Процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов

2.2 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах установлен в гл. 23 АПК РФ, где определены основные правила, которыми суд руководствуется при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012..

Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов разъяснены в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 №80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Вестник ВАС РФ № 10 от 2004 г. .

Однако, несмотря на относительно детальное регулирование, в судебной практике зачастую возникают вопросы, касающиеся особенностей применения отдельных процессуальных институтов в ходе рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Право на обращение в суд с заявлением о признании НПА недействующим

Согласно ч.1 ст.192 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что:

1) оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,

2) оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения нарушают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности и создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случаях, предусмотренных ст. 52 АПК РФ, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что:

1) оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,

2) оспариваемый акт или отдельные его положения нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ст. 192 АПК РФ устанавливает правило, согласно которому не требуется досудебный порядок урегулирования спора: обращение заинтересованного лица (граждан, организаций, иных лиц) в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.

Подведомственность и подсудность

Согласно АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде только в случаях, когда их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно ст. 29 и гл.23 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, если такими актами затрагиваются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности или если рассмотрение таких дел прямо отнесено к компетенции арбитражного суда соответствующими федеральными законами.

ВАС РФ в одном из Постановлений особо акцентирует внимание на том, что только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, эти дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002г. №11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»// Вестник ВАС РФ № 2 от 2003.

Такие прямые установления предусмотрены следующими федеральными законами: НК РФ (абз. 1 п. 2 ст. 138) Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть I (в действ. ред.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824., Таможенным кодексом Российской Федерации (п. 4 ст. 5) Таможенный кодекс Российской Федерации (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066., «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (ст. 36) ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» // РГ №253 от 17.12.2003..

Абзацем 1 п. 2 ст.138 НК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями. П. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ предусмотрено, что нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражном суде в соответствии с законодательством РФ о судопроизводстве в арбитражных судах. Ст. 36 ФЗ от 8 декабря 2003 г. №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» установлено, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием этим Законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов), подлежат рассмотрению арбитражными судами.

Необходимо сказать, что приведенный перечень актов, предусматривающих возможность оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах, далеко не исчерпывающий, он постоянно изменяется.

Необходимо упомянуть, что к компетенции арбитражного суда не относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда, а также дела об оспаривании нормативных правовых актов, признание которых противоречащими закону отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции.

Согласно п.1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 №80, дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 и ч. 3 с. 191 АПК РФ). Поэтому по делам об оспаривании НПА арбитражным судам следует проверять, имеется ли закон, который отнес рассмотрение таких дел к их компетенции. Если при решении вопроса о принятии заявления судья установит, что в применяемом законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, оно может быть возвращено по основанию, предусмотренному п.1 ч.1 ст.129 АПК РФ. Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании - производство по делу подлежит прекращению на основании п.1. ч.1 с.150 АПК РФ.

Итак, нельзя не признать, что на протяжении последнего времени на законодательном уровне прослеживается тенденция к расширению компетенции арбитражных судов по рассмотрению исследуемой категории дел, что свидетельствует о расширении сферы нормоконтроля в арбитражных судах.

По общим правилам подсудности, согласно ст. 34 АПК РФ, дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов за исключением дел, отнесенных к подсудности Высшего Арбитражного Суда, Суда по интеллектуальным правам и федеральных арбитражных судов округов.

Согласно АПК РФ Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд по интеллектуальным правам в качестве суда первой инстанции рассматривает: дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в области правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации.

АПК предполагает возможность изменения общего правила о подаче заявления по месту нахождения ответчика (договорная подсудность).

Заявление

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.

Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным АПК РФ для искового заявления (ст.125) и ряду специальных требований, так, в заявлении, согласно ст. 193 АПК РФ, должны быть также указаны:

1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт,

2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте,

3) права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями,

4) название нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения,

5) требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим,

6) перечень прилагаемых документов.

Согласно п. 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ №80, в заявлении должно быть указано название НПА, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт, его отдельные положения. Если отсутствие в заявлении ссылки на указанный НПА выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требований.

Согласно АПК РФ подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает автоматически действие оспариваемого нормативного правового акта. Приостановление действия нормативного правового акта не может применяться в качестве обеспечительной меры, так как в случае приостановления его действия могут быть нарушены права значительного числа участников хозяйственного оборота в результате неопределенности правового регулирования их правоотношений Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. 2003. № 5. - с.21..

Судебное разбирательство по делу

Согласно ст. 194 АПК РФ, дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей. Срок рассмотрения таких дел не может превышать двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. По этой категории дел, как и по всем другим делам, рассматриваемым арбитражным судом, обязательно проведение предварительного судебного заседания в рамках подготовки дела к судебному разбирательству.

Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, а также иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной, тем не менее, неявка является основанием наложения штрафа в порядке и размере, определенном законом.

Согласно ч. 2 ст.194 АПК РФ, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральным конституционным законам, федеральным законам и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 19.04.2011 №15741/10 вывод суда о признании оспариваемого НПА соответствующему иному НПА большей юридической силы, не может считаться законным и обоснованным при отказе суда от установления соответствия оспариваемого акта отдельным положениям акта, имеющего большую юридическую силу Постановление Президиума ВАС РФ от 19.04.2011 №15741/10 // Вестник ВАС РФ № 7 от 2011. .

Арбитражный суд, согласно ч.5 ст.194 АПК РФ, не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта. Такое правило установлено для преодоления неравного положения субъектов рассматриваемой категории дел.

Ч.6 ст.194 АПК РФ регламентирует распределении бремени доказывания: орган, должностное лицо, которые приняли акт, обязаны доказать соответствие оспариваемого акта федеральным конституционным законам, федеральным законам и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличие у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия.

В случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.

Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу. Данное правило предусмотрено в целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Решение по делу

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу должны содержаться: наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, его название, номер, дату принятия акта; название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому проверен оспариваемый акт; указание на признание оспариваемого, акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворений заявленного требования или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Вступившее в законную силу решение направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Решение публикуется в Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ и при необходимости в иных изданиях.

Согласно п.3 и 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ №80, в решении суда в случае признания НПА не соответствующим акту, имеющему большую юридическую силу, должно быть указано и на признание оспариваемого акта недействующим полностью или в части.

НПА или отдельная его часть, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (ч.5 ст. 195 АПК РФ), поэтому суд не может признать этот акт не действующим с момента его принятия Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012..

2.3 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции

В ГПК РФ введен специальный подраздел 3 - «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», где содержатся общие положения о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл.23), определяются особенности производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл.24) Гражданский процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532..

Суды общей юрисдикции на законодательном уровне наделяются полномочиями по контролю за правовым содержанием нормативных правовых актов, издаваемых органами власти, что можно рассматривать как проявление принципа разделения властей и принципа сдержек и противовесов.

Суды общей юрисдикции наделяются не только полномочием подвергать предварительной проверке и оценке подлежащий применению закон с правом на обращение в Конституционный Суд РФ в случае сомнения в конституционности данного закона, но и осуществлять нормоконтроль, признавая незаконными и недействующими нормативные правовые акты органов власти.

Оспаривание нормативных актов в порядке гл.24 ГПК РФ представляет собой, так называемый, абстрактный нормоконтроль, в отличие от которого конкретный нормоконтроль осуществляется судами при рассмотрении конкретных дел. В целом же нормоконтроль представляет собой проверку судом соответствия определенного нормативно-правового акта федеральному закону и другим правовым актам, имеющим большую юридическую силу Настольная книга судьи по гражданским делам / под. ред. Н.К. Толчеева.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.- с.112..

Итак, порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части в судах общей юрисдикции установлен в гл. 24 ГПК РФ, где определены условия и порядок обращения в суд, обстоятельства, подлежащие установлению в судебном заседании, правила распределения бремени доказывания по делу и другие особенности рассмотрения данной категории дел.

Ряд вопросов регламентируются в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29. 11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29. 11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании НП полностью или в части»// Бюллетень Верховного Суда РФ №1,2008..

Право на оспаривание НПА в судах общей юрисдикции. Заявление

Согласно ч.2 ст.46 Конституции РФ, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. При рассмотрении таких споров в гражданском судопроизводстве, суд осуществляет контроль за правовыми актами исполнительной и законодательной властей, тем самым, способствуя реализации конституционного принципа разделения.

Согласно ч.1 ст.251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Также, согласно ч. 2 ст.251 ГПК с заявлением вправе обратиться Президент, Правительство, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Исключение составляет ограничение полномочий прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 №13-П) Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П // РГ №150 от 29.07.2003..
По общему правилу, граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц).

Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства следует отказывать на основании п. 1ч. 1 ст.134 ГПК, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя Уксусова Е. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов // Российская юстиция. 1999. № 1. - с.12..

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным законом, содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда был опубликован этот акт.

Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Кодексом предусмотрен случай отказа в принятии заявления: судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Подведомственность и подсудность

Нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и организаций, обжалуются в соответствии с правилами подведомственности и подсудности - гл. 3 ГПК РФ.

Суды общей юрисдикции, обладая так называемой остаточной компетенцией, рассматривают дела, не отнесенные к компетенции арбитражных судов. Однако необходимо проверять не только акт, который оспаривается, но и акт, на соответствие которому проверяется оспариваемый акт.

Так, согласно п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрении судами дел об оспаривании НПА полностью или в части», при решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого НПА, вид НПА, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части НПА ниже уровня ФЗ, перечисленных в ч. 2 ст.125 Конституции, по основанию их противоречия иному кроме Конституции нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании НПА Президента и Правительства, законов субъектов по основанию противоречия ФЗ).

Согласно ч.4 ст.251 ГПК РФ заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по общим правилам подсудности, установленным в Кодексе. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в статьях 26 и 27, согласно которым Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Согласно ГПК РФ, Верховный Суд рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Рассмотрение заявления и вынесение решения по делу

Согласно ГПК РФ, лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания.

Согласно п.15 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11. 2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части», суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного разбирательства.

Согласно Постановлению Пленума ВС РФ от 29.11. 2007 №48, с учетом того факта, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органов власти или должностных лиц издавших этот акт, от явки в суд на заседание.

В случае неявки без уважительных причин, явка которых признана судом обязательной, выносится вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч.4 ст. 246 ГПК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Решение суда

Согласно ст. 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании акта или его части недействующими вступает в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Согласно ГПК РФ такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Также решение может быть в течение десяти дней обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд РФ. Обжалование в надзорном порядке производится в Президиум Верховного Суда Российской Федерации в срок до шести месяцев, исчисляемый со дня, следующего за днем вступления в силу судебного акта.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Необходимо также заметить, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании НПА в случае, когда данный акт признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным актом прав и свобод заявителя, гарантируемых Конституцией, законами и иными НПА Гражданский процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532..

2.4 Сравнительная характеристика процедур оспаривания нормативных правовых актов по ГПК РФ и АПК РФ

1. Подведомственность

Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным и федеральным законом к ведению арбитражных судов (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ).

Суд общей юрисдикции рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (ст. 245 ГПК РФ).

Не подлежат рассмотрению в суде заявления об оспаривании НПА, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда (п.3 ст. 251 ГПК РФ).

Исходя из положений ст. 29, гл. 23 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов при наличии двух условий: во-первых, если оспариваемые нормативные правовые акты затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности; во-вторых, если рассмотрение таких дел прямо отнесено к компетенции арбитражного суда соответствующими федеральными законами.

Таким образом, главное различие состоит в том, что суды рассматривают разные категории дел, арбитражные суды занимаются делами по экономическим спорам и некоторым иным, а суды общей юрисдикции - всеми остальными.

2. Вид нормативного акта, на соответствие которому суд может проверить оспариваемые положения

В п. п. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ определен вид нормативного акта, на соответствие которому суд может проверить оспариваемые положения. Это - закон. Следовательно, заявители могут потребовать проверки тех или иных правовых норм только на соответствие закону.

Вместе с тем нередки случаи, когда изданием нормативного акта нарушаются права и свободы, гарантированные не только законом, но и подзаконными актами, нормативными решениями органов местного самоуправления.

С этой точки зрения видится, что в АПК РФ формулировка звучит более точно. Так, согласно ст. 192 (п.1) АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть АПК РФ допускает проверку НПА на соответствие не только закону, но и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Однако хотелось бы заострить внимание на том, что в ст. 253 (п.1) ГПК РФ дается такая формулировка: суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. То есть в данной статье предусматривается, что проверяется на противоречие не только ФЗ, но и другой НПА большей юридической силы, что вносит сомнения, каков же все-таки предмет, акт, на соответствие которому проверяется НПА.

3. Лица, подающие заявление. Обязательные приложения к заявлению

Согласно АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом (ст.192).

Согласно ГПК РФ, подать заявление могут гражданин, организация, прокурор, а также Президент, Правительство, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ст.251,252 ГПК РФ).

Таким образом, в АПК РФ приведена более общая формулировка, а ГПК РФ конкретизирует круг лиц, включая Президента, Правительство (в ч.2 предусмотрены круг лиц, уполномоченных на подачу заявления при нарушении актом их компетенции).

В обоих Кодексах основанием начала рассмотрения дела об оспаривании НПА является заявление, и оба кодекса называют определенные условия принятие такого заявления. Так, заявление должно содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью, а также приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ст.251 ГПК РФ).

АПК РФ также предусматривает обязанность к заявлению приложить текст оспариваемого НПА (п.2 с. 193) и в заявлении указать наименование органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные, права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями, название НПА, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения, требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим (ст. 193).

4. Пределы рассмотрения по делу об оспаривании нормативных правовых актов

Согласно ч.5 ст.194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.

Аналогичной позиции придерживается ГПК: согласно ч.3 ст. 246 при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

5. Порядок рассмотрения дел об оспаривании НПА

Дела рассматриваются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными законом (ст. 246).

Не применяются правила заочного производства.

АПК РФ предусматривает лишь рассмотрение коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (п.1 ст.194).

6. Полномочия суда по принуждению органа участвовать в судебном заседании

Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений.

Неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены законом (п.3 ст. 194 АПК РФ). Аналогичное требование предусматривает ГПК (п.4 ст. 246).

7. Бремя доказывания

Оба кодекса возлагают бремя доказывания на орган или лицо, принявшие НПА. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт (ст.249 ГПК РФ).

8. Судьба НПА после подачи заявления

Согласно ч.3 ст.193 АПК РФ подача заявления о признании недействующим нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого акта. В п.5 Информационного письма Президиума ВАС РФ №80 разъяснено, что на основании данной статьи по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта.

ВАС РФ однозначно признал, что такое приостановление невозможно ни автоматически, ни по ходатайству лиц, участвующих в деле. Существенными признаками нормативного акта являются его общеобязательность и неперсонифицированность. В случае применения арбитражным судом обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого акта суд лишает нормативный акт указанных признаков.

По аналогичному пути идет ГПК РФ: подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (п.7 ст.251).

9. Период рассмотрения заявления

Согласно ГПК РФ, заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый НПА, и прокурора (п.2 ст. 252).

Согласно АПК РФ, заявление рассматривается в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (п.1ст. 194).

10. Последствия отказа от заявленных требований или их признание органом (лицом), принявшим оспариваемый акт

Согласно АПК РФ отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу (п.8 ст. 194). Таким образом, заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу.

Аналогичное положение содержится в ГПК РФ: отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом власти, должностным лицом, принявшими оспариваемый акт, для суда необязательно (п.3 ст. 252).

11. Решение по делу

Оба кодекса предусматривают следующие виды решений суда:

- о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

- о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Отличие лишь в том, что по АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу (п.5 ст. 195 АПК РФ).

По ГПК РФ решение о признании акта недействующим вступает в законную силу со дня его принятия либо иного указанного судом времени.

Таким образом, оба Кодекса регламентируют процедуру оспаривания актов органов власти, они во многом сходны и основываются на похожих принципах. Основополагающим сходством обоих процессов в отношении оспаривания актов органов власти является то, что бремя доказывания законности акта органа власти лежит на органе, издавшем соответствующий акт.

Форма обращения в арбитражный суд для оспаривания акта и в суд общей юрисдикции одинаковая - заявление. В этом смысле, новый ГПК РФ, изменив действующую ранее форму (жалоба) сделал шаг навстречу унификации гражданского и арбитражного процессов.

Унифицирована норма, касающаяся отказа судьи от принятия заявления - это имеющееся вступившее в законную силу решение, в ходе которого проверен акт или его часть по тем же основаниям.

Однако предусматриваются и некоторые различия. Они заключается в том, что АПК РФ регламентирует осуществление правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, тогда как ГПК РФ - порядок осуществления гражданского правосудия в судах общей юрисдикции, и регламентирует процедуру рассмотрения судами дел, не вытекающих из предпринимательской и иной связанной с ней экономической деятельности.

Различия заключаются в разных сроках, данных суду для рассмотрения дела. Еще одной особенностью подобных судебных процессов является то, что дела об оспаривании нормативных актов, как правило, рассматриваются судами общей юрисдикции в составе одного судьи, а АПК РФ провозглашает коллегиальное рассмотрение.

В Кодексах имеются и некоторые другие особенности и отличия. Тем не менее, процедуры по ряду вопросов унифицированы и во многом схожи.



3. Проблемы судебного оспаривания нормативных правовых актов

3.1 Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в Конституционном Суде Российской Федерации

В последние годы проблемы судебного оспаривания нормативных правовых актов активно обсуждаются в научной среде и среди юристов - практиков, что обусловлено различными причинами: и той значительной ролью, которую играет судебный нормоконтроль в решении стоящих перед обществом задач построения правового государства, обеспечения верховенства Конституции РФ и господства права, защиты прав и свобод человека и гражданина, и противоречиями региональных и местных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству.

Также нельзя забывать о существовании пробелов, противоречий, недостаточной конкретизированности и согласованности законодательной основы судебного нормоконтроля, отсутствии четкого разграничения компетенции в данной сфере между различными ветвями судебной власти. Существуют и различия в интерпретации некоторых важных вопросов судебного нормоконтроля в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, что приводит к возникновению проблем и противоречий на практике.

Итак, несмотря на достаточно полную регламентацию процедуры оспаривания нормативных правовых актов в суде, на практике возникают проблемы при судебном оспаривании нормативных правовых актов, некоторые из которых необходимо рассмотреть.

1. Пределы компетенции Конституционного Суда РФ

Ст. 125 Конституции РФ приводит закрытый перечень полномочий Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных правовых актов как особого органа судебного контроля за соответствием законодательства России Конституции РФ. Конституционный Суд разрешает вопросы о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров РФ.

Однако, несмотря на то, что ст. 125 приводит закрытый перечень, ст. 128 (ч.3) в противоречие ст. 125 говорит о том, что полномочия Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом. Отсюда вытекает вопрос о том, каким именно ФКЗ определяется объем полномочий Конституционного Суда. Так круг вопросов может регулироваться как любым ФКЗ (согласно расширительному толкованию нормы), так и только специальным ФКЗ о Конституционном Суде.

Ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде дублирует пределы компетенции, очерченные в Конституции РФ в ст. 125. Однако есть единичные случаи, пусть и редкие, но они существуют в законодательстве, когда Конституционный Суд наделяется дополнительными полномочиями через ФКЗ. Так, в ФКЗ о референдуме в ст. 23 Конституционный Суд наделен полномочием на определение и вынесение решения о конституционности инициативы проведения референдума ФКЗ о референдуме от 26.06.2004 № 5-ФКЗ // СЗ от 05.07.2004, №27, ст. 2710..

...