Влияние социальной философии на построение системы государственного управления

Подытожив сказанное, мы можем утверждать следующее:

1) Наиболее актуальной тенденцией в теоретических исследованиях публичного управления является формирование Good Governance.

2) Акцент в тематике работ, отнесённых к этой модели, в последние годы сместился от сетевого управления и взаимодействия к гражданскому участию в создании общественных благ.

3) При рассмотрении Good Governance, в отличие от других теорий и моделей, в наиболее цитируемых публикациях практически не уделяется внимание теоретической проработке модели - лишь описываются явления, которые мы можем отнести к формирующейся модели (исключение составляет сетевое взаимодействие).

4) Было отрефлексировано, что существует некий подход к государственному управлению, в рамках которого данные явления можно рассматривать как целое, однако было показано, что он не является следующим этапом развития теории NPM.

5) Общие тенденции в практике государственного управления практически не находят отражения в теоретических исследованиях, то есть не рефлексируются как влияющие на построение системы государственного управления.

6) В рамках всей совокупности рассмотренных статей работы, посвящённые международному регулированию и трансляции лучших практик, а также управлению во время кризиса тяготеют скорее к Good Governance.

7) Теория New Public Management последовательно критикуется и пересматривается. Рефлексируется наличие множества моделей в рамках одной теории как в наиболее цитируемых статьях за 20 лет, так и в публикациях за последние годы.

8) Рационально-бюрократическая теория в последние годы становится не менее актуальной, чем New Public Management.

На основании изложенных пунктов мы можем утверждать, что Good Governance как модель всё ещё не сформирована, хотя формирование идёт больше 10 лет (самая ранняя статья из наиболее цитируемых и отнесённых к этой модели, написана в 1998, принципы Good Governance также были сформулированы различными организациями во второй половине 90-х). Это выражено теми фактами, что, во-первых, отсутствует устоявшееся название (Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис привели около 9 вариаций названия одного и того же подхода), во-вторых, не сформулирована теория, которая бы закрепила новый подход и разграничила его с другими (что проявляется хотя бы в том, что GG описывается, зачастую, в контексте NPM).

Самым важным теоретическим выводом из всех рассмотренных публикаций является утверждение Ш. Голдфинча и Дж. Вэллиса о том, что отношения между теориями государственного управления несводимы к отношениям эволюции. Иными словами, Good Governance не представляет собой новую стадию развития государственного управления по сравнению с теорией Вебера-Вильсона и New Public Management. Влияние каждого из подходов можно проследить в реформировании системы государственного управления в различных странах по всему миру. При этом данный вывод относится не только к идеям указанных авторов, но и косвенно подтверждается всплеском интереса к рационально-бюрократической теории.

Механизмы, в рамках которых указанное влияние подходов к государственному управлению, а также взаимоотношения между ними мы подробнее раскроем в следующих главах.

ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФИЛОСОФИИ, ТЕОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, МОДЕЛЕЙ, ФОРМИРУЕМЫХ НА ОСНОВЕ ТЕОРИЙ, И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Ранее мы рассмотрели основные тенденции в исследованиях государственного управления. Целью данной главы является описание взаимоотношений социальной философии, теорий и моделей государственного управления и их влияния на практику, которое мы хотели бы представить следующим образом:

1) В поле некоторого социально-исторического контекста возникает комплексный взгляд на общество, выраженный в виде трудов, посвящённых социальной философии.

2) В рамках данного взгляда формулируется теория, нормативно описывающая строение и функции государственного аппарата, а через него - государственного управления (далее - теория государственного управления). Теория оформляется в виде комплекса публикаций, в которых она была впервые сформулирована, а её положения усваиваются государственными служащими и экспертами при получении специализированного образования и в процессе трансляции научных идей.

3) Создаётся модель, которая является практическим приложением теории для определённых условий. Она описывает основные характеристики, в рамках которых будет функционировать данный государственный аппарат. Будучи непосредственно связанная с практикой управления, модель постоянно пересматривается. Она сформулирована как в совокупности трудов исследователей государственного управления (и теоретических, и практических), так и в программах реформирования и развития государственного управления в целом и государственной службы в частности. Модель считается полностью сформированной, если, во-первых, имеется теория, приложением которой эта модель является, а во-вторых - имеется практическое свидетельство её работоспособности.

4) На основе модели формируется практика, то есть совокупность конкретных форм и методов управления.

Следует отметить, что данная схема не является чёткой причинно-следственной цепочкой, где предыдущий пункт есть необходимое и достаточное условие следующего. Так, до появления чётко структурированных моделей, которые бы рефлексировались именно как модели, существовала практика управления. В качестве примера можно привести древневосточные деспотии и варварские королевства. Кроме того, модель может формироваться (а её наличие - быть отрефлексированным) и без наличия теории (мы уже разбирали пример Good Governance, когда модель мы можем считать наличествующей, хотя и не имеющей теоретического обоснования.). Однако, на наш взгляд, влияние модели на практику может быть описано с помощью понятия аттрактора.

Напомним, что в теории нелинейных динамических систем («теории хаоса») аттрактором называют некое множество конечных положений, куда стремятся траектории всех попавших в притяжение аттрактора процессов, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к бесконечности. Данная теория изучает в общем виде открытые комплексные системы, способные как к самовоспроизводству, так и неупорядоченным изменениям. Они характеризуются большим количеством взаимосвязанных акторов внутри себя (которые по своей природе также являются комплексными системами), поэтому для них характерна изменчивость и хаотический характер действий системы в целом (в зависимости от конкретной системы и условий, в которых она находится). Данная теория, будучи разработанной для точных наук, прекрасно зарекомендовала себя в науках социальных, в частности, в социологии. Так, с помощью её средств можно описать сложные социальные процессы, такие, как циркуляция элит, социальная дифференциация и так далее. Аттракторы нашли применение в таких прикладных областях, как исследование миграции и транспортных потоков, с их помощью можно описать переговорный процесс и неразрешаемые вооружённые конфликты (intractable conflicts), процесс социализации и «социальные дилеммы». Также инструментарий теории нелинейных динамических систем используется в исследованиях, посвящённых публичному управлению. В последние годы они затрагивали такие его аспекты, как деятельность правительственных агентств, оценка проведённых реформ и влияние качества управления на приток иностранных инвестиций и т.д.

Во всех указанных случаях разбиралась ситуация, когда система, не будучи детерминированной ни одним из происходящих процессов, стремится к некоторому состоянию. При этом процесс движения к данному состоянию не подчиняет остальные процессы в системе, они как бы тяготеют к нему. В нашем случае получается, что практика управления в конкретной стране, не будучи полностью детерминируемой некоторой моделью, стремится в долгосрочном периоде воспроизвести её, то есть как бы попадает в её притяжение. Происходит это посредством системы образования: государственные служащие, получая профессиональное образование, усваивают вместе с ней общие принципы, на которых, на взгляд самих служащих, основана система государственного управления. Также значительное влияние оказывают независимые эксперты, которые, вырабатывая рекомендации для государственных органов, рассматривают государственное управление через призму некоторых моделей.

На наш взгляд, через понятие аттрактора можно описать и взаимоотношения теории с моделями. Так, модель может быть обобщением практики и первоначально не быть связанной с теорией, однако последующее уточнение модели и применение к ней особого понятийного аппарата толкает её в притяжение определённой теории. Через несколько итераций модель, даже будучи не разработанной в рамках конкретной теории, пользуется понятийным аппаратом последней и становится промежуточным звеном между ней и практикой государственного управления. Происходит это уже в рамках трансляции идей в процессе работы механизмов научного сообщества.

Кроме того, связь между социальной философией и теорией государственного управления не является прямой, как мы покажем это в дальнейшем, а также описывается через понятие аттрактора, хотя, казалось бы, вторая должна выводиться из первой и/или составляться в её рамках. Однако - и мы покажем это далее - создатели теорий государственного управления не опираются на труды по социальной философии, содержащие концепции, которые и послужили основой для соответствующей теории. Механизм трансляции идей от философов до теоретиков государственного управления является опосредованным: существуют своеобразные посредники, которые ссылаются на философские труды и на которых, в свою очередь, ссылаются теоретики государственного управления.

Таким образом, мы имеем многоуровневую систему аттракторов (далее - «вертикаль аттракторов»), которая может быть проиллюстрирована следующим образом:

На рис.1 изображённая штрихпунктирной линией впадина обозначает аттрактор социальной философии, в зону притяжения которого под действием внешних сил (штрихпунктирная стрелка) попадает государство. Однако, в процессе стремления к конечному положению (дно впадины), государство сталкивается с притяжением других аттракторов - теорий государственного управления (штриховая линия). В нашей иллюстрации в рамках одной социальной философии таких теорий существует две. Однако практика государственного управления также оказывается в зоне притяжения аттракторов, связанных с моделями государственного управления (сплошная линия). При этом одна из моделей находится в зоне притяжения сразу двух теорий.

Приведённая нами схема, однако, нуждается в дополнительных пояснениях:

1) Не только модель может находиться в зоне притяжения аттракторов нескольких теорий, но и теории государственного управления могут находиться в зоне притяжения нескольких аттракторов социальной философии. Таким образом, практика государственного управления может находиться в зоне притяжения сразу множества аттракторов разных уровней.

2) Поскольку аттракторы действуют независимо от первоначальных условий, то аттракторы высоких уровней (в нашем случае - социальная философия и теория государственного управления) должны действовать практически в любой стране с практически любым историческим контекстом. Однако аттракторы моделей гораздо слабее и по определению работают только при некоторых социально-экономических условиях (для которых они создаются).

3) Влияние аттрактора социальной философии не рефлексируется ни на одном из уровней. Так, уровень практики управления работает только с конкретными моделью, а модель описывает реальность в рамках понятийного аппарата теории. При этом составители модели практически всегда ссылаются на труды теоретиков. Однако, мы уже об этом упоминали, теоретики не ссылаются на философские труды прямо. Таким образом, создание теорий государственного управления для научного сообщества происходит как бы в отрыве от комплексного взгляда на общество, в рамках которого создаётся теория.

4) На уровне практики может не рефлексироваться использование какой-либо конкретной модели. Это значит, что государственное управление в конкретной стране может находиться под влиянием множества моделей сразу. Действительно, раз воздействие модели на практику происходит посредством, прежде всего, влияния экспертного сообщества, то велика вероятность появления определённых групп экспертов, обладающих собственным мнением о том, в рамках какой модели необходимо развиваться, и достаточной влиятельностью, чтобы определённые государственные органы и должностные лица пользовались именно их рекомендациями. Но поскольку экспертное сообщество не является единым целым, то таких групп будет множество.

5) Каждый аттрактор действует с некоторым временным лагом. Подобный эффект описывал Дж. М. Кейнс применительно к экономической теории: между возникновением экономической теории, применимой для решения текущих проблем, её признанием научным сообществом и её использованием в управлении может пройти достаточно времени, чтобы теория стала не релевантной текущим условиям. Ситуация с предметом нашей работы тем сложнее, что мы имеем опосредованное трёхуровневое влияние (модели на практику, теории на модель, философии на теорию).

На последнем пояснении мы хотели бы остановиться подробнее, поскольку указанный временной лаг открывает ещё один важный аспект - влияние социально-исторического контекста. Дело в том, что комплексный взгляд на общество мог составляться в рамках одних условий, а модель государственного управления, этим взглядом обусловленная, может имплементироваться в других. Более подробно процесс выглядит так:

На схеме отображено, что формирование каждого из аттракторов происходило, с одной стороны, под влиянием соответственного социально-исторического контекста, а с другой - под влиянием аттракторов более высокого уровня. Однако на уровне влияния модели на практику, как мы видим, аттракторы начинают взаимно влиять на контекст. При этом возникает ситуация, что комплексный взгляд на общество, в рамках которого действует модель, отображает первый контекст, а использование модели происходит уже в пятом. Таким образом, также возможна ситуация, когда модель является нерелевантной текущему контексту. При этом оценить степень релевантности очень трудно, поскольку комплексный взгляд на общество, в рамках которого строится теория и модель, не рефлексируется ни на одном из нижних уровней. Попытка изменить комплексный взгляд на общество (то есть изменить наиболее сильный для государственного управления аттрактор) из-за специфики предмета приведёт к созданию нового аттрактора: ведь пересмотренный взгляд на общество сможет сформироваться в теорию государственного управления только спустя длительное время. Более подробно это представлено на рис. 3:

Как мы видим, большую часть времени обе вертикали аттракторов развиваются практически независимо друг от друга. К тому моменту, когда модели начинают взаимно влиять на контекст, аттракторы более высоких уровней уже оказываются сформированными и, фактически, не могут быть изменены. Следовательно, в рамках нашей концепции, коррекции возможно не релевантного комплексного взгляда на общество не существует: вместо неё возникает новый аттрактор. Стоит отметить, что схема на рис.3 является сильным упрощением реальной ситуации: для каждого этапа, во-первых, может быть свой период длительности, во-вторых - своё место возникновения, поэтому считать преемственность социально-исторического контекста такой, какой мы её отобразили, не всегда корректно. В дальнейшем мы будем устанавливать взаимоотношения между аттракторами, контекстом и практикой, исходя из указанных замечаний.

Ещё одним важным комментарием к нашей схеме будет более чёткое определение роли модели. Как мы определили ранее, модель является практическим приложением теории к определённым условиям. Но поскольку каждая страна в каждый период времени являет собой уникальный социально-исторический контекст, то, получается, в каждой стране должна быть своя модель, описывающая строение и функции её государственного аппарата. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли импортировать модель (или её значительные элементы), зарекомендовавшую себя в других условиях? С точки зрения нашего подхода, технических препятствий к этому нет: действительно, модель непосредственно существует в виде комплекса исследований и/или в концепции реформирования и развития государственного аппарата и осуществляется на практике благодаря трансляции со стороны образования и экспертного сообщества. Таким образом, транслированной может быть любая модель, к которой, как к аттрактору, будет тяготеть практика управления. Однако, поскольку модель постоянно корректируется, через несколько итераций она, будучи заимствованной, превращается в характерную исключительно для данных условий (хотя и сохраняет черты той теории, приложением которой является).

Кроме того, возможна ситуация, когда модель государственного управления конкретной страны чётко не сформулирована ни в концепции реформирования и развития государственного управления, ни в научных исследованиях. В этом случае мы можем считать, что на управление влияет несколько моделей сразу. Действительно, поскольку модель непосредственно существует как идея, транслируемая в экспертном сообществе, то мнения авторитетных групп экспертов о том, как должно быть организовано государственное управление, оказываются моделями, которые транслируются на те органы и должностные лица, на которые данная группа экспертов имеет влияние.

Из указанных свойств моделей и независимости влияния различных вертикалей аттракторов следует ещё один важный вывод: вертикали аттракторов равноценны, то есть ни одна из них не обладает неким сущностным преимуществом перед остальными. Иными словами, не столь важно, на какую из вертикалей ориентироваться: ведь комплексный взгляд на общество в любом случае не будет адекватным текущим условиям, теория способна работать вне зависимости от начальных условий, а модель под эти условия будет в конечном итоге подстроена. Отсюда следует, что эволюция государственного управления возможна только на уровне практики и должна проявляться как рост результативности управления. Для уровня моделей вопрос результата уходит на второй план, поскольку для неё важна точность описания действительности (благодаря которой она может подсказать нужные инструменты управления), а действие более высоких уровней при достаточном времени от начальных условий практически не зависит.

Рассмотрев схему, в рамках которой мы будем проводить наше исследование, мы переходим к описанию в её рамках основных теорий и моделей государственного управления и поиску аттракторов социальной философии.

2. Рационально-бюрократическая теория

Основные положения рационально-бюрократической теории были сформулированы М. Вебером и В. Вильсоном в начале XX века и включали в себя следующее:

1) Принципы государственного управления:

a. Профессиональный характер службы. Предпочтение отдаётся работникам, получившим специальное образование и имеющим опыт государственной службы

b. «Обезличенный» характер службы (полномочиями обладает не личность, а должность, которую данная личность замещает)

c. «Формальный» характер управления (регламентированная деятельность на основе закреплённых в правовых актах процедур)

2) Предпочтительный способ организации системы управления - иерархичный, вертикально интегрированный, с чётким разграничением полномочий и соподчинённостью органов и должностных лиц.

3) Предпочтительный способ управления - прямой (административный), с акцентом на государственный контроль.

4) Предпочтительный способ работы с человеческими ресурсами - подбор и продвижение кадров по карьерной лестнице на основе системы заслуг и достоинств.

Отметим, что данные положения теории рациональной бюрократии были сформулированы Вебером и Вильсоном независимо друг от друга. При этом между веберовским и вильсоновским взглядом на государственное управление существовали значительные различия, прежде всего, в начальных условиях и в плане отношения авторов к государственному аппарату, который они описывали. Так, Вебер рассматривал развитие государственного аппарата с точки зрения своих представлений о прогрессе и рационализации: подобно тому, как капитализм является рационализацией феодального экономического уклада, так и бюрократическая модель управления является рационализацией патримониальной (в которой, по Веберу, должности передавались преимущественно по наследству). Современный государственный аппарат, по Веберу, должен быть как можно менее зависимым от человеческого фактора и являться чётким и эффективным (по сравнению с патримониальной системой) механизмом, осуществляющим государственную политику. Поэтому сам процесс становления рациональной бюрократии сравнивается с техническим прогрессом. При этом притязания бюрократии на принятие политических решений являются, по Веберу, необходимо жёстко пресекать, поскольку они представляют опасность для общества (так называемая политико-административная дихотомия).

Вильсон же рассматривал государство как живой организм, а государственный аппарат - как его органическую часть, поэтому становление рациональной бюрократии является с этой точки зрения эволюцией, а не механическим прогрессом. Бюрократия, основанная на системе заслуг и достоинств, должна была прийти на смену системе назначений (spoils system), в рамках которой практически с каждыми следующими выборами государственный аппарат обновлялся, что влекло за собой коррупцию (когда сторона, победившая выборы, могла продавать должности спонсорам). Таким образом, требовался государственный аппарат, способный, с одной стороны, обеспечить преемственность, с другой - строго и точно выполнить решения избранных народом политиков. Вопрос эффективности в данном случае также важен, хотя и вторичен.

Следует отметить, что сама бюрократическая модель начала формироваться в Европе до того, как Вебер сформулировал свою теорию. Следовательно, мы можем утверждать, что практика управления, используемая в Германии в конце XIX века, являлась источником для формирования рационально-бюрократической теории Вебера. Однако совокупность форм и методов управления фактически оказалась под её влияние как аттрактора, будучи сформулированной в виде модели языком веберовской (точнее, веберо-вильсоновской) теории.

В США же ситуация была иной. Во-первых, не было перехода от патримониальной к бюрократической системе государственной службы. Во-вторых, в США, в отличие от централизованной Германии, обладала сильным федерализмом с чётким разграничением полномочий различных уровней власти. Таким образом, институциональных предпосылок перенимать германский взгляд на государственное управление не было. При этом, напомним, Вебер и Вильсон сформулировали свои теории практически независимо друг от друга - они не ссылаются ни на работы друг друга, посвящённые государственному управлению, ни на какой-либо общий источник. Однако Ф. Загер и К. Россер обнаружили предшественника Вебера и Вильсона - а именно Г.В.Ф. Гегеля, в чьих трудах были раскрыты основные положения рационально-бюрократической теории задолго до них.

Гегель рассматривал государство как форму организации общества, в которой все стремятся к достижению общих интересов (в отличие от гражданского общества, где каждый использует общественные механизмы для удовлетворения частных интересов). Главная характеристика государства - суверенитет, то есть право народа жить согласно собственным законам. Особую роль играет «внутренний суверенитет», который предполагает разделение должности, которую человек занимает в системе государственной власти, и его личности. Сам Гегель выделял три вида власти - «власть единичную» (власть монарха), «власть особенную» (государственный аппарат) и «власть всеобщую» (власть народа и/или представительная власть). Задача «власти особенной» состоит в том, чтобы подводить «особенные решения под всеобщие правила» (говоря современным языком - издавать нормативные и индивидуальные правовые акты в пределах своих полномочий). Поэтому в государственном аппарате требуется наличие лучших представителей общества, которые, исходя из своих знаний, умений и навыков, будут управлять так, как того требует закон. Это же означает специализированную подготовку государственных служащих. Аппарат должен быть иерархично устроен, чтобы каждое должностное лицо имело право на «особенные решения» в определённой узкой области - так уменьшается возможность для произвола. «Власть особенная» должна контролироваться как со стороны других видов власти, проверяющих действенность системы заслуг и достоинств, так и со стороны гражданского общества, следящего за соблюдением частных интересов.

Следовательно, Гегель предвосхитил и Вебера, и Вильсона, так как в его трактовке бюрократии содержатся оба варианта рационально-бюрократической теории. Действительно, с одной стороны, наличествует представление о бюрократии как «органической» части государства (у Вильсона), с другой - необходимость разделения личности и должности (у Вебера - при переходе от патримониальной к бюрократической системе). Правда, Гегель оказывается шире своих идейных продолжателей. Так, у него не ставится вопрос о политико-административной дихотомии так, как он был поставлен ближе к концу XIX века, поскольку задача государственного аппарата - претворять в жизнь законы в соответствии с представлениями данного народа о праве, а не являться проводником политических решений. Кроме того, другое название власти особенной - «правительственная власть» - показывает, что Гегель был против практики избрания правительств, так как осуществлять «власть особенную» должны не представители интересов тех или иных групп, а лучшие специалисты. Вместе с тем, если Вебер рассматривает формирование рациональной бюрократии как аналог технического прогресса, а Вильсон - как эволюцию государственного организма, то Гегель подходит к вопросу иначе. Указанные характеристики «власти особенной» как некого идеального типа он считает универсальными для всех времён и народов, хотя конкретные проявления «власти особенной» могут сколь угодно значительно от такого типа отличаться. При этом в истории, по Гегелю происходит прогресс в осознании свободы - от осознания свободы одного до осознания свободы всех. Последняя стадия предполагает, что стало возможным максимально воплотить на практике тот тип государственного устройства (и государственного аппарата), который описывал Гегель, невзирая на временные рамки.

Однако, несмотря на явное сходство идей, ни Вебер, ни Вильсон практически не ссылались на Гегеля напрямую. Как мы уже упоминали, между Гегелем с одной стороны и теоретиками рациональной бюрократии с другой существовали «промежуточные звенья». В случае с Вебером одним из наиболее значительных посредников выступил К. Маркс, кроме того, Вебер, живя и формируя свои взгляды в Германии, имел возможность соприкасаться как с реальной практикой управления, вдохновившей его на создание рационально-бюрократической теории, так и с идеями, транслируемыми последователями Гегеля.

Ситуация с Вильсоном тем интереснее, что его взгляды формировались и имели приложение в иной институциональной среде. Тем не менее, многочисленные исследования раскрывают большое влияние немецкой политической мысли, так или иначе связанной с Гегелем, на американскую мысль в целом и Вильсона в частности. Так, некоторые университетские профессора, у которых учился будущий американский президент, обучались в Германии, а те немецкие мыслители, на политические воззрения которых ссылался Вильсон, -- Л. фон Штайн и И.К. Блунчли - были последователями идей Гегеля. Таким образом, немецкая мысль оказала значительное влияние как на становление теории государственного управления в США, так и на формирование её практики (поскольку человек, сформулировавший теорию, был первым лицом государства). Безусловно, некорректно утверждать, что Вильсон был единственным, кто транслировал гегелевский взгляд на государственное управление на американскую почву. Тем не менее, именно он сформулировал вопрос о науке государственного управления, и в рамках этого вопроса преломил гегелевское учение о государстве.

Итак, находясь под опосредованным влиянием Гегеля, Вебер и Вильсон сформулировали теорию рациональной бюрократии, инструментарий которой был использован для окончательной формулировки так называемой «классической бюрократической модели». Мы используем кавычки, поскольку модель была определена как практическое приложение теории к определённым условиям. Поэтому так называемая «классическая бюрократия» является не какой-то единой моделью, а некой группой моделей в рамках рационально-бюрократической теории. В данной группе акцент делался на обезличенность аппарата и выполнение процедур (что достигалось высокой регламентацией деятельности), а также прямые (административные) методы управления.

При этом на рубеже тысячелетий под влиянием New Public Management начинает формироваться новая модель (точнее, новая группа моделей) в рамках этой же теории - так называемая неовеберовская (неовеберианская, необюрократическая). В ней сохраняются основные положения теории рациональной бюрократии, однако смещаются акценты: вместо упора на регламентацию деятельности органов и должностных лиц и административные методы управления модели данной группы обращают внимание скорее на ориентированность на потребности граждан и ценности общественного служения (что, надо сказать, также сближает модели необюрократической группы с Good Governance). Как мы видим, данное смещение акцентов не противоречит основам теории рациональной бюрократии, а дополняет её (склоняясь, при этом, скорее к вильсоновскому варианту, рассматривавшему государственный аппарат как органическую часть общества в целом). Кроме того, она соответствует и гегелевскому аттрактору, ведь, по мнению философа, задача государственного аппарата, как одной из видов государственной власти, является достижение всеобщего интереса.

Следует отметить, что разделение моделей на группы является условным и призвано, прежде всего, разграничить ранние модели в рамках рационально-бюрократической теории с современными. Выделение моделей конкретных стран для отнесения их в ту или иную группу не входит в задачи нашего исследования.

Подытожив сказанное, мы можем построить следующую схему, описывающую взаимное влияние аттракторов разных уровней в соответствии с контекстом (рассмотренную вертикаль мы назовём условно бюрократической):

Указанная схема нуждается в следующих пояснениях:

1) Чёткой причинно-следственной последовательности контекстов здесь нет, цифрами обозначен тот факт, что контексты друг от друга отличаются. Исключение составляют первый, второй + третий и четвёртый контексты, имеющие исторически обусловленную связь (общая география и преемственность институтов).

2) Мы сочли нужным разделить второй и третий контексты потому, что различается сам характер «посредников»: в случае Вебера это были немецкие мыслители и немецкая действительность, в случае Вильсона - как немецкие мыслители, так и вдохновлённые ими американские профессора.

3) Начиная с уровня классической бюрократической модели, мы говорим не о некоем едином контексте, а о множестве таковых. Действительно, классическая бюрократия была распространена по всему миру, более того, в европейских странах распространение даже предшествовало рефлексии данной модели с использованием понятийного аппарата теории Вебера-Вильсона. Поэтому на последующую практику повлияло множество факторов, различающихся между различными странами в разные периоды.

4) Как мы уже упомянули, сама «классическая бюрократическая модель» начала формироваться до формулировки Вебером и Вильсоном своих положений. Сам процесс её формирования в нашей схеме не отражён, поскольку мы относим данную модель скорее к контексту, который соответствовал странам Европы (но не США).

5) Влияние институциональных изменений в государственном управлении, связанных с реформами в рамках NPM (как и теоретическое влияние самой теории New Public Management и связанных с ней моделей) мы отнесли ко множеству контекстов, обозначенных числом 9.

Мы видим, что существует полноценная вертикаль аттракторов для практики государственного управления, активно действующая на протяжении более 100 лет. В её рамках происходили как эволюционное развитие института государственной службы (как, например, в европейских странах), так и перенос форм и методов управления на иную институциональную почву. Она также повлияла на формирование контекста для создания новой теории государственного управления, в рамках которой создавались как новые модели, так и новые практики - New Public Management.

3. New Public Management