Процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Право на судебное оспаривание нормативных правовых актов

1.1 Значение права на судебное оспаривание нормативного правового акта

1.2 Нормативный характер оспариваемого правового акта

2. Правовое регулирование процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов

2.1 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в Конституционном Суде Российской Федерации

2.2 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах

2.3 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции

2.4 Сравнительная характеристика процедур оспаривания нормативных правовых актов по ГПК РФ и АПК РФ

3. Проблемы судебного оспаривания нормативных правовых актов

3.1 Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в Конституционном Суде Российской Федерации

3.2 Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах и судах общей юрисдикции

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

судебный оспаривание нормативный правовой



Введение

Одним из основных признаков становления гражданского общества и правового государства в России является возможность судебного оспаривания нормативных правовых актов полностью или в части как в порядке конституционного судопроизводства, так и в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Положения ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, служат правовой основой обращения в суд с требованиями о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

Несколько лет назад на законодательном уровне произошло расширение права на судебную защиту, в результате чего суды общей юрисдикции и арбитражные суды были наделены полномочиями по рассмотрению принципиально новой категории дел, относящихся к области административного судопроизводства, - дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Такой объект судебного оспаривания, как нормативный правовой акт, затрагивая не просто права и интересы заинтересованного лица, но и неопределенного круга лиц, исходя из признака нормативности оспариваемого акта, придал делам об оспаривании нормативного правового акта особое социальное звучание.

При рассмотрении данной категории дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции осуществляется непосредственный, абстрактный судебный нормоконтроль за соответствием оспариваемых нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы, тогда как ранее, являясь прерогативой Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, непосредственный судебный нормоконтроль осуществлялся исключительно в порядке конституционного судопроизводства.

В настоящее время абстрактный нормоконтроль осуществляют все ветви судебной власти, что, в свою очередь, требует четкого разграничения и определения предметной компетенции каждого из судов.

Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ на основании ФКЗ от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, создаваемыми на основании ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

В настоящее время процедура оспаривания нормативных правовых актов появилась в ГПК РФ и АПК РФ. Несмотря на то, что, в общем и целом процедуры, предусмотренные в данных двух Кодексах, схожи между собой, необходимо понимать, что существуют и расхождения в регламентации постольку, поскольку арбитражные суды обладают специфической компетенцией, рассматривают споры, возникающие из предпринимательских и иных экономических отношений между субъектами, тогда как суды общей юрисдикции можно назвать судами «с остаточной компетенцией», рассматривающими дела, не отнесенные к категориям дел, подлежащих рассмотрению в арбитражных судах.

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части регламентируется главой 24 ГПК РФ, в которой установлен порядок подачи заявления, рассмотрения заявления и вынесения решения по делу. Некоторые особенности определены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Гл. 23 АПК РФ устанавливает порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, подведомственных арбитражным судам. Ряд вопросов, касающихся особенностей рассмотрения данной категории дел, освещен в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 №80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

Однако, несмотря на расширение возможности обжаловать нормативный правовой акт не только в порядке конституционного судопроизводства, но и в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, и закрепление соответствующих норм в АПК РФ и ГПК РФ, существующее законодательное регулирование судебно-нормоконтрольной деятельности и практику его реализации нельзя признать удовлетворительными.

В целях предотвращения практических проблем оспаривания нормативных правовых актов представляется необходимым создать отдельный закон, регулирующий процедуры оспаривания, содержащий общие и специальные правила оспаривания нормативных правовых актов в суде, - с учетом правоприменительной практики, пробелов и коллизий современного законодательства.

Актуальность настоящей работы обусловлена постоянным ростом количества судебных споров по поводу правомерности и соответствия закону издаваемых в России нормативных правовых актов органов власти и должностных лиц, что и предопределяет актуальность данной проблематики и необходимость анализа возникающих в этой области проблем и углубленного изучения законодательства и судебной практики, связанных с процедурами судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся по поводу судебного оспаривания гражданами, юридическими лицами, а также иными субъектами правоотношений нормативных правовых актов в части или полностью в порядке конституционного и административного судопроизводства.

Предмет исследования - законодательно установленные процедуры судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов полностью или в части в Конституционном Суде РФ, арбитражных судах и судах общей юрисдикции.

Цель работы состоит в том, чтобы предложить всестороннюю и полную характеристику процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов с акцентом на особенности, предусмотренные законодателем и существующие в данной сфере конституционно-правовые проблемы.

Обозначенная цель опосредуется конкретными задачами исследования:

- проанализировать законодательно установленный механизм осуществления права на судебное оспаривание нормативных правовых актов;

- выявить проблематику определения нормативного характера правового акта;

- изучить теоретические аспекты и процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов в порядке конституционного и административного судопроизводства;

- проанализировать и представить сравнительную характеристику процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах и судах общей юрисдикции;

- исследовать практические проблемы, имеющиеся в сфере судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и иным нормативным правовым актам.

Степень научной разработанности проблемы

Теоретической основой исследования послужили труды представителей различных отраслей отечественной юридической науки: С.А. Авакьяна, Н.В. Витрука, А. Гаджиева, В. Ершова, Р.Е. Качанова, К.Г. Кашаняна, Н.А. Колоколова, А.А. Мохова, С.В. Никитина, М.К. Треушникова, А.П. Рыжакова и др.

Методология исследования. В данном исследовании за основу был взят общенаучный диалектическом метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системный и формально-логический методы, анализ, синтез.

Также при исследовании отечественного опыта правового регулирования процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов использовались сравнительно-правовой и историко-правовой методы.



1. Право на судебное оспаривание нормативных правовых актов

1.1 Значение права на судебное оспаривание нормативного правового акта

Согласно ст. 46 Конституции РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления могут быть обжалованы в суде; каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод Конституция РФ // РГ №7, 21.01.2009..

В гражданском обществе данное право является существенным постольку, поскольку предмет оспаривания - нормативный правовой акт, является одним из рычагов, с помощью которых органы власти управляют гражданским обществом через урегулирование общественных отношений. Поэтому гражданам и организациям должна быть предоставлена и гарантирована возможность воздействовать на качество и содержание нормативных правовых актов.

Судебный порядок обжалования является весьма действенным механизмом реализации такого права, поскольку суд в правовом государстве является независимой структурой, имеющей полномочия лишать юридической силы нормативно-правовые акты, если нарушаются права и свободы юридических и физических лиц.

Расширение законодателем права на судебную защиту в российской правовой системе существенно раздвинуло рамки сферы гражданской судебной юрисдикции - арбитражных судов и судов общей юрисдикции, включив в нее ранее не предусмотренные в судебной практике категории административных дел. Речь, главным образом, идет о категории административных дел об оспаривании нормативных актов по мотиву несоответствия их нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу Уксусова Е.Е. Оспаривание НПА в сфере гражданской судебной юрисдикции // Электронный ресурс. http://cmza.ru/stati/osparivanie-normativnyih-pravovyih-aktov-v-sfere-grazhdanskoy-sudebnoy-yurisdiktsii.html

Последняя дата обращения - 13.05.2013..

Норма, находящаяся на более высоком уровне обладает большей юридической силой по отношению к нижестоящей. Норма, имеющая меньшую юридическую силу, может быть обжалована, признана недействующей в судах общей юрисдикции и арбитражных судах как противоречащая более высокой по юридической силе.

Существует вопрос о том, какой акт обладает большей юридической силой - более поздний или более специальный. Полагаем, что в данном случае предпочтение следует отдать более позднему нормативному правовому акту, так как он предполагает общие правила, тогда как специальный должен применяться только в той части, в которой он не противоречит более позднему общему акту.

Рассмотрение и защита по категории дел об оспаривании нормативного правового акта затрагивает публичный и частный интерес, а также интересы неопределенного круга лиц: содержащиеся в оспариваемом нормативном правовом акте предписания связаны с реализацией конкретных правовых возможностей и касаются неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие нормы, а также, в первую очередь, конкретного лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании подобного акта, полагающего, что данный нормативный акт затрагивает его права и интересы. Именно специфический объект судебного оспаривания по таким делам - нормативный правовой акт (как в целом, так и в части, отдельные нормы такого акта), его характер и место в правовом пространстве придали таким делам особое социальное звучание. Качанов Р.Е. Судебный нормоконтроль в России: современные правотворческие и правоприменительные тенденции, пути совершенствования // Современное право. 2007. № 10. - с.28.

При рассмотрении вышеназванной категории административных дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции осуществляется судебный нормоконтроль за соответствием оспариваемых нормативных правовых актов иному нормативному акту большей юридической силы, который ранее осуществлялся исключительно в порядке конституционного судопроизводства и являлся прерогативой Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Наряду с возможностью оспаривать нормативный правовой акт в Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов Федерации стало возможным оспаривать акт и в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, поскольку в ГПК РФ и АПК РФ были введены отдельные главы, предусматривающие особый порядок производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Уксусова Е.Е. Оспаривание НПА в сфере гражданской судебной юрисдикции // Электронный ресурс. http://cmza.ru/stati/osparivanie-normativnyih-pravovyih-aktov-v-sfere-grazhdanskoy-sudebnoy-yurisdiktsii.html

Последняя дата обращения - 13.05.2013

Таким образом, действующее законодательство предоставляет возможность реализовать гражданам, организациям и иным лицам конституционно установленное право на оспаривание нормативных правовых актов в суде, отстаивать свои права не только в Конституционном Суде, но также в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Если обратиться к статистике, то можно увидеть ежегодный рост обращений в суд в связи с оспариванием нормативных правовых актов на примере Магаданской области, данные приведены Магаданской областной думой на 2007 год.

Рисунок 1

Также описано, каков субъектный состав, кто инициировал судебные разбирательства, каков был итог.

В 2007 году Магаданская областная Дума 27 раз принимала участие в пятнадцати судебных процессах, в том числе, предметом спора в одиннадцати судебных заседаниях являлось оспаривание нормативных правовых актов Магаданской области.

При этом семь из пятнадцати дел возбуждены по заявлению прокурора Магаданской области, три - по заявлению депутатов областной Думы (А.И. Воронов - два, Г.Л. Шамирян - одно), три - по заявлению граждан, два - по заявлению областной Думы. Из общего числа дел по оспоренным НПА требования заявителя удовлетворены в четырех случаях, в двух случаях требования заявителя удовлетворены частично, в четырех случаях в удовлетворении требований заявителям было отказано, по одному делу производство прекращено http://www.magoblduma.ru/generaldata/itogi/2007/ Последняя дата обращения - 13.05.2013..

Еще один график, приведенный ниже, показывает статистику оспоренных и приведенных в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством актов (уставы субъектов Федерации, а также большинство базовых региональных законов) прокурорами субъектов, входящих в Уральский федеральный округ, показывая эффективность работы и реализацию права на оспаривание нормативного правового акта в суде на практике (на примере за 2001-2010 гг.) http://www.genprok-urfo.ru/library/?cid=149 Последняя дата обращения - 13.05.2013..

Рисунок 2

Таким образом, право на судебное оспаривание нормативного правового акта в части или полностью является социально значимым, а постоянное увеличением судебных споров о правомерности издаваемых в России нормативных правовых актов обуславливает актуальность данного вопроса.

1.2 Нормативный характер оспариваемого правового акта

В ходе рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, выделенных в самостоятельную категорию судебных споров, судьи сталкиваются с некоторыми проблемами, возникающими на практике.

Так, возникающие сложности при установлении характера правового акта связаны, главным образом, с тем, что в законодательной системе России отсутствует ясное и четкое, законодательно закрепленное определение нормативного правового акта.

Данный вопрос затрагивается в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 г. №48, из которого следует, что нормативный правовой акт - это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом Постановление Пленума Верховного суда от 29.11.2007 г. № 48// РГ №276 от 08.12.2007. .

Под ненормативным правовым актом понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, особенностью является его индивидуальный характер, направленность предписаний конкретному лицу - он обязателен только для конкретных организаций и граждан.

Однако при принятии решения, каков характер акта, подлежащего оспариванию, и, следовательно, какими статьями руководствоваться, какую процедуру применять, - процедуру оспаривания нормативного или ненормативного правового акта, - следует учитывать все признаки нормативности акта, в отсутствие хотя бы одного критерия встает вопрос о правильности использования конкретной процедуры.

Итак, сущность ненормативных правовых актов состоит в том, что они в отличие от нормативных правовых актов рассчитаны на разовое применение, носят наоборот индивидуально-определенный характер. Принимаются такие акты в основном по организационно-распорядительным вопросам (о назначении на должность, о присвоении звания и т.п.).

Кроме того, данные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Ввиду того, что нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия принятия акта, противоречащего требованиям права, возрастают в сравнении с принятием ненормативного акта Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6. - с.13. .

Нормативные и ненормативные акты различаются также по порядку их принятия, регистрации, опубликования. В соответствие с п. 8 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти - их государственная регистрация в Минюсте России) Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // РГ № 99 от 28.05.1996..

В судебной практике, в том числе Верховного Суда РФ, имеются различные подходы к такому предмету судебного оспаривания, как неопубликованный нормативный правовой акт. Так, в судебной практике существовала позиция, согласно которой неопубликованный нормативный акт мог стать предметом оспаривания. Верховный Суд при рассмотрении дел в первой инстанции высказывал мнение, что в подобных случаях достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта и без проверки по существу доводов о незаконности содержания оспариваемого акта Курбатов А.Я. Оспаривание актов нормативного характера // Хозяйство и право. 2004. № 9. - с.12..

В период действия ГПК РСФСР, судьи Верховного Суда РФ отказывали в принятии заявлений об оспаривании неопубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов. Так, однажды гражданин обратился в ВС РФ с заявлением о признании частично недействительной Временной инструкции по обмену и выдаче дипломов и квалификационных свидетельств членам экипажа морских судов, утвержденной распоряжением Минтранса России от 28.03.2001 №ВР-ЗЗ-Р. Судья Верховного Суда РФ в Определении от 30.10.2001 постановил, что данное заявление не подлежит принятию к производству, так как согласно ст. 116 ГПК РСФСР, Верховный суд рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан Определение Верховного Суда РФ от 30.10.2001 №ГКПИ2001-1635 от 28.03.2001 № ВР-33-р http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=400743 последняя дата обращения - 14.05.2013.. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (в ред. от 11.02.1999) утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (в ред. от 11.02.1999) // РГ №161 от 21.08.1997.. Обжалуемая заявителем Временная инструкция, как указано в определении ВС РФ, по своей форме не может считаться нормативным актом, предусмотренным данным постановлением Правительства РФ, поскольку она не зарегистрирована в Минюсте России и официально не опубликованаПрактика применения ГПК РФ (под ред. Жуйкова В.М.). - Юрайт, 2006 г. http://for-expert.ru/praktika_gpk/index.shtml последняя дата обращения - 14.05.2013..

Пункт 1 ст. 251 ГПК регламентирует возможность заявителя оспаривать в суде лишь те нормативные правовые акты, которые опубликованы в установленном порядке, в противном случае судья откажет в принятии заявления по мотиву п. 1 ст. 134 ГПК - заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, правовой акт является нормативным и при условии соблюдения его формы, в частности опубликования, а не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта. Следовательно, издание акта в установленном законом порядке является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта, который также является его отличительной чертой от ненормативного.

В этой связи отметим особую позицию в теории права, согласно которой, хотя в статье (п. 1 ст. 251 ГПК) и говорится об опубликованном в установленном порядке нормативном правовом акте, отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим Железнова Н.Д. Практика судебного контроля за содержанием нормативных актов // Судебная власть в России. Роль судебной практики: Учеб. пособие / Сост. Ю.А. Тихомиров. М., 2002. - с.226..

На наш взгляд, в таком случае допустимо обращаться в суд не с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 ГПК РФ, а с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти в порядке, предусмотренном ст. 254 ГПК РФ.

В целом же представляется правильной точка зрения о том, что если правовой акт не опубликован, то он не может признаваться нормативным правовым актом, применяться кем-либо и оспариваться в таком качестве Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) (6-е издание, переработанное) (Рыжаков А.П.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011)..

Также необходимо упомянуть об Определении КС РФ от 02. 03.2006 №58-О по жалобе Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 ГПК РФ.

Заявитель полагал, что данная норма, не допускающая оспаривание в Верховном Суде РФ незаконного и нарушающего права граждан нормативного правового акта по причине несоблюдения органом, издавшим этот акт, правила о его обязательном опубликовании, противоречит статьям 15 и 46 Конституции РФ.

КС РФ указал на то, что Указ Президента от 23.05.1996 года №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусматривает, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункт 10) Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О по жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4..

Реализуя свое конституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики (статья 126 Конституции Российской Федерации), Верховный Суд в постановлении от 31.10.1995 года №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» обратил внимание судов на то, что в соответствии со статьей 15 (часть 3) Конституции РФ они не вправе основывать свои решения на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (пункт 6) Постановление Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» № 8 от 31.10.1995 г. // РГ № 247 от 28.12.1995.

Таким образом, в силу прямых указаний Конституции РФ, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной ГПК РФ подсудностью.

Исходя из вышесказанного, статья 251 ГПК РФ не исключает оспаривания в Верховном Суде РФ нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов.

Суды при рассмотрении подобных дел, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ (постановления от 2 июля 1998 года №20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР, от 6 июля 1998 года №21-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 УПК РСФСР, от 25 декабря 2001 года №17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР), не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О по жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4..

Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции РФ Определение КС РФ от 02.11. 2006 № 537-О по жалобе ООО «Новгородский филиал «Содружество» на нарушение конституционных прав и свобод ст. 16.3 КоАП РФ // СЗ от 26. 02.2007, №9, ст. 1145..

Вывод о том, что существенным признаком нормативного правового акта является содержание в нем норм права в то время, как все остальные признаки являются формальными и не могут предопределять наличие или отсутствие свойства нормативности акта, был сделан в определении Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 № 442-О, где было, в частности, указано, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта Определение Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 №442-О // Вестник КС РФ № 2 от 2006. .

Суды должны устанавливать факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не может являться основанием для признания его ненормативным. Определяющим признаком нормативного акта выступает наличие в нем норм права и, как следствие, возможности влиять на интересы неограниченного круга лицЕремина О.А. Оспаривание нормативных правовых актов. 2007 г. Электронный ресурс http://www.garant.ru/article/6667/ последняя дата обращения - 14.05.2013..

При определении нормативности оспариваемого акта следует учитывать дополнительные трудности, которые вызваны негативными особенностями современного законотворчества в нашей стране: отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов, нарушаются правила законодательной техники, в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера Еремина О.А. Оспаривание нормативных правовых актов. 2007 г. Электронный ресурс http://www.garant.ru/article/6667/ последняя дата обращения - 14.05.2013..

На практике часто ошибочно рассматриваются письма, инструкции, разъяснения как нормативные правовые акты, когда они не содержат нормы права, и наоборот.

Так, по делу о признании незаконными распоряжения Государственного комитета по управлению государственным имуществом и его писем заявителем оспаривались распоряжение и письма Госкомимущества как носящие нормативный характер и в связи с этим подлежащие государственной регистрации и опубликованию для всеобщего сведения. Однако они такой регистрации не прошли и не были опубликованы, а поэтому, как принятые с нарушением требований действующего законодательства, не должны были применяться.

Верховный Суд в своем решении от 18.11.1997 г. о признании незаконными распоряжений и писем Госкомимущества решил, что это акты нормативного характера - они рассчитаны на неоднократное применение, на неопределенный круг лиц, и устанавливают новые правила Решение ВС от 18.11.1997 г. «О признании незаконными распоряжений и писем госкомимущества» // официальный сервер Верховного Суда РФ в Internet www.supcourt.ru последняя дата обращения - 14.05.2013..

Необходимо отметить, что в каждом конкретном случае суд должен исследовать оспариваемый акт на предмет его нормативности или отсутствия в нем признаков нормативного акта, и только после такого анализа оспариваемого акта выносить решение о применении конкретной процедуры судебного оспаривания.

При оспаривании нормативно-технических документов и таких актов, как ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, Технические регламенты, суд должен проанализировать и решить, какие именно положения рассматриваются: нормативные положения, ненормативные положения либо сами технические параметры. Существуют прецеденты, когда суд рассматривает технические положения с точки зрения нормативных. Типичные ненормативные акты - программы, методики, - иногда также рассматривались в порядке оспаривания нормативных актов.

Если пойти дальше, то можно прийти к выводу о том, что, признавая, в принципе, что нормативный правовой акт должен издаваться уполномоченным субъектом, быть опубликованным и зарегистрированным в установленном порядке, необходимо учесть и то, что это, скорее, признак законности нормативного акта, нежели его существенный признак как правового акта.

Нередко в качестве признака нормативного правового акта выделяют неоднократность его применения или периодичность действия закрепленной в нем нормы права. Но, если исходить из направленности нормативного правового акта на установление, изменение или отмену норм права, то неоднократность его применения в любом случае презюмируется. Отсутствие повторяемости действия документа не исключает общего характера юридических предписаний Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2000. С. 12; Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 32-33..

Судебная практика показывает, что отсутствие неоднократности применения правового акта еще не говорит однозначно о его ненормативном характере.

Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Ростовской области от 21.03.2006 кассационной инстанцией было установлено, что распоряжение главы администрации Красносулинского района от 20.09.2005 №913 о создании контролирующей рабочей группы в местах организованной торговли в данном административном районе является по правовой природе нормативным актом (постановление ФАС СКО от 06.06.2006)Постановление ФАС СКО от 06.06.2006 №Ф08-2349/2006-967А (последняя дата обращения - 14.05.2013).

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ASK;n=20079 .

Хотя представляется очевидным, что в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствовала. Ведь создание рабочей группы - это действие однократное.

В судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов возникают сложности при установлении нормативного характера тех актов, которые адресованы конкретным лицам и (или) изданы в отношении конкретных объектов.

Следует выделить еще одну категорию нормативных правовых актов, действующих в отношении конкретных объектов. Речь идет об актах, устанавливающих публичные земельные сервитуты, дорожные знаки, определяющие границы красных линий, и проч. Подобные правовые акты влекут последствия для неопределенного круга лиц и обладают свойством общеобязательности.

Так, в одном из судебных дел предметом оспаривания стали действия администрации МО «Город Арсеньев» и ОВД г. Арсеньева, связанные с установкой на привокзальной площади знака "Въезд запрещен, кроме транспорта, выполняющего муниципальный заказ", а также п. 2 постановления главы МО «Город Арсеньев» от 01.10.2004 №314 «Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева».

ВАС РФ при рассмотрении жалобы в порядке надзора прямо указал на нормативный характер оспариваемого постановления. В результате рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке гл. 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов) было признано неправомерным, и дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006) Постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006 N 2943/06// Вестник ВАС № 10 от 2006.

Итак, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, суды сталкиваются с целым рядом проблем.

Исходя из анализа судебной практики, одним из наиболее сложных вопросов при рассмотрении дел об оспаривании НПА является установление природы оспариваемого акта, так как это напрямую связано с определением процедуры оспаривания - в Кодексах установлен различный порядок разбирательства дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов. Уже на стадии принятия заявления об оспаривании и признании недействующим нормативного правового акта полностью или части, необходимо правильно определить суть оспариваемого акта или его части, его нормативный характер.

В целом, необходимо сказать, что грань между нормативными и ненормативными правовыми актами не всегда выражена четко и является весьма подвижной. Трудности в их разграничении заключаются в специфике ряда правовых актов, где нормативные предписания переплетаются с ненормативными. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом случае должно осуществляться судьями, исходя из подробного анализа фактических обстоятельств дела, содержания самого акта, способа регулирования им соответствующих отношений и характера производимых на его основе действий Еремина О.А. Оспаривание нормативных правовых актов // 2007, Гарант, Электронный ресурс. http://www.garant.ru/article/6667/ последняя дата обращения - 14.05.2013..

Существенным признаком нормативного акта является содержание в нем норм права, однако при рассмотрении дела следует провести полный анализ акта, подлежащего оспариванию, выявить все признаки нормативного акта и на основании полного и всестороннего анализа принять решение о процедуре, которая подлежит применению в каждом конкретном деле.



2. Правовое регулирование процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов

2.1 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в Конституционном Суде Российской Федерации

Право на оспаривание НПА в Конституционном Суде

Для гражданского общества возможность лица оспорить в суде нормативный правовой акт является существенной, поскольку с ее помощью возможно прекращение полностью или в части юридической силы нормативного правового акта - он теряет обязательную силу для всех субъектов регулируемых правоотношений.

Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ на основании ФКЗ 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде РФ» ФКЗ от 21 июля 1994 г. (в действ. ред.) «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации (судами субъектов Федерации, создаваемыми на основании ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации)» ФКЗ от 31 декабря 1996 г. (в действ. ред.) «О судебной системе РФ» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1..

Согласно п. 4 мотивировочной части постановления КС РФ от 11.04.2000 №6-П и ст. 125 Конституции РФ, проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае их неконституционности осуществляется только в порядке конституционного судопроизводства Постановления КС РФ от 11.04.2000 № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст.1, п. 2. ст.21 и п.3 ст.22 ФЗ О прокуратуре РФ // РГ №82-83 от 27.04.2000. .

Если деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ заключается в проверке на соответствие конституциям (уставам) субъектов РФ различных нормативных правовых актов субъектов, то Конституционного Суда несколько шире. Так, Конституционный Суд уполномочен признавать оспариваемые нормативные правовые акты неконституционными, они утрачивают юридическую силу с момента провозглашения такого решения. Решения Конституционного Суда окончательны и не подлежат обжалованию.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом согласно ст. 29, 79, 87, 100, 106 Закона о КС РФ, является официальным и обязательным для всех государственных органов, организаций и граждан.

Правовые позиции КС РФ обязательны для всех, в том числе высших государственных органов законодательной и исполнительной власти.

Компетенция Конституционного Суда

Согласно ч.2 ст. 125 Конституции, Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

Согласно ст. 84 ФКЗ о КС РФ, правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных в вышеупомянутой статье 125 (часть 2) Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

КС РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

В соответствии с частью 5 ст. 76 Конституции законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Запрос в Конституционный Суд о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции. Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта РФ допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ Чертков А.Н. Комментарий к ФЗ « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. http://green.tsu.ru/upload/File/deyatelnost/about_fish/new_o дата последнего обращения 15.05.2013..

Ст. 86 ФКЗ КС РФ устанавливает пределы проверки актов судом. Так Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта или договора;

3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

4) с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) с точки зрения установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий Глотова О.Е. Понятие, возможности и пределы конституционного контроля // Право и политика. 2002. № 6. - с. 8..

Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции, производится Конституционным Судом только по содержанию норм.

Рассмотрение дела о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ производится по общим правилам, предусмотренным ФКЗ о КС РФ. Отдельно необходимо сказать о некоторых особенностях рассмотрения конституционным судом дел подобного рода.

Согласно ст. 36 поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям закона. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный акт.

Конституционный Суд решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Обращение в Конституционный Суд

Обращение должно быть направлено в Конституционный Суд в письменной форме и подписано управомоченным лицом.

В обращении должны указываться:

1) Конституционный Суд в качестве органа, в который направляется обращение;

2) наименование заявителя (в жалобе гражданина - фамилия, имя, отчество); адрес и иные данные о заявителе;

3) необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности;

4) наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке, либо участвующего в споре о компетенции;

5) нормы Конституции и ФКЗ о КС РФ, дающие право на обращение в Конституционный Суд;

6) точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке акте, о положении Конституции, подлежащем толкованию;

7) конкретные, указанные в ФКЗ о КС РФ основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом;

8) позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции;

9) требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой к Конституционному Суду;

10) перечень прилагаемых к обращению документов.

К направляемому в Конституционный Суд обращению обязательно прилагается следующий пакет документов:

1) текст акта, подлежащего проверке, или положения Конституции, подлежащего толкованию;

2) доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде в качестве представителя;

3) документ об уплате государственной пошлины;

4) перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке.

Требования Конституционного Суда о предоставлении текстов нормативных и других правовых актов, документов и их копий, дел, сведений и других материалов; о заверении документов и текстов нормативных актов; о проведении проверок, исследований, экспертиз; об установлении определенных обстоятельств; о привлечении специалистов; о даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных мнений по рассматриваемым делам обязательны для всех органов, организаций и лиц, которым они адресованы.

К обращению могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Конституционного Суда, а также другие документы и материалы.

Обращение и прилагаемые к нему документы и иные материалы представляются в Конституционный Суд с копиями в количестве тридцати экземпляров.

Решение Конституционного Суда

Решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению принимается Конституционным Судом в заседании не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьей (судьями).

О принятом Конституционным Судом решении должны быть уведомлены в установленном порядке стороны.

В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта,

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд принимает одно из следующих постановлений: о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции либо о признании такого акта не соответствующими Конституции.

Признание не соответствующими Конституции федерального закона, нормативного акта Президента, Правительства, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре, либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Признание не соответствующими Конституции нормативного акта субъекта РФ, договора субъекта РФ или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными ФКЗ от 21 июля 1994 г. (в действ. ред.) «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447..

Положения нормативных актов либо договоров, впоследствии не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Согласно ФКЗ о КС РФ в случае если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Согласно ст. 6 ФКЗ о КС РФ решения Конституционного Суда обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений ФКЗ от 21 июля 1994 г. (в действ. ред.) «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447..

...