Влияние социальной философии на построение системы государственного управления

Рассмотрев основные тенденции теории и практике государственного управления, мы хотели бы проанализировать 19 наиболее цитируемых публикаций по теме «государственное и муниципальное управление», отобранные по ключевым словам «public administration», «public policy», «governance», индекс цитирования по версии Web of Science не меньше 50. Данный тезаурус мы использовали для максимальной широты охвата статей. Так, термин «public administration» нейтрален и используется практически во всех статьях, посвящённых публичному управлению, в отличие от, например, «public management». «Governance», также будучи нейтральным, вместе с тем относится и к аспекту регулирования, а «public policy» - скорее к политическому и модельному (модели policy) аспектам публичного управления. Данные статьи охватывают (за одним исключением) период от начала 90-х до середины 2000-х. Наиболее старой является опубликованная в 1947 году работа Р. Даля «The Science of Public Administration: Three Problems», в которой автор разбирает 3 основных, на тот момент, проблемы государственного управления как научной дисциплины:

1) Как быть с «нормативными ценностями» в науке государственного управления? Наука, с одной стороны, стремится описывать текущее положение дел (позитивный подход) и искать универсальные закономерности. С другой стороны, особенности предмета таковы, что всё, что утверждается как закономерности, становится ценностями для тех, кто будет согласно этой науке управлять.

2) Как следует относиться к человеческому поведению в процессе управления? Следует ли управлять, исходя из особенностей поведения управляемых, или же стоит выстроить процесс так, чтобы нивелировать человеческий фактор?

3) Существуют ли принципы государственного управления, действующие независимо от национальной и исторической перспективы?

На наш взгляд, работа актуальна и по сей день. Во-первых, третий вопрос, ставший в повестку дня на фоне европейской интеграции и распространения лучших практик по всему миру, не имеет однозначного ответа до сих пор. Ответ на второй вопрос зависит от выбранной модели: рационально-бюрократическая модель предполагает максимальное снижение человеческого фактора, а NPM - управление организационным поведением человека так же, как и в частном секторе. Наконец, первый вопрос актуален, прежде всего, для нашей работы: поскольку сама научная дисциплина «публичное управление» способна продуцировать «нормативные ценности» (в понимании Р. Даля), то социальная философия, на которой будут базироваться положения этой дисциплины, должна обладать схожим эффектом.

Практически все остальные попавшие в выборку публикации, посвящённые государственному управлению, мы можем разделить на две группы. В первую мы включили те из них, что посвящены моделям в рамках NPM, во вторую - модели GG. Ещё три статьи мы не можем однозначно отнести ни к одной группе. Одна связана с развитием ИКТ в государственном и муниципальном управлении, другая исследует методы изучения государственной политики, третья открывает цикл статей, посвящённых традициям государственного управления.

Статьи первой группы, как ни парадоксально, посвящены не формированию теории New Public Management, а некому подведению итогов основанных на ней реформ. Например, работа П. Данлеви и К. Худа «From Old Public Administration to New Public Management» разбирает позиции, с которых осуществляется критика моделей в рамках NPM на общем, системном уровне. Так, сторонники индивидуалистических подходов критикуют NPM в его текущей (1994 год) форме за то, что он выступает лишь заменителем настоящего контрактного государства, и выступают за усиление механизмов приватизации и контрактации. С другой стороны, сторонники сильного государства напоминают о многочисленных рисках снижения управляемости (а потому выступают за более сильный государственный контроль над организациями, предоставляющими государственные услуги), а сторонники эгалитаризма считают, что NPM провоцирует коррупцию, и выступают за более сильный гражданский контроль. Проведя анализ данных позиций, авторы статьи заявляют, что каждая из них рассматривает некоторую часть самой теории NPM, недостатки которой объявляются причинами неработоспособности всей теории. При этом авторы признают справедливость критики New Public Management, поскольку предполагаемые ей формы и методы управления являются инструментами для повышения эффективности оказания государственных услуг, а не универсальной ценностью для публичного управления, а потому должны применяться в зависимости от конкретной ситуации. Более того, в некоторых случаях, когда рыночные отношения лишь снижают управляемость (например, в сфере национальной обороны), необходимы инструменты бюрократической модели, а не NPM.

Вместе с проблемой универсальности положений этой теории поднимается проблема качества исследований, подтверждающих эффективность механизмов NPM в государственном управлении. Статья Дж. А. Бойна «Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government» рассматривает данный вопрос в рамках муниципального управления: насколько корректны исследования, утверждающие, что коммерциализация муниципальных услуг и передача их на аутсорсинг повышают эффективность их оказания? Во-первых, считает автор, существуют серьёзные проблемы в построении модели исследования: не понятно, как и для кого следует считать повышение эффективности (для структур, предоставляющих услуги, для местного бюджета, для всего муниципалитета). Во-вторых, сами исследования методологически не совсем корректны: зачастую отсутствуют контрольные переменные для измерения влияния идеологических предпочтений муниципальных органов власти, не учитывается эффект масштаба (если фирма, оказывающая услуги, работает в нескольких муниципалитетах сразу), а также не измеряется уровень конкурентной борьбы (чем он выше, тем, что логично, выше должна быть эффективность - но в исследованиях об этом почти не упоминается). Следовательно, заключает автор, выводы о том, что передача услуг местными органами на аутсорсинг повышают эффективность, требуют дополнительных проверок.

Ещё одной проблемой NPM, нашедшей отражение в найденных нами статьях, является проблема ценностей государственной службы. Теория New Public Management, беря курс на коммерциализацию общественного сектора, привносит туда ценности частного сектора, такие, как максимизация прибыли, постоянный рост эффективности и так далее, что противоречит традиционным ценностям государственной службы, таким, как общественное служение. При этом если в 2000 году исследования показывали приоритет общественного служения и помощи гражданам в мотивации гражданских служащих, то к середине 2000-х ситуация стала меняться. Данная проблема является актуальной и для некоммерческого сектора. Авторы статьи «The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk?» утверждают, что негосударственный некоммерческий сектор, являясь основой сильного гражданского общества, принимают рыночные ценности и правила игры - то есть стремление к максимизации прибыли и конкурентной борьбе за рынок. Происходило это по различным причинам - как из-за падения господдержки, так и вследствие развития социального предпринимательства, когда организация менеджмента строилась по канонам коммерческого сектора. В результате вместо организованной деятельности для достижения определённой социально важной цели некоммерческие организации стали действовать, исходя из рентабельности. Цель государства, согласно авторам, состоит в том, чтобы стимулировать различными способами НКО для работы именно на некоммерческих, нерыночных началах.

Р.Б. и Дж. В. Денхардты («The New Public Service: Serving Rather than Steering») утверждают, что в условиях развития NPM требуется новая государственная служба (New Public Service), лучше отражающая принципы демократического государства и гражданского общества, и формулируют следующие её принципы:

1) Служить, а не управлять. Целью любого чиновника по отдельности и всего аппарата в целом должно быть общественное служение и обслуживание граждан, а не контроль и управление.

2) Считать общественный интерес целью деятельности государственной службы. Здесь авторы имеют в виду, что государство должно не столько учитывать интересы отдельных лиц, сколько формировать и защищать интересы всего общества.

3) Думать стратегически, управлять демократически. Разрабатывать и внедрять программы и политики необходимо с максимальным участием гражданского общества.

4) Служить гражданам, а не потребителям. Государственные служащие не просто обслуживают население, а действуют в сотрудничестве с гражданами.

5) Быть открытыми и прозрачными.

6) Считать ценностью человека, а не продуктивность. Исполнение служебных обязанностей не должно быть ритуалом.

7) Считать интересы общества выше интересов государственных органов. Иными словами, стремление органов максимально эффективно исполнять свои обязанности не должно противоречить общественному служению.

Мы видим, что указанные принципы должны выступать неким противовесом возникшей в ходе реформ в рамках NPM «диффузии ценностей». При этом третий, четвёртый и пятый принципы (гражданское участие в управлении и производстве неких общественных благ, открытость и прозрачность) выходят за рамки дискурса New Public Management, где определяющим моментом было повышение экономической эффективности в оказании государственных услуг, и тяготеют именно к Good Governance. Таким образом, предмет данной статьи находится на стыке двух моделей и некоторым образом фиксирует переход от одной к другой. Смена дискурса также отражена в работе «The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration», где приводится анализ интервью и фокус-групп, посвящённых общественному участию в государственном управлении. Для подлинного общественного участия, считают авторы, органы власти должны перестать действовать статично и лишь реагировать на общественную реакцию по поводу управленческих действий. Прежде всего это должно выражаться в перевоспитании как госслужащих, так и граждан. Обе стороны должны прилагать усилия для сотрудничества, иначе полноценного общественного участия, согласно авторам, не получится.

Такой принцип Good Governance, как гражданское участие в создании общественных благ в целом и в государственном управлении в частности, позволяет отнести эту модель и к сфере осуществления государственной политики (public policy) в её различных пониманиях - как комплекса мероприятий, так и общественной деятельности. С точки зрения таких принципов GG, как эффективность, открытость и прозрачность рассматривается политика (в первом смысле) в работе С. Борраса и Г. Якобссона «The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU». В ней исследуется так называемый «открытый метод координации» (Open Method of Co-ordination), появившийся в практике Европейского союза к концу 90-х. В отличие от доминировавших практик «мягкого закона» (то есть рекомендаций и обсуждений лучших практик) данный метод предполагает более активное вовлечение государств-участников во взаимообязывающие соглашения, принятие общих правил работы, выработку единого мнения и так далее. Авторы разбирают сам метод и его возможные преимущества в трёх сферах политического - policy (комплекс согласованных мероприятий), politics (сфера общественного выбора) и polity (общая институциональная среда).

Также публичная политика рассматривалась и с точки зрения проблемы другого принципа Good Governance - верховенства закона. Х. Грейбб в статье «How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, diffusion and diversity» разбирает проблему европейской интеграции стран центральной и восточной Европы. Дело в том, что влияние (экономическое, институциональное, в качестве примера лучших практик и т.д.) объединённой Европы на эти страны зачастую превышает официальные полномочия ЕС. Кроме того, такое неофициальное влияние проходит, фактически, в обход демократических процедур, так как затрагивает лишь принятие решений политическим руководством страны (как это происходит в случае, например, подражания лучшим практикам). Автор считает, что такое положение дел угрожает развитию демократии при расширении дальнейшем ЕС.

Политику как общественную деятельность рассматривал П.А. Сабатье в статье «The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe», в которой он анализирует феномен «коалиционных структур по защите общего интереса» (advocacy coalition framework), их функционирование, а также изменение подходов к их изучению. Так, автор понимает данные структуры не просто как некоторые группы лиц с общими интересами, которые они стремятся отстаивать, а как организованные общности людей, куда включаются индивиды, группы интересов, представители бизнеса и так далее на добровольной основе с целью достичь некой цели. Автор разбирает особенности поведения элементов подобных структур, их внутреннюю жизнь и самовоспроизводство, а также взаимодействие с политическими деятелями. На наш взгляд, данные структуры крайне близки к одному из важнейших понятий Good Governance -понятию «сети» (network). Под сетями, как мы упоминали, понимается множество организаций, связанных смежными проблемами и организованно взаимодействующих для их решения, ни одна из которых, если это чистая сеть, не является ни доминирующей, ни доминируемой. В литературе выделяется два аспекта сетей:

1) Сеть как способ организации гражданского общества для осуществления некоторой деятельности (это понимание свойственно англо-саксонским исследователям).

2) Сеть как специфическая форма организации управления, несводимая к иерархии и рынку (в понимании немецких исследователей).

Следует отметить, что традиционных теорий и методов управления оказывается недостаточно для регулирования сетей. Так, директивное управление неприменимо к сетям, поскольку в них (опять же, в идеале) нет административной иерархии, следовательно, административное принуждение одних элементов сети может оказать непредсказуемое влияние на другие.. Методы рыночного регулирования, подходящие для конкурирующих фирм, неприменимы для сетей, в которых осуществляется партнёрство организаций, и потому рынок может привести к разрушению сети как целого. В качестве метода управления сетями Г. Стокер выделяет модель «управления общественными ценностями» (public value management). Суть её в том, что для управления множеством связанных друг с другом организаций необходимо воздействовать на их ценностные установки элементов сети.

Статья К. Г. Провена и П. Киниса «Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness» рассматривает сетевое управление более детально. Авторы выделяют 3 разновидности сетей: «партнёрские», в которых управление осуществляется всеми участниками совместно, «лидерские» (то есть имеющие одного сильного лидера, обладающего неким подавляющим превосходством) и «административные» (управляемые извне госструктурой или некоммерческой организацией). Каждый из этих видов имеет свои преимущества и недостатки. Так, партнёрские сети хороши только для небольших объединений, где высоко доверие между членами сети и известны общие цели. Лидерские сети показывают большую эффективность там, где элементов сети больше, а доверие ниже (без сильного лидера сеть просто распадётся). Наконец, административное управление требуется тем сетям, где велико число участников и требуется относительно высокая сплочённость для достижения общей цели.

При этом следует отметить, что подобные множества действующих лиц не обязательно должны быть организованы в виде сети. Так, Б. Кэшор рассматривает так называемые внегосударственные рынкоориентированные системы управления (Non-State Market-Driven Governance Systems, NSMD). Они представляют собой некоммерческие организации, на условиях договоров организующие поведение множества контрагентов на рыночных, конкурентных началах. Например, Международный фонд дикой природы может заключить соглашение с собственниками лесных массивов о правилах работы с лесом сторонними организациями, о допуске компаний для лесозаготовки и так далее. Роль государства в таких системах косвенная и сводится, прежде всего, к защите прав собственности и осуществлению правосудия при нарушении соглашений. Подобные системы, по мнению автора, гораздо гибче государственных, поскольку учитывают интересы всех заинтересованных сторон в режиме «реального времени». Однако для надлежащей работы эти системы должны быть должным образом легитимированы в сознании заинтересованных сторон - по прагматическим (прямая экономическая выгода), моральным (соответствие установленных правил моральной позиции сторон) и когнитивным (ясность и прозрачность правил действия) причинам.

Указанные системы управления, с одной стороны, можно назвать «административными сетями» (по терминологии К. Г. Провена и П. Киниса). С другой стороны, они действуют, используя рыночные, а не сетевые механизмы. Для описания подобных явлений В. Лоундис и К. Скелчер в работе «The Dynamics of Multi-Organizational Partnerships: an Analysis of Changing Modes of Governance» используют понятие партнёрств (multi-organizational partnerships) бизнеса, общественных объединений и НКО в целях создания общественных благ. Авторы анализируют механизм образования партнёрств, выделяя их жизненный цикл, к каждому из этапов которых применимы свои методы управления:

1) Допартнёрское сотрудничество. На этом этапе доминирует сетевое взаимодействие (наличествуют общие или смежные цели)

2) Образование партнёрства.. Здесь преобладает иерархия, поскольку существует необходимость утвердить общие правила взаимодействия и распределить ответственность.

3) Достижение целей. На этой стадии взаимодействие между участниками происходит на рыночных началах в том смысле, что каждый из них ищет наилучших контрагентов и наилучшие способы достижения общих целей из всего спектра возможностей, предоставленных каждым участником.

4) Прекращение (продолжение) партнёрства. Если партнёрство не распалось, то его участники снова организуются в виде сети.

Данные закономерности крайне важны как для самоуправления внутри партнёрств, так и для государственного управления, поскольку для каждой из стадии требуется свой подход к управлению и регулированию.

Завершить данный обзор мы хотели бы рассмотрением работы «Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector», которая открывает цикл статей, посвящённых традициям государственного управления, и описывает общий подход всего цикла. Авторы предлагают при рассмотрении государственного управления отталкиваться не столько от декларируемых моделей, сколько от традиций. Под ними понимается дискурс, в котором действует управление, а также наборы убеждений (belief) и практик. Для анализа авторы предлагают использовать, соответственно, не формальные модели и не материалы исследований, по этим моделям составленные, а анализ публичной риторики о проблемах управления (как политиков, так и СМИ), анализ документов (как для разбора указанных там мероприятий, так и для анализа стилистики), а также мемуары и дневники государственных деятелей. Данный цикл рассматривает управление с исторических позиций, то есть с точки зрения складывавшихся веками институтов.

Подводя итог нашего обзора, мы хотели бы заметить следующее. Во-первых, указанные нами ключевые слова, будучи наиболее общими по охвату темы, относятся прежде всего к теориям и моделям государственного управления и их приложениям. Во-вторых, самой сильной тенденцией в данных рамках является теоретическое осмысление форм и методов управления, тяготеющих к Good Governance. В-третьих, в наиболее актуальные статьи по Good Governance не попали многие работы, теоретически осмысливавшие новый подход (некоторого рода исключением может служить описание сетевого управления и взаимодействия). В-четвёртых, вторая по силе тенденция - международное регулирование и трансляция лучших практик - рассматривается через призму GG. В-пятых, оставшиеся две тенденции - развитие электронного государства и государственное управление во время кризиса - практически не рефлексируются в рамках указанных статей как влияющие на модель государственного управления, несмотря на актуальность обеих тем. Это может означать, что и то, и другое рассматривается как инструмент управления, а не как фактор, влияющий на работу всей системы.

3. Обзор наиболее цитируемых публикаций по теориям и моделям государственного управления последних лет