обоснование и мониторинг выполнения государственных контрактов, составление библиотеки контрактов и управление крупнейшими контрактами.

В качестве технологии мониторинга была разработана схема многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения (OGC Gateway process). Данная методика ориентирована на широкий круг программ и проектов и, в частности, применима к государственным контрактам.

В рамках методики каждый государственный контракт анализируется на всех этапах своего жизненного цикла: обоснование необходимости государственного контракта; стратегия снабжения; стратегия размещения; организационная схема исполнения государственных контрактов; проекты договоров, технических заданий; результаты этапов исполнения государственных контрактов; результаты исполнения государственных контрактов; результаты эксплуатации созданных объектов.

Процесс оценки включает три стадии - инициация, планирование и исследование, и продолжается 8 недель. Инициирование оценки осуществляется подачей владельцем проекта или программы “модели риска програмы”, включающей информацию о программе или проекте и присущий данной програме или проекту уровень риска, в Департамент инфраструктуры и планирования (Gateway unit, Department of Infrastructure and Planning). На стадии планирования определяется метод исследования, объект исследования, текущий статус программы или проекта, основные вопросы исследования, утверждение расписания проведения интервью со всеми вовлеченными сторонами. На каждом из этих этапов проводится собрание владельца проекта или программы, руководителя и представителей Департамента инфраструктуры и планирования для заключения договоренности по всем пунктам. Собрание на этапе планирования проводится примерно за две недели до начала исследования.

Процесс оценки разделен на пять независимых этапов плюс нулевой этап.

На нулевом этапе осуществляется исследование проекта совместно с ее учредительным проектом, что включает обзор планируемых результатов проекта и его целей, оценку соотношения целей и планируемых результатов, подтверждение того, что данный проект вносит вклад в общую стратегию агентства (в случае с государственным заказом - заказчика); проверку поддержки проекта со стороны всех заинтересованных лиц; проверку соответствия проекта общим целям государственной политики или целям государственных закупок; исследование проекта на предмет определения и управления рисками, включая внешние риски; проверка наличия достаточных финансовых и других ресурсов для осуществления проекта; оценка выполнения предписанных в ходе более ранних проверок действий.

1й этап - предварительная оценка. Целью данного этапа является выявление следующих фактов: объяснения проекта являются исчерпывающими; подтверждение того, что были получены надлежащие советы для идентификации и анализа потенциальных вариантов; анализ технико-экономического обоснования; интересы рынка были учтены; проверка того, что все риски были учтены и разработаны планы по управлению этими рисками; утверждение, что проект сможет достигнуть своих целей; подтверждение реалистичности, четкости и недвусмысленности спецификаций; возможные последствия, временные рамки и воздействие внешних источников были учтены; желаемые выгоды от реализации проекта четко определены, определены показатели их успеха и методы оценки; наличие планов для следующих этапов и их осуществимость; соответствие проекта целям программы; оценка выполнения предписанных в ходе более ранних проверок действий.

2й этап - готовность к рынку, включает: подтверждение того, что цели и желаемые результаты реализации проекта все еще соответствуют программе; подтверждение правильности и реалистичности выбранной стратегии; подтверждение наличия контроля над проектом и доступа к необходимым ресурсам; проверка возможностей поставщиков; подтверждение того, что используются правильные методики и инструменты оценки; подтверждение наличия планов управления рисками и того, что эти планы будут согласованны с поставщиками; для строительных проектов - подтверждение соответствия требованиям здоровья, безопасности и иным существенным требованиям; подтверждение наличия внутренних ресурсов достаточных для реализации следующих стадий проекта; подтверждение поддержки проекта вовлеченными сторонами; оценка выполнения предписанных в ходе более ранних проверок действий.

3й этап - инвестиционные решения, включает: подтверждение достоверности информации, полученной от потенциальных поставщиков; подтверждение того, что цели и желаемые результаты реализации проекта все еще соответствуют программе; проверка соблюдения всех законодательных и процедурных требований в ходе процесса закупки и оценки предложений; подтверждение того, что рекомендованный тип контракта или выбранный рамочный контракт подходит для достижения специфических результатов в установленные временные сроки в рамках выделенного бюджета и обеспечит оптимальное соотношение цены-качества; подтверждение поддержки проекта; подтверждение, что утвержденная схема поставки была применена; подтверждение того, что технический подтекст был учтен в условиях; оценка выполнения предписанных в ходе более ранних проверок действий.

4й этап - готовность к функционированию, включает: проверка правильности совершения текущей фазы контракта; подтверждение готовности всей необходимой документации; проверка возможности достижения первоначальных целей; проверка наличия процедур и процессов, способствующих долгосрочному успеху проекта; проверка того, что все необходимые тесты сделаны, и заказчик готов подтвердить реализацию; подтверждение управления сопутствующими рисками; проверка наличия системы контроля и управления проектом в процессе его реализации; подтверждение того, что все стороны согласовали намеченные планы; подтверждение того, что дефекты и незаконченные работы фиксированы и отслеживаются; проверка того, что учтен опыт для реализации будущих проектов; оценка выполнения предписанных в ходе более ранних проверок действий.

5й этап - достижение результата, включает: оценка реалистичности целей проекта; подтверждение существования потребности в дальнейших инвестициях; оценка степени достижения предполагаемых целей; оценка эффективности процесса управления контрактом; подтверждение наличия необходимых ресурсов для дальнейшего успешного управления контрактом; проверка того, не нарушили ли внесенные изменения условий поставки; оценка эффективности и достаточности текущих условий контракта для выполнения нужд, возможность подстройки контракта к меняющимся условиям; проверка продолжающегося совершенствования контракта с целью улучшения показателя соотношения цены и качества; проверка наличия планов по управлению контрактом, ведущих к его завершению; подтверждение наличия возможности отказа или нового проведения закупочных процедур.

В таблице 1 приведены критерии, используемые OGC для оценки эффективности.

Таблица 1

Отвечает ли исполнитель заданным требованиям?	- Параметры меняются по мере изменения требований компании, они описаны в разделе «Управление изменениями» и отображаются в обновлении Соглашения об обслуживании - Поставщики проверяются по данным параметрам - Составляются планы на поставку товаров и оборудования на протяжении всего процесса реализации контракта - Оценивается степень выполнения поставленных целей - Оценивается удовлетворенность клиента и заинтересованных сторон результатами реализации контракта
Тестирование рынка	- Проводится детальный анализ деятельности, описанной в договоре - Проводится тестирование контракта Казначейством - Если методика бенчмаркинга не применяется, происходит ли постоянный анализ соотношения цены и качества?
Была ли проектная документация составлена во время, грамотно оформлена и сохранена до требуемого времени?	- Происходит ли постоянное повышение квалификации и обновление сотрудников компании? - Оформляется ли вся документация в сроки? - Определены ли лица, ответственные за оформление документации?
Анализ системы управления контрактом	- Происходит ли периодическая отчетность поставщика перед клиентом? - Обоснованно ли были внесены изменения в договор? - Анализируется система принятия решений - Задокументирован ли план реализации контракта? - Составляются ли отчеты о проделанной работе и сопоставляются ли ни с планируемыми результатами?
Существуют ли планы по непрерывному управлению контрактами?	- Планируется ли распределение ресурсов? - Распределены ли ключевые роли среди представителей компании-исполнителя? - Сохраняется ли система координации при изменении состава персонала? - Насколько просты и удобны системы передачи информации? - Использовались ли лучшие практики при подписании контракта?
Существует ли постоянная система управления рисками?	- Используется ли Реестр рисков и лучших практик при управлении контрактом? - Обновляются ли планы по мере необходимости? - Рассматриваются ли аспекты безопасности сотрудников?
Является ли управление изменениями эффективным?	- Происходит ли периодическое оценивание, вынесение предложений по изменению контракта? - Производятся ли прогнозные обзора чтобы проанализировать возможные изменения в контракте?
Эффективна ли система управления персоналом?	- Проводятся ли периодические совещания по процессу реализации и планированию исполнения контракта? - Развита ли коммуникация между всеми уровнями сотрудников в компаниях? - Подходит ли структура компании для реализации долгосрочного контракта? - Постоянно ли присутствует на месте исполнительный персонал?
Эффективны ли обучение и поддержка?	- Соответствует ли квалификация сотрудников занимаемым ими местам? - Доступны ли для экспертов системы повышения квалификации во время реализации контракта, если это требуется для его успешного завершения?

* Источник: Научно-исследовательская работа по теме «Теоретические основы совершенствования жизненного цикла обеспечения государственных нужд». Головщиский К.И., Беленький А.С., Кузнецова И.В., Сивашева Н.М. Москва, 2011.

Таким образом, система государственных закупок Великобритании предусматривает комплексный подход к мониторингу и оценке эффективности госдарственных контрактов, который основан на анализе контракта на протяжении всего жизненного цикла данного контракта, включая анализ возможных рисков и составление плана по управлению рисками, идентификацию ожидаемых результатов исполнения контракта и сопоставление результатов с целями конкретной закупки и целями программы, в рамках которой проводится закупка, анализ реалистичности параметров контракта и оценку эффективности и достаточности данных параметров для удовлетворения нужд заказчика. Такой подход делает большой акцент на сопутствующем управлении контрактом, а не на оценке ex-post, и закрепляет определенные нормы эффективности государственного контракта, что представляется вполне достаточным и довольно реалистичным в применении на практике для эффективного исполнения контракта.

В Российской Федерации при существующих законодательных нормах применение такого подхода невозможно. Оценка в данном подходе инкорпорирована в процесс уравления контрактом, и осуществляется постоянно на каждом этапе реализации контракта, «отфильтровывая» неэффективные элементы. Такой комплексный подход к управлению контрактами требует изменение порядка разработки, подписания и исполнения контракта, а также наличия условий для действенного и правильного администрирования данными процессами и наличие определенной степени гибкости контрактов.

...